composta dai signori:
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- Riccardo |
CHIEPPA |
Presidente |
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- Gustavo |
ZAGREBELSKY |
Giudice |
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- Valerio |
ONIDA |
" |
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- Carlo |
MEZZANOTTE |
" |
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- Fernanda |
CONTRI |
" |
|
- Guido |
NEPPI MODONA |
" |
|
- Piero Alberto |
CAPOTOSTI |
" |
|
- Annibale |
MARINI |
" |
|
- Franco |
BILE |
" |
|
- Giovanni Maria |
FLICK |
" |
|
- Ugo |
DE SIERVO |
" |
|
- Romano |
VACCARELLA |
" |
|
- Alfio |
FINOCCHIARO |
" |
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della delibera
del 27 gennaio 2000 del Senato della Repubblica relativa alla insindacabilità
delle opinioni espresse dal sen. Roberto Centaro nei confronti del dott.
Giancarlo Caselli, promosso con ricorso del Giudice per le indagini preliminari
del Tribunale di Roma – Ufficio 16, notificato il 20 novembre 2000, depositato
in Cancelleria il 6 dicembre successivo ed iscritto al n. 58 del registro
conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2003 il
Giudice relatore Giovanni Maria Flick.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso del 2
giugno 2000, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma ha
sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del
Senato della Repubblica, in relazione alla deliberazione assunta dalla
Assemblea nella seduta del 27 gennaio 2000, con la quale - approvando la
proposta formulata dalla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari
(Doc. IV-quater, n. 50) – è stato
affermato che i fatti per i quali pende procedimento penale a carico del
senatore Roberto Centaro, concernono opinioni espresse dal medesimo
parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni.
Il ricorrente premette che –
a seguito della querela proposta il 17 luglio 1998 dal dott. Giancarlo Caselli
– era stato richiesto il rinvio a giudizio del senatore Centaro per il reato di
diffamazione aggravata a mezzo stampa, in relazione alle dichiarazioni rese da
quest’ultimo nel corso di una conferenza stampa tenutasi a Roma il precedente 9
luglio, unitamente agli onorevoli Filippo Mancuso, Tiziana Maiolo e Gianfranco
Micciché; dichiarazioni che, successivamente diffuse da varie agenzie
giornalistiche, avevano tratto origine dal rifiuto dei parlamentari del gruppo
di “Forza Italia” di partecipare ad un convegno sul riciclaggio, organizzato a
Palermo per i giorni immediatamente successivi dalla Commissione parlamentare
“antimafia”, della quale il senatore Centaro era componente. Illustrando alla stampa
le ragioni di tale rifiuto, esso aveva stigmatizzato l’«intollerabile metodo di
indagine con cui la Procura siciliana e di Milano operano nei confronti di
Silvio Berlusconi, con una strategia di delegittimazione e di epurazione
politica attraverso lo strumento giudiziario...e le indagini di Palermo proprio
sul riciclaggio che si fondano su dichiarazioni de relato dimostrano un settarismo di stampo ideologico»
(Adnkronos); così offendendo, secondo l’accusa, la reputazione del dott.
Giancarlo Caselli, titolare, all’epoca, della Procura della Repubblica di
Palermo.
Il ricorrente sottolinea in
particolare come la Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari avesse
motivato la proposta di insindacabilità rilevando che il convegno in questione
era stato promosso proprio dalla Commissione parlamentare “antimafia” e
costituiva, pertanto, una attività inerente i compiti propri di tale organo;
con la conseguenza che la partecipazione ad esso «concretava innegabilmente
un’attività parlamentare, e, reciprocamente, la non partecipazione dell’intero
gruppo (di “Forza Italia”) esprimeva a sua volta un comportamento rilevante sul
piano parlamentare». Tanto più che – aveva pure sottolineato la Giunta – il
senatore Centaro, in qualità di responsabile del gruppo di “Forza Italia” in
seno alla medesima Commissione parlamentare, aveva precedentemente inviato al
Presidente di quest’ultima una lettera, in cui aveva spiegato le ragioni per le
quali il gruppo aveva deciso di non partecipare al convegno. Pertanto, concludeva
la Giunta, «il comunicare questa decisione al Presidente della Commissione, da
parte del responsabile del gruppo che la aveva adottata, integrava un atto di
conseguente rilievo istituzionale, compiuto dal soggetto qualificato a
realizzarlo»; con la conseguenza che la diffusione di tali ragioni attraverso
la conferenza stampa immediatamente successiva, a sua volta, integrava «quella
divulgazione della attività parlamentare che, pur non potendo costituire
funzione parlamentare in senso tecnico, è a questa legata dal “nesso
funzionale” richiesto» dalla giurisprudenza di questa Corte, per ritenere
siffatta condotta attratta nell’alveo della garanzia sancita dall’art. 68,
primo comma, della Costituzione.
