SENTENZA N. 272
ANNO 2004
Commenti alla decisione
di
I. Tiziano Tessaro,
Miti
e no: l’Idra di Lerna e i servizi pubblici locali
privi di rilevanza economica (per gentile concessione della Rivista
telematica Lexitalia.it)
II. Francesca Casalotti, La
Corte costituzionale e i criteri di riparto delle competenze con riferimento ai
servizi pubblici locali dopo la riforma
del Titolo V Parte II della Cost.: la sentenza n. 272
e l’ordinanza n. 274 del 2004 (per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Guido NEPPI MODONA “
- Piero Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfonso QUARANTA “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 14,
commi 1 e 2, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti
per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, promosso
con ricorso della Regione Toscana notificato il 21 gennaio 2004, depositato in
cancelleria il 29 successivo ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2004.
Visto l’atto di costituzione
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica dell’8 giugno 2004 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi l’avvocato
Fabio Lorenzoni per
Ritenuto in fatto
1.
―
2.
― Il censurato art. 14, commi 1 e 2, del d.l. n. 269 del 2003, come
modificato dalla legge di conversione n. 326 del
In particolare, la normativa impugnata ha sostituito la distinzione fra servizi pubblici locali “di rilevanza industriale” e servizi pubblici locali “privi di rilevanza industriale” con quella fra servizi pubblici locali “di rilevanza economica” e servizi pubblici locali “privi di rilevanza economica” ed ha specificato che le disposizioni che disciplinano puntualmente le modalità di gestione dei servizi pubblici locali – anch’esse oggetto di modifica – attengono alla tutela della concorrenza e sono inderogabili ed integrative delle specifiche normative di settore. Quanto alla disciplina delle modalità di gestione dei predetti servizi, la normativa impugnata ha stabilito che: la gestione dei servizi di rilevanza economica può essere affidata a società di capitali individuate con gara ad evidenza pubblica o a società miste, i cui soci privati siano scelti con gara ad evidenza pubblica, o a società a capitale interamente pubblico a condizione che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o con gli enti pubblici che la controllano; la gestione dei servizi privi di rilevanza economica avviene mediante affidamento diretto ad istituzioni ed aziende speciali o anche a società a capitale interamente pubblico, con esclusione dei privati e delle società miste. Infine, si è provveduto a disciplinare la scadenza del periodo di affidamento in esito alla successiva gara di affidamento al nuovo gestore nonché il periodo di transizione per il passaggio dalle esistenti gestioni a quelle da affidarsi con le nuove regole.
2.1. ― Secondo
Tale
materia non sarebbe, infatti, riconducibile alla “determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117,
secondo comma, lettera m), della
Costituzione), la quale riguarderebbe solo i servizi sociali e non quelli di
rilevanza economica e comunque – essendo limitata alla determinazione degli standard minimi delle prestazioni – non
precluderebbe al legislatore regionale la possibilità di disciplinare gli
aspetti concernenti l’organizzazione del servizio e le modalità di gestione del
medesimo; né essa potrebbe ricollegarsi alle “funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane” (art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione), non costituendo
la gestione dei servizi pubblici locali una funzione fondamentale dell’ente
locale, ma “un’attività di regola esercitata in regime di concorrenza e quindi
sottratta ad una gestione effettuata con gli strumenti del potere pubblico”. Le
disposizioni impugnate non si potrebbero, inoltre, giustificare – ad avviso
della ricorrente – neppure in relazione alla competenza legislativa statale
esclusiva in materia di “tutela della concorrenza” (art. 117,
secondo comma, lettera e),
della Costituzione), in quanto la disciplina dei servizi pubblici locali
riguarderebbe non già la “tutela della concorrenza”, ma la diversa materia
della “promozione della concorrenza”, costituita da un insieme di regole e
procedure di tipo pubblicistico volte a creare in modo artificiale le
condizioni per la concorrenza, di competenza regionale.
La ricorrente deduce, infine, che le disposizioni
censurate violerebbero anche l’art. 118 della Costituzione, non essendo
indicati i “presupposti per l’intervento legislativo statale in sussidiarietà”
e non essendo comunque prevista “l’intesa con la regione che sarebbe invece
imprescindibile a fronte dell’interferenza della disciplina in ambiti materiali
di competenza regionale”.
2.2. ― Nell’imminenza dell’udienza pubblica
3. ― Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile e, comunque, infondato.
In via preliminare, la difesa erariale ritiene che il ricorso sia inammissibile, giacché, con riferimento alle disposizioni legislative già presenti nel decreto-legge n. 269 del 2003 e quindi già in vigore dal 2 ottobre 2003, “a sé stanti e non modificate dalla legge di conversione”, esso sarebbe tardivo e comunque conterrebbe censure prive di motivazione.
