SENTENZA N.168
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfonso QUARANTA "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 7, del decreto-legge 3 luglio
2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno
scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto
2001, n. 333, promossi dal Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna,
sede di Bologna, seconda sezione, con ordinanze del 18 febbraio, del 5
febbraio, del 28 gennaio e del 4 giugno 2003, rispettivamente iscritte ai nn. 256, 289, 552 e 790 del registro ordinanze 2003 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 19, 21, 33 e 40, prima serie speciale,
dell’anno 2003.
Visti l’atto di costituzione di F. P. ed
altre, nonché gli atti d’intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 aprile
2004 e nella camera di consiglio del 7 aprile 2004 il Giudice relatore
Francesco Amirante;
uditi gli avvocati Corrado Mauceri e Fausto Buccellato per F. P. ed altre, Massimo Luciani per P. R. e l’avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Nel corso di un giudizio promosso con diversi ricorsi
riuniti da alcuni docenti, già inseriti nelle graduatorie permanenti degli
abilitati (terza fascia di cui ai decreti ministeriali 27 marzo 2000, n. 123 e
18 maggio 2000), per ottenere l’annullamento delle graduatorie medesime, il
Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna,
seconda sezione, ha sollevato (r.o.
n. 552 del 2003), in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 7, del decreto-legge 3 luglio
2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno
scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto
2001, n. 333, nelle parti in cui dispone che i docenti già inseriti nella terza
e quarta fascia di cui al citato decreto ministeriale n. 123 del 2000
confluiscano in un unico scaglione e che siano fatte salve le nomine in ruolo
già conferite nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione utile
ai fini delle nomine stesse.
Premette il giudice a
quo che i ricorrenti erano stati collocati nella terza fascia delle
graduatorie permanenti degli abilitati di cui ai citati decreti ministeriali e
che, a seguito dell’accorpamento tra la terza e la quarta fascia disposto
dall’art. 1, comma 2, del d.l. n. 255 del 2001, sono
stati sopravanzati da altri docenti i quali, appartenenti in precedenza alla
quarta fascia, avevano potuto far valere, grazie alla norma impugnata, il
punteggio conseguito presso scuole non statali, in tal modo superando i
ricorrenti nella nuova graduatoria unificata. Aggiunge il TAR che i ricorsi
sono fondati su numerosi profili di violazione di legge e di illegittimità
costituzionale di varie norme, precisando tuttavia di condividere (e di fare
propria) soltanto la presunta illegittimità costituzionale della norma
impugnata.
A tale proposito il remittente nota che l’art. 1, comma 2, impugnato – qualificandosi come norma di
interpretazione autentica dell’art. 2 della legge 3 maggio 1999, n. 124, e
perciò applicandosi retroattivamente – ha in realtà alterato la posizione dei
ricorrenti i quali, a seguito dell’accorpamento tra la terza e la quarta
fascia, pur conservando lo stesso punteggio attribuito loro pochi mesi prima,
si sono di fatto trovati superati da docenti che erano collocati nella quarta
fascia, ossia in posizione deteriore. Da tanto deriva la sicura rilevanza della
presente questione, perché una declaratoria di illegittimità
costituzionale nei termini sollecitati determinerebbe il recupero
dell’originaria posizione in graduatoria.
Per dare conto della non manifesta infondatezza della
questione, il TAR premette una breve ricostruzione delle principali tappe
normative che hanno condotto alla situazione attuale, a
partire dalla legge n. 124 del 1999. Questa, nel modificare gli artt.
399 e 401 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n.
Essa, infatti, in contrasto con l’art. 3 Cost. sotto il
profilo della ragionevolezza e della tutela del principio dell’affidamento, è
andata a modificare con efficacia retroattiva le disposizioni regolamentari del
2000 (che tenevano distinte la terza e la quarta fascia) senza che traesse alcuna
giustificazione né dall’esigenza di chiarire il significato dell’art. 2, comma 1, della legge n. 124 del 1999 (che aveva già
sancito una differenza tra i docenti abilitati a seconda che avessero svolto o
meno presso scuole statali un periodo di precariato di 360 giorni nell’ultimo
triennio) né da quella del bilanciamento di interessi costituzionalmente
protetti.
Peraltro, secondo quanto affermato nelle sentenze di questa Corte n. 136 del
2001 e n.
229 del 1999, anche a prescindere dal carattere interpretativo della
disposizione stessa, la sua portata retroattiva si porrebbe in contrasto con il
principio di ragionevolezza non tanto per la prevista modifica della disciplina
transitoria in questione, quanto per l’incidenza di tale modifica su situazioni
già definite in conformità dei criteri contenuti nell’indicata normativa
regolamentare.
