Relazione sulla giurisprudenza costituzionale del 2005 tenuta in occasione della conferenza stampa del Presidente Annibale Marini del 9 febbraio 2006 (*)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(*) a cura di M. Bellocci e P. Passaglia

N.B. Sono stati omessi i grafici.


 

Indice sommario

 

Introduzione

1.1. Il totale delle decisioni 1

1.2. Il rapporto tra decisioni ed atti di promuovimento. 4

1.3. La forma delle decisioni 6

1.4. La scelta del rito. 9

1.5. I tempi delle decisioni 11

1.6. Rinvio. 12

2. Un anno di attività. 13

Parte I

Profili processuali

Capitolo I

Il giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

1. Premessa. 15

2. I giudici a quibus e la legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale  15

3. Il nesso di pregiudizialità tra giudizio  a quo e  giudizio  di legittimità  costituzionale  16

4. L’ordinanza di rimessione. 17

5. La riproposizione delle questioni 19

6. L’oggetto delle questioni di legittimità costituzionale. 19

7. Il parametro del giudizio. 20

8. La questione di legittimità costituzionale ed i poteri interpretativi dei giudici comuni 20

9. Il contraddittorio di fronte alla Corte. 22

10. La trattazione congiunta e la riunione delle cause. 24

11. Le decisioni della Corte. 25

11.1. Le decisioni interlocutorie. 26

11.2. Le decisioni processuali 26

11.3. Le decisioni di rigetto. 28

11.4. Le decisioni di accoglimento. 29

12. Sindacato di costituzionalità e discrezionalità legislativa. 31

Capitolo II

Il giudizio in via principale

1. Premessa. 33

2. Il ricorso. 33

2.1. La notifica, il deposito ed i termini per ricorrere. 33

2.2. I rapporti tra il ricorso e la delibera recante la determinazione all’impugnazione  34

2.3. I contenuti del ricorso. 35

3. L’oggetto delle questioni di legittimità costituzionale. 38

4. Il parametro di costituzionalità. 38

5. L’interesse a ricorrere. 39

6. La riunione e la separazione delle cause. 40

7. Il contraddittorio di fronte alla Corte. 41

8. Le decisioni della Corte. 43

8.1. Le decisioni interlocutorie. 43

8.2. L’estinzione del giudizio. 44

8.3. Le decisioni processuali 44

8.4. Le decisioni di rigetto. 45

8.5. Le decisioni di accoglimento. 45

9. Il controllo degli statuti ordinari ai sensi dell’art. 123 della Costituzione. 47

Capitolo III

Il giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni

1. Premessa. 51

2. I soggetti del conflitto. 51

3. La deliberazione del ricorso. 51

4. Gli atti impugnati 52

5. I parametri del giudizio. 53

6. La materia del contendere ed il «tono costituzionale» del conflitto. 54

7. La riunione dei giudizi 56

8. Le decisioni della Corte. 56

8.1. Le decisioni interlocutorie. 56

8.2. L’estinzione del giudizio. 56

8.3. Le decisioni di inammissibilità. 57

8.4. Le decisioni di merito. 57

Capitolo IV

Il giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

Sezione I

La fase dell’ammissibilità

1. Premessa. 58

2. I soggetti del conflitto. 58

3. I profili oggettivi 60

4. Il ricorso per conflitto. 62

5. Le decisioni della Corte. 62

Sezione II

La fase del merito

1. Premessa. 64

2. I soggetti del conflitto. 64

3. I profili oggettivi 65

4. Il ricorso per conflitto. 67

5. La riunione dei giudizi 70

6. Le decisioni della Corte. 70

Capitolo V

Il giudizio di ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo

1. Premessa. 72

2. Il contraddittorio di fronte alla Corte. 72

3. Le decisioni della Corte. 72

3.1. La decisione di inammissibilità. 72

3.2. Le decisioni di ammissibilità. 73

4. I rapporti tra giudizio di ammissibilità del referendum  e controllo di  costituzionalità  74

Parte II

Profili sostanziali

Capitolo I

Principî fondamentali

1. Il principio personalistico. 75

2. I principî di eguaglianza e di ragionevolezza. 76

2.1. Il principio di eguaglianza. 77

2.2. Il principio di ragionevolezza. 85

3. Il principio di laicità dello Stato. 90

4. La condizione giuridica dello straniero. 90

4.1. Il diritto all’unità familiare. 90

4.2. L’espulsione dello straniero. 91

4.3 La regolarizzazione del lavoratore extracomunitario. 93

4.4. Il diritto alla fruizione dei servizi pubblici 93

4.5. Questioni non decise nel merito. 94

Capitolo II

Diritti e doveri degli individui

Sezione I

I rapporti civili

1. La libertà personale. 96

2. La libertà di circolazione. 98

3. La libertà di manifestazione del pensiero. 98

4. I principî costituzionali in materia penale. 98

4.1. Il principio di offensività. 98

4.2. La discrezionalità del legislatore nella determinazione del trattamento sanzionatorio  99

4.3. I principî di personalità della responsabilità penale e della funzione rieducativa della pena  101

5. I principî costituzionali in materia processuale. 103

5.1 Il diritto di azione. 103

5.2. Il diritto di difesa. 103

5.3. La difesa dei non abbienti 105

5.4. La riparazione per l’ingiusta detenzione. 106

Sezione II

I rapporti etico-sociali

1. Il diritto alla salute. 107

2. La tutela della famiglia. 108

2.1. La tutela del minore e il principio di «responsabilità genitoriale». 108

2.2. La tutela del minore nella disciplina dell’adozione. 109

2.3. La tutela dei disabili all’interno della famiglia. 110

2.4. La tutela dell’incapace. 110

2.5. La tutela della famiglia di fatto. 111

Sezione III

I rapporti economici

1. La tutela del lavoro. 112

2. La previdenza. 117

3. L’autonomia privata e l’iniziativa economica. 121

3.1. I rapporti contrattuali 121

3.2. Gli esercizi commerciali 123

3.3. I rapporti societari 123

Sezione IV

I rapporti politici

1. Il diritto di voto. 125

2. Rinvio. 125

Sezione V

I doveri di solidarietà

1. Le prestazioni patrimoniali 127

1.1. La disciplina dei tributi 128

1.2. I benefici fiscali 132

1.3. Il condono fiscale. 134

2. La difesa della patria. 135

Sezione VI

La tutela dei diritti nella giurisdizione

1. Il procedimento civile. 136

1.1. Notificazioni 136

1.2. Introduzione del giudizio e competenza. 137

1.3. Imparzialità e terzietà del giudice. 138

1.4. Il procedimento di esecuzione forzata. 139

1.5. Il giudizio di cassazione. 140

1.6. Le controversie in materia di circolazione stradale. 140

1.7. Le controversie in materia di spese di giustizia. 142

1.8. Le procedure concorsuali 144

2. Il procedimento penale. 145

2.1. Il giusto processo. 145

2.2. Le indagini preliminari 147

2.3. La custodia cautelare. 150

2.4. Le intercettazioni telefoniche. 150

2.5. La prova testimoniale. 151

2.6. L’assenza e la contumacia dell’imputato. 151

2.7. I riti alternativi 152

2.8. Il procedimento di esecuzione. 153

2.9. Il procedimento davanti al giudice di pace. 153

3. Il contenzioso tributario. 155

Capitolo III

L’ordinamento della Repubblica

Sezione I

L’ordinamento dello Stato

1. Il Parlamento. 157

1.1. La disciplina dell’elettorato passivo dei parlamentari 157

1.2. L’insindacabilità delle opinioni espresse dai parlamentari 157

1.3. Le immunità previste  dal  secondo comma dell’art. 68: le intercettazioni «indirette»  159

1.4. Esercizio della giurisdizione e svolgimento dei lavori parlamentari 161

2. La funzione normativa. 163

2.1. La riserva di legge. 163

2.2. Le leggi di interpretazione autentica e le (altre) leggi retroattive. 164

2.3. Il referendum abrogativo (rinvio) 166

2.4. La delegazione legislativa. 166

2.5. La decretazione d’urgenza. 173

2.6. La delegificazione. 174

2.7. Le fonti esterne (rinvio) 175

3. Il Presidente della Repubblica. 175

4. Il Governo. 175

5. La pubblica amministrazione. 175

5.1. Il principio di buon andamento. 175

5.2. Lo status dei funzionari pubblici 179

5.3. L’accesso ai pubblici uffici 180

5.4. L’amministrazione sanitaria. 182

6. La giurisdizione. 184

6.1. Il principio di indipendenza ed autonomia della funzione giurisdizionale. 184

6.2. Rapporto fra giurisdizioni 184

Sezione II

Le autonomie territoriali

1. Premessa. 186

2. La legislazione regionale ed i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario. 186

3. Il riparto di competenze legislative. 188

3.1. Le materie di competenza esclusiva dello Stato. 188

3.1.1. «Politica estera». 188

3.1.2. «Immigrazione». 189

3.1.3. «Difesa». 190

3.1.4. «Tutela della concorrenza». 192

3.1.5. «Sistema tributario e contabile dello Stato». 195

3.1.6. «Ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali»  196

3.1.7. «Ordine pubblico e sicurezza». 198

3.1.8. «Giurisdizione e norme processuali». 198

3.1.9. «Ordinamento civile». 199

3.1.10. «Ordinamento penale». 205

3.1.11. «Determinazione  dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale». 205

3.1.12. «Norme generali sull’istruzione». 205

3.1.13. L’operare congiunto delle competenze in materia di «ordinamento civile» e di «previdenza sociale». 208

3.1.14. «Coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale». 210

3.1.15. L’operare congiunto delle competenze in materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e di «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale». 211

3.1.16. «Tutela dell’ambiente [e] dell’ecosistema». 213

3.1.17. «Tutela […] dei beni culturali». 222

3.2. Le materie di competenza concorrente. 223

3.2.1. «Tutela e sicurezza del lavoro». 223

3.2.2. «Istruzione». 225

3.2.3. «Professioni». 228

3.2.4. «Tutela della salute». 230

3.2.5. «Governo del territorio». 233

3.2.6. «Valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali». 235

3.2.7. L’operare congiunto delle competenze in materia di «tutela della salute» e di «governo del territorio». 235

3.2.8. L’operare congiunto delle competenze in materia di «governo del territorio» e di «ordinamento della comunicazione». 239

3.3. Le materie di competenza residuale delle Regioni 240

3.3.1. «Formazione professionale». 240

3.3.2. «Artigianato». 241

3.3.3. «Trasporto pubblico locale». 242

3.3.4. «Comunità montane». 243

3.4. La «concorrenza di competenze». 245

3.5. Le «materie-valore». 250

3.6. Le materie attratte in sussidiarietà dallo Stato. 250

4. Il principio cooperativo. 271

5. Il potere estero delle Regioni 275

6. Le funzioni amministrative. 275

7. L’autonomia finanziaria. 278

7.1. La potestà normativa in tema di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario». 278

7.2. La disciplina dei tributi 284

7.3. Gli interventi finanziari diretti dello Stato. 285

7.4. Il demanio regionale. 287

8. I poteri sostitutivi 287

9. I ricorsi decisi sulla base del Titolo V nel testo anteriore alla riforma del 2001. 288

10. Le Regioni a statuto speciale e le Province autonome. 296

 


Introduzione

1. Alcuni dati statistici

1.1. Il totale delle decisioni

Il totale delle decisioni (numerate) rese dalla Corte costituzionale nel 2005 è di 482, cui dovrebbero aggiungersi le ordinanze non numerate (quali, ad esempio, quelle che si pronunciano in merito all’ammissibilità di interventi di terzo).

Il valore si pone apprezzabilmente al di sopra delle 446 decisioni registrate nel 2004 (le 36 decisioni segnano un incremento pari all’8,07%), proseguendo nella tendenza alla crescita di decisioni riscontrata nel 2004, dopo la netta flessione del 2003 (lo scorso anno, il tasso di incremento era stato del 16,75%).

Questa tendenza ha fatto sì che il valore del 2005 si ponesse al di sopra della media degli ultimi dieci anni, che si attesta a 473,5 decisioni annue. Ad ulteriore testimonianza della mole di attività svolta, deve poi sottolinearsi che le 482 decisioni del 2005 sono inferiori, nel periodo a partire dal 1996, soltanto ai dati del 2000 e del 2002 (con, rispettivamente, 592 e 536 decisioni), mentre sono leggermente superiori a quelli del 1997, del 1998 e del 1999 (in tutti e tre gli anni le decisioni rese sono state 471) e considerevolmente superiori ai dati del 2001 (447 decisioni), del 2004 (446), del 1996 (437) e del 2003 (382).

 

Altro dato che merita di essere analizzato, al fine di cogliere alcune caratteristiche di fondo dell’attività della Corte, è quello relativo alla suddivisione delle pronunce per tipi di giudizio.

Le 482 sono così ripartite: 314 nel giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale; 101 nel giudizio in via principale (per la prima volta dal 1988 questo tipo di giudizio supera la quota simbolica delle cento decisioni in un anno); 16 nel giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni; 46 in quello per conflitto tra poteri dello Stato, di cui 23 ordinanze emesse in sede di giudizio di ammissibilità e 23 decisioni rese nella fase di merito; 5 in sede di ammissibilità di richieste di referendum abrogativo; non constano, quest’anno ordinanze di correzione di errori materiali.

Questi dati confermano la preponderanza numerica del giudizio in via incidentale, le cui decisioni coprono il 65,15% del totale; il giudizio in via principale occupa il 20,95%, mentre i due conflitti si assestano, rispettivamente, a quota 3,32% e 9,54% (dato, quest’ultimo, che costituisce la somma del 4,78% della fase di ammissibilità e del 4,78% della fase di merito); il giudizio di ammissibilità delle richieste referendarie copre, infine, l’1,04% del contenzioso.

Il giudizio in via incidentale conferma, dunque, la propria predominanza numerica, ma conferma anche, nella sostanza, i dati percentuali del 2003 e del 2004, quando le decisioni sul totale avevano rappresentato, rispettivamente, il 65,18% ed il 64,13%. Se è vero che, rispetto al 2004, si è avuto un pur leggero incremento (l’1,02%, pari a 28 decisioni in più), è anche vero che il 2004 aveva rappresentato, in termini percentuali, il minimo storico mai raggiunto. I dati dei venti anni precedenti al 2003, d’altra parte, sono rimasti assai lontani, in essi oscillando il giudizio in via incidentale tra il 75 ed il 90% del totale delle pronunce, ed attestandosi su una media dell’83,64% per il periodo 1983-2002 (quest’ultimo anno presenta un valore assai prossimo alla media: 84,14%).

Discorso analogo, ma inverso. è da farsi per il giudizio in via principale, il quale, ancorato, per il periodo 1983-2002, ad una media del 7,29% (il 2002 si è posto leggermente al di sotto, con una percentuale di 5,60), con un picco negativo di 2,76% (nel 1998) ed uno positivo di 11,14% (nel 1988), ha conosciuto un notevole incremento a partire dal 2003, giungendo al 14,92% e, nel 2004, addirittura al 21,75%. La lieve flessione in termini percentuali del 2005 (-0,80%), peraltro corrispondente ad un aumento del valore assoluto (101 decisioni contro le 97 del 2004), conferma un dato scarsamente immaginabile sino a pochi anni fa, conseguente, evidentemente, alla crescita del contenzioso derivante dal nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione.

Per quanto attiene al conflitto tra Stato e Regioni e tra Regioni, il dato del 2005 segna una flessione dello 0,94% (pari a 3 decisioni in meno) rispetto al 2004 (quando la percentuale sul totale era stata del 4,26), che già si poneva al di sotto del dato del 2003 (6,02%).

In una valutazione relativa agli ultimi dieci anni, peraltro, il valore del 2005 si pone, sì, al di sotto della media (pari al 4%), ma sostanzialmente in linea con essa: prova ne sia il fatto che, in tre degli ultimi dieci anni (1997, 2000 e 2002), il dato percentuale del conflitto intersoggettivo è stato inferiore a quello registrato nel 2005. Il grafico che segue illustra queste risultanze:

Per quanto attiene ai conflitti tra poteri dello Stato, il dato comprensivo delle decisioni rese nelle due fasi del giudizio evidenzia un leggero aumento (dello 0,35%) rispetto al 2004, quando le decisioni erano state 5 in meno e la percentuale sul totale del 9,19. La media del decennio 1996-2005, che si attesta al 7,26% del totale delle decisioni, si pone nettamente al di sotto del dato del 2005, superato, in questo periodo, soltanto dall’11,51% del 2003.

Disaggregando le decisioni della fase di ammissibilità da quelle della fase di merito, il 4,78% di queste ultime, nel 2005, è nettamente superiore al 2,47% del 2004 (con un incremento di ben 12 decisioni) ed al 2,09% del 2003, nonché alla media dell’ultimo decennio (2,50%).

La percentuale di decisioni rese in sede di giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo mal si presta ad una valutazione in termini di trend, stante l’estrema volatilità del dato per anno.

1.2. Il rapporto tra decisioni ed atti di promuovimento

Il dato piuttosto elevato del n. di decisioni rese nel 2005 cresce notevolmente quando si vada ad esaminare il n. di giudizi definiti, alla luce del quale sembra di poter dire che è in via di definitivo «smaltimento» quell’arretrato formatosi essenzialmente nel 2003, e che nel 2004 era stato solo in minima parte diminuito.

Le ordinanze di rimessione emesse dai giudici a quibus, che nel 2004 erano state 1.094 (nel 2003 erano state addirittura 1.196), sono scese drasticamente, nel 2005, a 596. Contemporaneamente, le cause sollevate in via incidentale decise sono rimaste pressoché stabili, passando dalle 1.174 del 2004 alle 1.149 del 2005. Il saldo tra i giudizi definiti e gli atti di promuovimento pervenuti è dunque passato dalla quota di 80 del 2004 a quella di 553 del 2005 (si noti che, nel 2003, le 435 cause decise avevano condotto ad un saldo di -761).

Il parziale smaltimento dell’arretrato è ben testimoniato dal raffronto tra le cause pendenti al 1° gennaio e quelle pendenti al 31 dicembre 2005: 1.113 contro 560.

Decisamente positivi sono anche i dati relativi al giudizio di legittimità costituzionale in via principale. A fronte delle 101 sopravvenienze, la Corte ha deciso integralmente 133 ricorsi, mentre su altri 3 ricorsi, decisi parzialmente nel 2004 (in conseguenza della prassi seguita di separare le cause: di essa si darà conto nella sedes materiae), nel 2005 si sono avute altre decisioni, ma essi restano tuttora pendenti per alcune delle questioni poste. Il saldo positivo di 32 (escludendo dunque i ricorsi decisi parzialmente) è chiaramente superiore al dato di -9 del 2004 (116 ricorsi pervenuti e 107 interamente definiti, che salivano a 115 considerando quelli definiti parzialmente) ed a quello di -10 del 2003 (a fronte di 98 ricorsi prevenuti, solo 88 erano stati decisi, peraltro alcuni soltanto parzialmente).

Anche in questo caso, il confronto tra le pendenze all’inizio ed alla fine del 2005 segna un dato inequivocabilmente positivo: 152 contro 120.

Indiscutibilmente positivi sono anche i dati relativi ai conflitti intersoggettivi, che hanno visto 15 ricorsi promossi e 22 ricorsi decisi, con un saldo positivo di 7 ricorsi: il dato del 2004 era pressoché identico, con 16 ricorsi promossi e 22 definiti (saldo positivo di 6), mentre nel 2003 il saldo tra decisioni e sopravvenienze era stato ancor più elevato (15 ricorsi promossi contro 36 ricorsi decisi). Se al 1° gennaio 2005 i conflitti pendenti risultavano 44, alla fine dell’anno il dato è dunque sceso a 37.

L’unico ambito nel quale non si è avuta una diminuzione di pendenze nel corso dell’anno è quello del conflitto tra poteri dello Stato.