Tali conclusioni sono state
però contestate dal ricorrente. Esso - facendo leva sulla giurisprudenza, tanto
costituzionale che di legittimità - ritiene, contrariamente all’assunto della
Giunta, che «la missiva inviata dal senatore Centaro al Presidente della
Commissione Antimafia per comunicare la decisione di Forza Italia di non
prendere parte al Convegno di Palermo», non possa ritenersi «atto tipico di
funzione parlamentare, né presupposto o consequenziale ad un atto tipico». Si
tratterebbe, infatti, di un «atto non previsto dai regolamenti parlamentari,
che fuoriesce dal campo applicativo del diritto parlamentare per assumere una
connotazione ed un contenuto squisitamente politici», al punto che la stessa
Giunta lo aveva definito come atto di «rilievo istituzionale», e non come atto
funzionale. Conseguentemente – deduce il ricorrente – la riproduzione, in sede
di conferenza stampa, del contenuto di tale comunicazione, da parte del
senatore Centaro, non costituirebbe «divulgazione di opinione espressa in sede
parlamentare»:con l’ovvio corollario di non godere, quindi, della relativa
immunità, difettando il presupposto dell’originario esercizio di funzioni
parlamentari. Da ciò la proposizione del conflitto in relazione alla
deliberazione di insindacabilità, adottata dalla Assemblea del Senato; con la
conseguente richiesta di dichiarare la non spettanza del corrispondente potere
esercitato da quel ramo del Parlamento, e di annullare l’atto di cui si assume
la illegittima adozione.
2. – Il conflitto è stato
dichiarato ammissibile da questa Corte con ordinanza n. 493 del 2000,
ritualmente notificata al Senato della Repubblica, unitamente all’atto
introduttivo del ricorso, e successivamente depositata, nei termini, con la
prova delle avvenute notificazioni, nella cancelleria di questa Corte.
3. – Nel giudizio si è
costituito il Senato della Repubblica – con atto di costituzione, peraltro,
depositato fuori termine e deduzioni – concludendo per la reiezione del ricorso
proposto.
4. – Nella trattazione del
conflitto, questa Corte rilevava che, nell’atto introduttivo, l’autorità
giudiziaria aveva espressamente fatto riferimento ad una lettera, con la quale
il senatore Centaro aveva comunicato al Presidente della Commissione
parlamentare “antimafia” la decisione del gruppo di “Forza Italia” di non
partecipare al convegno di Palermo; lettera, la cui controversa natura di atto
di esercizio di funzioni parlamentari aveva appunto costituito la premessa
giuridica posta a base del conflitto. D’altra parte, di tale documento v’era
traccia univoca anche nella relazione che aveva accompagnato il parere espresso
dalla Giunta, posto che ad esso l’organo parlamentare aveva fatto espresso
riferimento, segnalandone l’avvenuta acquisizione per iniziativa dello stesso
parlamentare; quest’ultimo – come puntualizza la relazione – aveva, dopo la sua
audizione, «trasmesso alla Giunta la missiva inviata al senatore Del Turco,
unitamente ad altri documenti, quali alcune interrogazioni da lui presentate
sul tema dei rapporti del mondo politico con l’operato di alcuni uffici
giudiziari». Stante, quindi, l’evidente opportunità di acquisire agli atti del
presente giudizio copia della lettera in questione, la Corte, con ordinanza
istruttoria del 24 aprile 2002, invitava il Senato della Repubblica a
trasmettere l’anzidetta documentazione.
