SENTENZA N.291
ANNO 2003
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
-
Riccardo CHIEPPA Presidente
-
Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
-
Valerio ONIDA "
-
Carlo MEZZANOTTE "
-
Fernanda CONTRI "
-
Guido NEPPI MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
-
Ugo DE SIERVO "
-
Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
ha
pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nei
giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 68, comma 6, della legge 23
dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), promossi con ordinanze del
26 marzo 2002 emessa dal Tribunale di Alessandria, del 28 gennaio 2002 dal
Tribunale di Taranto e del 25 luglio 2002 dalla Corte di cassazione,
rispettivamente iscritte ai numeri 217, 343 e 515 del registro ordinanze 2002 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 20, 33 e 47, prima serie speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di
costituzione dell'ILVA s.p.a. e dell'Istituto nazionale per l'assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), nonché gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 6 maggio 2003 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi
gli avvocati Roberto Romei per l'ILVA s.p.a.,
Adriana Pignataro per l'INAIL e l'avvocato dello
Stato Massimo Mari per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. Con ordinanza del 26 marzo 2002 il
Tribunale di Alessandria ha sollevato, in relazione
agli artt. 3, primo comma, 41, 101, 102 e 104 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 68, comma 6,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001),
interpretativa dell'art. 8, comma 2, della legge 23 luglio 1991 n. 223, nella
parte in cui prevede che tale ultima disposizione si interpreta
nel senso che il beneficio contributivo ivi previsto non si applica ai premi
INAIL.
Nel giudizio a quo la società ILVA s.p.a. - assumendo di aver diritto al
beneficio della contribuzione ridotta di cui all'art. 8,
comma 2, della legge n. 223 del 1991 citata, perché nel periodo 1996 -
1998 aver assunto, con contratti a tempo determinato, lavoratori iscritti nelle
liste di mobilità - ha domandato la condanna dell'INAIL alla restituzione dei
maggiori contributi versati indebitamente.
In particolare, la pretesa restitutoria della società si fonda sull'orientamento della
Corte di cassazione (Cass.,
sez. lav., 27 febbraio 1998
n. 2202; 8 aprile 1999 n. 3445) secondo cui l'avvenuto versamento della quota
contributiva pari a quella prevista per gli apprendisti comporta, relativamente
ai lavoratori assunti ai sensi del citato art. 8, comma 2, della legge 23
luglio 1991, n. 223, l'assolvimento dell'obbligo contributivo anche nei
confronti dell'INAIL.
L'INAIL, con memoria difensiva, ha
contestato la fondatezza della pretesa della ricorrente, facendo leva sul
disposto del citato art. 68, comma 6, della legge 23
dicembre 2000, n. 338, ai sensi del quale l'art. 8, comma 2, della legge 23
luglio 1991, n. 223 deve essere interpretato, all'opposto, nel senso che il
beneficio contributivo ivi previsto non si applica ai premi INAIL.
Secondo il Tribunale rimettente, tale norma
di interpretazione autentica appare non essere
rispettosa del principio generale di ragionevolezza, nonché con quello della
tutela dell'affidamento e del rispetto delle funzioni riservate al potere
giudiziario.
In particolare, secondo il Tribunale
rimettente, l'art. 68, comma 6, della legge 23 dicembre 2000 n. 68 si pone in
contrasto con il principio di ragionevolezza in quanto,
dopo quasi dieci anni dalla emanazione della legge n. 223 del 1991, fornisce
una esegesi che, per un verso, non rientra tra le possibili varianti di senso
del testo originario; per altro verso, imponendo il pagamento di un premio
INAIL maggiore rispetto a quello previsto per i lavoratori ordinari (in ragione
della doppia contribuzione che ne risulterebbe: quella ordinaria e quella
prevista per gli apprendisti), contrasta con la ratio propria della norma autenticamente interpretata, che è invece
quella di favorire, mediante un minor costo contributivo a carico del datore di
lavoro, il reimpiego dei lavoratori collocati in
mobilità.
Inoltre risulta
leso l'affidamento del cittadino nella certezza del diritto nonché la libertà
di iniziativa economica, atteso che la norma di interpretazione autentica
impone, con efficacia retroattiva, costi aggiuntivi non previsti, né
prevedibili, agli imprenditori che abbiano assunto lavoratori iscritti nelle
liste di mobilità fidando nella ratio legis e nel conforto dell'interpretazione fornita dalla
giurisprudenza di legittimità.
