SENTENZA N. 107
ANNO 1970
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA,
Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZI'
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale della legge regionale sarda 17 dicembre 1968, riapprovata il 6
novembre 1969, recante "Autorizzazione al trasporto all'esercizio
successivo degli ordini di accreditamento emessi dall'Amministrazione regionale
per spese in conto capitale", promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 22 novembre 1969, depositato in cancelleria
il 1 dicembre successivo ed iscritto al n. 13 del registro ricorsi 1969.
Visto l'atto di costituzione del
Presidente della Regione autonoma della Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 22
aprile 1970 il Giudice relatore Giovanni Battista Benedetti;
uditi il sostituto avvocato generale
dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri, e
l'avv. Pietro Gasparri, per la Regione sarda.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato al Presidente
della Giunta regionale sarda il 22 novembre 1969 e depositato nella cancelleria
di questa Corte il successivo 1 dicembre, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato la legge regionale sarda 17 dicembre 1968, riapprovata nella seduta
del 6 novembre 1969 con la quale si dispone che "gli ordini di
accreditamento emessi dall'Amministrazione regionale per spese in conto
capitale, rimasti in tutto o in parte inestinti alla fine dell'esercizio,
possono essere trasportati integralmente, o per la parte inestinta,
all'esercizio successivo".
Secondo l'Avvocatura la legge
regionale sarebbe in contrasto con l'art. 81 della Costituzione, nelle parti in
cui enuncia il principio dell'annualità del bilancio e quello della copertura
delle spese, nonché con gli artt. 41 e 26 delle norme di attuazione dello
statuto sardo approvato con D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250, in relazione alla
normativa statale sulla contabilità generale dello Stato.
La legge sulla contabilità generale
approvata con R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 (art. 61) e le relative norme di
attuazione di cui al D.M. 3 giugno 1929 (art. 5) escludono tassativamente dal
così detto trasporto all'esercizio successivo gli "ordini di
accreditamento" a favore dei funzionari delegati.
Le rare deroghe al divieto in parola
sono state eccezionalmente possibili solo facendo ricorso a leggi speciali,
quale il D.L. 20 marzo 1948, n. 700, che autorizzò il trasporto di ordini di
accreditamento emessi dal Ministro dei lavori pubblici per "spese di
funzionamento o mantenimento (art. 1) e per spese per opere pubbliche di
bonifica (art. 2); nonché la legge 16 marzo 1951, n. 232 a favore dell'ANAS,
che consentl' il trasporto di ordini di accreditamento relativi a spese
ordinarie e non in conto capitale.
La rigidità della normativa si
ricollega alla natura del bilancio statale quale é desumibile dall'art. 81
della Costituzione, e cioè ad un bilancio che, essendo di competenza, deve
evidenziare fedelmente le previsioni delle entrate e delle spese evitando ogni
possibilità di commistione fra le poste di un esercizio finanziario e quelle di
un altro. L'indiscriminata possibilità di trasporto di spese dall'esercizio
precedente al successivo non consentirebbe inoltre al Parlamento di accertare
la vera entità delle spese per l'esercizio in corso. Il legislatore perciò
potrebbe essere indotto a programmare spese per le quali non sussistono
corrispettive entrate con la conseguente violazione del precetto costituzionale
di copertura posto dall'art. 81.
Soggiunge l'Avvocatura che la legge
impugnata viola inoltre sia l'art. 41 delle norme di attuazione approvate con
D.P.R. n. 250 del 1949, in forza del quale la Regione é tenuta ad osservare, in
quanto applicabili, le disposizioni vigenti della contabilità generale dello
Stato, sia l'art. 26 delle citate norme poiché il trasporto degli ordini di
accreditamento all'esercizio successivo comporterebbe un allargamento del tempo
di durata dei rendiconti con ampliamento della portata del controllo successivo
della Corte dei Conti, e riduzione proporzionale dell'area del controllo
preventivo. Nel presente giudizio si é costituito il Presidente della Regione
sarda, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Gasparri, mediante deposito di
deduzioni in cancelleria in data 12 dicembre 1969.