Nel merito, la difesa erariale sostiene l’infondatezza del ricorso, deducendo che sussisterebbe una competenza legislativa esclusiva dello Stato, non solo in relazione alla materia “tutela della concorrenza” (secondo comma, lettera e), dell’art. 117 della Costituzione), ma anche in relazione alla materia “funzioni fondamentali degli enti locali” (secondo comma, lettera p), dell’art. 117 della Costituzione), in quanto le funzioni di gestione, organizzazione ed erogazione dei servizi pubblici locali sarebbero “essenziali” rispetto ai bisogni delle comunità servite nonché in riferimento alla cospicua incidenza sull’equilibrio finanziario degli enti locali dei costi per gli investimenti e per l’esercizio dei servizi stessi. Si ravviserebbe, altresì, una competenza legislativa statale esclusiva in tema di servizi pubblici locali anche in relazione alla materia “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (secondo comma, lettera m), dell’art. 117 della Costituzione), dal momento che, attraverso la prestazione dei servizi pubblici locali, si concretizzerebbero “molteplici ed importanti diritti sociali” che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
3.1. ― Nell’imminenza dell’udienza pubblica, la difesa
erariale ha depositato memoria nella quale insiste perché
In particolare, l’Avvocatura generale dello Stato precisa che le modifiche apportate alla disciplina dei servizi pubblici locali dalle disposizioni impugnate costituirebbero l’esito di “un pluriennale dialogo con l’Unione europea” e sarebbero perciò volte “ad assicurare la realizzazione di un valore e di un risultato – quello di una (per quanto tecnicamente possibile) effettiva e non ostacolata concorrenza fra operatori economici” – esplicitamente indicato dai Trattati come fondamentale. Pertanto, le disposizioni impugnate sarebbero sorrette da più parametri costituzionali contenuti nell’art. 117, secondo comma, della Costituzione, in particolare alla lettera e) ed alla lettera a).
4. ― All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.
Considerato
in diritto
1.
― La questione di legittimità costituzionale, sollevata con il ricorso in
epigrafe dalla Regione Toscana, ha ad oggetto l’art. 14, commi 1 e 2, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito con
modificazioni nella legge 24 novembre 2003, n.
La
disciplina in oggetto, dettagliata ed autoapplicativa,
esulerebbe quindi dalla sfera di competenza legislativa dello Stato e
rientrerebbe nell’ambito della competenza esclusiva della Regione ricorrente,
dal momento che non sono neppure indicati i “presupposti” di un eventuale
intervento “in sussidiarietà” dello Stato, ai sensi dell’art. 118 della
Costituzione, e non è comunque previsto un accordo sul punto tra Stato e
Regione.
2.
― In via preliminare vanno rigettate le eccezioni di inammissibilità
sollevate dall’Avvocatura generale dello Stato in ordine all’asserita tardività
delle censure proposte dalla ricorrente nei confronti di disposizioni della
legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326, che hanno confermato quelle
originariamente contenute nel d.l. 30 settembre 2003, n. 269. Ed infatti, indipendentemente dalla circostanza che nella
specie la legge di conversione ha introdotto rilevanti modifiche, in
considerazione del carattere intrinsecamente precario del decreto – legge, il
ricorso può essere proposto nei confronti della relativa legge di conversione
che rende permanente e definitiva la asserita lesione da cui scaturisce
l’interesse a ricorrere della Regione (sentenza n. 25 del
1996).
3.
― La questione è parzialmente fondata, nei termini di seguito esposti.
Le
disposizioni impugnate, che recano una nuova disciplina della gestione dei
servizi pubblici locali, si inseriscono in un quadro normativo molto
articolato, che sostanzialmente prende le mosse dall’art. 35 della legge 28
dicembre 2001, n. 448, recante la legge finanziaria per il 2002, il quale
introduce profonde modifiche alla impostazione normativa risalente agli anni novanta e consacrata nell’art. 113 e seguenti del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali). Ma subito dopo la riforma del 2001, si è
proceduto ad ulteriori innovazioni su aspetti rilevanti della disciplina in
esame, dapprima con il censurato art. 14 del d.l. n. 269 del 2003, convertito
con modificazioni nella legge n. 326 del 2003, e successivamente ancora con l’art. 4, comma 234, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2004). Tali innovazioni sono state in larga parte indotte
dai rilievi espressi dalla Commissione europea sulla precedente normativa e
dall’esigenza di trovare un esplicito fondamento nel novellato art. 117 della
Costituzione. Sotto questi profili sono significativi, nella disciplina in
esame, sia il testuale riferimento alla tutela della concorrenza, sia la nuova
qualificazione di “rilevanza economica” attribuita a determinati servizi
pubblici locali – in analogia con la denominazione che viene
attualmente adottata in sede comunitaria – in luogo della precedente
qualificazione di “rilevanza industriale”.