Per quanto attiene alla fase dell’ammissibilità, le 23 ordinanze rese hanno pareggiato i 23 ricorsi depositati (nel 2004, invece, ai 20 ricorsi avevano corrisposto 30 ordinanze), con il che il n. di conflitti ancora da delibare è rimasto invariato, a quota 12, tra il 1° gennaio ed il 31 dicembre 2005.

In ordine alla fase di merito, i 24 conflitti definiti non hanno eguagliato le 25 sopravvenienze, segnando così l’unico saldo negativo, per quanto di assai modesta entità (-1): i 40 conflitti pendenti all’inizio del 2005 sono così divenuti, alla fine, 41. Nel 2004, i dati erano stati, peraltro, ben più negativi, se è vero che gli 11 ricorsi decisi erano rimasti ben al di sotto dei 17 ricorsi promossi, con un saldo di -6; nel 2003, addirittura, a fronte di 22 ricorsi promossi, erano stati solo 8 i ricorsi decisi, con un saldo di -14.

Le 5 decisioni pronunciate in sede di giudizio di ammissibilità delle richieste referendarie hanno, ovviamente, esaurito le pendenze presenti al 1° gennaio 2005. Al 31 dicembre 2005 non constano richieste di cui giudicare l’ammissibilità.

1.3. La forma delle decisioni

Delle 482 decisioni, le sentenze sono state 198 e le ordinanze 284, pari, rispettivamente, al 41,08% ed al 58,92%.

Il dato, che vede una crescita della percentuale delle sentenze rispetto al 2004 (in cui le 167 sentenze hanno rappresentato il 37,44% del totale delle decisioni), pare confermare un trend già riscontrato nel confronto tra il 2004 ed il 2003, che aveva visto una crescita anche più pronunciata (nel 2003, le 134 sentenze ha costituito il 35,08% del totale delle decisioni). Parrebbe, allora, di potersi argomentare una certa quale inversione di tendenza rispetto a quella che aveva dominato gli anni novanta ed i primi anni del secolo in corso. In particolare, negli anni 1994-2002, la percentuale di sentenze, dall’iniziale 58,01 (picco massimo degli ultimi due decenni), era costantemente scesa (riducendosi, in un solo anno, dal 51,38% del 1997 al 36,94% del 1998) sino al 25,19%. L’inversione di tendenza è ancora lontana dal riportare il saldo percentuale delle sentenze sui livelli propri di buona parte degli anni novanta (tra il 1991 ed il 1997, la percentuale ha oscillato tra il 49,71% ed il 58,01%), assestandosi su livelli assimilabili – ma leggermente più elevati – a quelli degli anni 1987-1990, largamente coincidenti con la fase c.d. dello «smaltimento dell’arretrato» (i cui valori sono risultati compresi tra il 40,50% del 1990 ed il 37,25% del 1989).

Al di là di queste considerazioni di ordine generale, una particolare attenzione meritano i dati del 2005 disaggregati per tipo di giudizio: nel giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale, 80 sono state le sentenze e 234 le ordinanze (percentuali: 25,48 e 74,52); nel giudizio in via principale, 85 le sentenze e 16 le ordinanze (percentuali: 84,16 e 15,84); nel conflitto tra enti territoriali, 14 le sentenze e 2 le ordinanze (percentuali: 87,50 e 12,50); nel conflitto tra poteri dello Stato, con riguardo alla fase di merito, 14 sono state le sentenze e 9 le ordinanze (percentuali: 60,87 e 39,13).

Più che la comparazione diacronica in termini percentuali (invero scarsamente significativa, a tal riguardo, potendosi constatare, con poche eccezioni, una sostanziale omogeneità dei dati rispetto agli ultimi anni), ciò che rileva è soprattutto il rapporto tra i tipi di giudizio. Avendo come riferimento le decisioni adottate con la forma della sentenza, deve sottolinearsi che, alla stessa stregua del 2004, anche nel 2005 il giudizio nell’ambito del quale è stato reso il maggior n. di sentenze non è stato il giudizio in via incidentale (come era accaduto invariabilmente sino al 2003), bensì il giudizio in via principale (alle 81 sentenze del giudizio in via principale avevano corrisposto 63 sentenze nel giudizio in via incidentale; già nel 2003, comunque, la distanza tra i due tipi di giudizi di legittimità costituzionale si era fortemente assottigliata: 54 sentenze nell’incidentale contro 48 nel principale).

Peraltro, operando un raffronto tra i due ultimi anni, può notarsi come, a fronte di una crescita contenuta (nell’ordine di 4 unità) delle sentenze nel giudizio di legittimità costituzionale in via di azione, si è verificata una crescita cospicua (di 17 unità) di quelle rese nel giudizio in via incidentale.

In termini percentuali, le sentenze sono state rese nel 40,40% dei casi in sede di giudizio in via incidentale, contro il 42,93% del giudizio in via principale (nel 2004, le percentuali erano, rispettivamente, il 37,72 ed il 48,50); a completare il quadro, le sentenze nei conflitti si sono assestate sul 7,07% sia per quello tra enti territoriali che per quello tra poteri, mentre le sentenze in sede di giudizio sull’ammissibilità delle richieste di referendum abrogativi coprono il 2,53% del totale.

Con riguardo alle ordinanze, il giudizio in via incidentale ha confermato la sua assoluta centralità, coprendo l’82,39% del totale (nel 2004, era al 79,93%), contro il 5,63% del giudizio in via principale (nel 2004, 5,73%), lo 0,70% del conflitto intersoggettivo (nel 2004, 1,79%), l’8,10% della fase di ammissibilità del conflitto interorganico (nel 2004, 10,75%), il 3,17% della fase di merito (nel 2004, 1,08%).

1.4. La scelta del rito

Nel corso del 2005, la Corte ha tenuto 36 adunanze, di cui 18 udienze pubbliche ed altrettante camere di consiglio (nel 2004, le adunanze erano state 38, di cui 18 udienze pubbliche; nel 2003, 39, di cui 17 udienze pubbliche).

Le decisioni adottate a seguito di udienza pubblica sono state 186, mentre quelle che hanno definito congiuntamente giudizi trattati in camera di consiglio 293, con percentuali pari, rispettivamente, al 38,59 ed al 60,79. A questo dato, debbono aggiungersi 3 decisioni (0,62%) che hanno definito giudizi in parte trattati in udienza pubblica ed in parte in camera di consiglio (sentenze nn. 437 e 444, ed ordinanza n. 418).

Il dato segna una apprezzabile crescita della percentuale di decisioni adottate dopo l’udienza pubblica rispetto al 2004 (quando le 446 pronunzie si erano ripartite tra le 167 adottate dopo una udienza pubblica e 279 dopo una camera di consiglio, con percentuali rispettive del 37,44 e del 62,56), che era, a sua volta, decisamente superiore a quello del 2003 (anno nel quale delle 382 pronunce, 126 erano seguite ad una udienza pubblica e 256 ad una camera di consiglio, con percentuali rispettive del 32,98 e del 67,02).

Pur senza poter instaurare un parallelismo perfetto, può constatarsi come buona parte delle decisioni adottate a seguito di udienza pubblica abbiano avuto la forma di sentenza: delle 186 decisioni, 145 sono infatti sentenze (77,96%), mentre 41 sono le ordinanze (22,04%). Correlativamente, le ordinanze sono state la grande maggioranza delle decisioni adottate a seguito di una camera di consiglio: 242 ordinanze (82,59%) contro 51 sentenze (17,41%).

Disaggregando i dati per tipi di giudizio, è agevole constatare come il procedimento in camera di consiglio abbia connotato fortemente il giudizio in via incidentale: delle 314 decisioni rese, 248 lo sono state in camera di consiglio, 63 in udienza pubblica e 3 a seguito di trattazione «mista» (percentuali: 78,98; 20,06; 0,96). Da notare, altresì, è che a seguito di camera di consiglio sono state rese decisioni in gran parte aventi la forma di ordinanza (202, pari all’81,45% del totale; le sentenze sono state 46, ossia il 18,55%), mentre a seguito di udienza pubblica si riscontra un sostanziale equilibrio (32 sentenze e 31 ordinanze, pari, rispettivamente, al 50,79% ed al 49,21%).

Nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale, l’udienza pubblica ha visto – secondo consuetudine – una netta preponderanza delle decisioni rese a seguito di udienza pubblica: 94, contro le 7 adottate a seguito di camera di consiglio (percentuali: 93,07 e 6,93). Dopo una camera di consiglio, si è invariabilmente avuta una ordinanza, mentre dopo una udienza pubblica si sono pronunciate le 85 sentenze (90,43%) e 9 ordinanze (9,57%).

Dati sostanzialmente analoghi a quelli del giudizio in via principale si rintracciano per il conflitto tra Stato e Regioni o tra Regioni, in ordine al quale 15 delle 16 decisioni sono state pronunciate a seguito di udienza pubblica (93,75%; l’unica decisione emessa a seguito di camera di consiglio copre il 6,25% del totale). Le 14 sentenze sono state tutte pronunciate a seguito di udienza pubblica (93,33%), così come una delle due ordinanze (6,67%).

Relativamente al conflitto tra poteri dello Stato, tralasciando la fase dell’ammissibilità (svolta in camera di consiglio), la corrispondenza cui si accennava tra sentenze ed udienza pubblica, da un lato, ed ordinanze e camera di consiglio, dall’altro, è totale: le 14 sentenze sono state rese a seguito di udienza pubblica, così come le 9 ordinanze sono state pronunciate a seguito di camera di consiglio.

Finalmente, le decisioni sull’ammissibilità di richieste di referendum si configurano come eccezioni necessitate alla regola tendenziale riscontrata: il rito – sia pure assai particolare, come si dirà – è il rito camerale, mentre la forma della pronuncia è quella della sentenza.

1.5. I tempi delle decisioni

Nell’ambito di un contenzioso che può dirsi relativamente ingente, i tempi di decisione che sono propri della Corte costituzionale risultano ragionevolmente brevi. Di seguito si forniscono alcuni dati relativi ai singoli giudizi, dai quali emerge, peraltro, una certa differenziazione in termini di rapidità.

Nel giudizio in via incidentale, la media dei giorni che sono intercorsi tra la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dell’ordinanza di rimessione e la data di trattazione in udienza pubblica o in camera di consiglio è di 291,91. Sulle 1.149 ordinanze di rimessione per le quali la Corte ha reso una pronuncia, sono state 12 quelle che hanno dovuto attendere oltre 1.000 giorni per essere trattate (il dato più elevato, di 1.323 giorni, riguarda l’ordinanza di rimessione che ha dato origine all’ordinanza n. 241), mentre in 18 casi il periodo intercorso è stato inferiore ai 50 giorni (in quattro casi si è raggiunto il periodo minimo di 35 giorni).

Nel giudizio in via principale, il dato cresce rispetto a quello del giudizio in via incidentale. Dalla data di pubblicazione dei ricorsi alla data di trattazione sono passati, infatti, 672,97 giorni, in media, con punte di quasi 3.000 giorni (2.946, per due dei ricorsi decisi con la sentenza n. 272). Se si eccettuano, tuttavia, i 22 ricorsi più risalenti, la cui trattazione era stata oggetto anche di plurimi rinvii, tutti gli altri si sono mantenuti entro i 1.000 giorni. Per contro, in 13 casi il lasso di tempo tra la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e la trattazione del ricorso è stato inferiore ai 200 giorni (il valore più basso, di 63 giorni, si è riscontrato per il ricorso deciso con l’ordinanza n. 103).

I tempi più lunghi si sono verificati nella trattazione dei conflitti tra Stato e Regioni e tra Regioni, con una media di 1.113 giorni dalla pubblicazione del ricorso alla sua trattazione. Su 22 ricorsi decisi, 13 sono stati trattati ad oltre 1.000 giorni dalla loro pubblicazione (il valore più alto è di 2.568, per uno dei ricorsi decisi con la sentenza n. 324) ed uno soltanto lo è stato entro i 200 (si tratta del ricorso deciso con l’ordinanza n. 217, trattato dopo 69 giorni dalla pubblicazione).

I dati migliorano sensibilmente avendo riguardo alla fase di merito del conflitto tra poteri dello Stato: il valore medio è stato, infatti, di 458,75 giorni dalla pubblicazione alla trattazione del ricorso. Il maggior ritardo è stato di 1.203 giorni (per il conflitto deciso con la sentenza n. 267), mentre in 3 casi non si è andati oltre i 49 giorni (su 24 ricorsi decisi, 9 sono stati trattati entro i 100 giorni dalla pubblicazione).

A completare i riferimenti sopra enucleati, è d’uopo rilevare che anche la scelta del rito ha inciso, sia pure in maniera non particolarmente significativa, sui tempi di decisione. In effetti, dalla trattazione in camera di consiglio al deposito della decisione sono trascorsi mediamente 54,26 giorni, con punte di 0 (per l’ordinanza n. 354) e di 206 (per la sentenza n. 63); dalla trattazione in udienza pubblica, invece, il dato medio è stato di 67,04 giorni, con punte di 10 (per la sentenza n. 284) e di 218 (in quattro casi).

1.6. Rinvio

In questa sede, ci si è limitati a fornire una panoramica di alcuni dei dati statistici che si ritengono più significativi. Per ulteriori dati e per approfondimenti, si rinvia al prospetto statistico in appendice alla presente relazione.


2. Un anno di attività

L’anno 2005 segna un momento importante nella vita della Corte costituzionale, che giunge al cinquantesimo anno di attività.

A caratterizzare la giurisprudenza della Corte non è stata, tuttavia, questa sola ricorrenza, il cui rilievo è peraltro indiscutibile. Sono, in effetti, molti gli aspetti che contribuiscono a rendere il 2005 un anno di particolare interesse.

Innanzitutto, la Corte si è profondamente rinnovata, nella sua composizione, a seguito della fine del mandato di ben cinque giudici.

Alla fine del mese di gennaio, a cessare dalle funzioni sono stati il Presidente, Prof. Valerio Onida, ed il vice Presidente, Prof. Carlo Mezzanotte, entrambi di nomina parlamentare. La loro non immediata sostituzione ha fatto sì che il collegio fosse integrato da soli tredici membri sino alla fine del mese di giugno, quando sono stati eletti dal Parlamento ed hanno prestato giuramento i due nuovi giudici, l’Avv. Luigi Mazzella ed il Prof. Gaetano Silvestri.

Il ritardo registratosi ha avuto inevitabili ripercussioni sul funzionamento della Corte, come è dimostrato, tra l’altro, dalla circostanza che il nuovo Presidente, in sostituzione del Prof. Onida, è stato eletto soltanto una volta decorso il termine di cui all’art. 7, secondo comma, del Regolamento generale della Corte Costituzionale (come sostituito con deliberazione della Corte costituzionale del 25 maggio 1999), ai sensi del quale, «nel caso in cui venga a scadenza il mandato di giudice del Presidente, la Corte deve essere convocata per una data compresa fra il giorno del giuramento del giudice che lo sostituisce e i dieci giorni successivi», ma «qualora la sostituzione non sia ancora intervenuta, la Corte deve essere convocata per una data non anteriore alla scadenza del termine di cui all’art. 5, secondo comma, della legge costituzionale 22 novembre 1967, n. 2 [un mese dalla cessazione del mandato] e non successiva al decimo giorno dalla scadenza medesima».

Nelle more dell’elezione alla Presidenza del Prof. Piero Alberto Capotosti, avvenuta il 10 marzo, le funzioni presidenziali sono state svolte dall’Avv. Fernanda Contri, poi nominata, ai termini dell’art. 22-bis del Regolamento generale, vice Presidente, alla stessa stregua del Prof. Guido Neppi Modona, eletto dal collegio, su proposta del Presidente, secondo quanto dispone l’art. 23 del Regolamento generale. Il Presidente Capotosti ed i due vice Presidenti hanno terminato il loro mandato all’inizio del mese di novembre.

I tre giudici, tutti a suo tempo nominati dal Presidente della Repubblica, sono stati prontamente sostituiti dal Prof. Sabino Cassese, dalla Prof.ssa Maria Rita Saulle e dal Prof. Giuseppe Tesauro.

Alla carica di Presidente è stato eletto, il 10 novembre, il Prof. Annibale Marini, che ha designato come vice Presidente il Dott. Franco Bile. In applicazione dell’art. 23 del Regolamento generale, il collegio ha designato come vice Presidente anche il Prof. Giovanni Maria Flick.

I molteplici avvicendamenti e la conseguente pluralità di giudici che hanno esercitato le funzioni presidenziali hanno fatto sì che ben sei membri della Corte sottoscrivessero, come presidente del collegio, almeno una decisione: il Prof. Capotosti ne ha sottoscritte 215, l’Avv. Contri 144, il Prof. Marini 66, il Prof. Onida 48, il Prof. Mezzanotte 5 ed il Prof. Neppi Modona 4.

Con precipuo riguardo all’attività giurisdizionale, può rilevarsi che, secondo una tendenza ampiamente radicata, vi è stata una pressoché costante congruenza tra giudici relatori e giudici redattori delle decisioni, nel senso che sono stati meramente episodici i casi in cui si è riscontrata, a tal riguardo, una discrepanza. In particolare, nel corso del 2005, si sono avuti tre casi (stessa quantità del 2004): due relativi a decisioni (rispettivamente) di inammissibilità e di ammissibilità di richieste di referendum abrogativo (sentenze nn. 45 e 46) ed un terzo relativo al conflitto intersoggettivo sorto a seguito del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti con il quale era stato nominato il Commissario dell’Autorità portuale di Livorno (sentenza n. 339).

Sempre con riferimento alla figura del giudice relatore e redattore, si segnala che la sentenza n. 451, concernente il conflitto interorganico instaurato dalla Camera dei deputati avverso atti giurisdizionali nei quali si era disconosciuto, negandogli validità, l’impedimento del deputato a partecipare all’udienza penale per concomitanti impegni parlamentari, è stata redatta da due giudici, entrambi designati come relatori (la sentenza ha deciso due conflitti dichiarati ammissibili con le ordinanze nn. 185 e 186 del 2005, redatte disgiuntamente dai due giudici).

Venendo ad alcune, brevissime, considerazioni di ordine più generale, dal quadro statistico che è stato tratteggiato nei paragrafi precedenti emergono alcuni dati che rendono l’attività svolta particolarmente interessante. Si è constatata la consistenza del contenzioso tra lo Stato e le Regioni manifestatosi in sede di giudizio di legittimità costituzionale in via principale (assai più che in quella di conflitto intersoggettivo): l’avvenuta riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione ha continuato ad alimentare una conflittualità che, dalla fine del 2001, ha conosciuto, almeno sino al 2004, una crescita costante. Nel raffronto tra il 2005 ed il 2004 pare, peraltro, di potersi intravedere una certa quale stabilizzazione, che si è associata ad un qualche recupero, sul piano quantitativo, del giudizio in via incidentale.

La tendenziale conferma dei dati del 2004 (pur con la differenza appena ricordata) testimonia un forte radicamento della funzione arbitrale nell’ambito dei poteri che sono propri della Corte costituzionale. Nata principalmente come «garante dei diritti», essa ha visto accrescere il proprio ruolo nelle diverse direzioni prefigurate nella Costituzione (e nelle leggi costituzionali), al punto di rendere indefettibile un approccio teso a dare piena contezza della multiformità e della complessità delle competenze all’organo attribuite.

I dati quantitativi, su cui già ci si è soffermati, non possono comunque dare conto – se non in via di primissima approssimazione – dell’attività che la Corte costituzionale ha svolto durante l’ultimo anno.

Sono stati, infatti, molti i giudizi che hanno riguardato casi di particolare importanza sotto il profilo dell’incidenza su situazioni giuridiche soggettive e sotto quello più propriamente istituzionale, per tacere di quelle decisioni nelle quali la Corte ha affrontato problematiche giuridiche particolarmente delicate.

Non è questa la sede per redigere una elencazione che sarebbe inevitabilmente lacunosa e – proprio per questo – non scevra di una certa arbitrarietà. Nelle pagine della presente relazione, d’altra parte, il lettore potrà trovare – questo, almeno, è l’auspicio – ampi riscontri in ordine all’importanza ed all’interesse che riveste, nel suo complesso, la giurisprudenza costituzionale dell’anno 2005.


