SENTENZA N.168
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfonso QUARANTA "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1,
commi 2 e 7, del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per
assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2001/2002), convertito, con
modificazioni, nella legge 20 agosto 2001, n. 333, promossi dal Tribunale
amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, seconda sezione,
con ordinanze del 18 febbraio, del 5 febbraio, del 28 gennaio e del 4 giugno
2003, rispettivamente iscritte ai nn. 256, 289, 552 e 790 del registro
ordinanze 2003 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 19, 21, 33 e 40, prima serie speciale,
dell’anno 2003.
Visti
l’atto di costituzione di F. P. ed altre, nonché gli atti d’intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 6 aprile 2004 e nella camera di consiglio del 7
aprile 2004 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi gli avvocati Corrado
Mauceri e Fausto Buccellato per F. P. ed altre, Massimo Luciani per P. R. e
l’avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in
fatto
1.—
Nel corso di un giudizio promosso con diversi ricorsi riuniti da alcuni
docenti, già inseriti nelle graduatorie permanenti degli abilitati (terza
fascia di cui ai decreti ministeriali 27 marzo 2000, n. 123 e 18 maggio 2000),
per ottenere l’annullamento delle graduatorie medesime, il Tribunale
amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, seconda sezione,
ha sollevato (r.o. n. 552 del 2003), in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.,
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 7, del
decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare
l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2001/2002), convertito, con
modificazioni, nella legge 20 agosto 2001, n. 333, nelle parti in cui dispone
che i docenti già inseriti nella terza e quarta fascia di cui al citato decreto
ministeriale n. 123 del 2000 confluiscano in un unico scaglione e che siano
fatte salve le nomine in ruolo già conferite nei casi in cui gli interessati
non siano più in posizione utile ai fini delle nomine stesse.
Premette il giudice a quo che i ricorrenti erano stati
collocati nella terza fascia delle graduatorie permanenti degli abilitati di
cui ai citati decreti ministeriali e che, a seguito dell’accorpamento tra la
terza e la quarta fascia disposto dall’art. 1, comma 2, del d.l. n. 255 del
2001, sono stati sopravanzati da altri docenti i quali, appartenenti in
precedenza alla quarta fascia, avevano potuto far valere, grazie alla norma
impugnata, il punteggio conseguito presso scuole non statali, in tal modo
superando i ricorrenti nella nuova graduatoria unificata. Aggiunge il TAR che i
ricorsi sono fondati su numerosi profili di violazione di legge e di
illegittimità costituzionale di varie norme, precisando tuttavia di condividere
(e di fare propria) soltanto la presunta illegittimità costituzionale della
norma impugnata.
A tale proposito il
remittente nota che l’art. 1, comma 2, impugnato – qualificandosi come norma di
interpretazione autentica dell’art. 2 della legge 3 maggio 1999, n. 124, e
perciò applicandosi retroattivamente – ha in realtà alterato la posizione dei
ricorrenti i quali, a seguito dell’accorpamento tra la terza e la quarta
fascia, pur conservando lo stesso punteggio attribuito loro pochi mesi prima,
si sono di fatto trovati superati da docenti che erano collocati nella quarta
fascia, ossia in posizione deteriore. Da tanto deriva la sicura rilevanza della
presente questione, perché una declaratoria di illegittimità costituzionale nei
termini sollecitati determinerebbe il recupero dell’originaria posizione in
graduatoria.