Ad avviso del giudice a
quo, l’art. 1, comma 2, del d.l. n. 255 del 2001
sarebbe, inoltre, lesivo anche del principio di buon andamento di cui all’art.
97 Cost., in quanto l’accorpamento dei docenti appartenenti alle precedenti
terza e quarta fascia condurrebbe ad effettuare nomine in ruolo non coerenti
con il curriculum degli insegnanti e
con i requisiti richiesti fino al 1999 per poter partecipare ai soppressi
concorsi per soli titoli.
Per le stesse ragioni individuate a proposito del comma 2, il TAR dell’Emilia-Romagna ritiene di dover sottoporre
allo scrutinio di questa Corte anche il comma 7 del medesimo art. 1 del d.l. n.
255 del 2001. Secondo il remittente, infatti, tale norma, nel prevedere che le
graduatorie permanenti vengano “riarticolate” in
ossequio ai criteri ivi fissati, stabilisce pure che la riarticolazione
non abbia alcun effetto sulle nomine in ruolo già conferite, «che sono fatte
salve nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione utile ai fini
delle nomine stesse». In altre parole, ciò comporta che i docenti collocati
nella disciolta terza fascia e già nominati in ruolo, o perché situati nelle
posizioni più alte della graduatoria o semplicemente perché l’amministrazione è
stata più sollecita, vedono salvaguardata la loro posizione; ma tale limitata
tutela dell’affidamento realizza un’irragionevole disparità di trattamento con
gli altri docenti che, invece, perdono analoga possibilità pur facendo parte
della medesima fascia di insegnanti abilitati.
2.— E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione venga dichiarata
inammissibile ovvero infondata.
Osserva in primo luogo la difesa erariale che l’art. 1 del d.l. n. 255 del 2001 contiene una norma di interpretazione
autentica priva di ogni carattere innovativo rispetto all’art. 2, commi 1 e 2,
della legge n. 124 del 1999. Entrambe le norme, infatti, prevedono – alle
lettere a) e b) – solo due sub-graduatorie: alla prima hanno titolo a
partecipare i docenti già in possesso dei requisiti richiesti
dalla normativa precedente per la partecipazione ai soppressi concorsi per soli
titoli (ossia aver superato un precedente concorso per titoli ed esami anche a
soli fini di abilitazione ed aver svolto un periodo di insegnamento precario
non inferiore a 360 giorni nell’ultimo triennio); alla seconda sono invece
ammessi i docenti che hanno la medesima qualificazione professionale (perché
hanno superato un precedente concorso per titoli ed esami anche a soli fini di
abilitazione) senza però poter vantare il precariato di servizio; analogamente
la legge valuta coloro che hanno conseguito l’abilitazione tramite la sessione
riservata di cui all’art. 2, comma 4, della medesima legge n. 124 del 1999.
L’impugnato art. 1, comma 2, non fa altro che
specificare quanto già contenuto nella norma precedente, in particolare
prescrivendo che nel nuovo “secondo scaglione” confluiscano i docenti che hanno
maturato i requisiti richiesti per la partecipazione ai soppressi concorsi per
soli titoli alla data di scadenza del termine per la presentazione delle
domande di inclusione nella graduatoria permanente, in precedenza previsti
dall’art. 2, comma 4, lettera a2),
del d.m. n. 123 del 2000. Risulta
evidente che, con tale statuizione, la norma interpretativa si limita a
chiarire il senso della precedente disciplina introdotta dalla legge n. 124 del
1999, la cui sola vera innovazione è rappresentata dalla previsione della
possibilità di inserimento nelle graduatorie permanenti (e, quindi, di ingresso
in ruolo) anche per i docenti che non possono far valere alcun titolo di
servizio in aggiunta al conseguimento dell’abilitazione.
La questione prospettata si fonda essenzialmente sul fatto
che i ricorrenti, a seguito dell’unificazione nel secondo scaglione delle precedenti terza e quarta fascia, sono stati posti sul
medesimo piano di quei docenti che hanno maturato i requisiti per partecipare
alla sessione riservata di abilitazione (360 giorni di precariato: art. 2,
comma 4, della legge n. 124 del 1999) grazie ad insegnamenti svolti nelle
scuole non statali (parificate, pareggiate o legalmente riconosciute). Ma tale questione è, a detta dell’Avvocatura dello Stato,
infondata.