Parte I

Profili processuali

 

Capitolo I

Il giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

1. Premessa

Confermando pienamente la tradizione, il giudizio in via incidentale è stata, nel corso del 2005, la sede in cui la Corte ha reso il maggior n. di decisioni.

Con specifico riguardo ai profili processuali, sono piuttosto numerosi gli aspetti sui quali conviene in questa sede soffermarsi, essenzialmente per rimarcare la linea di continuità rispetto al passato.

2. I giudici a quibus e la legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale

Le 1.149 ordinanze di rimessione che hanno instaurato giudizi decisi nel 2005 sono state sollevate da un ampio spettro di autorità giudiziarie. Il maggior n. di ordinanze è stato sollevato dai tribunali ordinari (567, ossia il 49,35% del totale), seguiti dai giudici di pace (195, il 16,97%) e dai tribunali amministrativi regionali (146, il 12,71%). Piuttosto elevato è stato anche il n. di giudizi promossi dai giudici per le indagini preliminari (47, il 4,09%), dai magistrati di sorveglianza (47, il 4,09%) e dalle commissioni tributarie provinciali (46, il 4%). Oltre le dieci ordinanze si collocano anche la Corte dei conti (16, pari all’1,39% del totale), i tribunali di sorveglianza (15, l’1,31%), le corti d’appello (15, l’1,31%) e la Corte di cassazione (12, l’1,04%).

Tra le altre autorità rimettenti si segnalano, ex plurimis, le commissioni tributarie regionali (5 ordinanze), le commissioni tributarie di I grado (3) e la commissione tributaria centrale (2); nell’ambito della giurisdizione amministrativa, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (5), il Consiglio di Stato (3) ed i tribunali regionali di giustizia amministrativa (3); infine, sono state 8 le ordinanze promosse da giudici per l’udienza preliminare.

In alcuni casi, si sono riproposte alla Corte costituzionale questioni inerenti alla legittimazione dei giudici a quibus ad instaurare un procedimento in via incidentale.

Con l’ordinanza n. 298, la Corte ha avuto occasione di confermare, sia pure implicitamente, l’orientamento favorevole alla legittimazione degli arbitri a porsi come giudici a quibus: la questione è stata infatti dichiarata manifestamente inammissibile, ma in conseguenza di vizi che inficiavano la parte motiva dell’atto di rinvio.

L’astratta legittimazione a sollevare questione di legittimità costituzionale è stata confermata, nella sentenza n. 345, anche per la Commissione dei ricorsi contro i provvedimenti dell’Ufficio italiano brevetti e marchi, attesa la sua natura di giudice speciale (riconosciuta a far tempo dalla sentenza n. 42 del 1958). Parimenti legittimato, «secondo la costante giurisprudenza», è stato ritenuto – con la sentenza n. 440 – il giudice tutelare.

Il difetto dei requisiti richiesti dagli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (secondo cui la valida rimessione della questione postula l’azione di un «giudice», nel corso di un «giudizio») è stato invece riscontrato in occasione della ordinanza n. 170. Nel corso di un procedimento per l’iscrizione di un periodico nel registro della stampa, il magistrato delegato dal Presidente del Tribunale di Milano aveva sollevato una questione che, in ossequio ad una precedente statuizione della Corte (sentenza n. 96 del 1976), è stata dichiarata manifestamente inammissibile, giacché la procedura nell’ambito della quale la questione si radicava «è esclusivamente volta alla verifica della regolarità dei documenti presentati», e dunque «il presidente o il magistrato da lui delegato è chiamato a svolgere “una semplice funzione di carattere formale attribuitagli per una finalità garantistica”, sì che l’intervento di un magistrato non può “da solo essere ritenuto idoneo ad alterare la struttura di un procedimento meramente amministrativo”». A tale conclusione non poteva essere d’ostacolo il rilievo secondo cui il procedimento per la registrazione del periodico riguarda l’esercizio di un diritto fondamentale, quale è la libertà di manifestazione del pensiero (art. 21 della Costituzione), «posto che tale diritto non può comunque rimanere privo di tutela giurisdizionale», nell’ambito dunque di un procedimento «nel corso del quale potrà sempre essere proposto incidente di costituzionalità».

3. Il nesso di pregiudizialità tra giudizio a quo e giudizio di legittimità costituzionale

Caratteristica fondamentale del giudizio in via incidentale è il rapporto di pregiudizialità che collega il processo di costituzionalità con il processo a quo: affinché una questione di legittimità costituzionale sia ammissibile, condizione imprescindibile è che essa sia «rilevante» ai fini della decisione del processo nel corso del quale la questione è stata sollevata.

Nel corso del 2005, si riscontrano varie decisioni nelle quali l’esame di merito è stato precluso dal difetto di rilevanza, ora derivante dalla «estraneità delle norme denunciate all’area decisionale del giudice rimettente» (così, espressamente, l’ordinanza n. 447), ora dal momento nel quale la questione era stata concretamente sollevata.

Nel primo senso, possono menzionarsi le fattispecie nelle quali la Corte ha constatato che il giudice a quo non avrebbe in alcun caso avuto modo di applicare la disposizione denunciata (ordinanze nn. 81, 148, 340, 341, 382, 434 e 436), donde la non incidenza della questione sull’esito del giudizio (sentenza n. 266 ed ordinanze nn. 153, 213, 292, 296, 429, nonché, scil., la precitata ordinanza n. 447). A questa categoria possono associarsi le declaratorie di irrilevanza motivate dalla erronea individuazione delle norme da censurare (in tal senso, ordinanza n. 376) e quelle derivanti dalla decadenza con effetti retroattivi della disposizione censurata (come nel caso di un decreto legge non convertito: ordinanza n. 443). Devesi peraltro evidenziare che, in linea generale, l’abrogazione o la modifica della disposizione, operando ex nunc, non esclude di per sé la rilevanza della questione, restando applicabile – in virtù della successione delle leggi nel tempo – la disposizione abrogata o modificata al processo a quo (così le sentenze nn. 283 e 466).

In relazione al momento nel quale la questione di legittimità è stata sollevata, la Corte ha ribadito l’inammissibilità delle questioni c.d. «premature», quelle cioè, in cui «la rilevanza […] appare meramente futura ed ipotetica», in quanto il giudice rimettente non è ancora nelle condizioni di fare applicazione della disposizione denunciata (ordinanza n. 375). Ad esiti analoghi si giunge con riferimento alle questioni «tardive», vale a dire promosse quando le disposizioni denunciate sono già state oggetto di applicazione (ordinanze nn. 55, 57, 208, 363, 370 e 377) ovvero quando la loro applicazione non è più possibile (ordinanze nn. 90, 97 e 443), perché il potere decisorio del giudice a quo si è ormai esaurito: è stato in proposito sottolineato che «la rilevanza di una questione di costituzionalità non può essere fatta comunque discendere dalla mera impossibilità, per il giudice rimettente, di sollevare la questione stessa in una fase anteriore; essendo necessaria, al contrario, una oggettiva incidenza del quesito sulle decisioni che detto giudice è ancora chiamato a prendere» (così, l’ordinanza n. 363).

Nell’operare il controllo circa la rilevanza della questione sottopostale, la Corte costituzionale si attiene, in linea generale, alle prospettazioni del giudice rimettente. Così, ad esempio, di fronte ad una eccezione argomentata sulla base di un asserito difetto di legittimazione attiva del ricorrente nel giudizio a quo, la Corte ha sottolineato che la valutazione di tale profilo «è esclusivamente riservata al giudice» (ordinanza n. 181). Questa impostazione non impedisce alla Corte di svolgere un vaglio relativo ad un eventuale difetto di giurisdizione o di competenza che infici in modo palese il giudizio principale: nel corso del 2005, la constatata carenza di giurisdizione del giudice rimettente ha precluso in tre occasioni l’esame del merito della questione (sentenza n. 345 ed ordinanza nn. 9 e 196; nella sentenza n. 144, invece, è stato evidenziato che, «pur in presenza di orientamenti difformi […], l’argomentazione svolta dal rimettente in ordine alla sussistenza della giurisdizione […] non appar[iva] implausibile»); analogamente, nell’ordinanza n. 82, a suffragio della dichiarazione di manifesta inammissibilità, si è precisato che «il difetto di competenza del giudice rimettente, ove sia manifesto, come tale rilevabile ictu oculi, comporta l’inammissibilità della questione sollevata per irrilevanza».

Un ultimo aspetto da menzionare è la conferma della autonomia che è propria della questione pregiudiziale di costituzionalità rispetto alle sorti del processo nell’ambito della quale è stata promossa: onde disattendere una eccezione di inammissibilità per irrilevanza sopravvenuta, nella sentenza n. 244 si è chiarito, in conformità ad una giurisprudenza consolidata, che «il giudizio di legittimità costituzionale […] una volta iniziato in seguito ad ordinanza di rinvio del giudice rimettente non è suscettibile di essere influenzato da successive vicende di fatto concernenti il rapporto dedotto nel processo che lo ha occasionato, come previsto dall’art. 22 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale».

4. L’ordinanza di rimessione

Affinché il giudizio di legittimità costituzionale sia validamente instaurato, è necessario che l’ordinanza di rimessione presenti i requisiti minimi di forma e, soprattutto, di contenuto.

Per quanto attiene alla forma, la Corte ha evitato di adottare un atteggiamento eccessivamente rigoristico: così, ad esempio, non si è ritenuta preclusiva dell’esame del merito la forma di «sentenza» adottata per sollevare la questione (sentenza n. 111); analogamente, nessuna conseguenza ha avuto la circostanza che il rimettente, anziché «sollevare» la questione, avesse «ribadito» la questione già sollevata nel medesimo giudizio (ordinanza n. 238).

Non ostativo all’ammissibilità delle questioni è stato implicitamente ritenuto l’eventuale ritardo con cui l’ordinanza di rimessione sia pervenuta alla cancelleria della Corte. Pur in un quadro generalmente improntato alla celerità della trasmissione delle ordinanze, nel corso del 2005 debbono comunque segnalarsi alcuni casi di lentezza: se le ordinanze nn. 197, 313 e 350 hanno deciso questioni giunte alla Corte circa un anno dopo l’emanazione dell’ordinanza di rinvio, e l’ordinanza n. 24 ha avuto origine da un’ordinanza pervenuta oltre due anni dopo, i casi più macroscopici sono quelli di cui alla sentenza n. 433, dove il ritardo registrato ha superato i sei anni, ed alla ordinanza n. 402, che ha risolto una questione sollevata venti anni prima del momento in cui la relativa ordinanza giungesse alla cancelleria del Palazzo della Consulta. Parzialmente diverso è il caso dell’ordinanza che ha sollevato la questione risolta con la sentenza n. 274: il giudice a quo, emanata nel 1997 una prima ordinanza, con una seconda, del 2003, ha rinnovato l’ordine di trasmissione degli atti, rimasto precedentemente ineseguito.

Con precipuo riferimento al contenuto dell’ordinanza di rimessione, sono numerose le decisioni con cui la Corte censura la carenza – assoluta o, in ogni caso, insuperabile – di descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a quo (ordinanze nn. 29, 90, 126, 155, 210, 226, 251, 288, 295, 297, 318, 364, 390, 396, 413, 434, 453, 472 e 476) o comunque il difetto riscontrato in ordine alla motivazione sulla rilevanza (sentenze nn. 66, 303 e 461, ed ordinanze nn. 3, 100, 140, 153, 183, 189, 195, 196, 207, 236, 237, 256, 328, 331, 340, 418, 482). Ad un esito analogo conducono i difetti riscontrabili in merito alla manifesta infondatezza (sentenza n. 147 ed ordinanze nn. 74, 197, 212, 266 e 382), a proposito della quale la sentenza n. 432 ha fornito un inquadramento di ordine generale, sottolineando che, «ai fini della sussistenza del presupposto di ammissibilità […], occorre che le “ragioni” del dubbio di legittimità costituzionale, in riferimento ai singoli parametri di cui si assume la violazione, siano articolate in termini di sufficiente puntualizzazione e riconoscibilità all’interno del tessuto argomentativo in cui si articola la ordinanza di rimessione; senza alcuna esigenza, da un lato, di specifiche formule sacramentali, o, dall’altro lato, di particolari adempimenti “dimostrativi”, d’altra parte in sé incompatibili con lo specifico e circoscritto ambito entro il quale deve svolgersi lo scrutinio incidentale di “non manifesta infondatezza”».

Non mancano – sono anzi piuttosto frequenti – i casi in cui ad essere carente è la motivazione tanto in ordine alla rilevanza quanto in ordine alla non manifesta infondatezza (sentenza n. 21 ed ordinanze nn. 84, 86, 92, 123, 139, 141, 142, 166, 228, 254, 298, 312, 314, 316, 333, 381, 435 e 448), carenze che rendono talvolta le questioni addirittura «incomprensibili» (ordinanza n. 448) e che sono alla base di declaratorie di (solitamente manifesta) inammissibilità «per plurimi motivi» (così, testualmente, l’ordinanza n. 316).

Altra condizione indispensabile onde consentire alla Corte una decisione sulla questione sollevata è la precisa individuazione dei termini della questione medesima. A questo proposito, sono presenti decisioni che rilevano un difetto nella motivazione concernente uno o più parametri invocati (ordinanze nn. 23, 39, 86, 126, 311 e 414), talvolta soltanto enunciati (sentenze nn. 322 e 409, ed ordinanza n. 149), quando non indicati (ordinanza n. 166) o addirittura errati (ordinanze nn. 253 e 257). Del pari, sono da censurare l’errata identificazione dell’oggetto della questione – non di rado ridondante in una carenza di rilevanza (v. supra, par. precedente) – che rende impossibile lo scrutinio della Corte (sentenza n. 21 ed ordinanze nn. 153, 197, 376, 436 e 454), l’omessa impugnazione dell’oggetto reale della censura (ordinanza n. 400), la sua mancata individuazione (ordinanza n. 140) od il riferimento alle disposizioni denunciate soltanto nella parte motiva della ordinanza di rinvio e non anche nel dispositivo (sentenza n. 243 ed ordinanza n. 228), alla stessa stregua della genericità della questione sollevata (ordinanze nn. 23 e 328).

A precludere una decisione di merito è altresì il mancato esperimento, da parte del giudice a quo, di un tentativo teso a rintracciare una interpretazione della disposizione censurata che la renda conforme alla Costituzione. Non dissimile è, peraltro, l’esito dei giudizi nei quali l’attività interpretativa del giudice risulti viziata da erronei presupposti. Sulle problematiche connesse ai poteri interpretativi dei rimettenti, si rinvia, comunque, a quanto verrà detto infra, par. 8.

Ancora, è da considerarsi vizio insanabile la mancata presa in considerazione di modifiche legislative (ordinanze nn. 24 e 317) o di dichiarazioni di illegittimità costituzionale (sentenze nn. 27 e 468, ed ordinanza n. 313) intervenuti antecedentemente al promuovimento della questione.

Il vizio dell’ordinanza di rimessione può riguardare anche l’intervento che il giudice a quo richiede alla Corte costituzionale: prescindendo dai casi in cui il petitum non è sufficientemente precisato (ordinanze nn. 188 e 400), sono colpite da inammissibilità tutte quelle richieste volte ad ottenere dalla Corte una pronuncia «creativa», da adottarsi, cioè, attraverso l’utilizzo di poteri discrezionali di cui la Corte è priva (sentenze nn. 109 e 470, ed ordinanze nn. 260, 273 e 399), una sentenza additiva in malam partem in materia penale (ordinanza n. 187) o, infine, una pronuncia che, con l’accoglimento, avrebbe il risultato di creare una situazione di (manifesta) incostituzionalità (ordinanza n. 68).

Riconducibili ai vizi che inficiano la richiesta del giudice a quo – oltre a quelle connesse all’esercizio dei poteri interpretativi da parte della Corte, su cui v., nuovamente, infra, par. 8 – sono anche le formulazioni delle questioni nell’ambito delle quali il rimettente non assume una posizione netta in merito alla questione: ne deriva l’inammissibilità di questioni formulate in maniera contraddittoria (sentenze nn. 163 e 243, ed ordinanze nn. 58, 112 e 297), perplessa (ordinanza n. 246) o alternativa (ordinanze nn. 215 e 363). Pienamente ammissibili sono, di contro, le questioni poste in via subordinata rispetto ad altre (ad esempio, sentenze nn. 52, 53 e 174, ed ordinanze nn. 75 e 256).

Le inesattezze che vengano riscontrate in merito all’indicazione del petitum, o anche relativamente ad oggetti e parametri, non sempre conducono alla inammissibilità delle questioni: nei limiti in cui il tenore complessivo dell’ordinanza renda chiaro il significato della questione posta, è la Corte stessa ad operare una correzione, ciò che è avvenuto nella sentenza n. 471 e nell’ordinanza n. 342 (in ordine al petitum), nell’ordinanza n. 288 (per l’oggetto) e nell’ordinanza n. 318 (per il parametro).

La sanatoria del vizio è invece radicalmente esclusa nel caso di ordinanze motivate per relationem, vale a dire attraverso il riferimento ad altri atti, come scritti difensivi delle parti del giudizio principale (ordinanze nn. 92, 125, 312 e 423), sentenze parziali rese nel corso del giudizio medesimo (ordinanza n. 208) o precedenti ordinanze di rimessione, dello stesso o di altro giudice (ordinanze nn. 8, 22, 84, 141, 166 e 364): per costante giurisprudenza, infatti, «non possono avere ingresso nel giudizio incidentale di costituzionalità questioni motivate solo per relationem, dovendo il rimettente rendere esplicite le ragioni per le quali ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione sollevata, mediante una motivazione autosufficiente» (così, l’ordinanza n. 364).

 

5. La riproposizione delle questioni

Nel corso del 2005, la Corte costituzionale è stata chiamata in più di una occasione a giudicare su questioni che già erano state oggetto di un incidente di costituzionalità promosso nell’ambito del medesimo giudizio principale.

La comunanza dell’origine non implica, come noto, un legame di continuità tra i due giudizi di legittimità costituzionale proposti: seguendo un orientamento consolidato, la Corte lo ha ulteriormente ribadito, sottolineando che «l’ordinanza con la quale [il giudice a quo] ripropone la questione di costituzionalità introduce un nuovo giudizio di legittimità costituzionale e non costituisce una prosecuzione di quello concluso» (ordinanza n. 22).

La riproposizione, di per sé, non presenta, ovviamente, problemi di ammissibilità. È anzi da evidenziare come essa possa configurarsi come un esito fisiologico delle pronunce di restituzione degli atti ai giudici a quibus per un riesame della rilevanza della questione (ciò che postula, in caso di ritenuta persistente rilevanza, un nuovo atto di promuovimento): non a caso, in varie occasioni la riproposizione ha fatto seguito ad una restituzione degli atti (sentenze nn. 243, 425 e 442, ed ordinanze nn. 22, 316, 341 e 422).

È peraltro interessante constatare che la riproposizione può trarre origine anche da altri tipo di dispositivi processuali, i quali non si configurano esplicitamente come prodromici ad un nuovo promuovimento. Tale è il caso delle ordinanze di manifesta inammissibilità, che in taluni casi, nel 2005, hanno originato nuove decisioni rese dalla Corte. Sulla scorta dell’indicazione del vizio che precludeva l’esame del merito della questione, il giudice a quo ha provveduto ad emendare il vizio (o, quanto meno, si è adoperato in tal senso, con esiti non sempre «fausti»), sollecitando nuovamente uno scrutinio di costituzionalità (sentenze nn. 439 e 459, ed ordinanze nn. 101, 257, 331 e 347).

Siffatte dinamiche testimoniano, unitamente ad altri – e più rilevanti – indizi, la vitalità del dialogo tra la Corte costituzionale e le giurisdizioni comuni, dialogo che è elemento imprescindibile per il corretto funzionamento dei meccanismi procedurali preposti alla garanzia della Costituzione.

 

6. L’oggetto delle questioni di legittimità costituzionale

Dalla giurisprudenza del 2005 non emergono profili di particolare originalità per quanto attiene agli atti che possono formare oggetto di un giudizio di legittimità costituzionale. Al riguardo, possono comunque segnalarsi alcune statuizioni.