5. – A seguito della
notificazione della richiamata ordinanza istruttoria, il Presidente della
Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato, con nota
pervenuta l’11 maggio 2002, trasmetteva copia della lettera - inviata l’8
luglio 1998 (come da protocollo di ricezione in pari data) dal senatore Centaro
al Presidente della Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della
mafia e delle altre associazioni criminali similari - segnalando che detto
documento risultava agli atti della medesima Giunta, in quanto trasmesso dallo
stesso senatore Centaro con lettera del 13 ottobre 1999.
Considerato in diritto
1.
–
Il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma solleva conflitto
di attribuzioni fra poteri dello Stato, in relazione alla deliberazione adottata
dal Senato della Repubblica nella seduta del 27 gennaio 2000: deliberazione con
la quale l’Assemblea ha approvato la proposta della Giunta delle elezioni e
delle immunità parlamentari (doc. IV-quater,
n. 50), di dichiarare che il fatto per il quale pende procedimento penale nei confronti del senatore Roberto
Centaro davanti al medesimo Giudice, concerne opinioni espresse da un membro
del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni e ricade, pertanto, nell’ipotesi
di cui all’art. 68, primo comma, della Costituzione.
Il Giudice ricorrente ha
premesso, in fatto, che nei confronti del sen. Centaro era stata formulata
richiesta di rinvio a giudizio quale imputato del delitto di diffamazione
aggravata a mezzo della stampa, per avere - nel corso di una conferenza stampa
tenutasi a Roma il 9 luglio 1998, a seguito della mancata partecipazione del
gruppo di “Forza Italia” al convegno sul riciclaggio, organizzato a Palermo
dalla Commissione parlamentare “antimafia” - rilasciato dichiarazioni, poi
diffuse da varie agenzie di stampa, nelle quali si censurava «l’intollerabile
metodo di indagine con cui la Procura siciliana e di Milano operano nei
confronti di Silvio Berlusconi con una strategia di delegittimazione e di
epurazione politica attraverso lo strumento giudiziario...e le indagini di
Palermo proprio sul riciclaggio che si fondano su dichiarazioni de relato dimostrano un settarismo di
stampo ideologico»; dichiarazioni – puntualizzava l’accusa – con le quali il
parlamentare offendeva la reputazione del dott. Giancarlo Caselli, all’epoca
Procuratore della Repubblica di Palermo.
Nel merito, la Giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari – secondo quanto dedotto dal Giudice
ricorrente - aveva motivato la proposta di insindacabilità delle opinioni
espresse dal senatore Centaro, rilevando che il convegno di Palermo era stato
indetto dalla Commissione parlamentare “antimafia” e, quindi, costituiva una
attività inerente i compiti della Commissione stessa; che il senatore Centaro
aveva inviato al Presidente della Commissione una lettera, con la quale
spiegava le motivazioni della decisione di non prendere parte al convegno, in
qualità di responsabile del gruppo di “Forza Italia” in seno alla stessa
Commissione; che tale comunicazione era, dunque, un atto di «rilievo
istituzionale compiuto dal soggetto qualificato a realizzarlo»; che la
comunicazione alla stampa di tale decisione integrava un momento divulgativo,
legato da nesso funzionale ad attività parlamentare; che, infine, le
dichiarazioni rese dal senatore Centaro, pur se connotate da «asprezza di toni
e perentorietà di conclusioni», non travalicavano «i limiti ricostruiti
dall’elaborazione giurisprudenziale per il concetto di opinione».
