SENTENZA N. 525
composta dai
signori:
- Cesare MIRABELLI
Presidente
- Fernando SANTOSUOSSO
Giudice
- Massimo VARI
"
- Cesare RUPERTO
"
- Riccardo CHIEPPA
"
- Gustavo ZAGREBELSKY
"
- Valerio ONIDA
"
- Carlo MEZZANOTTE
"
- Fernanda CONTRI
"
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero
Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI
"
- Franco BILE
"
- Giovanni
Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionalità dell'art. 21, comma 1, della legge 13 maggio 1999, n. 133
(Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo
fiscale), promosso con ordinanza emessa il 4 novembre 1999 dalla Corte di
cassazione sul ricorso proposto dal Ministero delle finanze contro Perassi
Sebastiano, iscritta al n. 76 del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
10, prima serie speciale, dell'anno 2000.
Visto l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio dell'11
ottobre 2000 il Giudice relatore Fernando Santosuosso.
Ritenuto in fatto
1.— Nell’ambito di un giudizio promosso
dall’Amministrazione finanziaria contro una sentenza della Commissione
tributaria regionale per il Piemonte, la Sezione tributaria della Corte di
cassazione ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 21,
comma 1, della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in materia di
perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale), nella parte in cui
stabilisce l’interpretazione autentica dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. 31
dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della
delega al Governo contenuta nell’art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma, della
Costituzione.
La norma impugnata stabilisce che
“l’art. 38, comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 si interpreta nel
senso che le sentenze pronunciate dalle commissioni tributarie regionali e
dalle commissioni tributarie di secondo grado delle Provincie autonome di
Trento e di Bolzano, ai fini del decorso del termine di cui all’art. 325,
secondo comma, del codice di procedura civile, vanno notificate
all’Amministrazione finanziaria presso l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato
competente ai sensi dell’art. 11, secondo comma, del T.U. approvato con regio
decreto 30 ottobre 1933, n. 1611”.
Nel caso di specie un contribuente
aveva notificato la sentenza (a lui favorevole) emessa dalla Commissione
tributaria regionale per il Piemonte direttamente all’ufficio delle imposte
dirette di Rivoli (che era stato in giudizio senza patrocinio dell’Avvocatura
dello Stato), mediante consegna del plico nelle mani di una dipendente
incaricata della ricezione degli atti.
L’Amministrazione finanziaria – che ha
promosso il ricorso per cassazione oltre il termine breve di impugnazione (60
giorni) previsto dall’art. 51, primo comma, del d.lgs. n. 546 del 1992 ma entro
il termine lungo di un anno – afferma che detta notificazione non è stata
effettuata ritualmente poiché doveva essere fatta, a pena di nullità, presso
l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato di Torino, ai sensi del r.d. n. 1611 del
1933.
La Corte di cassazione sostiene che la
propria giurisprudenza è ormai ferma da tempo nell’affermare che, nei giudizi
di opposizione ad ordinanza–ingiunzione ai sensi dell’art. 22 della legge 24
novembre 1981, n. 689, la notifica degli atti giudiziari va operata presso
l’ufficio della pubblica amministrazione che ha emesso l’ordinanza – a meno che
esso abbia affidato la propria rappresentanza in giudizio all’Avvocatura dello
Stato – in quanto l’art. 23 di tale legge riconosce a tutte le autorità
amministrative la capacità di stare in giudizio personalmente.
Secondo il giudice a quo, la situazione che si determina nel processo tributario in
base al d.lgs. n. 546 del 1992 sarebbe identica, essendo espressamente
attribuita la qualità di parte all’ufficio del Ministero delle finanze che ha
emanato l’atto impugnato (art. 10), in deroga al principio che la
rappresentanza processuale delle amministrazioni statali spetta all’organo di
vertice. Ed è pure previsto che detto ufficio stia in giudizio “direttamente”
dinanzi alle commissioni tributarie (art. 11, comma 2), pur avendo la facoltà,
in secondo grado, di farsi assistere dall’Avvocatura dello Stato (art. 12,
comma 4).
Sulla base di quanto sopra, la
Cassazione afferma che – dopo una prima pronuncia che aveva ritenuto la
necessità della notifica presso l’Avvocatura generale dello Stato (sentenza n.
6034 del 1998) – il proprio orientamento si è progressivamente consolidato nel
senso opposto, di notifica all’ufficio finanziario che ha emesso l’atto
impugnato, salvo che questo si sia fatto assistere dall’Avvocatura dello Stato
(sentenze n. 9846 del 1998, n. 10420 del 1998, n. 10752 del 1998 e n. 4276 del
1999).