Nella sentenza n. 322 si è affrontata una questione nella quale la disciplina legislativa impugnata si compenetrava con quella della contenuta in contratti collettivi di lavoro. Nell’esaminare il merito delle censure, la Corte ha precisato che «resta[va]no estranee allo scrutinio di costituzionalità tutte le questioni relative alla disciplina della materia contenuta in atti di contrattazione collettiva per le varie categorie di personale della scuola, quale che [fosse] la funzione svolta o il profilo professionale di appartenenza». Si è in tal modo confermata l’inutilizzabilità del giudizio in via incidentale per denunciare atti che non rientrino nel novero delle fonti di rango primario.

Tale affermazione non è stata smentita dalla sentenza n. 441, che ha avuto ad oggetto una disposizione del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, recante il «Regolamento per la procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato». In ordine all’ammissibilità della questione, è stato evidenziato che, «dopo un primo contrario orientamento volto a desumere la natura regolamentare della normativa dalla formulazione dell’art. 16, primo comma, della legge di delega 7 marzo 1907, n. 62, per l’emanazione del decreto n. 642 del 1907», la Corte «ha sempre dato ingresso allo scrutinio del medesimo regolamento, nel presupposto della sua natura legislativa»: nella specie, non si sono ravvisati motivi per discostarsi da tale più recente indirizzo.

Di nuovo in ossequio ad un orientamento consolidato, è stato affermato che «l’intervenuta abrogazione della disposizione censurata […] non costituisce impedimento all’esame della questione di legittimità costituzionale sollevata» allorché tale disposizione sia stata «integralmente trasfusa» in altra (sentenza n. 345 ed ordinanza n. 54). Il «trasferimento» della questione da un oggetto ad un altro è testimonianza dell’atteggiamento rivolto a privilegiare la sostanza normativa (rimasta inalterata a seguito della abrogazione) rispetto alla pura forma. Ad analoghe considerazioni si prestano i casi nei quali l’avvenuta modifica della disposizione censurata non ha impedito l’esame del merito della questione quando «le modifiche subite dalla norma non incid[eva]no sulla sostanza del precetto normativo» (sentenza n. 161). Come è chiaro, allorché siano state apportate modificazioni al testo della disposizione impugnata tali da incidere sulla sostanza della normazione, si è imposta la restituzione degli atti al giudice a quo per un riesame della rilevanza della questione (così, con particolare riferimento ad un decreto legge convertito con modificazioni, l’ordinanza n. 2).

 

7. Il parametro del giudizio

Per quel che concerne le norme che sono state invocate dai giudici rimettenti come parametri o come norme interposte, non constano decisioni di particolare rilevanza.

Ciò che può segnalarsi è, peraltro, una certa frequenza, anche nel giudizio in via incidentale, dell’invocazione delle disposizioni contenute nel Titolo V della Parte seconda della Costituzione, nel testo vigente (sentenze nn. 111, 147, 161, 200, 243, 244, 392, 432 e 437, ed ordinanze nn. 82, 96, 127, 156, 179, 208, 248, 250, 268, 314, 427, 434, 436 e 476) ed anche in quello anteriore alla riforma (sentenze nn. 343 e 459, ed ordinanze nn. 23, 209 e 241).

Non mancano riferimenti al diritto comunitario ed alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Quest’ultima fonte è stata invocata come parametro nell’ambito della questione risolta con l’ordinanza n. 139, mentre nelle questioni a seguito delle quali la Corte ha reso la sentenza n. 224 e le ordinanze nn. 97, 250, 260 e 464, la Convenzione è stata evocata come norma interposta, in riferimento all’art. 10 della Costituzione. Tale ultimo impiego non corrisponde ad una corretta esegesi della disposizione costituzionale: in tal senso, la sentenza n. 224 ha sottolineato che «non è invocabile l’art. 10 della Costituzione», poiché, secondo l’orientamento invalso nella giurisprudenza costituzionale, essa «“esorbita dagli schemi del diritto internazionale pattizio” (sentenza n. 32 del 1999)». Più radicale è l’affermazione di cui all’ordinanza n. 464, secondo la quale «l’art. 8 della Convezione europea dei diritti dell’uomo non assume il valore di norma parametro».

Meno numerosi sono stati i casi nei quali è stato il diritto comunitario è stato evocato. Viene all’uopo in rilievo l’ordinanza n. 434, che non ha deciso il merito di una questione con cui si denunciavano varie disposizioni per la loro violazione dell’art. 117, comma primo, nonché dell’art. 11 della Costituzione, in ragione del contrasto con l’art. 4, punto 2, della parte II della Carta sociale europea. Da segnalare è anche l’ordinanza n. 464, con la quale si è negata la parametricità delle disposizioni del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, non essendo tale atto ancora entrato in vigore.

Conclusivamente, in merito ai limiti entro cui la violazione degli articoli 76 e 77 della Costituzione è invocabile, si rinvia a quanto verrà detto infra, parte II, cap. II, sez. I, par. 2.4, limitandosi in questa sede a ricordare che la Corte ha avuto modo di sottolineare come tali articoli non possano essere invocabili in relazione ad ambiti diversi dalla delegazione legislativa (o, scil., dalla decretazione d’urgenza): ordinanze nn. 209, 253 e 257.

8. La questione di legittimità costituzionale ed i poteri interpretativi dei giudici comuni

Uno dei profili maggiormente caratterizzanti del giudizio in via incidentale è rappresentato dai rapporti intercorrenti tra la facoltà di sollevare questione di legittimità costituzionale ed i poteri interpretativi propri dei giudici comuni e della Corte costituzionale.

Affinché una questione di legittimità costituzionale possa dirsi validamente sollevata, la Corte richiede che il giudice rimettente esperisca un previo tentativo diretto a dare alla disposizione impugnanda una interpretazione tale da renderla conforme al dettato costituzionale. Ciò in quanto il principio di conservazione degli atti giuridici – che non può non trovare applicazione anche nell’ambito degli atti fonte – fa sì che «le leggi non si dichiarano incostituzionali se esiste la possibilità di dare loro un significato che le renda compatibili con i precetti costituzionali» (ordinanza n. 115), in quanto, «secondo un principio non discusso e più volte espressamente affermato [dalla] Corte, una normativa non è illegittima perché suscettibile di una interpretazione che ne comporta il contrasto con precetti costituzionali, ma soltanto perché non può essere interpretata in modo da essere in armonia con la Costituzione» (ordinanza n. 89). È in quest’ottica che debbono apprezzarsi le – invero piuttosto numerose – decisioni nelle quali lo scrutinio del merito delle questioni è risultato precluso dalla omessa attività ermeneutica del giudice (ordinanze nn. 74, 130, 245, 250, 252, 306, 361, 381, 399, 419, 420, 427 e 452).

L’attenzione della Corte a che i giudici comuni esercitino la funzione interpretativa alla quale sono chiamati non può, però, tradursi in una acritica accettazione di qualunque esito cui essa giunga. Ne discende il potere della Corte di censurare – solitamente con una decisione in rito – l’erroneo presupposto interpretativo da cui il promuovimento della questione ha tratto origine (ordinanze nn. 1, 25, 54, 69, 118, 269, 310, 331 e 340).

L’interpretazione delle disposizioni legislative, d’altra parte, non può essere configurata come un monopolio della giurisdizione comune: anche la Corte costituzionale ben può – e, entro certi limiti, deve – coadiuvare i giudici nella ricerca della interpretazione più «corretta», nel senso di «adeguata ai precetti costituzionali». Ne sono una patente testimonianza le decisioni c.d. «interpretative», con le quali la Corte dichiara infondata una determinata questione alla luce dell’interpretazione che essa stessa ha enucleato: in taluni casi, di questa attività si ha riscontro anche nel dispositivo della sentenza, che collega l’infondatezza «ai sensi di cui in motivazione» (sentenze nn. 63, 394, 410, 460, 471 e 480); sovente, però, questo riscontro non viene esplicitato, ciò che non infirma, comunque, la portata del decisum (ex plurimis, sentenze nn. 163, 266, 379, 410, 437 e 441, ed ordinanze nn. 8, 347).

Il «dialogo» che viene così a strutturarsi – cadenzato da riferimenti, in motivazione, a decisioni rese dal Consiglio di Stato e, soprattutto, dalla Corte di cassazione (nella sentenza n. 303 si richiama anche «l’unanime opinione dottrinale») – non può prescindere, tuttavia, da una chiara ripartizione dei rispettivi compiti, veicolata, per un verso, da (a) la necessità di tener conto dell’acquis ermeneutico sedimentatosi in seno alla giurisprudenza comune e, per l’altro, da (b) la considerazione del ruolo proprio della Corte costituzione, che è avant tout il giudice chiamato ad annullare leggi contrastanti con la Costituzione.

a) Sotto il primo profilo, viene in precipuo rilievo la nozione di «diritto vivente», definibile come l’interpretazione del diritto scritto consolidatasi nella prassi applicativa.

In diverse circostanze, la Corte costituzionale ha constatato essa stessa la sussistenza di una uniformità di giurisprudenza idonea a dimostrare l’esistenza di un «diritto vivente». Così è stato, ad esempio, nell’ordinanza n. 54, in cui il diritto vivente è stato dedotto da «numerose pronunce della Corte di cassazione», confermate da una recente sentenza delle sezioni unite penali, oppure nell’ordinanza n. 427, nella quale l’individuazione del diritto vivente ha condotto a censurare l’operato del giudice a quo, che aveva omesso di riferirvisi onde assolvere «il compito di effettuare una lettura della norma conforme alla Costituzione».

Alcune decisioni hanno – espressamente o meno – suffragato l’individuazione del diritto vivente operata dal giudice rimettente (sentenza n. 283 ed ordinanza n. 188), mentre altre decisioni hanno smentito quanto prospettato nell’ordinanza di rinvio, sia nel senso di escludere l’incidenza del diritto vivente sulla fattispecie oggetto del giudizio principale (sentenza n. 480), sia nel senso di negare l’esistenza stessa di un orientamento giurisprudenziale sufficientemente consolidato. A tale ultimo riguardo, se la rintracciabilità di un orientamento della giurisprudenza di legittimità divergente rispetto a quello prevalente impedisce radicalmente la configurabilità di un diritto vivente (ordinanze nn. 58 e 332), alla stessa stregua di quanto constatabile in presenza di «diverse, contrarie soluzioni della giurisprudenza di merito» (ordinanza n. 452), a testimoniare l’inesistenza di un diritto vivente può essere sufficiente anche una recente decisione della Corte di cassazione (sentenza n. 460). Parzialmente differente è il caso della sentenza n. 408, che ha escluso l’esistenza del «diritto vivente» invocato dalla Avvocatura dello Stato per fondare una eccezione di irrilevanza della questione.

Con riferimento ai profili ora in esame, la decisione più importante dell’anno, per il tema affrontato oltre che per la vicenda nella quale si è inserita, è comunque la sentenza n. 299. Con essa si è compiuto un passo decisivo nella evoluzione della disciplina del computo dei periodi di custodia cautelare, in merito alla quale, nel recente passato, «la Corte costituzionale ha applicato il principio di astenersi dal pronunciare una dichiarazione di illegittimità sin dove è stato possibile prospettare una interpretazione della norma censurata conforme a Costituzione, anche al fine di evitare il formarsi di lacune nel sistema, particolarmente critiche quando la disciplina censurata riguarda la libertà personale». Alla luce di ciò, «la Corte ha […] pronunciato la sentenza interpretativa di rigetto n. 292 del 1998, ed ha poi confermato la scelta della via interpretativa dopo i primi interventi delle sezioni unite della Cassazione, sollecitate a dirimere i contrasti insorti in materia tra le diverse sezioni, sino a quando la Corte di cassazione a sezioni unite ha confermato con particolare forza il proprio indirizzo interpretativo nella sentenza n. 23016 del 2004». A seguito di tali decisioni e, in particolare, di quest’ultima sentenza, alla Corte costituzione si è imposta la constatazione che «l’indirizzo delle sezioni unite [dovesse] ritenersi oramai consolidato, sì da costituire diritto vivente, rispetto al quale non [erano] più proponibili decisioni interpretative». L’impossibilità di prospettare ulteriormente soluzioni volte a rendere la disciplina censurata conforme a Costituzione ha reso indefettibile una pronuncia di illegittimità costituzionale.

Questa vicenda illustra chiaramente l’importanza di una franca dialettica tra Corte costituzionale e giudici comuni, nell’ambito della quale confrontare le diverse posizioni al fine di addivenire a risultati (interpretativi o anche caducatori, come nella specie) che garantiscano il rispetto dei principî sanciti nella Carta costituzionale.

b) Per quanto concerne i rapporti che sussistono tra l’attività interpretativa dei giudici comuni e la funzione che la Corte costituzionale ricopre nel sistema, deve evidenziarsi che (il coadiuvare ne) la ricerca di soluzioni ermeneutiche costituzionalmente orientate non può tradursi in una sorta di «tutela». Ciò è reso evidente dal costante rifiuto della Corte di assecondare richieste volte ad ottenere un avallo all’interpretazione che il giudice a quo ritenga di dover dare (ordinanze nn. 112, 115 e 211) o addirittura richieste dirette a sollecitare la Corte a dirimere contrasti interpretativi, per i quali sono altre le sedi istituzionalmente idonee (ordinanza n. 89).

9. Il contraddittorio di fronte alla Corte

Nel corso del 2005, 295 decisioni hanno avuto ad oggetto fonti legislative statali, 18 leggi regionali ed 1 un decreto legislativo ed una legge regionale congiuntamente (sentenza n. 266).

Quando sono state fonti statali ad essere scrutinate, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall’Avvocatura generale dello Stato, ha assai frequentemente spiegato intervento, sempre nel senso della non illegittimità delle disposizioni denunciate. In particolare, la difesa erariale ha partecipato a 228 giudizi (nel caso in cui si sia proceduto alla riunione delle cause, peraltro, gli interventi hanno spesso riguardato soltanto alcuni atti di promuovimento), mentre in 67 non è intervenuta. È da notare, a quest’ultimo proposito, che nel giudizio conclusosi con l’ordinanza n. 81 il Presidente del Consiglio, inizialmente intervenuto, ha poi ritirato l’intervento; l’Avvocatura dello Stato ha comunque partecipato alla trattazione della causa, giacché contemporaneamente al ritiro dell’intervento si è costituito il Ministero per i beni e le attività culturali. Di contro, nel caso deciso con la sentenza n. 32, l’Avvocatura dello Stato ha difeso congiuntamente il Presidente del Consiglio e la Consob, costituitasi nel giudizio di fronte alla Corte.

L’Avvocatura dello Stato ha spiegato intervento anche nel giudizio in cui erano state denunciate congiuntamente disposizioni statali e disposizioni regionali, mentre non altrettanto ha fatto la Regione interessata.

Negli altri giudizi che hanno interessato leggi regionali, la difesa regionale è intervenuta in 10 occasioni, si è costituita – in quanto la Regione era parte dei giudizi a quibus – in 4 ed in 4 non ha invece spiegato attività difensiva.

In 82 giudizi si sono costituite (alcune de) le parti del giudizio principale; in 3 giudizi, peraltro, nessuna delle parti si è costituita ritualmente, in conseguenza della tardività del deposito dell’atto di costituzione. In totale, si sono avuti 135 atti di costituzione, di cui 9 dichiarati inammissibili per tardività.

Gli interventi di soggetti terzi rispetto al giudizio a quo sono stati 26, ripartiti in 9 giudizi. In 17 casi è stata dichiarata l’inammissibilità. Sul punto, meritano una segnalazione quattro decisioni.

Nella sentenza n. 163 si affrontava il tema delle intercettazioni di conversazioni o comunicazioni «alle quali hanno preso parte membri del Parlamento». L’intervento spiegato dal Senato della Repubblica è stato dichiarato inammissibile (con decisione che è stata esplicitata anche nel dispositivo della sentenza).

Il Senato aveva sostenuto la propria legittimazione ad intervenire «sulla base di un duplice rilievo»: da un lato, la pronuncia della Corte avrebbe inciso «direttamente sulla propria funzione di autorizzazione all’utilizzazione delle intercettazioni “indirette”, che trae titolo dall’art. 68, terzo comma, Cost. e dall’art. 6 della legge n. 140 del 2003, oggetto, appunto, dello scrutinio di costituzionalità»; dall’altro lato, si evidenziava che «l’art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, prevede espressamente che “gli organi dello Stato e delle Regioni hanno il diritto di intervenire in giudizio”, confermando, così, la “naturale” legittimazione dell’organo, che sia portatore di un interesse qualificato dal collegamento alle proprie funzioni costituzionali, ad essere presente nel giudizio stesso, a prescindere da ogni ulteriore considerazione».

La Corte ha disatteso entrambi gli argomenti. Il primo perché , nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale, «ciò che forma oggetto di scrutinio – e dunque di contraddittorio – è la conformità alla Costituzione o ad una legge costituzionale di una norma avente forza di legge, in correlazione, peraltro, con le posizioni soggettive che quella norma ha coinvolto nel giudizio principale, o che in relazione ad esso possono venir coinvolte». In questo quadro, resta affidato «al Presidente del Consiglio dei ministri o al Presidente della Giunta regionale – a seconda che si tratti di legge statale o regionale – il ruolo di interventori ex lege (art. 25, terzo comma, della legge n. 87 del 1953)». In effetti, «la disciplina del giudizio incidentale non contempla […] né esplicitamente né implicitamente, una concorrente facoltà di intervento di ulteriori organi o poteri dello Stato, estranei per definizione al giudizio a quo»: la facoltà di intervento «non potrebbe […] prescindere da una specifica previsione, che ne definisse gli esatti contorni e le finalità nel panorama delle tutele e dei meccanismi di contenzioso costituzionale, finendo altrimenti l’intervento stesso per sovrapporsi a quello “istituzionale” del Presidente del Consiglio dei ministri».

Riguardo al secondo argomento dedotto, la Corte, rifacendosi a precedenti statuizioni, ha ribadito che «il secondo comma dell’art. 20 della legge n. 87 del 1953 dett[a] una previsione generale volta a regolare esclusivamente la rappresentanza e difesa nel giudizio davanti alla Corte, stabilendo che – a differenza di quanto è previsto per il Governo, rappresentato dall’Avvocato generale dello Stato (terzo comma), e per le altre parti, le cui rappresentanza e difesa possono essere affidate soltanto ad avvocati abilitati al patrocinio innanzi alla Corte di cassazione (primo comma) – per gli organi dello Stato e delle Regioni non è richiesta una difesa professionale» (il che, peraltro, «non riguarda, né vale a modificare, la disciplina della legittimazione ad essere parte o ad intervenire in giudizio»).

Nel giudizio concluso con la sentenza n. 345, concernente i certificati complementari nazionali di protezione per i prodotti medicinali, si sono avuti ben 18 interventi. Con ordinanza presidenziale letta nell’udienza del 12 giugno 2005 (poi succintamente ripresa nella parte motiva della sentenza e nel dispositivo della stessa), la Corte ha dichiarato ammissibili 4 interventi ed inammissibili 14. L’ammissibilità è stata giustificata in relazione al fatto che, successivamente all’intervento nel giudizio in via incidentale, le quattro società farmaceutiche erano intervenute anche nel giudizio a quo. Rilevato che, quanto all’ammissibilità dell’intervento, la giurisprudenza costituzionale «è nel senso che al principio generale – secondo il quale possono partecipare al giudizio di legittimità costituzionale (oltre il Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, il Presidente della Giunta) solo le parti del giudizio a quo – può derogarsi “soltanto a favore dei soggetti titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio” (ordinanza n. 251 del 2002)», si è precisato che «l’incidenza sulla situazione sostanziale vantata dall’interveniente deriv[a] non già, come per tutte le altre situazioni sostanziali governate dalla legge oggetto del giudizio, dalla pronuncia della Corte sulla legittimità costituzionale della legge stessa, bensì dall’immediato effetto che la pronuncia della Corte produce sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo».