La difesa della Regione osserva in
primo luogo che la materia del bilancio, intesa come disciplina normativa degli
adempimenti degli uffici regionali, rientra nell'art. 3, lettera a) dello
statuto, che attribuisce alla Regione potestà legislativa primaria per quanto
concerne l'ordinamento degli uffici. In relazione a questa norma va rettamente
interpretato l'art. 41 delle disposizioni di attuazione approvate con D.P.R. n.
250 del 1949 che dispone il rinvio alle vigenti norme della contabilità generale
dello Stato per la compilazione, variazioni e gestione del bilancio di
previsione e del rendiconto della Regione.
Se tale articolo venisse inteso nel
senso che tutte le norme della contabilità dello Stato sono obbligatorie per la
Regione, la potestà legislativa primaria di quest'ultima in materia di
contabilità verrebbe ad essere esclusa o a ridursi ad una mera competenza
integrativa.
La realtà, invece, é che l'art. 41,
per come é dato desumere dalla sua collocazione, ha carattere di norma
transitoria di prima attuazione che rese possibile nel 1949 l'inizio del
funzionamento della Regione consentendo di utilizzare nell'ordinamento
regionale la legislazione contabile dello Stato come sostitutiva di quella che
poteva essere una legge regionale sul proprio ordinamento contabile. Il suo
inciso "in quanto applicabili" deve essere pertanto inteso non
soltanto nel senso "in quanto non incompatibili con lo Statuto", ma
anche nel senso di "in quanto non incompatibili con le norme dell'ordinamento
regionale".
É pertanto da ritenere che la
Regione, nel rispetto delle norme costituzionali e dei principi generali
dell'ordinamento, può adottare norme nella materia in esame ed il problema che
la legge impugnata pone é quello di stabilire se il divieto di trasporto degli
ordini di accreditamento possa essere configurato come principio generale della
legge di contabilità dello Stato. La soluzione di tale problema é data dalla
stessa Avvocatura con l'indicazione delle deroghe legislative (D.L. 20 marzo
1948, n. 700 e la legge 16 marzo 1951, n. 232) al divieto in parola, dal
momento che non può certo qualificarsi principio generale una regola che può
essere derogata da leggi statali.
Nega inoltre la difesa che la legge
impugnata violi l'art. 81 della Costituzione osservando che il principio
dell'annualità del bilancio, che da tale precetto discende, non esclude affatto
il trasporto di accreditamenti non utilizzati all'esercizio successivo.
In una memoria depositata l'8 aprile
1970 la difesa della Regione ha ulteriormente sviluppato le considerazioni
svolte precisando che:
- il sistema del trasporto degli
ordini di accreditamento all'esercizio successivo, adottato come regola con la
legge impugnata in luogo della normativa statale che dispone invece
l'annullamento del vecchio ordine non utilizzato e la sua sostituzione con una
nuova apertura di credito, oltre ad essere giustificato dalla particolare
natura degli interventi regionali, ha il pregio di far risparmiare il tempo e
la trafila burocratica necessari per l'emissione di un nuovo accreditamento,
evitando così ogni ritardo nei pagamenti con tutte le spiacevoli conseguenze
che dal ritardo di solito derivano e cioè sospensione dei lavori, delle
forniture e in genere delle attività in considerazione delle quali l'apertura di
credito era stata disposta;
- tale sistema non é in contrasto
con i principi dell'annualità del bilancio e della copertura delle spese, che
discendono dall'art. 81 della Costituzione, perché il residuo di spese
dell'esercizio precedente non deve essere soddisfatto con le entrate previste
in conto competenza del nuovo bilancio, ma viene iscritto a fronte delle
residue attività del vecchio esercizio;
- la legge regionale non contrasta
con l'art. 41 delle norme di attuazione dello statuto poiché con questa
disposizione non si é voluto integrare lo statuto e trasfondere in esso tutto
il corpo di leggi concernenti la contabilità generale dello Stato. Ove, per
contro, ciò dovesse ritenersi, sarebbe inevitabile giungere alla conclusione
che detto articolo é viziato da illegittimità costituzionale in riferimento
all'art. 3 lett. a) dello statuto - che riconosce una potestà legislativa in
materia alla Regione - nonché all'art. 3 della Costituzione, poiché non si vede
in base a quale razionale giustificazione alla Regione sarda dovrebbe essere
riservato un trattamento così negativamente discriminatorio;
- neppure ravvisabile é la
violazione dell'art. 26 delle norme di attuazione poiché il controllo da parte
della Corte dei conti sui rendiconti dei funzionari delegati continua ad aver
luogo, senza varianti di sorta, sia che l'Amministrazione ritiri o riproduca
l'atto di accreditamento, sia che ne operi il trasporto. Comunque, anche questa
norma, ove fosse interpretata in modo incompatibile con l'autonomia della Regione
in materia di organizzazione dei propri uffici contabili, sarebbe
costituzionalmente illegittima in relazione ai precetti costituzionali
sopraindicati.