In materia è però sopravvenuto l’art.
21, comma 1, della legge n. 133 del 1999, il quale sancisce l’obbligo di
interpretare il predetto art. 38 del d.lgs. n. 546 nel senso (diverso sia da
quello consolidatosi nella giurisprudenza di legittimità, sia da quello
comunque fatto proprio inizialmente dalla Cassazione) che la notifica va
effettuata presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato e non presso
l’Avvocatura generale, né presso gli uffici finanziari che hanno emesso gli
atti impugnati.
La Corte di cassazione dubita della
legittimità costituzionale della norma interpretativa dettata dall’art. 21
della legge n. 133.
La questione si presenta rilevante,
poiché dalla sua soluzione dipende la possibilità di considerare valida la
notificazione per cui è causa, quindi idonea a determinare la decorrenza del
termine breve per la proposizione per ricorso per cassazione.
Inoltre la questione non sarebbe
manifestamente infondata, in quanto la norma è stata emanata quando le
incertezze interpretative inizialmente manifestatesi nella giurisprudenza della
Cassazione erano ormai definitivamente superate, tanto che il Presidente di
tale Corte – al quale erano stati trasmessi gli atti di causa perché valutasse
l’opportunità dell’assegnazione di quest’ultima alle sezioni unite al fine di
risolvere il contrasto manifestatosi tra le sentenze n. 6034/98 e n. 9846/98 –
aveva restituito gli atti il 25 febbraio 1999, rilevando che il contrasto
doveva ritenersi ormai composto.
2.— E’ intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale
sia dichiarata infondata.
Secondo l’Avvocatura, considerato che
il divieto di retroattività non è stato elevato a dignità costituzionale se non
in materia penale, la norma censurata troverebbe adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza e non si porrebbe in contrasto con altri valori ed
interessi costituzionalmente protetti. Tanto nella giurisprudenza della
Cassazione quanto nella dottrina, infatti, sussisteva a suo giudizio una
significativa divergenza di opinioni in ordine alle modalità di notifica della
sentenza tributaria di appello.
La difesa erariale nega, infine, che la
norma impugnata si ponga in conflitto con i valori costituzionalmente garantiti
della tutela dell’affidamento e della difesa in giudizio.
Considerato in diritto
1.— La Corte di cassazione dubita della
legittimità costituzionale dell’art. 21, comma 1, della legge 13 maggio 1999,
n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e
federalismo fiscale), nella parte in cui stabilisce l’interpretazione autentica
dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’art.
30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), in riferimento agli artt. 3, primo
comma, e 24, secondo comma, della Costituzione.
Secondo il giudice a quo, la norma impugnata non troverebbe giustificazione, poiché: a) quando è stata emanata, non vi
sarebbe stato più alcun contrasto interpretativo nella giurisprudenza della
Cassazione riguardo alla notifica delle sentenze delle commissioni tributarie; b) il suo contenuto precettivo sarebbe
innovativo e, comunque, chiaramente estraneo alla formulazione della norma
originaria, imponendo – in riferimento alla notifica delle sole sentenze emesse
in secondo grado (mentre prima la disciplina doveva ritenersi identica per
entrambe le fasi di merito) e con effetto retroattivo – un’interpretazione
diversa sia da quella consolidatasi nella giurisprudenza di legittimità, sia da
quella comunque fatta propria inizialmente dalla Cassazione.
Da ciò deriverebbero seri dubbi sulla
ragionevolezza della nuova disciplina e sulla sua compatibilità con i principi
costituzionali della tutela del legittimo affidamento e della certezza delle
situazioni giuridiche.
2.— La questione è fondata nei limiti
di seguito precisati.
La giurisprudenza costituzionale ha più
volte affermato che il legislatore può adottare norme che precisino il
significato di altre disposizioni legislative non solo quando sussista una
situazione di incertezza nell’applicazione del diritto o vi siano contrasti
giurisprudenziali, ma anche in presenza di un indirizzo omogeneo della Corte di
cassazione, quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili
varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato
ascrivibile alla norma anteriore (v., tra le altre, le sentenze n. 311 del 1995
e n. 397 del 1994 e l’ordinanza n. 480 del 1992). Peraltro, l'effettivo
problema da affrontare nella presente fattispecie non è quello relativo alla
natura di tali leggi, ma investe sostanzialmente i limiti che esse incontrano
quanto alla loro portata retroattiva.