Infine, secondo il Tribunale rimettente,
la citata norma interpretativa incide su controversie in corso, violando in tal
modo la funzione giurisdizionale per il fatto di vincolare l'attività
interpretativa del giudice mediante l'introduzione di una regola in precedenza
non rinvenibile nell'ordinamento.
2. Si è costituito l'INAIL, concludendo per la manifesta infondatezza della questione.
In particolare, la difesa dell'Istituto
ha sostenuto che l'interpretazione accolta in due pronunce della giurisprudenza
di legittimità, secondo cui l'agevolazione contributiva prevista dall'art. 8, comma 2, della legge n. 223 del 1991 citata, si
estenderebbe anche ai premi INAIL, contrasta con la formulazione letterale e
l'esegesi sistematica di tale disposizione. Ed infatti
il successivo ottavo comma del medesimo art. 8 testualmente dispone che i
trattamenti ed i benefici di cui al presente articolo rientrano nella sfera di
applicazione dell'art. 37 della legge marzo 1989, n. 88 e quindi della
"Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni
previdenziali" prevista solo per l'INPS.
La contribuzione ridotta
quindi, secondo la difesa dell'Istituto, non poteva che riguardare solo
i contributi dovuti dai datori di lavoro all'INPS; mentre un'interpretazione
estensiva del beneficio anche ai contributi dovuti per l'assicurazione contro
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali era contraddetta anche
dalla mancanza di alcuna copertura finanziaria.
Era, pertanto, necessaria una interpretazione autentica della citata legge, viste le
incertezze che si erano determinate nella sua lettura, con conseguente
contenzioso che vedeva l'Istituto in giudizio in più sedi giudiziarie, ed i
riflessi finanziari che comportava una interpretazione non conforme all'intento
del legislatore, quale quella poi affermatasi in sede di legittimità.
3.
Si è anche costituita la società ILVA s.p.a., aderendo alle prospettazioni
dell'ordinanza di rimessione e concludendo per la
dichiarazione di incostituzionalità della disposizione censurata.
4. E' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza della questione di
costituzionalità.
Secondo l'Avvocatura, la norma di interpretazione autentica in questione viene a torto
sospettata di illegittimità costituzionale perché si limita a confermare, quale
disposizione con effettivo contenuto di interpretazione autentica, la ratio legis già
espressa dal legislatore nella legge n. 223 del 1991 citata. Essa si è resa
necessaria proprio a seguito dell'indirizzo giurisprudenziale espresso nelle
sopra richiamate sentenze della Corte di cassazione, in cui si è affermato che,
con il versamento all'INPS della "quota di contribuzione", prevista
per gli apprendisti, il datore di lavoro che abbia assunto lavoratori in
mobilità con contratto a tempo determinato ha assolto l'obbligo contributivo
anche nei confronti dell'INAIL.
In realtà - osserva l'Avvocatura - già alla
stregua della norma autenticamente interpretata era possibile ritenere
inapplicabile ai premi dovuti all'INAIL il beneficio contributivo previsto dal
secondo comma dell'art. 8 citato, in quanto il
complessivo equilibrio finanziario della legge n. 223 del 1991 era definito
esclusivamente con riferimento all'ambito delle assicurazioni sociali gestite
dall'INPS. Ciò anche in considerazione del fatto che il successivo ottavo comma
dello stesso art. 8 contiene uno specifico rinvio all'art. 37 della legge n. 88
del 1989, concernente la gestione degli interventi assistenziali
e di sostegno alle gestioni previdenziali dell'INPS.
Inoltre - osserva ancora l'Avvocatura con
specifico riferimento alla lamentata violazione del principio di ragionevolezza
da parte della norma interpretativa - non sussiste alcun rischio, paventato dal
Tribunale rimettente, di doppia contribuzione in caso di assunzione
di lavoratori in mobilità atteso che, ai sensi dell'art. 22 della legge 19 gennaio 1955, n. 25, il versamento
all'INPS del contributo dovuto per gli apprendisti può essere fatto al netto
della quota INAIL, sicché residua solo l'ordinario premio dovuto all'INAIL come
per tutti gli altri lavoratori.
5. Con ordinanza del 28 gennaio 2002, il
Tribunale di Taranto - in un'analoga fattispecie avente ad oggetto
l'assolvimento dell'obbligo contributivo nei confronti dell'INAIL - ha
sollevato la medesima questione di legittimità costituzionale della stessa
disposizione censurata e in riferimento agli stessi
parametri, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle contenute nella prima
ordinanza di rimessione.