La
disciplina in esame non appare riferibile – come osserva la ricorrente – né
alla competenza legislativa statale in tema di “determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117,
secondo comma, lettera m), della
Costituzione), giacché riguarda precipuamente servizi di rilevanza economica e
comunque non attiene alla determinazione di livelli essenziali, né a quella in
tema di “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” (art.
117, secondo comma, lettera p),
giacché la gestione dei predetti servizi non può certo considerarsi
esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell’ente locale.
Viceversa, in relazione ai riferimenti testuali e soprattutto ai caratteri
funzionali e strutturali della regolazione prevista, la medesima disciplina può
essere agevolmente ricondotta nell’ambito della materia “tutela della
concorrenza”, riservata dall’art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Non appare però condivisibile la prospettazione della
Regione ricorrente, secondo cui il regime in oggetto, incidendo su situazioni
di non concorrenzialità del mercato per la presenza
di diffuse condizioni di monopolio naturale e riguardando interventi
propriamente di “promozione” e non già di “tutela” della concorrenza, sarebbe
estraneo, in quanto tale, all’ambito della potestà legislativa esclusiva dello
Stato e pertinente invece alla competenza regionale in tema di servizi pubblici
locali. Secondo l’interpretazione di questa Corte, la tutela della concorrenza
“non può essere intesa soltanto in senso statico, come garanzia di interventi
di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto, ma anche in
quell’accezione dinamica, ben nota al diritto comunitario, che giustifica
misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un
sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali” (sentenza n. 14 del
2004). In altri termini, la tutela della concorrenza riguarda nel loro
complesso i rapporti concorrenziali sul mercato e non esclude perciò anche
interventi promozionali dello Stato. Alla stregua dei principi espressi da
questo indirizzo giurisprudenziale, dunque, non può essere accolta la tesi
della ricorrente su una pretesa distinzione di competenze legislative tra Stato
e Regioni in ordine rispettivamente a misure di “tutela” o a misure di
“promozione” della concorrenza, dal momento che la indicata
configurazione della tutela della concorrenza ha una portata così ampia da
legittimare interventi dello Stato volti sia a promuovere, sia a proteggere
l’assetto concorrenziale del mercato.
Sotto
questo profilo è quindi significativa la dichiarazione, contenuta nel censurato
art. 14 di modifica del comma 1 dell’art. 113 del t.u. citato, secondo cui le
predette disposizioni sulle modalità di gestione ed affidamento dei servizi
pubblici locali di rilevanza economica “concernono la tutela della concorrenza
e sono inderogabili ed integrative delle discipline di settore”. L’art. 14 si
può dunque sostanzialmente considerare una norma-principio della materia, alla
cui luce è possibile interpretare il complesso delle disposizioni in esame
nonché il rapporto con le altre normative di settore, nel senso cioè che il
titolo di legittimazione dell’intervento statale in oggetto è fondato sulla
tutela della concorrenza, di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, e che
la disciplina stessa contiene un quadro di principi nei confronti di
regolazioni settoriali di fonte regionale. L’accoglimento di questa
interpretazione comporta, da un lato, che l’indicato titolo di legittimazione
statale è riferibile solo alle disposizioni di carattere generale che
disciplinano le modalità di gestione e l’affidamento dei servizi pubblici
locali di “rilevanza economica” e dall’altro lato che solo le predette
disposizioni non possono essere derogate da norme
regionali.
Alla luce di queste considerazioni, nella questione di
costituzionalità in esame, non appaiono censurabili tutte quelle norme
impugnate che garantiscono, in forme adeguate e proporzionate, la più ampia
libertà di concorrenza nell’ambito di rapporti – come quelli relativi al regime
delle gare o delle modalità di gestione e conferimento dei servizi – i quali
per la loro diretta incidenza sul mercato appaiono più meritevoli di essere preservati da pratiche anticoncorrenziali. Alle
stesse finalità garantistiche della concorrenza appare ispirata anche la disciplina
transitoria, che, in modo non irragionevole, stabilisce i casi di cessazione
delle concessioni già assentite in relazione all’effettuazione di procedure ad
evidenza pubblica e al tipo di società affidataria
del servizio.