Invece, ad avviso del
Giudice ricorrente, la lettera in questione non assumerebbe le caratteristiche
di «atto tipico di funzione parlamentare, né presupposto o conseguenziale ad un
atto tipico». A parere del ricorrente, infatti, si tratterebbe di un atto «non
previsto dai regolamenti parlamentari, che fuoriesce dal campo applicativo del
diritto parlamentare per assumere una connotazione ed un contenuto
squisitamente politico»; tant’è che la stessa Giunta lo ha definito atto di
«rilievo istituzionale», e non atto funzionale. L’avere, quindi, il senatore
Centaro esternato agli organi di stampa il contenuto di quella lettera non
rappresenterebbe, secondo il Giudice ricorrente, divulgazione di opinione
espressa in sede parlamentare, e non godrebbe, pertanto, della relativa
immunità: con l’ovvia conseguenza di rendere illegittima la contraria
deliberazione adottata dal Senato.
2. – I rilievi svolti dal
ricorrente non possono essere condivisi.
In primo luogo, l’attività
svolta in seno ad organi parlamentari, quali certamente sono le Commissioni
parlamentari di inchiesta, ha l’identica natura di quella svolta nelle altre
articolazioni in cui i membri della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica sono chiamati a svolgere le proprie attribuzioni: la definizione di
attività parlamentare – soprattutto agli effetti della garanzia della
insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati, a norma dell’art. 68
della Costituzione – non può, infatti, ammettere arbitrarie limitazioni a
seconda della “struttura” all’interno della quale le funzioni anzidette vengono
ad essere in concreto esercitate. D’altra parte – e proprio con riferimento ad
un conflitto promosso dalla autorità giudiziaria, a seguito della mancata
trasmissione di atti da parte della Commissione parlamentare “antimafia” –
questa Corte non ha mancato di sottolineare che è «compito delle Commissioni
parlamentari di inchiesta … raccogliere notizie e dati necessari per
l’esercizio delle funzioni delle Camere; esse … hanno semplicemente lo scopo di
mettere a disposizione delle Assemblee tutti gli elementi utili affinché queste
possano, con piena cognizione delle situazioni di fatto, deliberare la propria
linea di condotta, sia promuovendo misure legislative, sia invitando il Governo
ad adottare, per quanto di sua competenza, i provvedimenti del caso. L’attività
di inchiesta rientra, insomma, nella più lata nozione della funzione ispettiva
delle Camere…» (v. sentenza n. 231 del
1975).
In secondo luogo, rileva non
già la configurazione nominalistica degli atti che il singolo parlamentare
compia quale componente di una determinata Commissione, ma la riconducibilità
di essi allo svolgimento dei relativi lavori: così da esprimere l’esercizio in
concreto delle attribuzioni inerenti la qualità rivestita nell’ambito di
quell’organo. In tale prospettiva, erra il Giudice ricorrente laddove postula
una sorta di automatica equivalenza tra l’atto non previsto dai regolamenti
parlamentari e l’atto estraneo alla funzione parlamentare, giacché la
“tipizzazione”, che rileva agli effetti della garanzia di insindacabilità, non
è quella che scaturisce dal nomen
(valido solo sul piano meramente ricognitivo); ma è quella che, secondo un
paradigma di effettività, deriva dalla riconducibilità degli atti all’esercizio
delle attribuzioni proprie – anche se attuate in forma “innominata”, sul piano
regolamentare – dei componenti i due rami del Parlamento. È l’atto del
parlamentare, in sé e per sé considerato – e non necessariamente la sua
riconducibilità agli schemi del regolamento parlamentare – a dover presentare
quegli indici di riconoscimento della partecipazione ai lavori delle assemblee,
delle commissioni e degli altri organi della Camera o del Senato, che valgano a
qualificarlo come opinione manifestata nell’esercizio delle funzioni di membro
del Parlamento. Solo in questa dimensione l’opinione potrà ritenersi
insindacabile, giacché – alla stregua dell’equilibrato sistema di valori
tracciato dalla Costituzione – garanzia e funzione sono inscindibilmente legate
fra loro da un nesso che, reciprocamente, le definisce e giustifica: soltanto
l’effettivo e concreto esercizio delle attribuzioni parlamentari ammette
un’area di insindacabilità, a salvaguardia delle prerogative del Parlamento;
così come, all’inverso, è solo e nei limiti di tale fondamentale esigenza che
opera l’ambito della guarentigia costituzionale.