Com’è stato già osservato dal TAR del Piemonte (sentenza 21
novembre 2001, n. 2163), infatti, il legislatore del 2001, pur ammettendo che
potessero essere fatti valere i periodi di insegnamento
presso scuole non statali, ha tuttavia mantenuto una differente modalità di
valutazione delle due situazioni; l’art. 1, comma 3, del d.l. n. 255 del 2001
stabilisce che, in sede di prima integrazione delle graduatorie permanenti, i
titoli posseduti dai vari aspiranti vengano valutati secondo quanto previsto
dalla tabella di cui all’allegato A del d.m. n. 123
del 2000; tabella che prevede per il servizio svolto nelle scuole statali (B)
un valore doppio rispetto a quello prestato nelle scuole non statali (C). Il
legislatore, dunque, non ha integralmente uguagliato i due tipi di servizio,
limitandosi a fissare, nell’ambito della sua discrezionalità, la rispettiva
valutazione di due situazioni oggettivamente diverse.
L’Avvocatura dello Stato, perciò, conclude
nel senso che alla luce della giurisprudenza costituzionale non sia possibile
invocare, come fa il giudice remittente, alcun divieto a che gli insegnanti
della scuola privata e quelli della scuola pubblica vengano posti sullo stesso
piano ai fini dell’ingresso in ruolo.
3.— Si sono costituite in giudizio alcune delle ricorrenti
del giudizio principale chiedendo l’accoglimento della
prospettata questione.
4.— Nel corso di altri giudizi amministrativi di analogo
contenuto, tutti promossi da docenti già inseriti nelle graduatorie permanenti
degli abilitati (terza fascia di cui ai decreti ministeriali 27 marzo 2000, n.
123 e 18 maggio 2000), per ottenere l’annullamento delle graduatorie medesime,
il Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna,
seconda sezione, con altre tre ordinanze di contenuto pressoché uguale, ha
sollevato identica questione di legittimità costituzionale, in
riferimento ai medesimi parametri costituzionali (r.o.
n. 256, n. 289 e n. 790 del 2003).
5.— Anche negli altri tre giudizi che si sono instaurati
dinanzi alla Corte ha spiegato intervento il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, con tre atti identici a quello relativo al giudizio di
cui si è detto sopra, rassegnando le medesime conclusioni.
Considerato in diritto
1.— Il TAR dell’Emilia-Romagna dubita della legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost., dell’articolo 1, comma 2, del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255
(Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico
2001/2002), convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto 2001, n.
Il giudice remittente sospetta egualmente della legittimità
costituzionale del comma 7 dello stesso articolo 1, il
quale, facendo salve le assunzioni già avvenute sulla base dell’originaria
formulazione del regolamento, avrebbe creato una distinzione fondata su un
elemento estrinseco, in tal modo procurando irragionevolmente vantaggio a
taluni e correlativamente svantaggio ad altri.
2.–– Le questioni vengono sollevate
con quattro ordinanze di contenuto identico: pertanto i relativi giudizi
possono essere riuniti per essere definiti con unica pronuncia.
3.— Le questioni non sono fondate.
A proposito delle c.d. leggi di interpretazione
autentica, questa Corte ha più volte affermato che «il legislatore può porre
norme che retroattivamente precisino il significato di altre norme
preesistenti, ovvero impongano una delle possibili varianti di senso del testo
originario, purché compatibile con il tenore letterale di esso». La Corte ha
anche precisato che «in tali casi il problema da affrontare riguarda non tanto
la natura della legge, quanto piuttosto i limiti che la sua portata retroattiva
incontra alla luce del principio di ragionevolezza e del rispetto di altri
valori ed interessi costituzionalmente protetti» (v., ex plurimis,
sentenze n. 291
del 2003, n.
525 del 2000, n. 229 del 1999,
n. 421 e n. 376 del 1995).
Riguardo a questi ultimi ed a ciò
che più in particolare concerne la prima delle questioni in esame, questa Corte
ha affermato che «in linea generale, l’affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica – essenziale elemento dello Stato di diritto – non può
essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento
irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» (v., ex plurimis, sentenza n. 446 del
2002).
4.— Nel caso di specie l’affidamento che, ad avviso del
remittente, sarebbe leso dalla norma censurata trova
il suo fondamento non sulla legge, bensì su di una normativa secondaria
costituita dal regolamento n. 123 del 2000 e dal decreto ministeriale 18 maggio
2000. Le ordinanze di rimessione, infatti, non indicano le disposizioni della
legge n. 124 del 1999, fonte di legittimità del regolamento, che avrebbero previsto la distribuzione dei precari in quattro
scaglioni o fasce ed, in particolare, la inclusione in terza o quarta fascia a
seconda che gli interessati avessero prestato o meno servizio di insegnamento
negli istituti statali per il tempo prescritto.