Conformemente a questa impostazione, nel giudizio concluso con l’ordinanza n. 398 è stata dichiarata l’inammissibilità degli interventi spiegati da un soggetto privato «parte di un processo diverso da quelli nei quali [erano] state pronunciate le ordinanze di rimessione».

Del pari, la sentenza n. 440, vertente su questioni di legittimità costituzionale di norme concernenti l’amministrazione di sostegno ha dichiarato l’inammissibilità dell’intervento spiegato dall’Associazione nazionale mutilati e invalidi civili (Anmic), «trattandosi di un soggetto non titolare di alcun interesse diretto e qualificato nei giudizi a quibus (cui [era] rimasto estraneo), in quanto portatore di un mero interesse diffuso della categoria dei disabili».

Circa il ruolo che le parti costituite e gli intervenienti svolgono nell’ambito del giudizio di costituzionalità, la Corte ha più volte confermato l’orientamento consolidato in base al quale le ulteriori censure ed i parametri di costituzionalità da essi prospettati non possono essere presi in considerazione, in quanto il thema decidendum è fissato dal giudice al momento del promuovimento della questione di legittimità costituzionale (sentenze nn. 168, 244 e 301, ed ordinanza n. 273).

Questa limitazione non osta a che le difese svolte abbiano una funzione di grande importanza, onde specificare e chiarire le (sovente molteplici) problematiche che animano il giudizio di costituzionalità. A testimonianza dell’attenzione che la Corte dimostra, può rimarcarsi come la presenza o meno di parti abbia una profonda incidenza sulla scelta del rito: in presenza di parti validamente costituite, infatti, si è generalmente optato per la trattazione in udienza pubblica; soltanto in 15 occasioni la trattazione è avvenuta in camera di consiglio, e ciò nonostante l’ampia possibilità di ricorso a questo rito semplificato che è offerta dalle fonti normative sul processo costituzionale.

10. La trattazione congiunta e la riunione delle cause

Il dato di 1.149 giudizi definiti nel corso del 2005, attraverso 314 decisioni, rende inequivocabile l’ampio uso fatto dalla Corte dell’istituto della trattazione congiunta e della riunione delle cause (in media, ogni decisione definisce 3,66 giudizi di legittimità costituzionale).

Le decisioni assunte a seguito di riunione sono ben 103. Non tutti i casi di riunione hanno fatto seguito ad una trattazione congiunta delle cause: a tal proposito, devono segnalarsi, in particolare, le sentenze nn. 437 e 444, e l’ordinanza n. 418, che hanno deciso congiuntamente questioni in parte trattate in udienza pubblica ed in parte in camera di consiglio (nei tre casi, trattavasi dell’udienza tenutasi il giorno 11 ottobre e della camera di consiglio del 12).

Varie decisioni (tutte adottate con ordinanza) hanno definito un n. particolarmente elevato di giudizi, quasi tutti relativi alla disciplina della condizione giuridica dello straniero e dell’immigrazione ovvero alla riforma del codice della strada. Nella prima categoria si annoverano le ordinanze nn. 317 (53 giudizi definiti), 375 (49), 14 (43), 83 (39), 17 (38), 13 (35), 18 (34), 11 (30), 16 (28), 97 (26), 15 (23) e 126 (22), nella seconda le ordinanze nn. 184 (45 giudizi definiti), 60 (38) e 352 (33). Un n. elevato di questioni è stato talvolta deciso anche in riferimento ad altri settori dell’ordinamento, come testimoniano le ordinanze nn. 356 (30 giudizi definiti) e 112 (20), ambedue in tema di sospensione condizionata dell’esecuzione della pena.

Per quanto attiene alla motivazione che ha condotto alla riunione, in molti casi la Corte ha addotto la «medesimezza» o l’«identità» delle questioni sollevate (sentenze nn. 53, 111, 299 147, ed ordinanze nn. 19, 29, 57, 91, 97, 136, 138, 156, 189, 251, 262, 297, 317, 340, 359, 364, 369, 376, 418 e 454), ovvero la sostanziale identità delle questioni (sentenze nn. 280 e 444, ed ordinanze nn. 24, 89, 179, 213, 372, 375, 382 e 411), una identità che può essere anche «quasi assoluta» (ordinanza n. 434). Tale è ovviamente, anche il caso della identità o della sostanziale identità delle ordinanze di rimessione (rispettivamente, ordinanze nn. 54, 86, 141 e 366, ed ordinanze nn. 356 e 358).

Tendenzialmente assimilabili a queste motivazioni sono quelle che si fondano sulla identità delle norme, dei parametri e delle censure, nonché sulla sostanziale identità argomentazioni (ordinanza n. 152, nonché, analogamente, sentenze nn. 174 e 265).

I giudizi sono riuniti anche in caso di questioni «in parte identiche ed in parte analoghe» (ordinanza n. 9), nonché quando si riscontra una «sostanziale affinità delle questioni» (ordinanza n. 236).

Di per sé sufficiente è, comunque, l’analogia o la parziale analogia delle questioni (rispettivamente, ordinanze nn. 155 e 368, ed ordinanze nn. 139, 206, 269 e 453).

Parimenti, si riuniscono le cause per le quali sussiste una connessione oggettiva (sentenze nn. 27 e 63), o una evidente connessione delle questioni (ordinanze nn. 60, 102, 165, 194, 239, 342, 352, 398) o dei giudizi (sentenza n. 21).

La riunione segue altresì la «medesimezza» o l’«identità» della disciplina legislativa impugnata (sentenze nn. 437 e 481, ed ordinanze nn. 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 83, 92, 157, 166, 228, 312, 333, 381, 419, 420). Tale identità viene sovente rafforzata dalla identità dei parametri (ordinanze nn. 131, 180 e 313), dei profili fatti valere (sentenze nn. 144 e 408) o delle motivazioni (sentenza n. 440 ed ordinanza n. 334); le motivazioni, peraltro, talvolta sono «in parte identiche ed in parte analoghe» (ordinanze nn. 112, 289, 346 e 350). Più analiticamente, la riunione può seguire alla constatazione della identità della normativa impugnata, della parziale coincidenza delle censure proposte e dei parametri invocati, nonché delle argomentazioni svolte (ordinanze nn. 315 e 316, nonché, similmente, ordinanza n. 96).

La diversità delle norme impugnate non è, comunque, ostacolo alla riunione, quanto meno allorché le questioni si pongano negli stessi termini (ordinanza n. 126) o in termini non diversi (sentenza n. 78).

In un caso, a fondare la riunione è stata l’identità delle ragioni poste a fondamento dei dubbi di legittimità costituzionale (ordinanza n. 69).

Per quanto piuttosto rari, non mancano giudizi nei quali la riunione è stata disposta lasciando implicita la motivazione (peraltro riconducibile alla identità dell’oggetto: ordinanze nn. 99, 464 e 475).

11. Le decisioni della Corte

Nel 2005, la Corte ha reso, nell’ambito del giudizio in via incidentale, 314 decisioni, di cui 80 in forma di sentenza e 234 in forma di ordinanza. Nel complesso, sono stati pronunciate 366 formule all’interno dei dispositivi, 105 relativamente alle sentenze e 261 nelle ordinanze. A tali dati, si aggiungono le decisioni interlocutorie, non numerate.

11.1. Le decisioni interlocutorie

Prive di numerazione, le ordinanze interlocutorie non hanno, generalmente, una rilevanza verso l’esterno, trattando aspetti organizzativi interni alla Corte, come è il caso, ad esempio, dei decreti di rinvio a nuovo ruolo di cause già fissate.

In taluni casi, peraltro, le decisioni interlocutorie hanno una incidenza sul giudizio in corso che coinvolge direttamente altri soggetti. Nel quadro dei giudizi definiti nel 2005, possono all’uopo segnalarsi le ordinanze lette in udienza concernenti l’ammissibilità o meno di interventi di terzi (sul punto, si rinvia a quanto detto supra, par. 9) e quelle c.d. istruttorie ex art. 12 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

Con precipuo riguardo all’acquisizione dei mezzi di prova, sono generalmente sufficienti le informazioni che giungono alla Corte attraverso l’ordinanza di rimessione (o, eventualmente, con l’attività dei soggetti intervenuti o costituitisi in giudizio). È dunque raro che la decisione sulla/e questione/i necessiti di una integrazione istruttoria. Nel 2005, tale è stato il caso del giudizio definito con la sentenza n. 110, concernente la tariffa delle tase sulle concessioni regionali per le aziende faunistico-venatorie. Con ordinanza istruttoria del 10 aprile 2002, depositata il 12 successivo, la Corte ha disposto che il Presidente del Consiglio dei ministri depositasse «la documentazione relativa alla tariffa della tassa di concessione regionale per le aziende faunistico-venatorie o per le riserve di caccia, in vigore in ciascuna delle Regioni e Province autonome al momento dell’emanazione del d.lgs. n. 230 del 1991, corredandola con una relazione sui criteri in base ai quali il Governo era pervenuto a determinare la voce n. 16 della tariffa approvata con tale decreto legislativo e le note ad essa relative».

Successivamente, con ordinanza istruttoria del 2 luglio 2003, depositata e comunicata il 18 successivo, la Corte, ha ritenuto che «la documentazione inviata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in riferimento alla precedente ordinanza non contenesse tutti i dati richiesti», per cui ha disposto che il Presidente del Consiglio dei ministri depositasse, «entro 90 giorni dalla comunicazione del provvedimento», una relazione «attestante l’entità della tassa di concessione regionale e, se prevista, dell’eventuale soprattassa, per le aziende faunistico-venatorie o per le riserve di caccia, in vigore in ciascuna delle Regioni al momento dell’emanazione del d.lgs. n. 230 del 1991, con l’indicazione della relativa base normativa».

11.2. Le decisioni processuali

A] Nell’ambito delle decisioni processuali, le 16 sentenze che recano un dispositivo di inammissibilità costituiscono una netta minoranza rispetto agli altri tipi di pronunce.

L’insieme più ampio di statuizioni di inammissibilità è quello connesso a carenze riscontrate nella motivazione dell’ordinanza di rimessione. In 3 casi, il difetto di motivazione è stato individuato relativamente alla rilevanza della questione (sentenze nn. 66, 303 e 461); in altrettanti, ad essere censurata è stata la circostanza che i parametri fossero stati evocati «senza alcuna motivazione specifica» (sentenze nn. 149 e 322) o con una motivazione comunque non congrua (sentenza n. 409). Di diverso segno, ma con identico risultato, è la motivazione di cui alla sentenza n. 243, in cui si rileva che «il giudice rimettente prospetta [una] questione in modo contraddittorio, ritenendo possibili due distinte e contrapposte letture del parametro costituzionale considerato, senza peraltro risolvere tale antinomia ermeneutica attraverso una scelta argomentata; ed, anzi, sollevando la questione essenzialmente ai fini dello scioglimento dell’alternativa stessa».

Nella sentenza n. 21, i vizi hanno riguardato molteplici aspetti, e segnatamente «la formale mancanza, nell’ordinanza di rimessione, di una motivazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza specificamente riferite [agli] articoli [denunciati]» e «la sostanziale estraneità delle norme in essi contenute […] alle censure sollevate dalla [autorità] rimettente»; la sentenza n. 147 dichiara invece l’inammissibilità delle questioni relative ad alcune delle disposizioni denunciate, in quanto sollevate «senza svolgere alcuna argomentazione in relazione» ad esse.

Il difetto di pregiudizialità – variamente motivato – della questione di legittimità costituzionale nei confronti del giudizio principale è stato alla base di 3 decisioni di inammissibilità, rese con le sentenze nn. 148, 266 e 345 (per ulteriori dettagli, sul punto, si rinvia supra, par. 3).

Per quanto attiene all’oggetto del giudizio di costituzionalità, la sentenza n. 111 ha dichiarato inammissibile una questione che il giudice aveva sollevato dando alla disposizione oggetto un significato che non aveva, incorrendo in un «errore di fondo», constatabile «ictu oculi», e consistente nel denunciare, di fatto, gli eventuali inconvenienti derivanti da una prassi applicativa distorsiva della disposizione.

Nella sentenza n. 109, la Corte ha dichiarato l’inammissibilità della questione, non potendo «emettere la pronuncia di incostituzionalità che le [veniva] sollecitata», giacché la soluzione dei problemi posti dal giudice a quo competevano al legislatore «nell’ambito della sua discrezionalità». Del pari, la sentenza n. 470 ha escluso, con la pronuncia processuale, che la Corte potesse rendere «una sentenza additiva dal contenuto non costituzionalmente obbligato, tale da comportare l’introduzione di un elemento estraneo all’impianto normativo esistente e che perciò presuppone[va] l’esercizio di valutazioni discrezionali» esulanti dalle sue funzioni.

B] I dispositivi di manifesta inammissibilità sono stati 124, di cui 3 contenuti in sentenze e 121 in ordinanze. Le motivazioni che hanno portato a siffatte decisioni possono essere ricondotte a cinque categorie, concernenti, rispettivamente, (a) il difetto di legittimazione del giudice rimettente, (b) l’assenza di un nesso di pregiudizialità tra giudizio principale e giudizio in via incidentale, (c) le carenze che affliggono l’ordinanza di rimessione, (d) il cattivo esercizio da parte del giudice a quo, anteriormente al promuovimento della questione, dei poteri interpretativi, (e) la tipologia di pronuncia richiesta alla Corte costituzionale.

a) Il difetto di legittimazione a sollevare questione del giudice rimettente è stato alla base della manifesta inammissibilità di cui all’ordinanza n. 170 (si veda anche supra, par. 2).

b) Un n. consistente di decisioni hanno avuto riguardo al riscontrato difetto del nesso di pregiudizialità tra il giudizio a quo e la questione di legittimità costituzionale sollevata (ordinanze nn. 9, 55, 57, 81, 82, 90, 97, 208, 213, 292, 296, 340, 341, 363, 370, 375, 377, 382, 429, 434, 443 e 447). Per maggiori dettagli in merito alle ragioni che fondano tale difetto, si rinvia a quanto detto supra, par. 3.

c) La categoria numericamente più cospicua è quella delle dichiarazioni di manifesta inammissibilità derivanti da vizi di motivazione dell’ordinanza di rimessione in riferimento alle condizioni legittimanti il promuovimento della questione (sentenza n. 243 ed ordinanze nn. 3, 29, 74, 84, 86, 90, 92, 100, 123, 126, 139, 140, 141, 142, 153, 155, 166, 183, 189, 195, 196, 197, 207, 210, 212, 226, 228, 236, 237, 251, 254, 256, 288, 295, 297, 298, 312, 314, 316, 318, 328, 331, 333, 340, 364, 381, 382, 390, 396, 413, 418, 434, 435, 448, 453, 472, 476 e 482). Analogamente, la manifesta inammissibilità ha colpito le carenze di motivazione sui termini della questione (ordinanze nn. 23, 39, 86, 126, 311 e 414). In tale ambito possono essere annoverate anche le decisioni inerenti ad ordinanze motivate per relationem (ordinanze nn. 8, 22, 84, 92, 125, 141, 166, 208, 312, 364 e 423).

L’errore nella individuazione dei termini delle questioni è stato alla base delle declaratorie di inammissibilità manifesta rese con le ordinanze nn. 257, 376 e 454.

Le carenze censurate con la manifesta inammissibilità riguardano anche la mancata presa in considerazione di modifiche legislative (ordinanze nn. 24 e 317) o di precedenti dichiarazioni di illegittimità costituzionale della Corte (sentenze nn. 27 e 468, ed ordinanza n. 313).

Anche le questioni sollevate in modo generico, perplesso o contraddittorio hanno condotto ad ordinanze di manifesta inammissibilità (ordinanze nn. 58, 112, 188, 246, 297 e 400), così come le questioni alternative (ordinanze nn. 215 e 363).

Specificazioni ulteriori, relativamente alle decisioni processuali motivate da carenze delle ordinanze di rimessione, possono essere rinvenute supra, par. 4.

d) In ordine ai rapporti tra la questione di legittimità costituzionale ed i poteri interpretativi del giudice a quo, la Corte ha talvolta censurato con la manifesta inammissibilità l’erroneo presupposto interpretativo da cui muoveva il rimettente (ordinanze nn. 269 e 310). Più frequenti sono comunque state le declaratorie di inammissibilità manifesta discendenti dal mancato esperimento di un tentativo di dare alle disposizioni denunciate una interpretazione conforme alla Costituzione (ordinanze nn. 74, 130, 245, 250, 252, 306, 361, 381, 419, 420, 427 e 452). Riferimenti più dettagliati sono contenuti supra, par. 8.

e) Il tipo di intervento richiesto alla Corte è stato alla base di alcune pronunce di manifesta inammissibilità, motivate dalle conseguenze incostituzionali che l’eventuale accoglimento della questione avrebbe creato (ordinanza n. 68) ovvero dal tipo di intervento additivo cui la Corte era chiamata, che avrebbe inciso su un ambito lasciato alla discrezionalità del legislatore (ordinanze nn. 260, 273 e 399) o si sarebbe tradotto in una addizione in malam partem in materia penale (ordinanza n. 187).

C] 71 (1 in sentenza e 70 in ordinanze) sono i dispositivi attraverso i quali la Corte ha restituito gli atti al giudice rimettente o ai giudici rimettenti.

Nella maggior parte dei casi, la restituzione è stata dovuta al sopravvenire di una decisione di incostituzionalità che ha caducato la disposizione denunciata o che ha comunque inciso sull’oggetto della questione (ordinanze nn. 24, 60, 75, 102, 127, 158, 184, 229, da 238 a 240, 313, 315, 342, 346, 351, 356, 358 e 475; si noti che, per quanto attiene all’ordinanza n. 127, la precedente declaratoria di illegittimità costituzionale era stata resa in un giudizio in via principale). Peraltro, nel caso in cui la pronuncia di accoglimento sia intervenuta prima dell’ordinanza di rimessione, il dispositivo è stato di manifesta inammissibilità (v. supra).

Altra fattispecie ricorrente è stata quella di restituzione in dipendenza di modifiche legislative sopravvenute a mutare il quadro normativo tenuto presente dal giudice a quo (sentenza n. 174 ed ordinanze nn. 2, 41, 80, 93, 101, 157, 165, 248, 258, 259, 317, 398, 411 e 422).

Soprattutto con riferimento alle questioni aventi ad oggetto la disciplina dell’immigrazione e della condizione giuridica dello straniero, molto numerosi sono stati i casi nei quali alla decisione di incostituzionalità incidente sull’oggetto si è associato un successivo intervento legislativo, conducendo ad una restituzione per il concorrere di questi due motivi (ordinanze nn. da 11 a 19, 83, da 96 a 99, 131, 138, 152, 156, 180, 182, 206, 362, da 365 a 369, da 371 a 375, 395 e 446; nel caso dell’ordinanza n. 156, l’intervento della Corte era avvenuto nel quadro di un giudizio in via principale).

A queste tre grandi categorie di restituzioni si aggiungono due ordinanze che hanno dato atto di una sopravvenuta sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee: l’ordinanza n. 241 ha motivato la restituzione sulla base del concorrere della decisione assunta in sede comunitaria e di una modifica del diritto positivo, mentre nell’ordinanza n. 268 la sentenza della Corte di giustizia è stata l’unico fattore preso in considerazione. Nell’occasione, la Corte costituzionale, ribadendo il suo «costante orientamento» secondo il quale «i principî enunciati dalla Corte di giustizia, riguardo a norme oggetto di giudizio di legittimità costituzionale, si inseriscono direttamente nell’ordinamento interno con il valore di jus superveniens, condizionando e determinando i limiti in cui quelle norme conservano efficacia e devono essere applicate anche da parte del giudice a quo», ha disposto «la restituzione degli atti al rimettente, perché valut[asse] l’incidenza della pronuncia della Corte di giustizia sulla decisione del giudizio sottoposto al suo esame e sulla persistente rilevanza della questione di legittimità costituzionale».

11.3. Le decisioni di rigetto

A] La maggioranza delle decisioni di rigetto sono state adottate nella forma della manifesta infondatezza: dei 72 dispositivi, 2 si trovano in sentenze e 70 in ordinanze.