Per dare conto della non
manifesta infondatezza della questione, il TAR premette una breve ricostruzione
delle principali tappe normative che hanno condotto alla situazione attuale, a
partire dalla legge n. 124 del 1999. Questa, nel modificare gli artt. 399 e 401
del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, ha stabilito che le graduatorie
dei concorsi per soli titoli venissero trasformate in graduatorie permanenti,
dalle quali attingere il cinquanta per cento degli insegnanti da nominare in
ruolo, rimanendo il restante cinquanta per cento da coprire con concorsi per
titoli ed esami. Nell’individuare, all’art. 2, commi 1, 2 e 3, i docenti aventi
diritto all’inserimento in sede di prima integrazione delle graduatorie
permanenti, la legge n. 124 del 1999 rimandava ad un successivo decreto
ministeriale la definizione delle relative modalità applicative; in esecuzione
di tale previsione, sono stati quindi emanati nel 2000 i due decreti
ministeriali già menzionati. Questi ultimi, come si è detto, articolando le
graduatorie permanenti dei docenti in quattro fasce, hanno tenuto distinta la
posizione degli insegnanti che, oltre ad avere l’abilitazione, potevano anche
vantare un periodo di precariato presso scuole statali di 360 giorni
nell’ultimo triennio, rispetto a quella dei docenti che non avevano tale
anzianità di insegnamento presso le scuole statali. A seguito dell’annullamento
– operato da alcune sentenze del giudice amministrativo (TAR Lazio, sezione
III-bis, sentenze n. 2838 e n. 3411
del 2001) – dei suddetti decreti, nella parte in cui prevedevano la
suddivisione delle graduatorie in quattro fasce, è poi intervenuta la norma
impugnata la quale, ad avviso del remittente, non possiede le caratteristiche
dell’interpretazione autentica benché si qualifichi in tali termini (viene
richiamata, in proposito, la sentenza n. 525 del
2000 di questa Corte).
Essa, infatti, in contrasto
con l’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza e della tutela del
principio dell’affidamento, è andata a modificare con efficacia retroattiva le
disposizioni regolamentari del 2000 (che tenevano distinte la terza e la quarta
fascia) senza che traesse alcuna giustificazione né dall’esigenza di chiarire
il significato dell’art. 2, comma 1, della legge n. 124 del 1999 (che aveva già
sancito una differenza tra i docenti abilitati a seconda che avessero svolto o
meno presso scuole statali un periodo di precariato di 360 giorni nell’ultimo
triennio) né da quella del bilanciamento di interessi costituzionalmente
protetti.
Peraltro, secondo quanto
affermato nelle sentenze di questa Corte n. 136 del
2001 e n.
229 del 1999, anche a prescindere dal carattere interpretativo della
disposizione stessa, la sua portata retroattiva si porrebbe in contrasto con il
principio di ragionevolezza non tanto per la prevista modifica della disciplina
transitoria in questione, quanto per l’incidenza di tale modifica su situazioni
già definite in conformità dei criteri contenuti nell’indicata normativa
regolamentare.
Ad avviso del giudice a quo, l’art. 1, comma 2, del d.l. n.
255 del 2001 sarebbe, inoltre, lesivo anche del principio di buon andamento di
cui all’art. 97 Cost., in quanto l’accorpamento dei docenti appartenenti alle
precedenti terza e quarta fascia condurrebbe ad effettuare nomine in ruolo non coerenti
con il curriculum degli insegnanti e
con i requisiti richiesti fino al 1999 per poter partecipare ai soppressi
concorsi per soli titoli.
Per le stesse ragioni
individuate a proposito del comma 2, il TAR dell’Emilia-Romagna ritiene di
dover sottoporre allo scrutinio di questa Corte anche il comma 7 del medesimo
art. 1 del d.l. n. 255 del 2001. Secondo il remittente, infatti, tale norma,
nel prevedere che le graduatorie permanenti vengano “riarticolate” in ossequio
ai criteri ivi fissati, stabilisce pure che la riarticolazione non abbia alcun
effetto sulle nomine in ruolo già conferite, «che sono fatte salve nei casi in
cui gli interessati non siano più in posizione utile ai fini delle nomine
stesse». In altre parole, ciò comporta che i docenti collocati nella disciolta
terza fascia e già nominati in ruolo, o perché situati nelle posizioni più alte
della graduatoria o semplicemente perché l’amministrazione è stata più
sollecita, vedono salvaguardata la loro posizione; ma tale limitata tutela
dell’affidamento realizza un’irragionevole disparità di trattamento con gli
altri docenti che, invece, perdono analoga possibilità pur facendo parte della
medesima fascia di insegnanti abilitati.
2.— E’ intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione venga
dichiarata inammissibile ovvero infondata.
Osserva in primo luogo la
difesa erariale che l’art. 1 del d.l. n. 255 del 2001 contiene una norma di
interpretazione autentica priva di ogni carattere innovativo rispetto all’art.