In proposito questa Corte ha
individuato, oltre alla materia penale, altri limiti, che attengono alla
salvaguardia di norme costituzionali (v., ex
plurimis, le citate sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del 1994), tra i
quali i principi generali di ragionevolezza e di uguaglianza, quello della
tutela dell’affidamento legittimamente posto sulla certezza dell’ordinamento
giuridico, e quello del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario (ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti del
giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie sub iudice).
In questa sede occorre in particolare
soffermarsi sull’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica; principio
che, quale elemento essenziale dello Stato di diritto, non può essere leso da
norme con effetti retroattivi che incidano irragionevolmente su situazioni
regolate da leggi precedenti (v. le sentenze n. 416 del 1999 e n. 211 del
1997).
Tale principio deve valere anche in
materia processuale, dove si traduce nell’esigenza che le parti conoscano il
momento in cui sorgono oneri con effetti per loro pregiudizievoli, nonché nel
legittimo affidamento delle parti stesse nello svolgimento del giudizio secondo
le regole vigenti all’epoca del compimento degli atti processuali (cfr. la
sentenza n. 111 del 1998).
3.— Nel caso di specie, l’art. 38,
comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992 stabilisce che ciascuna parte ha l’onere di
provvedere direttamente alla notifica alle altre parti delle sentenze delle
commissioni tributarie, ai sensi degli artt. 137 e seguenti del codice di
procedura civile. Qualora l’Amministrazione finanziaria sia stata in giudizio
senza l'assistenza dell'Avvocatura dello Stato, ed un privato voglia
notificarle una pronuncia di secondo grado, la giurisprudenza della Corte di
cassazione ha talora affermato che egli deve effettuarla presso l’Avvocatura
generale dello Stato, ma sempre più frequentemente ha ritenuto che debba
indirizzarla direttamente all’ufficio finanziario che ha emesso l’atto oggetto
del giudizio. Mentre più contrastato risulta l’orientamento della dottrina.
La norma impugnata dà una
interpretazione del citato art. 38, comma 2, che non era fra quelle accolte in
sede giudiziale ed era nettamente minoritaria anche nella dottrina: come rileva
il giudice a quo, anche il
contribuente più scrupoloso difficilmente avrebbe potuto pensare che la
notifica delle sentenze tributarie di secondo grado, ricorribili per
cassazione, dovesse essere effettuata presso l’Avvocatura distrettuale dello
Stato, ma tutt’al più presso quella generale.
Sono state così rese inefficaci, ai
fini della decorrenza del termine breve di impugnazione, le notifiche operate
sia presso l’Avvocatura generale, sia presso i singoli uffici finanziari,
consentendo all’Amministrazione la possibilità di ricorrere contro decisioni
che, altrimenti, avrebbero dovuto essere ritenute coperte dal giudicato.
La volontà di chiarire il senso
dell’anzidetto art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992 e le eventuali, pur
legittime, considerazioni di convenienza del legislatore non avrebbero, quindi,
dovuto portare a dichiarare applicabile anche per il passato la nuova
disciplina delle notifiche delle sentenze tributarie, poiché in questo modo è
stato frustrato l’affidamento dei soggetti nella possibilità di operare sulla
base delle condizioni normative presenti nell’ordinamento in un dato periodo
storico, senza che vi fosse una ragionevole necessità di sacrificare tale
affidamento nel bilanciamento con altri interessi costituzionali (cfr. la
sentenza n. 211 del 1997).
Detta fondamentale esigenza di garanzia
si arresta, peraltro, nel momento in cui la norma interpretativa è entrata in
vigore.
Deve, pertanto, dichiararsi
illegittima, per violazione dell’art. 3 della Costituzione, la sola parte della
norma impugnata che estende anche al passato l’interpretazione autentica
dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992.
Resta assorbita la censura relativa
all’art. 24 della Costituzione.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 21, comma 1, della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in
materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale), nella parte
in cui estende anche al periodo anteriore alla sua entrata in vigore
l’efficacia dell’interpretazione autentica, da essa dettata, dell’art. 38,
comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo
tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’art. 30 della
legge 30 dicembre 1991, n. 413).
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 15 novembre 2000.
Cesare MIRABELLI, Presidente
Fernando SANTOSUOSSO, Redattore
Depositata in
cancelleria il 22 novembre 2000.