Dalle rationes decidendi emerge che buona parte delle pronunce sono derivate dalla infondatezza ictu oculi delle questioni poste (ordinanze nn. 57, 59, 67, 132, 181, 213, 215, 216, 218, 228, 230, 247, 257, 296, 307, 309, 310, 381, 421, 452 e 453); in molti di questi casi, la Corte ha riscontrato l’infondatezza (manifesta) del denunciato vizio di irragionevolezza delle disposizioni legislative (ordinanze nn. 67, 181, 213, 215, 218, 228, 230, 247, 310, 421 e 452).

Non mancano le dichiarazioni di manifesta infondatezza derivanti dall’impossibilità di operare uno scrutinio che avrebbe avuto ad oggetto la discrezionalità legislativa (ordinanze nn. 87, 113, 155, 215, 255, 261, 262, 380, 401 e 463).

L’erroneità del presupposto interpretativo da cui muoveva il giudice a quo è stata all’origine delle declaratorie contenute nelle ordinanze nn. 1, 54, 69, 118, 124, 332, 340, 347, 348 e 389. La possibilità di dare della disposizione denunciata una interpretazione conforme alla Costituzione è stata sottolineata, invece, nelle ordinanze nn. 8 e 115.

L’erroneità dei parametri evocati è stata censurata con una decisione di «manifesta» nelle sentenze nn. 174 e 243, nonché nelle ordinanze nn. 125 e 209; mentre difetti concernenti l’individuazione del tertium comparationis nel giudizio di uguaglianza-ragionevolezza sono stati riscontrati nelle ordinanze nn. 25, 59, 122, 227, 350 e 402.

Piuttosto numerosi sono stati i casi in cui la decisione di manifesta infondatezza è stata dedotta da statuizioni della Corte. Precedenti decisioni di infondatezza di analoghe questioni hanno dato luogo alle decisioni di manifesta infondatezza di cui alle ordinanze nn. 136, 179, 289, 334, 359, 395 e 464. Ancor più frequenti sono state le decisioni di manifesta infondatezza che sono seguite a dichiarazioni di manifesta infondatezza aventi ad oggetto le medesime questioni (ordinanze nn. 114 e 128) o questioni analoghe (ordinanze nn. 23, 85, 91, 137, 154, 291, 305, 312, 382, 415 e 430); l’ordinanza n. 333 ha fatto seguito alla declaratoria di manifesta infondatezza di questioni «in tutto simili».

Merita un cenno, infine, l’ordinanza n. 209. In essa la Corte ha dichiarato manifestamente infondata la questione avente ad oggetto alcune disposizioni legislative regionali «nella parte in cui dispongono che sono trasferiti al patrimonio delle unità sanitarie locali i beni mobili ed immobili già di proprietà dei Comuni con vincolo di destinazione alle Unità sanitarie locali», motivata – tra l’altro –sull’assunto della lesione del principio fondamentale dell’autonomia degli enti locali, «la quale concerne anche l’integrità del patrimonio degli enti medesimi». Sul punto, la Corte ha sottolineato che essa «ha sempre risolto, negandole il necessario tono costituzionale, la questione – alla presente assimilabile – sollevata in sede di conflitto di attribuzione se avente quale suo sostanziale oggetto una rei vindicatio».

B] Delle 51 decisioni di rigetto adottate nel corso dell’anno, 6 presentano il dispositivo tipico delle decisioni interpretative (sentenze nn. 63, 394, 410, 460, 471 e 480). Tra queste ultime, merita un cenno la sentenza n. 63, in cui si è proceduto ad un rigetto interpretativo alla luce di una contestuale decisione di incostituzionalità additiva: l’ampliamento della portata normativa di una delle disposizioni impugnate ha «automaticamente ampliato» anche la portata normativa della disposizione su cui il rigetto interpretativo si è appuntato.

Delle sentenze di rigetto formalmente non interpretative, è da constatare come molte rechino una motivazione nella quale la Corte ha provveduto ad una (re)interpretazione delle disposizioni impugnate, giungendo in tal modo ad esiti sostanzialmente analoghi a quelli propri di una decisione interpretativa di rigetto (si segnalano, in particolare, le sentenze nn. 110, 174, 192, 266, 283, 303, 322, 379, 440 e 441). Di particolare interesse, a questo riguardo, è la sentenza n. 441, che, pur non recando alcun riferimento all’interpretazione nel dispositivo, presenta, a conclusione della parte motiva, una formula assai simile a quelle che connotano le sentenze interpretative di rigetto: «la norma impugnata non è quindi viziata di incostituzionalità nei sensi sopra esposti».

11.4. Le decisioni di accoglimento

Nel corso del 2005, sono state pronunciate 30 sentenze che contengono una o più declaratorie di illegittimità costituzionale, per un totale di 32 dispositivi di annullamento.

A] Soltanto in 6 occasioni si è avuta una dichiarazione di illegittimità costituzionale di una intera disposizione (sentenze nn. 191, 220, 221, 278, 437 e 466). Tra queste decisioni, può constatarsi come la sentenza n. 466, avendo ad oggetto una disposizione nel testo anteriore a modifiche apportate dal legislatore, ma non applicabili nel giudizio a quo, ha dichiarato l’incostituzionalità precisando, in motivazione, che essa colpisce «la disposizione censurata nel testo vigente prima delle modifiche introdotte».

B] L’insieme nettamente più cospicuo di incostituzionalità è quello delle sentenze «manipolative». Le più numerose, 14, sono le decisioni additive, id est quelle che «aggiungono» alla disposizione legislativa significati normativi, dichiarandola incostituzionale «nella parte in cui non prevede» un determinato contenuto (sentenze nn. 63 – con due dispositivi di questo tipo –, 144, 199, 233, 280, 281, 299, 343, 385 e 458), «nella parte in cui non si applica» a fattispecie ulteriori (sentenza n. 408), «nella parte in cui non include» (tra i beneficiari di una prestazione) determinati soggetti (sentenza n. 432) ovvero «nella parte in cui non equipara» determinati soggetti ad altri (sentenza n. 433).

Con precipuo riferimento alle decisioni additive, la sentenza n. 343 dichiara «l’illegittimità costituzionale degli articoli 4 e 30 della legge della Regione Marche 5 agosto 1992, n. 34 (Norme in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio), nella parte in cui non prevedono che copia dei piani attuativi, per i quali non è prevista l’approvazione regionale, sia trasmessa dai Comuni alla Regione (o alla Provincia delegata)». Alla luce di questo dispositivo viene inserito un adempimento all’interno di un procedimento di adozione di un atto giuridico; in tal senso, questa decisione può essere annoverata tra le sentenze «manipolative di procedura», riscontrabili in più occasioni nel giudizio in via principale (v. infra, cap. II, par. 8.5).

Di notevole interesse è anche la sentenza n. 280, che pone fine ad una vicenda nella quale la Corte già era stata chiamata ad intervenire, a seguito di censure della medesima norma, le quali, però, non erano state scrutinate nel merito. Peraltro, nelle due ordinanze rese (n. 107 del 2003 e n. 352 del 2004), la Corte aveva avuto modo di rilevare le difficoltà che la norma poneva, con il che, una volta giunta una questione tale da poter essere decisa nel merito, la Corte ha proceduto ad una pronuncia di illegittimità costituzionale dell’art. 25 del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dal d.lgs. n. 193 del 2001, «nella parte in cui non prevede per la notifica al contribuente della cartella di pagamento un termine, fissato a pena di decadenza, e per il quale, pertanto, sia stabilito il dies a quo». La Corte ha contestualmente precisato che tale statuizione «rendeva indispensabile un sollecito intervento legislativo con il quale si colm[asse] ragionevolmente la lacuna che si [andava] a creare».

Oltre a questo «invito» al legislatore, nella sentenza si enunciano anche alcuni «suggerimenti», in quanto si sottolinea, per un verso, che «la ragionevolezza del termine che verrà stabilito dal legislatore, ferma la sua natura decadenziale, discenderà dalla adeguata considerazione del carattere estremamente elementare (tanto da richiedere “procedure automatizzate”) dell’attività di liquidazione ex art. 36-bis e della successiva attività di iscrizione nei ruoli: attività che la vigente disciplina prevede si esauriscano entro il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello di presentazione della dichiarazione», e, per l’altro, che, «nel fissare il termine la cui mancanza qui si dichiara incostituzionale, il legislatore non potrà non considerare che il vigente art. 43, comma primo, del d.P.R. n. 600 del 1973 prevede che l’avviso di accertamento – quale atto conclusivo di un ben più complesso procedimento – sia notificato a pena di decadenza entro il 31 dicembre del quarto anno successivo alla presentazione della dichiarazione, e che solo entro tale limite temporale il contribuente è obbligato a conservare la documentazione sulla base della quale ha redatto la dichiarazione».

Un ulteriore caso di decisione additiva, per quanto particolare, è rappresentato dalla sentenza n. 438 (su cui v. infra).

C] 9 sono state le decisioni di tipo ablatorio (o di accoglimento parziale), le quali caducano una parte dei contenuti della disposizione legislativa attraverso le formule secondo cui la disposizione è incostituzionale «nella parte in cui prevede» un certo contenuto (sentenze nn. 7, 320 e 437), «nella parte in cui fa divieto» di compiere una determinata azione (sentenza n. 161) oppure «nella parte in cui si riferisce» a certe fattispecie (sentenza n. 274). In taluni casi, analogamente, la formula ablativa si traduce in una illegittimità costituzionale di una disposizione «limitatamente alle parole» espressamente individuate (sentenze nn. 392 e 457).

Un dispositivo più elaborato, pur se sempre di tipo ablativo, è quello che reca la sentenza n. 78, con cui si dichiara «l’illegittimità costituzionale dell’art. 33, comma 7, lettera c), della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), e dell’art. 1, comma 8, lettera c), del decreto legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari), convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222, nella parte in cui fanno derivare automaticamente il rigetto della istanza di regolarizzazione del lavoratore extracomunitario dalla presentazione di una denuncia per uno dei reati per i quali gli articoli 380 e 381 cod. proc. pen. prevedono l’arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza».

Tra le decisioni manipolative, un caso particolare è quello della già ricordata sentenza n. 438, il cui dispositivo («illegittimità costituzionale dell’art. 4 della legge 8 giugno 1966, n. 424 […] nella parte in cui prevede, per i dipendenti degli enti pubblici diversi dallo Stato, la sequestrabilità e la pignorabilità delle indennità di fine rapporto di lavoro, per crediti da danno erariale, senza osservare i limiti stabiliti dall’articolo 545 del codice di procedura civile») presenta una costruzione complessa, associando elementi tipici di una illegittimità costituzionale ablativa («nella parte in cui prevede che …») ad altri riconducibili, di fatto, ad una additiva («senza osservare …»).

D] Infine, 3 sentenze sono riconducibili al genus delle decisioni sostitutive che censurano una disposizione «nella parte in cui prevede [un contenuto] anziché [un altro]» (sentenze nn. 27 e 168). Un dispositivo sostitutivo di tipo più analitico è contenuto nella sentenza n. 444, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo «nella parte in cui esclude la pignorabilità per ogni credito dell’intero ammontare della pensione erogata dalla Cassa nazionale del notariato, anziché prevedere l’impignorabilità, con le eccezioni previste dalla legge per crediti qualificati, della sola parte della pensione necessaria per assicurare al pensionato mezzi adeguati alle esigenze di vita e la pignorabilità nei limiti del quinto della residua parte».

E] Non constano, nel 2005, dichiarazioni di illegittimità costituzionale consequenziali rese ai sensi dell’art. 27 della legge n. 87 del 1953.

12. Sindacato di costituzionalità e discrezionalità legislativa

Nell’operare il sindacato di legittimità costituzionale, la Corte incontra il limite derivante dall’impossibilità di incidere sul «merito» delle scelte legislative. In tal senso, già si è avuto modo di riscontrare (supra, par. 4) che la Corte si astiene dal giudicare nel merito questioni che, per il loro petitum, si risolvano nella richiesta di esercitare una funzione che si inserisce nell’ambito della discrezionalità legislativa.

Se è vero che la «discrezionalità» del legislatore rappresenta un argine al giudizio di costituzionalità, è però anche vero che tale argine può essere superato, sia pure soltanto nelle ipotesi in cui le scelte operate a livello politico ridondino in vizi di legittimità del prodotto legislativo.

Onde dare consistenza al proprio margine di azione, la Corte utilizza varie formule, sostanzialmente equivalenti. Nel corso del 2005, in particolare, di più frequente impiego è stata la definizione sulla base della quale il giudizio di costituzionalità può incidere sulla discrezionalità legislativa allorché il suo esercizio abbia avuto esiti censurabili come «irragionevoli» (sentenze nn. 7, 21, 220, 322 e 442, ed ordinanze nn. 218, 230, 350 e 453). Quasi equivalenti, sul piano numerico, sono stati i casi in cui si è posto alla discrezionalità legislativa il limite della «non manifesta irragionevolezza» (sentenze n. 144, 191, 224 e 379, ed ordinanze nn. 87, 261, 310 e 421); in due casi, invece, è stata resa indefettibile la «non intrinseca irragionevolezza» (sentenze nn. 78 e 111).

La «non manifesta irragionevolezza o arbitrarietà» è stata posta come limite nelle ordinanze nn. 213 e 382, mentre nella sentenza n. 243 si è fatto riferimento alla «non palese arbitrarietà o irragionevolezza».

L’ordinanza n. 215 ha definito le scelte discrezionali del legislatore esenti da scrutinio di costituzionalità come «non irrazionali», l’ordinanza n. 23 ha ampliato la definizione alla «non arbitrarietà o irrazionalità», mentre le ordinanze nn. 155 e 255 hanno richiesto la «non manifesta irrazionalità o arbitrarietà».

Alla «corrispondenza ai canoni di coerenza e di ragionevolezza» ha fatto richiamo l’ordinanza n. 452; le ordinanze nn. 262 e 401, dal canto loro, hanno posto quale condizione per lo scrutinio della Corte l’esercizio della discrezionalità legislativa che «ne rappresenti un uso distorto o arbitrario, così da configgere in modo manifesto con il canone della ragionevolezza».

Una definizione ancor più analitica è stata fornita dalla sentenza n. 325, secondo cui sono sindacabili in sede di giudizio di legittimità costituzionale le «scelte normative palesemente arbitrarie o radicalmente ingiustificate, ovvero contrastanti in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, che si traducono in un uso distorto della discrezionalità».

Il tema concernente il controllo sulla discrezionalità legislativa, sul piano sostanziale, si interseca con il giudizio di ragionevolezza, su cui si avrà modo di tornare infra, parte II, cap. I, par. 2.


Capitolo II

Il giudizio in via principale

1. Premessa

Nel corso del 2005, per la prima volta dal 1988 la Corte ha superato la quota simbolica – ma assai significativa – di cento decisioni rese in un anno in sede di giudizio in via principale. Le 101 decisioni, di cui 85 sentenze e 16 ordinanze, non rivestono importanza solo relativamente al mero dato numerico: sono, anzi, molti gli aspetti da segnalare, anche rispetto ai profili processuali.

2. Il ricorso

Con riferimento ai problemi connessi al ricorso con cui vengono sollevate le questioni di legittimità costituzionale, di particolare interesse sono le affermazioni concernenti la notifica ed il deposito, il rapporto tra il ricorso e la delibera del Governo o della Giunta regionale contenente la determinazione all’impugnazione ed i contenuti che del ricorso sono propri.

2.1. La notifica, il deposito ed i termini per ricorrere

Per quel che attiene alla disciplina del procedimento di impugnazione delle leggi ai sensi dell’art. 127 della Costituzione, un primo profilo che è venuto in evidenza riguarda la notifica del ricorso.

La sentenza n. 344 ha dichiarato l’inammissibilità di un ricorso regionale che era stato notificato dapprima presso l’Avvocatura generale dello Stato e, successivamente, al Presidente del Consiglio dei ministri. Delle due notifiche, soltanto la prima era intervenuta entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione dell’atto impugnato. La Corte, rifacendosi alla sua «costante giurisprudenza», ha evidenziato che «ai giudizi costituzionali non si applicano le norme sulla rappresentanza dello Stato in giudizio previste dall’art. 1 della legge 25 marzo 1958, n. 260 e dalla legge 3 aprile 1979, n. 103», con la conseguenza che «per la rituale proposizione del giudizio l’atto deve essere notificato presso la sede del Presidente del Consiglio dei ministri». Nel caso concreto, la Corte non ha rinvenuto ragioni per discostarsi da questo orientamento, «dato che la parte ricorrente non ha prospettato argomenti nuovi, anche per quanto concerne la statuizione che l’irritualità della notificazione non può essere sanata dalla costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri, per mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato, quando tale costituzione sia avvenuta, come nel caso di specie, proprio per eccepire la predetta inammissibilità».

Diversa è stata la decisione sul caso prospettatosi nel giudizio concluso con la sentenza n. 383, dove uno dei ricorsi avverso un atto legislativo statale risultava, sì, notificato al Presidente del Consiglio dei ministri presso la Presidenza del Consiglio oltre il termine perentorio di sessanta giorni di cui all’art. 32, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ma «a motivo della documentata impossibilità del destinatario a ricevere l’atto nei termini (24 dicembre 2003), per la chiusura dell’Ufficio protocollo della Presidenza del Consiglio», mentre risultava notificato nei termini presso l’Avvocatura dello Stato. Nella fattispecie, il ricorso è stato considerato ammissibile «in forza dell’orientamento della più recente giurisprudenza costituzionale […], che ha affermato il principio di scissione fra il momento in cui la notificazione deve intendersi perfezionata nei confronti del notificante – e che coincide con il momento della consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario – rispetto al momento in cui essa si perfeziona per il destinatario dell’atto».

L’ordinanza n. 20 ha avuto ad oggetto il diverso problema della tardività del deposito del ricorso. In tal caso, l’esame del merito del ricorso è stato dichiarato precluso dalla circostanza che il ricorso medesimo fosse stato depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale oltre il termine di dieci giorni dalla notifica (art. 31, terzo e quarto comma, della legge n. 87 del 1953), termine da ritenersi, secondo costante giurisprudenza, perentorio.

Sempre connesse ai tempi dell’impugnazione, sia pure in un’ottica più generale, sono quelle statuizioni nelle quali la Corte ha affrontato il tema della tardività del ricorso derivante dall’avvenuta impugnazione soltanto dopo l’entrata in vigore della legge di conversione, e non del decreto legge convertito. Avverso eccezioni formulate in questi termini, si è sottolineato come la giurisprudenza della Corte sia «costante nel riconoscere la tempestività della impugnazione dei decreti legge dopo la loro conversione, che ne stabilizza la presenza nell’ordinamento» (sentenze nn. 62 e 383).

2.2. I rapporti tra il ricorso e la delibera recante la determinazione all’impugnazione

Con riferimento all’incidenza che ha la deliberazione con cui l’ente statuale, regionale o provinciale si determina all’impugnazione, può constatarsi come, in varie occasioni, la Corte costituzionale abbia operato una valutazione diretta a verificare la corrispondenza tra l’intento dell’organo politico ed il ricorso redatto dalla difesa tecnica. Così, nella sentenza n. 95, si è evidenziato – onde delimitare l’oggetto del giudizio – che, benché nell’epigrafe del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio avverso la legge della regionale si facesse generico riferimento all’intera legge, «dalla motivazione e dalle conclusioni del ricorso emerge[va] chiaramente che la questione di legittimità costituzionale [era] limitata al solo art. 1, e ciò peraltro conformemente a quanto risulta[va] dalla relazione del Ministro per gli affari regionali allegata alla delibera del Consiglio dei ministri che [aveva] deciso l’impugnativa della legge regionale in questione.

Questa impostazione ha trovato conferma in altre decisioni, tra cui la sentenza n. 106, in cui la Corte ha precisato che «l’oggetto dell’impugnazione è definito dal ricorso in conformità alla decisione assunta dal Governo», e dunque «l’ambito delle censure sottoposte validamente all’esame della Corte risulta in tal modo limitato alle sole disposizioni indicate nella deliberazione assunta dal Consiglio dei ministri, ferma restando la valutazione in ordine all’eventuale nesso di inscindibilità fra la disposizione validamente impugnata e le altre disposizioni della legge, non investite da autonome censure ritualmente proposte».