2, commi 1 e 2, della legge n. 124 del 1999. Entrambe le norme, infatti,
prevedono – alle lettere a) e b) – solo due sub-graduatorie: alla
prima hanno titolo a partecipare i docenti già in possesso dei requisiti
richiesti dalla normativa precedente per la partecipazione ai soppressi
concorsi per soli titoli (ossia aver superato un precedente concorso per titoli
ed esami anche a soli fini di abilitazione ed aver svolto un periodo di
insegnamento precario non inferiore a 360 giorni nell’ultimo triennio); alla
seconda sono invece ammessi i docenti che hanno la medesima qualificazione
professionale (perché hanno superato un precedente concorso per titoli ed esami
anche a soli fini di abilitazione) senza però poter vantare il precariato di
servizio; analogamente la legge valuta coloro che hanno conseguito
l’abilitazione tramite la sessione riservata di cui all’art. 2, comma 4, della
medesima legge n. 124 del 1999. L’impugnato art. 1, comma 2, non fa altro che
specificare quanto già contenuto nella norma precedente, in particolare
prescrivendo che nel nuovo “secondo scaglione” confluiscano i docenti che hanno
maturato i requisiti richiesti per la partecipazione ai soppressi concorsi per
soli titoli alla data di scadenza del termine per la presentazione delle
domande di inclusione nella graduatoria permanente, in precedenza previsti
dall’art. 2, comma 4, lettera a2),
del d.m. n. 123 del 2000. Risulta evidente che, con tale statuizione, la norma
interpretativa si limita a chiarire il senso della precedente disciplina
introdotta dalla legge n. 124 del 1999, la cui sola vera innovazione è
rappresentata dalla previsione della possibilità di inserimento nelle
graduatorie permanenti (e, quindi, di ingresso in ruolo) anche per i docenti
che non possono far valere alcun titolo di servizio in aggiunta al
conseguimento dell’abilitazione.
La questione prospettata si
fonda essenzialmente sul fatto che i ricorrenti, a seguito dell’unificazione
nel secondo scaglione delle precedenti terza e quarta fascia, sono stati posti
sul medesimo piano di quei docenti che hanno maturato i requisiti per
partecipare alla sessione riservata di abilitazione (360 giorni di precariato:
art. 2, comma 4, della legge n. 124 del 1999) grazie ad insegnamenti svolti
nelle scuole non statali (parificate, pareggiate o legalmente riconosciute). Ma
tale questione è, a detta dell’Avvocatura dello Stato, infondata.
Com’è stato già osservato
dal TAR del Piemonte (sentenza 21 novembre 2001, n. 2163), infatti, il
legislatore del 2001, pur ammettendo che potessero essere fatti valere i
periodi di insegnamento presso scuole non statali, ha tuttavia mantenuto una
differente modalità di valutazione delle due situazioni; l’art. 1, comma 3, del
d.l. n. 255 del 2001 stabilisce che, in sede di prima integrazione delle
graduatorie permanenti, i titoli posseduti dai vari aspiranti vengano valutati
secondo quanto previsto dalla tabella di cui all’allegato A del d.m. n. 123 del
2000; tabella che prevede per il servizio svolto nelle scuole statali (B) un
valore doppio rispetto a quello prestato nelle scuole non statali (C). Il
legislatore, dunque, non ha integralmente uguagliato i due tipi di servizio,
limitandosi a fissare, nell’ambito della sua discrezionalità, la rispettiva
valutazione di due situazioni oggettivamente diverse.
L’Avvocatura dello Stato,
perciò, conclude nel senso che alla luce della giurisprudenza costituzionale
non sia possibile invocare, come fa il giudice remittente, alcun divieto a che
gli insegnanti della scuola privata e quelli della scuola pubblica vengano
posti sullo stesso piano ai fini dell’ingresso in ruolo.
3.— Si sono costituite in
giudizio alcune delle ricorrenti del giudizio principale chiedendo
l’accoglimento della prospettata questione.
4.— Nel corso di altri
giudizi amministrativi di analogo contenuto, tutti promossi da docenti già
inseriti nelle graduatorie permanenti degli abilitati (terza fascia di cui ai
decreti ministeriali 27 marzo 2000, n. 123 e 18 maggio 2000), per ottenere l’annullamento
delle graduatorie medesime, il Tribunale amministrativo regionale
dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, seconda sezione, con altre tre ordinanze
di contenuto pressoché uguale, ha sollevato identica questione di legittimità
costituzionale, in riferimento ai medesimi parametri costituzionali (r.o. n.
256, n. 289 e n. 790 del 2003).