6. Si è costituito l'INAIL ed ha parimenti concluso per la manifesta infondatezza della questione.
La difesa dell'Istituto ha ulteriormente
osservato che, anche in presenza di un indirizzo
conforme della Corte di cassazione, il legislatore può precisare il significato
di disposizioni legislative purché la scelta imposta dalla legge rientri tra le
possibili varianti di senso del testo originario.
Nella fattispecie - sostiene la difesa
dell'INAIL - non è vero che non vi fosse alcun dubbio
interpretativo, tant'è che gli organi vigilanti
dell'Istituto avevano dato una interpretazione, poi trasfusa in una circolare
(n. 24 del 4 maggio 1992), diversa da quella accolta dalla giurisprudenza di
legittimità. La disposizione censurata presenta quindi l'effettiva natura di
norma di interpretazione autentica.
7. E' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ed ha concluso per l'infondatezza della
questione di costituzionalità, ribadendo le argomentazioni già svolte in
riferimento alla prima ordinanza di rimessione.
8. Con ordinanza del 25 luglio 2002, la
Corte di Cassazione - in un giudizio avente ad oggetto l'assolvimento
dell'obbligo contributivo nei confronti dell'INAIL ed in particolare l'esatta
interpretazione della disposizione poi censurata - ha sollevato questione di
legittimità costituzionale della stessa disposizione, ma con riferimento al
solo art. 3, primo comma, della Costituzione.
La Corte rimettente - nel sottolineare che la norma impugnata fornisce una
interpretazione del citato art. 8 della legge n. 223 del 1991 che non era tra
quelle accolte in sede giurisdizionale - pone in rilievo che la norma
interpretativa è intervenuta su una applicazione incontroversa della norma
interpretata; circostanza questa che costituisce un elemento rilevatore della
violazione del principio di ragionevolezza.
Secondo la Corte rimettente, sarebbe poi
stato vulnerato l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica;
principio questo che, quale elemento essenziale dello Stato di diritto, non può
essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano irragionevolmente su
situazioni regolate da una disciplina legislativa precedente, pacificamente
intesa.
Quindi - osserva la Corte rimettente -
l'intervento del legislatore che ha escluso dai benefici della contribuzione
ridotta i premi dovuti all'lNAIL,
ha avuto la conseguenza di porre a carico dei datori di lavoro, con effetto
retroattivo, maggiori oneri contributivi non previsti, né prevedibili - sulla
base del diritto vivente all'epoca - nei rispettivi piani di investimento o di
produzione, con possibili distorsioni sul versante della concorrenza, rispetto
ad altri datori di lavoro che - pur stipulando, nei medesimi periodi, contratti
di lavoro a termine con lavoratori già iscritti nelle liste di mobilità -
abbiano avuto la definizione della vertenza contributiva con l'Istituto prima
dell'approvazione e dell'entrata in vigore della nuova legge. Né la finalità della contrazione della spesa pubblica,
sottesa alla disposizione in esame, costituisce ragione sufficiente - secondo
la Corte rimettente - a giustificare le prospettate violazioni dei suddetti
principi costituzionali.
9. Anche in questo giudizio si è costituito
l'INAIL, concludendo per l'infondatezza della
questione.
Considerato in diritto
1. La Corte di cassazione, il Tribunale di
Taranto ed il Tribunale di Alessandria hanno
sollevato, in riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione,
questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 68, comma 6, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), che ha
interpretato autenticamente l'art. 8, comma 2, della legge 23 luglio 1991, n.
223 (Norme in materia di cassa integrazione, mobilità, trattamenti di
disoccupazione, attuazione di direttive della Comunità europea, avviamento al
lavoro e altre disposizioni in materia di mercato del lavoro).
Questa norma, nel quadro
di misure dirette a favorire il reimpiego dei lavoratori
collocati in mobilità, o assoggettati a procedura di mobilità, prevedeva la
possibilità della loro assunzione mediante contratti a termine, con il
beneficio di una contribuzione ridotta: in particolare, nell'ultimo periodo del
secondo comma, prevedeva che <<la quota di contribuzione a carico del
datore di lavoro è pari a quella prevista per gli apprendisti dalla legge 19
gennaio 1955, n. 25>>.
Secondo la norma impugnata <<l'art.
8, comma 2, della legge 23 luglio 1991, n. 223, si interpreta
nel senso che il beneficio contributivo ivi previsto non si applica ai premi
INAIL>>.