In applicazione di siffatto principio, nella sentenza medesima si è circoscritto l’oggetto del ricorso ai soli articoli di cui si proponeva l’impugnazione nella relazione del Ministro per gli affari regionali, la cui proposta risultava approvata nella riunione del Consiglio dei ministri in cui era stata deliberata l’impugnazione della legge provinciale.

La relazione del Ministro per gli affari regionali assume, in effetti, un valore generalmente definitorio dei limiti dell’impugnazione deliberata dal Consiglio dei ministri. In tal senso, nella sentenza n. 150, preso atto che «la generica previsione contenuta nella deliberazione del Consiglio dei Ministri di impugnare la legge [era] specificata dall’allegata relazione ministeriale con riferimento esclusivo all’art. 2» di una delle leggi regionali oggetto del giudizio, si è concluso che il ricorso dovesse essere ritenuto «validamente proposto solo nei confronti dell’art. 2 della legge della Regione Marche n. 5 del 2004».

Ed ancora, nel giudizio concluso con la sentenza n. 360, si è evidenziato che la delibera del Consiglio dei ministri conteneva la generica determinazione di impugnare «la legge della Regione Emilia-Romagna 24 giugno 2002, n. 12», ma, al contempo, poiché la relazione del Dipartimento affari regionali, sulla cui base il Consiglio dei ministri aveva deciso di impugnare, censurava espressamente solo alcuni articoli di essa, l’esame delle doglianze svolte nel ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri si doveva limitare a quelle relative a tali articoli (in termini analoghi la Corte si è espressa anche nelle sentenze nn. 300 e 393, nonché, sostanzialmente, nell’ordinanza n. 428; nella sentenza n. 391, la delimitazione oggettiva ha riguardato la reductio dell’impugnazione da un intero articolo ad un solo comma dello stesso).

L’importanza che la deliberazione del Consiglio dei ministri (o della Giunta regionale o provinciale) assume ai fini dell’individuazione del thema decidendum giustifica anche il vaglio della Corte in ordine alla sua sufficiente determinatezza (vaglio per consentire il quale la Corte è giunta anche a richiedere con ordinanza istruttoria il deposito di copia della relazione allegata al verbale della riunione del Consiglio dei ministri, che non risultava prodotta in giudizio: sentenza n. 321). A tal proposito, vengono in rilievo le statuizioni di cui alle sentenze nn. 50 e 384. Nella prima, si è dichiarata la inammissibilità del ricorso regionale della Regione Toscana, per la genericità della delibera della Giunta regionale, di autorizzazione al Presidente a proporre il ricorso, che ometteva di indicare specificamente le disposizioni da impugnare e le ragioni della impugnativa e si limitava ad affermare che la legge statale oggetto del giudizio appariva «in più parti invasiva delle competenze attribuite alla Regione dagli articoli 117 e 118 della Costituzione». A suffragio della decisione, si è rilevato che la delibera di autorizzazione al ricorso di cui all’art. 127 Costituzione «può concernere l’intera legge soltanto qualora quest’ultima abbia un contenuto omogeneo e le censure siano formulate in modo tale da non ingenerare dubbi sull’oggetto e le ragioni dell’impugnativa». Nella seconda decisione, avente ad oggetto il medesimo ricorso regionale, si ribadiva quanto in precedenza affermato (nella sentenza n. 120, invece, la Corte non si è pronunciata, constatata l’infondatezza delle questioni proposte ,sulla «dubbia ammissibilità della censura sotto il profilo della sua conformità alla delibera di impugnazione del Consiglio dei ministri»).

2.3. I contenuti del ricorso

La giurisprudenza costituzionale del 2005 mostra una costante attenzione della Corte nei confronti dei contenuti del ricorso, e segnatamente della idoneità dello stesso a radicare questioni di costituzionalità che siano sufficientemente precisate ed adeguatamente motivate.

Una siffatta attenzione è ben rappresentata dalla sentenza n. 450, in cui la Corte ha sottolineato: «è principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte quello per cui il ricorso in via principale non solo “deve identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi”, indicando “le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l’oggetto della questione di costituzionalità” (ex plurimis, sentenze n. 360 del 2005, n. 213 del 2003 e n. 384 del 1999), ma deve, altresì, “contenere una seppur sintetica argomentazione di merito, a sostegno della richiesta declaratoria d’incostituzionalità della legge” (si vedano, oltre alle pronunce già citate, anche le sentenze n. 261 del 1995 e n. 85 del 1990). Ed invero, l’esigenza di una adeguata motivazione a sostegno della impugnativa si pone – come precisato dalla sentenza n. 384 del 1999 – “in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti che non in quelli incidentali, nei quali il giudice rimettente non assume propriamente il ruolo di un ricorrente e al quale si richiede, quanto al merito della questione di costituzionalità che esso solleva, una valutazione limitata alla ‘non manifesta infondatezza’”».

Alla luce di tali principî, espressamente o implicitamente confermati in molte decisioni, la Corte ha censurato le carenze riscontrate ne (a) l’individuazione delle norme oggetto delle questioni e delle norme di raffronto e ne (b) la motivazione delle censure.

a) Avendo riguardo ai termini delle questioni, possono evidenziarsi alcuni casi in cui il ricorso omette di individuare i parametri di giudizio o, più frequentemente, sia inficiato da una loro erronea indicazione.

Nel primo senso, può citarsi la sentenza n. 202, che reca una decisione di inammissibilità basata sulla omessa deduzione di norme parametro rilevanti nella materia in questione.

Un caso in parte analogo è quello di cui alla ordinanza n. 428, che ha deciso un ricorso evidentemente incompleto relativamente ai parametri invocati: la Corte ha, infatti, evidenziato come «non po[tessero] trovare ingresso le deduzioni difensive dell’Avvocatura dello Stato circa la violazione, da parte della Regione, con l’impugnata legge, delle norme costituzionali sul riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni nella materia “pesi e misure”, in quanto formulate, per la prima volta, in sede di discussione orale, e pertanto estranee al thema decidendum fissato nel ricorso introduttivo».

In varie occasioni, la Corte ha escluso l’ammissibilità di questioni di legittimità costituzionale sollevate in via principale dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti di leggi di Regioni a statuto speciale o delle Province autonome allorché il ricorso faceva esclusivo riferimento ad articoli del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, senza evocare a parametro le corrispondenti disposizioni statutarie (sentenze nn. 65, 202, 203 e 304). Peraltro, in taluni casi, tale carenza non ha avuto riflessi di tipo processuali, se non altro perché il ricorso introduttivo, «oltre a rivendicare, in base alle disposizioni del Titolo V della Costituzione, la competenza statale nella materia disciplinata dalla legge provinciale, lamenta[va] che le norme impugnate non rinven[issero] alcun titolo legittimante nello statuto speciale di autonomia» (sentenza n. 431).

Relativamente alla erroneità dell’indicazione delle norme di raffronto, la Corte ha censurato i richiami a norme costituzionali inconferenti con la materia trattata nel giudizio (ex plurimis, sentenza n. 467, nonché la sentenza n. 456, che ha escluso – in consonanza con quanto stabilito, in sede di giudizio in via incidentale, con la sentenza n. 244 – che possano riferirsi alle comunità montane le attribuzioni costituzionali delle Regioni o degli enti locali) e la «evidente erronea indicazione delle norme interposte» da cui veniva dedotta la illegittimità delle disposizioni legislative impugnate (sentenza n. 150).

In ordine all’oggetto del giudizio, il difetto di individuazione è stato talvolta ricavato dalla circostanza che venisse impugnato un atto legislativo nel suo complesso, specie allorché, invece, la delibera governativa (o giuntale) facesse riferimento soltanto ad alcuni articoli o ad alcune disposizioni (v. supra, par. precedente). Come è chiaro, quando la legge rechi un contenuto omogeneo (come, ad esempio, nei casi di cui alle sentenze nn. 62 e 159) l’impugnazione della sua totalità non trova alcun ostacolo.

L’esigenza che i termini delle questioni siano adeguatamente determinati non si traduce, peraltro, in una attitudine censoria della Corte costituzionale, la quale procede, nei limiti del possibile, alla precisazione del thema decidendum, quando esso presenta elementi di vaghezza. Così, nella sentenza n. 203, si è pervenuti a «dare un coerente significato alla impugnazione» analizzando l’articolo di legge impugnato e constatando, alla luce della pluralità di contenuti che esso recava, che l’intentio impugnatoria del ricorrente doveva essere ricondotta soltanto ad una parte di essi (una ridefinizione analoga della questione è contenuta anche nella sentenza n. 407). Del pari, nella sentenza n. 26, sebbene nelle conclusioni del ricorso si chiedesse la caducazione per illegittimità costituzionale degli articoli censurati nella loro totalità, la circostanza che gli articoli medesimi avessero una sfera soggettiva di applicazione molto vasta, relativa a tutte le pubbliche amministrazioni, imponeva una circoscrizione dell’ambito oggettivo dell’impugnazione veicolata dal parametro evocato – l’art. 117, comma secondo, lettera g), della Costituzione –, in ragione del quale ad essere censurata doveva intendersi semplicemente l’applicabilità degli articoli impugnati alle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici nazionali.

Nell’ambito di siffatti poteri della Corte rientra anche la «correzione» dell’individuazione dei termini della questione, sempreché essa sia inequivocabilmente ricavabile dal contesto del ricorso. Se ne ha un esempio con la sentenza n. 304, in cui si è rilevato che, quanto ad alcune delle questioni concernenti «l’art. 38, comma 3», della legge provinciale impugnata, il ricorrente aveva fatto erroneo riferimento «ad una disposizione che formalmente non esiste[va], dal momento che l’art. 38 citato [era] costituito da un unico comma» che dispone l’inserimento di un articolo all’interno di un’altra legge «e che solo quest’ultimo articolo, in realtà, contempla[va] un comma 3 peraltro corrispondente in tutto e per tutto alla norma censurata dal ricorrente». In virtù di tale «piena corrispondenza», il ricorso è stato, comunque, per tale profilo, ritenuto ammissibile e riferito correttamente all’art. 38 della legge impugnata «nella parte in cui» introduceva l’articolo recante il comma 3 oggetto di censure.

b) Per quel che concerne le carenze che inficiano la motivazione, a precludere un esame del merito delle questioni sono state l’insufficienza (sentenza n. 151), la «genericità ed apoditticità» (sentenza n. 205), la non adeguatezza della motivazione (sentenza n. 462) o il suo limitarsi alla semplice invocazione delle norme parametro (sentenza n. 65), alla stessa stregua della carenza di specifici motivi (sentenza n. 417) o della mancata specificazione delle censure (sentenza n. 272).

Lo scrutinio inerente a queste carenze viene operato sul piano sostanziale, più che formale, come prova la sentenza n. 323, in cui si è rilevato che «al di là della copiosa e mera evocazione di parametri, l’unica motivazione del ricorso consiste[va] in un asserito contrasto tra la norma [provinciale] impugnata e l’art. 4 della legge statale n. 124 del 1999 […] senza peraltro che [fosse] neppure precisato sotto quale profilo siffatto contrasto tra legge provinciale e legge statale si traduc[esse] in un vizio di legittimità costituzionale della prima», dal che derivava «la sostanziale elusione dell’onere di allegazione gravante sul ricorrente nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale».

L’onere di motivazione, valutato in senso sostanziale, rende inammissibili anche quei ricorsi nei quali le argomentazioni si rivelino contraddittorie, come nel caso della sentenza n. 462, dove si è evidenziata la natura «intrinsecamente contraddittoria» della censura, «perché il ricorrente, da un lato, nel denunciare la violazione dell’evocato parametro costituzionale, afferma[va] la competenza esclusiva dello Stato a legiferare nella [dedotta] materia e, dall’altro, nel denunciare l’omessa disciplina del termine di prescrizione da parte del legislatore regionale, presuppone[va] invece la competenza legislativa della Regione, che prima aveva negato».

Lungi dal potersi ritenere contraddittorie, e dunque pienamente ammissibili, sono le questioni subordinate (sentenze nn. 26, 162, 234, 270, 279, 285, 319 e 383) o le questioni che presentino profili di illegittimità costituzionale in via gradata (sentenze nn. 51, 77, 205, 234, 321 e 467, ed ordinanza n. 349) : è ben possibile contestare la legittimità costituzionale di una norma di legge contemporaneamente alla luce di diversi parametri, «sia che si faccia valere un rapporto gradato tra i due presunti vizi, sia anche che si sostenga […] la contemporanea incidenza su più profili di una singola disposizione legislativa»; in tali evenienze, non si ravvisano dunque «elementi di perplessità o contraddittorietà che possano sostenere una pronuncia di inammissibilità del ricorso» (sentenza n. 467).

Parimenti ammissibili sono le questioni proposte in via «cautelativa»: la finalità interpretativa, o «cautelativa», della questione non incide, infatti, sull’ammissibilità della questione medesima, in quanto, per giurisprudenza costante, «a differenza del giudizio in via incidentale, il giudizio in via principale può ben concernere questioni sollevate sulla base di interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili, soprattutto nei casi in cui […] sulla legge non si siano ancora formate prassi interpretative in grado di modellare o restringere il raggio delle sue astratte potenzialità applicative e le interpretazioni addotte dal ricorrente non siano implausibili e irragionevolmente scollegate dalle disposizioni impugnate, così da far ritenere le questioni del tutto astratte o pretestuose» (così, testualmente, la sentenza n. 249, ma nel medesimo senso è anche la sentenza n. 449).

Pur in un quadro tendenzialmente improntato ad un certo rigore, sufficiente ai fini di una pronuncia sul merito dell’impugnazione è che «il ricorso, sebbene succintamente argomentato, [sia] chiaro e determinato e non [lasci] dubbi sull’oggetto della contestazione» (sentenza n. 159): in quest’ottica, la Corte ha sovente respinto eccezioni – statali o regionali – dirette a denunciare la non adeguatezza della motivazione (sentenze nn. 77, 108, 159, 335 e 387). Soltanto quando siffatti requisiti minimi sussistano all’interno dell’atto introduttivo del giudizio, si può ammettere che successive memorie provvedano ad ulteriori specificazioni (sentenza n. 406).

La essenzialità della motivazione si apprezza anche con riferimento alle argomentazioni poste a sostegno dell’individuazione di una determinata norma oggetto o di una norma parametro.

In tal senso, non mancano decisioni che censurano la genericità delle motivazioni dedotte al fine di giustificare la individuazione di una disposizione come affetta da vizio di incostituzionalità (sentenze nn. 37, 279, 336 e 450) e ciò, a maggior ragione, quando la disposizione sia indicata come oggetto di questione soltanto nell’epigrafe del ricorso, senza essere ripresa nella sua parte motiva (sentenza n. 384).

Al pari di quanto riscontrabile per le disposizioni oggetto, anche sulla scelta dei parametri è indefettibile una motivazione ad hoc, con il che uno scrutinio di merito risulta precluso quando le argomentazioni a tal riguardo si appalesino generiche (sentenza n. 50) o siano addirittura, del tutto o per l’essenziale, omesse (sentenze nn. 202, 203, 304, 321, 335 e 383).

3. L’oggetto delle questioni di legittimità costituzionale

In merito agli atti che sono stati oggetto di ricorso in via principale, non constano, nella giurisprudenza del 2005, particolari novità. Le tipologie, per l’essenziale costituite da atti legislativi statali e leggi regionali, conoscono alcune peculiarità in relazione a determinati giudizi, e segnatamente quelli di cui all’art. 123 della Costituzione, il cui oggetto è la delibera statutaria di una Regione a statuto ordinario (ordinanza n. 353, nonché – salvo quanto si dirà infra, par. 9 –, sentenza n. 469), e quelli previsti dall’art. 28 dello Statuto della Regione Siciliana (ordinanze nn. 103, 69, 293 e 403).

Con riferimento all’oggetto del giudizio, sono peraltro da segnalare soprattutto alcune statuizioni nelle quali il tipo di disposizione impugnata aveva riflessi anche in ordine alla sussistenza di un interesse alla pronuncia di illegittimità costituzionale. Sul tema, si rinvia a quanto verrà detto infra, par. 5.

4. Il parametro di costituzionalità

Nel corso del 2005, la Corte ha chiuso definitivamente il contenzioso instaurato antecedentemente alla riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione (sentenze nn. 33 e 272, ed ordinanza n. 349). In questi casi, lo scrutinio di costituzionalità è stato effettuato «avendo riguardo ai parametri costituzionali vigenti alla data di emanazione degli atti legislativi impugnati e, quindi, alla loro formulazione anteriore alla riforma di cui alla […] legge costituzionale» n. 3 del 2001 (sentenza n. 272; analogamente, sentenza n. 33).

Con riferimento ai parametri invocabili, molteplici decisioni hanno affrontato questioni in cui l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 era invocato come parametro (sentenze nn. 35, 50, 62, 145, 201, 234, 279, 378, 383 e 384). La portata di tale disposizione, confermando precedenti statuzioni, è stata ricostruita tenendo conto che le disposizioni della legge costituzionale modificativa del Titolo V della Costituzione si applicano alle Regioni ed alle Province autonome, ai sensi dell’art. 10 della stessa legge costituzionale, solo «per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite», con il che «deve necessariamente escludersi che le disposizioni della suddetta legge costituzionale possano comportare limitazioni alla sfera di competenza legislativa già attribuita [alle Regioni speciali o alle Province autonome] per effetto dello statuto di autonomia».

Circa la portata dell’art. 10, merita un cenno anche la sentenza n. 279, nella quale si è disattesa la eccezione di inammissibilità proposta dalla difesa erariale, motivata sull’assunto che «le Regioni a statuto speciale godrebbero, in virtù della norma citata, di una tutela solo riflessa e derivata da quella spettante alle regioni ordinarie, con la conseguenza che non potrebbero reagire con autonomo ricorso principale alla eventuale violazione delle maggiori autonomie anche ad esse riconosciute dalla novella costituzionale». La perentoria replica della Corte è stata nel senso che il tenore dell’art. 10 è tale «da non lasciare alcun dubbio circa la volontà del legislatore costituzionale di estendere in via diretta alle Regioni a statuto speciale le maggiori autonomie riconosciute alle Regioni a statuto ordinario, senza alcuna limitazione quanto alle forme di tutela».

Per quel che concerne l’invocabilità di norme parametro che risultino abrogate, la sentenza n. 388 ha stabilito che qualora l’abrogazione di tali norme (nella fattispecie, trattavasi di una norma interposta) sia avvenuta successivamente alla proposizione del ricorso, essa deve ritenersi ininfluente sul giudizio in corso.

Tra tutte, la decisione probabilmente più innovativa, è comunque la sentenza n. 406, nella quale, per la prima volta, la Corte ha fatto impiego esplicito dell’art. 117, primo comma, della Costituzione come parametro nei confronti di disposizioni legislative (regionali) contrastanti con i «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario». Su tale pronuncia, anche ai fini della ricostruzione delle norme comunitarie la cui violazione ridonda nel contrasto con la disposizione costituzionale da parte della legge regionale, si rinvia a quanto verrà detto infra, parte II, cap. III, sez. II, par. 2.

5. L’interesse a ricorrere

Molteplici sono le decisioni che hanno avuto riguardo all’interesse a ricorrere, analizzato sotto molteplici profili. Operando una schematizzazione dell’ampia giurisprudenza rintracciabile, possono distinguersi tre ambiti, relativi a (a) i parametri invocabili, a (b) le vicende incidenti sul persistere dell’interesse ed a (c) i casi che potrebbero definirsi di «sostituzione processuale».

a) Come noto, la configurazione del giudizio in via principale – sia prima che dopo la riforma del Titolo V – si presenta in forme parzialmente diverse a seconda che a ricorrere sia lo Stato ovvero una Regione o una Provincia autonoma.