5.— Anche negli altri tre
giudizi che si sono instaurati dinanzi alla Corte ha spiegato intervento il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, con tre atti identici a quello relativo al giudizio di
cui si è detto sopra, rassegnando le medesime conclusioni.
Considerato in
diritto
1.— Il TAR
dell’Emilia-Romagna dubita della legittimità costituzionale, in riferimento agli
artt. 3 e 97 Cost., dell’articolo 1, comma 2, del decreto-legge 3 luglio 2001,
n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno
scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni, nella legge 20 agosto
2001, n. 333, in quanto, modificando con efficacia retroattiva il regolamento
ministeriale n. 123 del 2000 e il decreto ministeriale 18 maggio 2000 ed
eliminando ogni distinzione tra coloro che avevano i requisiti per essere
iscritti nella terza fascia e coloro che, viceversa, non li avevano, avrebbe
del tutto irragionevolmente leso il diritto degli iscritti nella terza fascia
all’affidamento riguardo al godimento di una posizione prioritaria rispetto a
coloro che erano stati inclusi nella quarta fascia.
Il giudice remittente sospetta
egualmente della legittimità costituzionale del comma 7 dello stesso articolo
1, il quale, facendo salve le assunzioni già avvenute sulla base
dell’originaria formulazione del regolamento, avrebbe creato una distinzione
fondata su un elemento estrinseco, in tal modo procurando irragionevolmente
vantaggio a taluni e correlativamente svantaggio ad altri.
2.–– Le questioni vengono
sollevate con quattro ordinanze di contenuto identico: pertanto i relativi
giudizi possono essere riuniti per essere definiti con unica pronuncia.
3.— Le questioni non sono
fondate.
A proposito delle c.d. leggi
di interpretazione autentica, questa Corte ha più volte affermato che «il
legislatore può porre norme che retroattivamente precisino il significato di
altre norme preesistenti, ovvero impongano una delle possibili varianti di
senso del testo originario, purché compatibile con il tenore letterale di
esso». La Corte ha anche precisato che «in tali casi il problema da affrontare
riguarda non tanto la natura della legge, quanto piuttosto i limiti che la sua
portata retroattiva incontra alla luce del principio di ragionevolezza e del
rispetto di altri valori ed interessi costituzionalmente protetti» (v., ex plurimis, sentenze n. 291 del 2003,
n. 525 del 2000,
n. 229 del 1999,
n. 421 e n. 376 del 1995).
Riguardo a questi ultimi ed
a ciò che più in particolare concerne la prima delle questioni in esame, questa
Corte ha affermato che «in linea generale, l’affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica – essenziale elemento dello Stato di diritto – non può
essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento
irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» (v., ex plurimis, sentenza n. 446 del
2002).
4.— Nel caso di specie
l’affidamento che, ad avviso del remittente, sarebbe leso dalla norma censurata
trova il suo fondamento non sulla legge, bensì su di una normativa secondaria
costituita dal regolamento n. 123 del 2000 e dal decreto ministeriale 18 maggio
2000. Le ordinanze di rimessione, infatti, non indicano le disposizioni della
legge n. 124 del 1999, fonte di legittimità del regolamento, che avrebbero
previsto la distribuzione dei precari in quattro scaglioni o fasce ed, in
particolare, la inclusione in terza o quarta fascia a seconda che gli
interessati avessero prestato o meno servizio di insegnamento negli istituti
statali per il tempo prescritto.
Inoltre gli atti
amministrativi suindicati, che dovrebbero costituire la base dell’affidamento e
giustificarne la tutela, sono stati immediatamente impugnati ed annullati dal
giudice di primo grado. Né può considerarsi diversa la conclusione cui è
pervenuto il Consiglio di Stato il quale, decidendo sugli appelli contro tali
sentenze, ha ritenuto che la norma ora in esame, costituente jus superveniens in quei giudizi, avesse
realizzato l’interesse che si voleva tutelare con l’azione giudiziaria.
Le difese delle parti
private, per dare sostegno alla invocata tutela dell’affidamento, hanno
richiamato il decreto-legge 28 agosto 2000, n. 240, convertito, con
modificazioni, nella legge 27 ottobre 2000, n. 306, il cui articolo 1, in sede
di disciplina di prima integrazione delle graduatorie permanenti, regola le
assunzioni in ruolo del «personale incluso negli scaglioni di graduatoria,
approvati in via definitiva in data successiva al 31 agosto 2000...». Questa
disposizione costituirebbe il sicuro fondamento legislativo del sistema degli
scaglioni previsto dagli atti amministrativi menzionati e sarebbe idonea a
fondare l’affidamento sulla stabilità di tale sistema.