L'Avvocatura dello Stato, dal suo
canto, nella memoria depositata l'8 aprile 1970 insiste nel ricorso osservando
che:
- con l'espediente del trasporto la
Regione viene in pratica ad allungare indefinitivamente il proprio bilancio,
oltre l'anno di competenza, falsandone l'equilibrio ordinario e violando così
l'art. 81 della Costituzione;
- é fuor di luogo il riferimento
all'art. 3 lett. a) dello statuto poiché la compilazione del bilancio non é
materia che possa essere inquadrata nell'ordinamento degli uffici;
- l'art. 41 delle norme di
attuazione, col suo inciso "in quanto applicabili", non sta ad indicare
una indiscriminata possibilità di deroga all'ordinamento contabile statale, ma
solo il necessario adattamento, tenuto conto delle diversità dei due soggetti,
di quell'ordinamento all'organizzazione regionale;
- lo Stato ha fatto uso pochissime volte
e per materie e situazioni ben determinate dello strumento tecnico del
trasporto; la legge regionale, viceversa, oltre a non offrire una plausibile
causa giustificatrice alla sua emanazione, ha effetti duraturi e illimitati
trasferendo in blocco da un bilancio di competenza ad un altro delle poste che
hanno esaurito ogni loro funzione nel bilancio di provenienza, il che, in
definitiva, significa sostituire al bilancio annuale e rigido un bilancio
elastico che non esiste nel nostro ordinamento.
Considerato in diritto
1. - Col ricorso indicato in
epigrafe la legge regionale sarda 17 dicembre 1968 riapprovata il 6 novembre
1969 - recante autorizzazione al trasporto all'esercizio successivo degli
ordini di accreditamento emessi dall'amministrazione regionale per spese in
conto capitale - viene denunciata come costituzionalmente illegittima, in
riferimento all'art. 81 della Costituzione, ed agli artt. 41 e 26 delle norme
di attuazione dello statuto sardo, approvate con D.P.R. 15 maggio 1949, n. 250,
in relazione alla normativa statale sulla contabilità generale dello Stato.
Problema preliminare alla questione
proposta é quello attinente all'esistenza di una potestà della Regione ad
emanare norme in materia di bilancio e contabilità regionale, nonché alla
individuazione della fonte statutaria dalla quale tale potestà trarrebbe
origine.
Ad avviso della Corte l'esigenza di
riconoscere alla Regione sarda la potestà normativa di cui trattasi trova
anzitutto fondamento ed é anzi necessaria conseguenza dell'autonomia
legislativa ad essa attribuita nelle numerose materie indicate negli artt. 3 e
4 dello statuto. II bilancio e la contabilità non possono infatti essere intesi
come materia a sé stante, ma rappresentano mezzi e strumenti giuridici
indispensabili perché l'ente Regione possa concretamente operare per il
perseguimento dei vari fini assegnatigli.
A parte ciò é poi da rilevare che la
potestà regionale a dettare le norme in questione rientra nel precetto
statutario contenuto nell'art. 3 lett. a) relativo all'"ordinamento degli
uffici", poiché é fuor di dubbio che in questa espressione va ricompreso
il potere di regolare tanto la composizione, quanto anche le competenze degli
organi regionali e fra queste ultime sono certamente da includere la gestione
del bilancio e l'erogazione delle spese in esso stanziate.