Le ordinanze di rimessione
sospettano il contrasto di tale norma con il principio di ragionevolezza, in quanto essa - proponendosi, a distanza di quasi dieci
anni dall'emanazione della legge n. 223 del 1991, di sanare un contrasto
interpretativo inesistente - fornisce un'esegesi che non rientra tra le
possibili varianti di senso del testo originario; finisce per imporre ai datori
di lavoro che assumono lavoratori iscritti nelle liste di mobilità il pagamento
di un premio INAIL maggiore rispetto a quello previsto per i lavoratori
ordinari; lede inoltre il principio di affidamento del cittadino sulla
stabilità del quadro normativo, che non può essere leso da norme retroattive
irragionevolmente incidenti su una disciplina legislativa pacificamente intesa
dalla giurisprudenza.
I Tribunali di Taranto e di
Alessandria hanno poi censurato la medesima norma anche sotto il profilo
della lesione della libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.), in quanto
essa impone, con efficacia retroattiva, costi aggiuntivi non previsti, né
prevedibili, ai soggetti svolgenti attività imprenditoriale che abbiano assunto
lavoratori facendo affidamento nel beneficio contributivo in esame; e della
lesione dell'autonomia della funzione giurisdizionale (artt.
101, 102 e 104 Cost.), in quanto la norma incide su
controversie non ancora definite e, a fronte di un univoco orientamento
giurisprudenziale, mira a vincolare l'attività interpretativa del giudice
introducendo una regola in precedenza non rinvenibile nell'ordinamento.
2. I giudizi, in quanto
aventi ad oggetto la medesima disposizione censurata, risultano oggettivamente
connessi e quindi possono essere riuniti.
3.
La questione non è fondata.
4. A proposito delle cd. leggi di interpretazione autentica, questa Corte ha più volte
affermato che il legislatore può porre norme che retroattivamente precisino il
significato di altre norme preesistenti, ovvero impongano una delle possibili varianti di senso del testo
originario, purché compatibile con il tenore letterale di esso (sentenze n. 421 del
1995; n. 376
del 1995; n.
15 del 1995; n.
397 del 1994). Ed ha precisato che in tali casi il
problema da affrontare riguarda non tanto la natura della legge, quanto
piuttosto i limiti che la sua portata retroattiva incontra, alla luce del
principio di ragionevolezza (sentenze n. 229 del
1999; n. 525
del 2000). Infatti il divieto di retroattività
della legge – pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e
principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve di
regola attenersi - non è stato elevato a dignità costituzionale, salva, per la
materia penale, la previsione dell'art. 25 della Costituzione; e quindi il
legislatore, nel rispetto di tale previsione, può emanare norme con efficacia
retroattiva - interpretative o innovative che siano - purché la retroattività
trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti
con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti.
Inoltre – esaminando, in
riferimento ai medesimi parametri e nella stessa materia degli sgravi dei
contributi previdenziali, l'allora censurato comma 5 dell'art. 68 della legge
n. 388 del 2000, che con la tecnica dell'interpretazione autentica aveva
attribuito retroattivamente ad una norma un significato difforme da quello
accolto in sede giurisprudenziale e conforme invece all'interpretazione sempre
sostenuta dall'INPS - la Corte ha ritenuto l'intervento legislativo ragionevole
e non lesivo di valori e interessi costituzionalmente protetti, perché volto ad
evitare il prolungamento dell'incertezza derivante da tale situazione,
connotata dalle rilevanti dimensioni del contenzioso in corso e dalla gravità
dei suoi riflessi sulla spesa previdenziale (sentenza n. 374 del
2002).
5. La norma impugnata si inserisce
nel contesto della riforma della disciplina della cassa integrazione, della
mobilità e dei trattamenti di disoccupazione.
L'art. 8 della legge n. 223 del 1991 ha
apprestato, in favore dei lavoratori collocati in mobilità o assoggettati a
procedura di mobilità ai sensi della medesima legge, alcune misure dirette a
favorirne il reimpiego, tra cui, al secondo comma, la
possibilità di essere assunti con contratto a termine, con il beneficio di una contribuzione
ridotta, ai sensi dell'ultimo periodo di tale comma, secondo cui <<la
quota di contribuzione a carico del datore di lavoro è
pari a quella prevista per gli apprendisti dalla legge 19 gennaio 1955, n.
25>>.
Il riferimento testuale alla <<quota
di contribuzione a carico del datore di lavoro>>
si prestava ad una duplice interpretazione.