Inoltre gli atti amministrativi suindicati, che dovrebbero
costituire la base dell’affidamento e giustificarne la tutela, sono stati
immediatamente impugnati ed annullati dal giudice di
primo grado. Né può considerarsi diversa la conclusione cui è pervenuto il
Consiglio di Stato il quale, decidendo sugli appelli contro tali sentenze, ha
ritenuto che la norma ora in esame, costituente jus superveniens in quei giudizi, avesse
realizzato l’interesse che si voleva tutelare con l’azione giudiziaria.
Le difese delle parti private, per dare sostegno alla invocata tutela dell’affidamento, hanno richiamato il
decreto-legge 28 agosto 2000, n. 240, convertito, con modificazioni, nella
legge 27 ottobre 2000, n. 306, il cui articolo
L’argomentazione non può essere condivisa.
Il sistema degli scaglioni, disciplinato da atti
amministrativi all’epoca ancora efficaci nel loro testo originario, costituisce
il presupposto e non l’oggetto della disposizione citata del d.l. n. 240 del
2000. E’ quindi improprio parlare di «legificazione» del sistema stesso.
5.— Il giudice remittente, che pure ha ritenuto
manifestamente infondata la questione di legittimità della stessa norma (poi
censurata per altre ragioni) per non aver nettamente distinto i possessori del
requisito della prestazione dell’insegnamento in istituti statali da coloro che ne erano privi, sostiene però che la norma
sarebbe tuttavia irragionevole perché la omissione di ogni distinzione darebbe
luogo all’adozione di criteri disomogenei di classificazione dei docenti.
Anche tale tesi non può essere accolta.
A prescindere dalla sua contraddittorietà, l’infondatezza di
tale affermazione risulta palese ove si noti che
l’art. 1, comma 3, del d.l. n. 255 del 2001 stabilisce che, in sede di prima
integrazione delle graduatorie permanenti, i titoli dei candidati vengono
valutati, all’interno dei (residui) due scaglioni, secondo la vecchia tabella
approvata con decreto ministeriale 29 marzo 1993 e modificata con decreto
ministeriale 29 gennaio 1994, allegata al regolamento del
Ne consegue che nel complesso normativo applicabile nei
giudizi a quibus
l’equiparazione tra i due suddetti servizi di insegnamento
non vi è stata, in quanto nella prima integrazione delle graduatorie si è
tenuto conto della diversità esistente, ai fini del precariato, tra i vari tipi
di scuola. Infatti, solo a decorrere dal 1° settembre 2000 tale
differenziazione è stata abbandonata per «i servizi di insegnamento
prestati … nelle scuole paritarie di cui alla legge 10 marzo 2000, n. 62» (art.
2, comma 2, del d.l. n. 255 del 2001).
6.–– Per quel che riguarda la questione relativa
al comma 7 dell’art. 1 dello stesso d.l. n. 255 del
E’ contraddittoria la tesi del
remittente secondo la quale mentre – in riferimento al comma 2 del medesimo
art. 1 – sarebbe degno di tutela l’affidamento di chi, avendo una certa
posizione in una graduatoria, avrebbe potuto confidare di non essere, in
futuro, scavalcato da alcuni di coloro che nella medesima lo seguivano,
viceversa – con riguardo al comma 7 della medesima disposizione – sarebbe
irragionevole la salvaguardia dei diritti di coloro che hanno effettivamente
ottenuto l’immissione in ruolo, così conseguendo una posizione rispetto alla
quale la collocazione in graduatoria poteva dar luogo solo ad una qualche
aspettativa. Infatti di ben diversa consistenza sono
le ragioni che giustificano la salvaguardia di una situazione (l’acquisizione
di un posto di ruolo) caratterizzata nella attualità dal diritto alla sua
permanenza – jus in officio – rispetto a quelle che
possono essere addotte per rivendicare la conservazione di una posizione per
sua natura virtuale (collocamento in una graduatoria).
per questi motivi
LA CORTE
COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell’art. 1, commi 2 e 7, del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 (Disposizioni
urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2001/2002),
convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto 2001, n. 333, sollevate,
in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, seconda sezione,
con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore
Depositata in Cancelleria l'11 giugno 2004.