Disposizioni sostanzialmente
identiche a quella testé indicata, in forza delle quali é stato esercitato un
potere normativo in materia di bilancio e contabilità, si rinvengono del resto
nello statuto siciliano (art. 14 lett. p), in quello della Valle d'Aosta (art.
23 lett. a), in quello del Friuli (art. 4 n. 1) ed, infine, in quello della
Regione del Trentino - Alto Adige (art. 4 n. 1). Quest'ultima, anzi, come é
dato desumere dalla legge regionale 24 settembre 1951, n. 17, recante
"norme sulla contabilità generale della Regione", é stata la prima,
tra le Regioni a statuto speciale, a darsi una propria legge organica di
contabilità completamente autonoma e distinta da quella dello Stato.
Non può pertanto disconoscersi che
anche alla Regione sarda spetti una potestà primaria ad emanare norme di
contabilità purché l'esercizio di essa avvenga nel rispetto dei precetti della
Costituzione e dello statuto e con l'osservanza dei principi dell'ordinamento
giuridico dello Stato.
2. - Occorre ora verificare se con
la legge in esame detta potestà sia stata esercitata entro i limiti sopra
indicati.
Col primo motivo di
incostituzionalità si denuncia la violazione dell'art. 81 della Costituzione.
Assume in particolare il ricorrente che la legge regionale, autorizzando il
trasporto all'esercizio successivo degli ordini di accreditamento rimasti in
tutto o in parte inestinti alla chiusura dell'esercizio, vulneri sia il
principio della annualità del bilancio, sia quello della copertura delle spese.
Ambedue i rilievi sono privi di
fondamento.
Giova premettere che in base alla
legislazione statale vigente gli ordini di accreditamento, disposti presso le
tesorerie provinciali a favore dei funzionari delegati, costituiscono una forma
di pagamento di alcune spese, indicate dalla legge di contabilità, la cui
rapida effettuazione é obbiettivamente giustificata da particolari e non
eliminabili esigenze di talune amministrazioni, quali ad esempio quelle
militari, autonome e dei lavori pubblici.
Può però accadere che alla fine
dell'esercizio l'ordine di accreditamento non sia stato utilizzato o lo sia
stato solo in parte. In tali casi l'ordine viene annullato o ridotto. Se
permane la necessità della spesa, occorrerà emettere nel nuovo esercizio un
altro ordine di accreditamento la cui contabilizzazione figurerà nel conto
residui dell'esercizio scaduto.
Poiché sia i decreti di annullamento
o riduzione sia le nuove aperture di credito seguono lo stesso iter (uffici
amministrativi, ragioneria, Corte dei conti) degli originari ordini di
accreditamento é evidente che nel frattempo le operazioni di pagamento
subiscono un fermo che avrà innegabili negative ripercussioni sulla
realizzazione di quegli scopi in relazione ai quali gli accreditamenti erano
stati autorizzati.
Orbene, con la legge approvata dalla
Regione tutto ciò non accade perché con essa si dispone l'automatico trasporto
dell'originario ordine di accreditamento, rimasto totalmente o in parte
inestinto nell'esercizio conclusosi, al successivo esercizio finanziario.
Esempi di siffatto trasporto non
mancano nella legislazione statale. A norma della disposizione contenuta
nell'art. 5, ultimo comma, del D.M. 3 giugno 1929, emesso in base alla delega
di cui all'art. 8 della legge 9 dicembre 1928, n. 2783, il trasporto é infatti
normalmente usato dall'amministrazione dei lavori pubblici su richiesta dei
funzionari delegati per le spese in conto capitale e cioè proprio per quelle
spese per le quali il trasporto é stato disposto in via generale dalla legge
impugnata.
Ad avviso della Corte il sistema del
trasporto non é lesivo della regola dell'annualità del bilancio prevista
dall'art. 81, comma primo, della Costituzione. L'utilizzazione dell'originaria
apertura di credito mediante il suo trasferimento ope legis all'esercizio successivo non implica l'imputazione di
spese non effettuate nell'esercizio scaduto ai fondi di competenza del nuovo
bilancio. Il trasferimento riguarda infatti spese residue del bilancio
anteriore per le quali era già prevista la relativa copertura e l'annotazione
contabile di esse non può essere fatta nella previsione di competenza del nuovo
bilancio, ma figurerà in un documento distinto quale é appunto il conto dei
residui del trascorso esercizio.