Poteva innanzi tutto intendersi, in
un'accezione testuale del termine, nel senso che il beneficio della
contribuzione ridotta si riferisse a quella parte della contribuzione gravante
sul datore di lavoro, destinatario del beneficio. In effetti, sia il meccanismo
di ripartizione - con una <<quota>> gravante sul datore di lavoro e
un'altra a carico del lavoratore - sia il riferimento testuale alla
<<contribuzione>>, evocavano piuttosto le assicurazioni gestite
dall'INPS, che non l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali, che prevede un
<<premio>> dovuto all'INAIL dal solo datore di lavoro, secondo il
tipo di attività svolta. Questa lettura, maggiormente aderente al dato
testuale, pareva poi coonestata dal successivo ottavo comma, secondo cui i
trattamenti ed i benefici previsti dai commi precedenti, tra i quali appunto
quello della contribuzione ridotta, rientravano nella sfera di
applicazione dell'art. 37 della legge 9 marzo 1989, n.88,
ossia nell'ambito della "Gestione degli interventi assistenziali e di
sostegno alle gestioni previdenziali" prevista per l'INPS; mentre nulla
era contemplato per la copertura finanziaria di un'eventuale riduzione anche
dei premi dovuti all'INAIL.
Non meno plausibile era però una diversa
interpretazione, secondo cui per<<quota di contribuzione a carico del
datore di lavoro>> - in un'accezione ampia, meno
legata alla lettera della disposizione e più orientata a dare rilievo alla
finalità di agevolare i datori di lavoro che si determinassero ad assumere a
termine lavoratori iscritti nelle liste di mobilità - si sarebbe potuto anche
intendere l'ammontare complessivo tanto della <<quota di
contribuzione>> dovuta dal datore di lavoro all'INPS quanto dei
<<premi>> da lui dovuti all'INAIL.
Mentre la prima
interpretazione è stata subito accolta dall'INAIL, con la circolare n. 24 del 4
maggio 1992, a favore della seconda sono invece intervenute, alcuni anni dopo,
due pronunce della Corte di cassazione. Per l'Istituto è sorto quindi il
problema della restituzione dei premi già versati dai datori di lavoro nella
misura ordinaria e risultati poi (in massima parte) non dovuti.
A
questo punto il legislatore è intervenuto con la norma oggi impugnata,
disponendo che <<l'art. 8, comma 2, della legge 23 luglio 1991, n. 223, si interpreta nel senso che il beneficio contributivo ivi
previsto non si applica ai premi INAIL>>. Riceve così conferma in modo
espresso ed inequivoco la prima interpretazione, che successivamente è stata fatta propria anche dalla
giurisprudenza di legittimità più recente.
6. La norma censurata supera il vaglio di
ragionevolezza (art. 3, primo comma, Cost.), in quanto
il legislatore si è limitato ad assegnare alla disposizione interpretata un
significato già contenuto e riconoscibile nel novero delle esegesi plausibili,
costituendo <<una delle possibili letture del testo originario>> (sentenza n. 374 del
2002, cit.).
Siffatta originaria plausibilità esclude
anche ogni lesione degli altri evocati parametri ed anche dell'affidamento che
nella stabilità dell'ordinamento giuridico possa essere
nutrito dal cittadino in generale (art. 3 Cost.) e dall'imprenditore–datore di
lavoro in particolare (art. 41 Cost.). Infatti – se, in via di principio, un
tale affidamento è violato da disposizioni retroattive <<che trasmodino
in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori>> (sentenza n. 446 del
2002) – ciò non accade nella materia in esame, essendo noto che
l'accezione ampia del beneficio della contribuzione
ridotta, idonea a comprendere, oltre alla quota di contribuzione dovuta
all'INPS, anche i premi dovuti all'INAIL, era da questo Istituto
decisamente contestata, onde si trattava di questione controversa, che poneva
un <<obiettivo dubbio ermeneutico>>.
Né la ragionevolezza della norma censurata
può ritenersi esclusa dal rischio di ingiustificata
duplicazione del premio dovuto all'INAIL, evocato dal Tribunale di Alessandria.
Infatti il beneficio della contribuzione ridotta opera
mediante il pagamento della contribuzione spettante all'INPS per gli
apprendisti, al netto di quel premio, la cui incidenza è tenuta distinta, in
termini quantitativi, dall'art. 22 della legge n. 25 del 1955. Pertanto quest'ultimo deve essere
calcolato – una sola volta, e quindi senza alcuna duplicazione - secondo il
regime ordinario. PER QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 68, comma 6,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2001), sollevata
– in riferimento agli articoli 3, primo comma, 41,
101, 102 e 104 della Costituzione – dal Tribunale di Alessandria e dal
Tribunale di Taranto, e – in riferimento all'articolo 3, primo comma, della
Costituzione – dalla Corte di cassazione, rispettivamente con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 10 luglio 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Franco BILE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 4 agosto 2003.