3. – Emerge, allora, con
evidenza, che la lettera inviata dal senatore Centaro al Presidente della
Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della mafia – ed acquisita
agli atti del presente giudizio a seguito della ordinanza istruttoria di questa
Corte – presenta le caratteristiche necessarie per poter essere inquadrata nel
novero degli atti di esercizio della funzione parlamentare.
È anzitutto da escludere,
infatti, che si trattasse di una comunicazione “privata”, giacché essa è stata
indirizzata al presidente dell’organismo parlamentare da un componente dello
stesso, nella qualità di rappresentante – e quindi di “portavoce” – del gruppo
di “Forza Italia” in seno alla Commissione. Un atto, dunque, del tutto
“ufficiale”, protocollato alla ricezione e, come tale, destinato a confluire
nella documentazione della attività di quell’organismo, senza che rilevi – come
pure sembra implicitamente adombrare il Giudice ricorrente – il carattere
asseritamente “interno” che il contenuto di quell’atto eventualmente rivestiva,
agli effetti delle relazioni o delle comunicazioni “esterne” che potevano
promanare dalla stessa Commissione parlamentare.
Accanto a ciò, la natura
dell’atto è confermata dal relativo contenuto, tutto concentrato nell’esprimere
le ragioni politiche in forza delle quali il gruppo, nel cui nome il senatore
Centaro si esprimeva, aveva deliberato di non partecipare al convegno di
Palermo organizzato dalla stessa Commissione parlamentare: una comunicazione,
dunque, inerente ai lavori “istituzionali” di quell’organo, inserita in un
preciso contesto cronologico unitario (fra l’invio della lettera, la
divulgazione nel giorno successivo, lo svolgimento del convegno in quest’ultima
data); rispetto ad essa, il contenuto “politico” rappresentava null’altro che
l’aspetto argomentativo sul quale era articolata “l’opinione” in forza della
quale un gruppo di parlamentari, appartenenti alla Commissione, aveva reputato
di astenersi dal partecipare ad una attività d’istituto.
Contrariamente all’assunto
del ricorrente, non necessariamente l’atto «che assume una connotazione ed un
contenuto squisitamente politico» perde per ciò stesso la natura parlamentare,
giacché ciò che rileva è l’ambito funzionale entro cui l’atto si iscrive: se
esso promana da una “fonte” parlamentare e si manifesta come esercizio delle
attribuzioni proprie di quella funzione, è evidente che il suo contenuto
comunicativo – abbia o meno risalto politico, tecnico o di altra natura – non
presenta in sé aspetti significativi o dirimenti agli effetti dello scrutinio
relativo alla applicabilità della garanzia sancita dall’art. 68, primo comma,
della Costituzione. Ne deriva che, pur tenendo conto delle peculiarità che
caratterizzano la comunicazione rivolta dal senatore Centaro al Presidente
della Commissione parlamentare “antimafia” –
peculiarità essenzialmente riconducibili allo specifico contesto da cui
quella comunicazione ha tratto causa ed origine - non è dubitabile che essa
rivesta i caratteri dell’atto compiuto nell’esercizio delle funzioni
parlamentari; sono pertanto insindacabili le successive dichiarazioni rese alla
stampa, posto che in tale occasione il senatore Centaro si è nella sostanza
limitato a riprodurre subito dopo – e, quindi, legittimamente a divulgare – il
contenuto della più volte citata comunicazione. Il conflitto proposto nei
confronti del Senato della Repubblica deve, dunque, risolversi in favore di
quest’ultimo.
per questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta al Senato della Repubblica affermare l’insindacabilità, ai
sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, delle dichiarazioni
espresse dal senatore Roberto Centaro, secondo quanto deliberato dalla
Assemblea del Senato in data 27 gennaio 2000.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Giovanni Maria FLICK,
Redattore
Depositata in Cancelleria il
24 giugno 2003.