Questa netta separazione tra conto
di competenza e conto dei residui, dalla quale necessariamente consegue
l'impossibilità che una spesa relativa ad un esercizio scaduto venga
soddisfatta con entrate della nuova competenza e viceversa, vale anche a
dimostrare l'infondatezza del secondo rilievo, espresso dall'Avvocatura,
concernente il pericolo per il legislatore di programmare spese per le quali
non sussistono in realtà corrispondenti fondi di copertura.
3. - Resta da esaminare se la legge
impugnata sia in contrasto con gli artt. 41 e 26 delle norme di attuazione
dello statuto di cui al D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250.
In ordine alla prima disposizione,
che enuncia la validità per la Regione sarda delle norme della contabilità
generale dello Stato per quanto concerne la compilazione, le variazioni e la
gestione del bilancio di previsione e del rendiconto consuntivo, é agevole
rilevare che non può ritenersi che in virtù di tale precetto tutta la normativa
contabile dello Stato sia stata definitivamente recepita nell'ordinamento
regionale.
Una simile interpretazione sarebbe
inconciliabile con quanto innanzi é stato detto circa il riconoscimento alla
Regione di una potestà legislativa primaria in materia di bilancio e di
contabilità.
La norma di attuazione va pertanto
rettamente intesa nel senso che l'applicabilità delle leggi di contabilità
dello Stato nell'ambito della Regione resta subordinata al mancato esercizio
della potestà legislativa regionale in materia.
Del pari privo di fondamento é
l'asserito contrasto con l'art. 26 del D.P.R. n. 250 del 1949 secondo il quale
i rendiconti delle aperture di credito a favore dei funzionari delegati devono
essere sottoposti al controllo della Delegazione della Corte dei conti ogni tre
mesi e, in ogni caso, entro trenta giorni da quello in cui é stata ultimata
l'utilizzazione dell'ordine di accreditamento.
Il sistema di controllo adottato da
questa norma, in quanto esige una dichiarazione di regolarità, importa il
riscontro effettivo di tutti i rendiconti dei funzionari delegati, e non
riconosce all'organo di controllo - così come avviene per l'Amministrazione
dello Stato ai sensi dell'art. 60, comma quarto, della legge generale di
contabilità - la possibilità di un semplice controllo saltuario limitato a
determinati rendiconti. Ora il sistema del controllo regionale, sia nella fase
preventiva che in quella successiva, non viene affatto intaccato dalla legge
impugnata. Tanto nel caso in cui l'ordine originario sia annullato o ridotto e
venga emesso un nuovo ordine di accreditamento, quanto nel caso in cui, in
luogo di tali operazioni, si disponga più semplicemente il trasporto al nuovo
esercizio della originaria apertura di credito, il controllo continua a
svolgersi con la medesima regolarità e completezza.
La legge regionale, disciplinando in
modo particolare la attività dei funzionari delegati al pagamento delle spese,
non ha quindi violato né i precetti contenuti nell'art. 81 della Costituzione,
né i principi dell'ordinamento ai quali si informa la contabilità dello Stato,
essendo da escludere che con essa siasi arrecato pregiudizio alle fondamentali
garanzie della veridicità, della chiarezza e della correttezza nella gestione
del pubblico denaro.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo unico della legge regionale sarda 17
dicembre 1968, riapprovata dal Consiglio regionale nella seduta del 6 novembre
1969 (recante "Autorizzazione al trasporto all'esercizio successivo degli
ordini di accreditamento emessi dall'Amministrazione regionale per le spese in
conto capitale"), proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri, col
ricorso indicato in epigrafe, in riferimento all'art. 81 della Costituzione,
nonché agli artt. 41 e 26 delle norme di attuazione per lo statuto speciale per
la Sardegna approvato con D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250, in relazione alla
normativa statale sulla contabilità generale dello Stato.
Così deciso in Roma, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17 giugno 1970.
Giuseppe
BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI -
Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA BENEDETTI -
Francesco PAOLO BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO -
Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 26
giugno 1970