L’argomentazione non può
essere condivisa.
Il sistema degli scaglioni,
disciplinato da atti amministrativi all’epoca ancora efficaci nel loro testo
originario, costituisce il presupposto e non l’oggetto della disposizione
citata del d.l. n. 240 del 2000. E’ quindi improprio parlare di «legificazione»
del sistema stesso.
5.— Il giudice remittente,
che pure ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità della
stessa norma (poi censurata per altre ragioni) per non aver nettamente distinto
i possessori del requisito della prestazione dell’insegnamento in istituti
statali da coloro che ne erano privi, sostiene però che la norma sarebbe
tuttavia irragionevole perché la omissione di ogni distinzione darebbe luogo
all’adozione di criteri disomogenei di classificazione dei docenti.
Anche tale tesi non può
essere accolta.
A prescindere dalla sua
contraddittorietà, l’infondatezza di tale affermazione risulta palese ove si
noti che l’art. 1, comma 3, del d.l. n. 255 del 2001 stabilisce che, in sede di
prima integrazione delle graduatorie permanenti, i titoli dei candidati vengono
valutati, all’interno dei (residui) due scaglioni, secondo la vecchia tabella
approvata con decreto ministeriale 29 marzo 1993 e modificata con decreto
ministeriale 29 gennaio 1994, allegata al regolamento del 2000. In tale tabella
al servizio prestato in istituti statali viene attribuito un punteggio doppio
rispetto a quello riconosciuto al servizio prestato in istituti non statali.
Ne consegue che nel
complesso normativo applicabile nei giudizi a
quibus l’equiparazione tra i due suddetti servizi di insegnamento non vi è
stata, in quanto nella prima integrazione delle graduatorie si è tenuto conto
della diversità esistente, ai fini del precariato, tra i vari tipi di scuola.
Infatti, solo a decorrere dal 1° settembre 2000 tale differenziazione è stata
abbandonata per «i servizi di insegnamento prestati … nelle scuole paritarie di
cui alla legge 10 marzo 2000, n. 62» (art. 2, comma 2, del d.l. n. 255 del
2001).
6.–– Per quel che riguarda
la questione relativa al comma 7 dell’art. 1 dello stesso d.l. n. 255 del 2001,
a dimostrarne l’infondatezza è sufficiente il rilievo che la norma è ispirata
all’esigenza di tutelare l’affidamento di coloro che hanno conseguito
l’immissione in ruolo, sulla base della normativa regolamentare nella sua
versione originaria e delle graduatorie formate in applicazione di tale
normativa.
E’ contraddittoria la tesi
del remittente secondo la quale mentre – in riferimento al comma 2 del medesimo
art. 1 – sarebbe degno di tutela l’affidamento di chi, avendo una certa
posizione in una graduatoria, avrebbe potuto confidare di non essere, in
futuro, scavalcato da alcuni di coloro che nella medesima lo seguivano,
viceversa – con riguardo al comma 7 della medesima disposizione – sarebbe
irragionevole la salvaguardia dei diritti di coloro che hanno effettivamente
ottenuto l’immissione in ruolo, così conseguendo una posizione rispetto alla
quale la collocazione in graduatoria poteva dar luogo solo ad una qualche
aspettativa. Infatti di ben diversa consistenza sono le ragioni che
giustificano la salvaguardia di una situazione (l’acquisizione di un posto di
ruolo) caratterizzata nella attualità dal diritto alla sua permanenza – jus in officio – rispetto a quelle che
possono essere addotte per rivendicare la conservazione di una posizione per
sua natura virtuale (collocamento in una graduatoria).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1,
commi 2 e 7, del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare
l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2001/2002), convertito, con
modificazioni, nella legge 20 agosto 2001, n. 333, sollevate, in riferimento
agli articoli 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale
dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, seconda sezione, con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 7 giugno 2004.
Gustavo
ZAGREBELSKY, Presidente
Francesco
AMIRANTE, Redattore
Depositata
in Cancelleria l'11 giugno 2004.