Non
spetta peraltro a questa Corte valutare in concreto la rilevanza degli effetti
economici derivanti dalle singole previsioni di interventi statali in materia:
stabilire cioè se una determinata regolazione abbia effetti così importanti
sull’economia di mercato, da postulare misure di tutela della concorrenza, tali
da trascendere l’ambito regionale; quello che invece non può sottrarsi al
sindacato di costituzionalità è il fatto che i vari “strumenti di intervento
siano disposti in una relazione ragionevole e proporzionata rispetto agli
obiettivi attesi” (sentenza n. 14 del
2004). Il criterio della proporzionalità e dell’adeguatezza appare quindi
essenziale per definire l’ambito di operatività della competenza legislativa
statale attinente alla “tutela della concorrenza” e conseguentemente la
legittimità dei relativi interventi statali. Trattandosi
infatti di una cosiddetta materia-funzione, riservata alla competenza
esclusiva dello Stato, la quale non ha un’estensione rigorosamente circoscritta
e determinata, ma, per così dire, “trasversale” (cfr.
sentenza n. 407 del 2002), poiché si intreccia
inestricabilmente con una pluralità di altri interessi – alcuni dei quali
rientranti nella sfera di competenza concorrente o residuale delle Regioni –
connessi allo sviluppo economico-produttivo del Paese, è evidente la necessità
di basarsi sul criterio di proporzionalità-adeguatezza al fine di valutare, nelle
diverse ipotesi, se la tutela della concorrenza legittimi o meno determinati
interventi legislativi dello Stato.
Proprio
sotto questo profilo appare fondata la censura della ricorrente relativa
all’art. 14, comma 1, lettera e),
che, in riferimento all’art. 113, comma 7, del citato
testo unico, là dove stabilisce, dettagliatamente e con tecnica autoapplicativa, i vari criteri in base ai quali la gara
viene aggiudicata, introduce la prescrizione che le previsioni dello stesso
comma 7 “devono considerarsi integrative delle discipline di settore”.
L’estremo dettaglio nell’indicazione di questi criteri, che peraltro non
prendono in considerazione ulteriori requisiti dell’aspirante, quali, ad
esempio, precedenti esperienze di gestione nel settore, va al di là della pur
doverosa tutela degli aspetti concorrenziali inerenti alla gara, che peraltro
appaiono sufficientemente garantiti dalla puntuale indicazione, nella prima
parte del comma, di una serie di standard
– coerenti con quelli contenuti nella direttiva 2004/18/CE
– nel cui rispetto la gara appunto deve essere indetta ed aggiudicata. È
evidente quindi che la norma in esame, prescrivendo che deve considerarsi
integrativa delle discipline settoriali di fonte regionale la disposizione
estremamente dettagliata ed autoapplicativa di cui al
citato art. 113, comma 7, pone in essere una illegittima
compressione dell’autonomia regionale, poiché risulta ingiustificato e non
proporzionato rispetto all’obiettivo della tutela della concorrenza
l’intervento legislativo statale.
Va
pertanto dichiarata, per le ragioni esposte, l’illegittimità costituzionale
della norma censurata e, in via conseguenziale, ai
sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, anche dell’art. 113, comma
7, limitatamente al secondo ed al terzo periodo del
testo risultante dalle modifiche apportate dall’art. 35 della legge 28 dicembre
2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2002).
4.
― La tutela della concorrenza e l’inderogabilità della disciplina da
parte di norme regionali sono però esplicitamente evocate in
riferimento ai soli servizi pubblici locali attualmente classificati come “di
rilevanza economica”, di cui all’art. 113, e non già in riferimento ai servizi
“privi di rilevanza economica” previsti dall’art. 113-bis. La nuova denominazione di questi servizi, adottata in
conformità a tendenze emerse in sede di Commissione europea a decorrere dal
settembre 2000, già di per sé può indicare che il titolo di legittimazione per
gli interventi del legislatore statale costituito dalla tutela della
concorrenza non è applicabile a questo tipo di servizi, proprio perché in riferimento ad essi non esiste un mercato concorrenziale.
A
questo proposito
Alla
luce di queste considerazioni, l’intervento del censurato
art. 14, comma 2, sulla disciplina della gestione dei servizi pubblici locali
“privi di rilevanza economica”, di cui all’art. 113-bis del citato testo unico, non può essere certo riferito ad
esigenze di tutela della libertà di concorrenza e quindi, sotto questo profilo,
si configura come illegittima compressione dell’autonomia regionale e locale.
Per
tutte queste ragioni va dichiarata l’illegittimità costituzionale del censurato art. 14, comma 2 e, in via conseguenziale,
ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, anche dell’art. 113-bis, nel testo risultante dalle
modifiche apportate dall’art. 35 della legge n. 448 del 2001.
PER QUESTI MOTIVI
1)
dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 14, comma 1, lettera e), e comma 2, del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
nella legge 24 novembre 2003, n. 326;
2)
dichiara, ai sensi dell’art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 113, comma
7, limitatamente al secondo ed al terzo periodo, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali), nel testo sostituito dall’art. 35, comma
1, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002);
3)
dichiara, ai sensi dell’art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 113-bis dello stesso decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, nel testo introdotto dal comma 15 dell’art. 35 della
citata legge n. 448 del 2001;
4)
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1 – ad eccezione della lettera e)
già dichiarata costituzionalmente illegittima – del medesimo decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito,
con modificazioni, nella citata legge 24 novembre 2003, n. 326, sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 luglio 2004.
F.to:
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2004.