Quando il giudizio è radicato a seguito di un ricorso statale, le questioni di legittimità costituzionale non debbono necessariamente essere costruite come conflitti competenziali, ben potendo avere ad oggetto la violazione di parametri costituzionali estranei a quelli che regolano i rapporti tra Stato e Regioni. Ed effettivamente non mancano i casi in cui la Corte è stata chiamata a giudicare di asserite lesioni di parametri riconducibili al Titolo V della Parte seconda della Costituzione unitamente a quelle di parametri altri (ex plurimis, sentenze nn. 173, 407 e 465). In taluni casi, il thema decidendum era addirittura integralmente estraneo alla logica rivendicativa di competenza, giacché se è vero che «lo Stato può impugnare le leggi regionali in via principale deducendo come parametro qualsiasi norma costituzionale, pur se estranea al riparto delle competenze legislative» (sentenza n. 277), si giustifica la circostanza che lo Stato, in sede di impugnazione, non deduca alcuna ragione di incompetenza (in tal senso, oltre alla sentenza n. 277, anche la sentenza n. 190).

Tali rilievi non valgono per il caso in cui a proporre ricorso sia una Regione (sentenze nn. 30, 36, 37, 50, 64, 107, 270, 272, 285 e 383), nella misura in cui la logica competenziale è l’unica che possa trovare cittadinanza, e ciò anche se, in certa misura, anche parametri tendenzialmente estranei a questa logica posso venire invocati. La Corte ha, infatti, più volte chiarito che «le Regioni sono legittimate a denunciare la violazione di norme costituzionali non attinenti al riparto di competenze con lo Stato solo quando tale violazione abbia un’incidenza diretta o indiretta sulle competenze attribuite dalla Costituzione alle Regioni stesse», di talché la pronuncia di inammissibilità non può derivare automaticamente dal tipo di parametro invocato, bensì dalla circostanza che nella prospettazione non si evidenzi alcuna incisione, «diretta o indiretta», delle competenze attribuite dalla Costituzione alle Regioni ricorrenti (così la sentenza n. 285; sul punto, tuttavia, si riscontra una copiosa giurisprudenza, in ordine alla quale possono segnalarsi anche le inammissibilità di cui alle sentenze nn. 36, 50, 270, 383 e 384).

b) Relativamente alle vicende che incidono sul persistere dell’interesse al ricorso ed alla decisione, sono molteplici le affermazioni che si connettono alla modifica ed all’abrogazione delle disposizioni oggetto del giudizio.

L’abrogazione della disposizione conduce ad una cessazione della materia del contendere soltanto quando la disposizione abrogata non abbia avuto medio tempore attuazione (sentenza n. 407 ed ordinanza n. 477), nel caso contrario potendosi constatare la persistenza dell’interesse alla pronuncia di merito (sentenza n. 203). Analogamente, l’intervenuta conversione in legge di un decreto legge non fa venir meno l’interesse ad una pronuncia su disposizioni del medesimo: in tal senso, nella sentenza n. 378, si è escluso che il sopravvenire della legge di conversione, con le sostanziali modifiche apportate al testo originario della disposizione impugnata, avesse fatto venir meno l’interesse alla decisione del ricorso, dal momento che la legge di conversione – facendo salvi gli effetti degli atti compiuti nelle more del procedimento legislativo di conversione – aveva conferito piena vigenza al testo originario della disposizione del decreto legge.

Caso affatto peculiare è quello delle delibere legislative siciliane promulgate parzialmente – con omissione delle disposizioni impugnate – nelle more del giudizio di costituzionalità (ordinanze nn. 103, 169, 293 e 403).

A fortiori inidonea ad escludere l’interesse al ricorso è stata ritenuta la modificazione della disposizione impugnata, purché, scil., il contenuto precettivo non risulti mutato, donde la necessità di trasferire le censure dalla disposizione impugnata a quella risultante dalle modifiche intercorse (sentenza n. 50). Né può risultare cessata la materia del contendere allorché la sopravvenienza di una norma di «sanatoria» non abbia effetti, ratione temporis, su quelle oggetto del giudizio (sentenza n. 455). Di contro, la sopravvenuta carenza di interesse è riscontrabile quando la modifica normativa sia satisfattiva delle richieste del ricorrente (sentenze nn. 50, 108, 205, 304 e 378, ed ordinanze nn. 428 e 474) e/o quando sia intervenuta successivamente all’avvenuta attuazione della disposizione impugnata (sentenze nn. 272 e 383).

La radicale modificazione può anche derivare da una pronuncia della Corte, il cui decisum e la cui ratio decidendi producano un mutamento del quadro normativo tale da rendere superate le eventuali violazioni di parametri costituzionali (così la sentenza n. 71, in riferimento a quanto disposto nella sentenza n. 196 del 2004, in tema di condono edilizio straordinario; in senso analogo, anche la sentenza n. 26). Più specificamente, la sentenza n. 397 ha constatato che la sopravvenuta carenza di interesse può desumersi da una pronuncia di illegittimità costituzionale che, riferita ad altra disposizione, incida su quella oggetto della decisione di tipo processuale nel senso di spostarne il dies a quo dell’efficacia, tanto da escludere ogni contrasto con una norma parametro (nella specie destinata a perdere vigenza anteriormente all’efficacia della disposizione legislativa).

Sotto un diverso profilo, è da sottolinearsi come la cessazione della materia del contendere non possa derivare dalla attuazione che abbia avuto la norma censurata, «permanendo nell’ordinamento una disposizione che, in ipotesi, potrebbe dare luogo anche a diverse applicazioni, non conformi agli evocati parametri» (sentenza n. 33).

Come è chiaro, il difetto sopravvenuto di interesse può essere reso manifesto dalla rinuncia formale al ricorso, che produce, se accettata, la estinzione del giudizio. Non mancano, peraltro, casi di rinuncia sostanziale, cioè non formalizzata ma espressa in sede di trattazione della causa, rinuncia che, senza poter estinguere il giudizio, fornisce comunque un segno inequivocabile del venir meno di ogni interesse alla decisione della Corte (si pensi, ad esempio, a quanto avvenuto nel giudizio concluso con la sentenza n. 36).

c) Per quanto attiene, infine, alle ipotesi di «sostituzione processuale», è da evidenziare la sentenza n. 417, in cui si è confermato il precedente della sentenza n. 196 del 2004 nel ritenere le Regioni legittimate a denunciare la legge statale per la violazione di competenze degli enti locali. La Corte ha infatti ritenuto sussistente in via generale una tale legittimazione in capo alle Regioni, perché «la stretta connessione, in particolare […] in tema di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali».

6. La riunione e la separazione delle cause

A tale tecnica la Corte ricorre nel caso di una pluralità di ricorsi proposti avverso un medesimo atto normativo e che tuttavia siano caratterizzati dalla impugnazione di disposizioni dal contenuto molto eterogeneo. Le singole questioni proposte dai diversi ricorsi introduttivi vengono prima separate e poi riunite in un unico giudizio in modo tale che con una decisione unica possano essere risolte questioni omogenee, sia pure sollevate da più di un ricorso.

I 133 ricorsi integralmente definiti nel 2005, di cui 65 promossi dallo Stato, hanno visto 22 casi di riunione e 7 ricorsi decisi con separate pronunce.

La riunione è stata disposta in 5 casi relativamente a ricorsi statali avverso leggi regionali aventi una certa omogeneità o, comunque, una continguità contenutistica (sentenze nn. 95, 150, 431, 456 e 469, tutte concernenti due ricorsi); in 2 casi il collegamento materiale ha riguardo atti legislativi statali impugnati da Regioni e leggi regionali impugnate dallo Stato (sentenze nn. 62 e 378, rispettivamente concernenti tre ricorsi statali ed uno regionale e quattro ricorsi statali ed uno regionale). Nei restanti 15 casi, si sono avute riunioni di impugnative regionali avverso gli stessi atti o avverso atti connessi: le sentenze nn. 30, 31, 35, 36, 234, 279, 285 e 336 hanno deciso due ricorsi regionali; la sentenza n. 383 e l’ordinanza n. 349 su quattro; la sentenza n. 417 su cinque; la sentenza n. 384 su 7; la sentenza n. 270 su 8; la sentenza n. 50 su 9; la sentenza n. 272 ha deciso su ben 17 ricorsi regionali, aventi ad oggetto una serie di atti legislativi in materia di «quote-latte».

Per quanto attiene alla separazione dei giudizi, cinque ricorsi regionali aventi ad oggetto la legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro) – c.d. «legge Biagi» – sono stati decisi in parte con la sentenza n. 50 ed in parte con la sentenza n. 384. Le sentenze nn. 277 e 462 hanno deciso un ricorso statale avverso una legge della Regione Lazio recante contenuti eterogenei, alla stessa stregua di quanto avvenuto, relativamente ad una legge della Provincia autonoma di Bolzano, con le sentenze nn. 304 e 323.

A questi dati devono aggiungersi i 3 ricorsi che erano stati parzialmente decisi nel 2004 e che, nel 2005, sono stati solo parzialmente definiti nel 2005, giacché restano pendenti alcune questioni. In questi tre casi, si è trattato di discipline statali coinvolgenti una pluralità di materie, e segnatamente la legge finanziaria (legge 24 dicembre 2003, n. 350, per cui resta pendente il ricorso n. 33 del 2004, parzialmente deciso con le sentenze nn. 36, 71, 77, 107, 134, 151, 160, 162, 175, 219, 222, 231, 242, 270 e 449) ed il c.d. collegato ordinamentale in materia di pubblica amministrazione (legge 16 gennaio 2003, n. 3, per cui restano pendenti i ricorsi n. 31 del 2003, parzialmente deciso con la sentenza n. 270, e n. 32 del 2003, parzialmente deciso con le sentenze nn. 31 e 270).

7. Il contraddittorio di fronte alla Corte

Il processo in via principale, in quanto processo di parti, si caratterizza per una assai elevata percentuale di casi nei quali le parti si costituiscono di fronte alla Corte.

L’anno 2005 non fa, in questo senso, eccezione. A fronte dei 136 ricorsi decisi (parzialmente o integralmente), si sono avuti soltanto 12 casi di mancata costituzione. Lo Stato è rimasto inerte in un solo giudizio, conclusosi con la dichiarazione di estinzione per rinuncia (ordinanza n. 6). Gli 11 casi di mancata costituzione delle Regioni sembrano, invece, assumere diversi significati: così, in 4 giudizi in cui lo Stato è rimasto l’unico soggetto presente si è avuta una dichiarazione di incostituzionalità (sentenze nn. 167, 319, 335 e 445) ed in un quinto un accoglimento parziale delle censure (sentenza n. 456, resa peraltro relativamente a due giudizi riuniti, in cui solo una delle Regioni non si era costituita). In un ulteriore caso si è fatto luogo ad una pronuncia di merito, ma di rigetto (sentenza n. 95, che ha deciso due giudizi riuniti, in uno dei quali era presente la difesa regionale). Nei restanti 5 giudizi non si è proceduto ad uno scrutinio di merito, ora in ragione della constata cessazione della materia del contendere (ordinanze nn. 103, 403 e 428) ora per la rinuncia al ricorso, prodromo dell’estinzione (ordinanze nn. 353 e 478).

In quattro casi la costituzione di una Regione è stata dichiarata inammissibile.

Nel giudizio concluso con la sentenza n. 150, con ordinanza letta nella pubblica udienza del 22 febbraio 2005 e allegata alla sentenza, è stata dichiarata inammissibile la costituzione della Regione Puglia, in quanto avvenuta oltre il termine prescritto dall’art. 23, comma 3, delle Norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte. La Regione Puglia, nel riconoscere la tardività della propria costituzione, aveva presentato il 5 agosto 2004 una «nuova memoria di costituzione», ritenendo che la Corte, all’art. 33 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 176 del 29 luglio 2004, avesse permesso alle parti «nei procedimenti pendenti davanti alla Corte alla data di entrata in vigore delle […] norme integrative» di costituirsi «fino al decimo giorno successivo alla data stessa». Nel replicare a tale prospettazione, la Corte ha evidenziato l’infondatezza di tale argomentazione, «dal momento che il testo delle Norme integrative [era] stato semplicemente oggetto di una “integrale ripubblicazione” a fini meramente notiziali, dopo che la precedente deliberazione 10 giugno 2004 della Corte costituzionale (Modificazioni alle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 151 del 30 giugno 2004, aveva apportato diverse modifiche alla precedente formulazione delle Norme integrative» (ciò che, peraltro, era stato espressamente evidenziato dal Comunicato di rettifica pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 187 dell’11 agosto 2004). Anche volendosi prescindere dal fatto che, comunque, l’art. 33, al momento della sua entrata in vigore, non trovava applicazione nei confronti di termini già scaduti, la mancata novazione della fonte meramente ripubblicata a fini notiziali rendeva evidente che l’efficacia di questa norma transitoria si fosse esaurita da quasi cinquanta anni.

Nella sentenza n. 391 si è dato conto che la Regione Puglia si era costituita in giudizio con atto depositato dopo la scadenza del termine di venti giorni decorrente dalla data del deposito del ricorso: la costituzione della Regione Puglia doveva pertanto dichiararsi inammissibile, «in conformità alla costante giurisprudenza [della] Corte circa la perentorietà, anche per la parte resistente, dei termini per la costituzione in giudizio».

In tutto analoghe sono state le decisioni relative alla costituzione tardiva della Regione Umbria nel giudizio definito con la sentenza n. 393 ed a quella della Regione Molise nel giudizio definito con la sentenza n. 397.

Una fattispecie peculiare si è presentata nel giudizio concluso con la sentenza n. 455, nel quale il Presidente della Regione Liguria, resistente, si era costituito senza previa autorizzazione della Giunta regionale. Il vizio riscontrabile non ha inficiato, tuttavia, l’avvenuta costituzione, risultando sanato dall’avvenuto deposito, unitamente alla memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, della copia autentica della deliberazione della Giunta che aveva proceduto alla ratifica della costituzione medesima.

Al di là di questi casi inerenti alla costituzione delle parti, uno dei profili che maggiormente hanno caratterizzato il processo in via principale nel corso del 2005 è rappresentato dalla frequenza degli atti di intervento spiegati da terzi, che hanno riguardato i giudizi conclusi da ben 10 pronunce (sentenze nn. 150, 232, 336, 344, 355, 378, 383 e 469, ed ordinanze nn. 20 e 103), per un n. totale di 36 interventi.

In taluni casi, degli interventi si è dato conto soltanto nella decisione definitiva. Nella ordinanza n. 20 si sono citati quattro interventi, di cui uno fuori termine; la manifesta inammissibilità del ricorso ha peraltro precluso ogni decisione in merito all’ammissione di questi soggetti.

Analoga è stata la sorte dell’intervento, spiegato anch’esso fuori termine, nel giudizio concluso con la dichiarazione di cessazione della materia del contendere di cui all’ordinanza n. 103.

Fuori termine è risultato altresì l’intervento – per un lapsus calami definito «nel ricorso per conflitto di attribuzioni» – posto in essere nel giudizio concluso con la sentenza n. 232.

Più articolata è stata la motivazione che ha presieduto alla declaratoria di inammissibilità dell’intervento nella sentenza n. 355, in cui si è evidenziato che, «a prescindere dalla tardività dell’intervento», era decisivo il rilievo che «nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale non è ammessa, secondo la costante giurisprudenza [della] Corte, la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potestà legislativa il cui atto è oggetto di contestazione» («mentre del tutto improprio [era] il riferimento dell’interveniente ai principî affermati [dalla] Corte nei giudizi di ammissibilità del referendum, avuto riguardo all’evidente diversità di tali giudizi rispetto a quelli di legittimità costituzionale in via principale»).

In un caso, sull’intervento è stato deliberato con ordinanza collegiale, all’udienza del 26 ottobre 2004, sentite le parti: nella fattispecie, i cinque interventi sono stati dichiarati inammissibili «in base al consolidato orientamento [della] Corte, secondo il quale nei giudizi di legittimità costituzionale proposti in via principale non è ammessa la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potestà legislativa il cui esercizio sia oggetto di contestazione» (sentenza n. 336).

Più frequente è stato l’utilizzo della forma dell’ordinanza presidenziale letta in udienza pubblica.

Così, nel giudizio concluso con la sentenza n. 150, l’ordinanza del 22 febbraio 2005 ha dichiarato l’inammissibilità di ben venti interventi (alcuni dei quali anche spiegati fuori termine), in ragione della configurazione del giudizio in via principale come processo «svolgentesi esclusivamente fra soggetti titolari di potestà legislativa».

Parimenti, l’ordinanza letta all’udienza del 7 giugno 2005 ha dichiarato l’inammissibilità dell’intervento spiegato facendo riferimento alla costante secondo cui «è inammissibile l’intervento, nei giudizi promossi in via principale nei confronti di leggi regionali o statali, di soggetti diversi da quelli titolari delle competenze legislative oggetto di contestazione, ancorché tali soggetti siano, o si assumano, destinatari attuali o potenziali degli effetti prodotti dalle leggi impugnate e, pertanto, anche dall’eventuale dichiarazione d’incostituzionalità di tali leggi» (sentenza n. 378, nella quale dell’inammissibilità dell’intervento si dà conto anche in un capo del dispositivo).

Sostanzialmente assimilabile è la motivazione che ha condotto, nell’ordinanza letta nell’udienza del 24 maggio 2005, alla declaratoria di inammissibilità dell’intervento spiegato: «il giudizio di costituzionalità delle leggi, promosso in via d’azione, è configurato come svolgentesi esclusivamente fra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale» (sentenza n. 383).

Identica è stata la motivazione dell’ordinanza letta all’udienza del 29 novembre 2005, la quale, nel negare ingresso all’intervento spiegato dai promotori del referendum sullo Statuto della Regione Umbria (anche in proprio, nonché in qualità di rappresentanti dell’apposito «Comitato per il referendum sullo Statuto regionale dell’Umbria»), ha ulteriormente precisato che «anche nel giudizio previsto dall’art. 123, secondo comma, della Costituzione, [la] Corte ha già avuto modo di chiarire che gli unici soggetti legittimati ad esserne parti sono la Regione, in quanto titolare della potestà normativa in contestazione, e lo Stato, indicato dalla Costituzione come unico possibile ricorrente» (sentenza n. 469).

Un caso a sé, infine, è costituito dall’intervento della Regione Friuli – Venezia Giulia nel giudizio di cui alla sentenza n. 344. Essendo oggetto di impugnazione, promossa dalla Regione Veneto, un decreto di attuazione dello Statuto speciale del Friuli – Venezia Giulia, quest’ultima Regione è stata destinataria, al pari dello Stato, della notifica del ricorso, donde la sua contiguità con la posizione di parte del giudizio.

8. Le decisioni della Corte

Le 101 decisioni rese nel 2005, di cui 85 sentenze e 16 ordinanze, recano, in totale, 348, un n., dunque, quasi equivalente ai 366 del giudizio in via incidentale.

8.1. Le decisioni interlocutorie

In taluni giudizi, la Corte ha pronunciato ordinanze istruttorie, concernenti segnatamente gli interventi di terzi e l’acquisizione di elementi utili ai fini della decisione (nel 2005 non si sono registrati casi di decisioni sulla sospensione dell’atto impugnato ai sensi dell’art. 35 della legge n. 87 del 1953, come sostituito dall’art. 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131). Rinviando a quanto si è avuto modo di rilevare supra, par. 7, in merito alle ordinanze di inammissibilità degli interventi, con riferimento alle ordinanze istruttorie può segnalarsi come, tra i giudizi decisi nel 2005, vengano in rilievo due casi.

Il primo è quello – già menzionato supra, par. 2.2 – di cui alla sentenza n. 321, dove si afferma che, a seguito di una prima udienza di trattazione, la Corte, con ordinanza istruttoria del 14 novembre 2003, «ha richiesto alla Presidenza del Consiglio dei ministri di depositare copia della relazione allegata al verbale della riunione del Consiglio stesso in cui la proposizione del ricorso fu deliberata, che non risultava prodotta in giudizio».

Il secondo caso concerne l’ordinanza emanata, in data 15 dicembre 1999, a seguito dell’udienza pubblica del 26 ottobre 1999. Con essa la Corte ha disposto l’acquisizione di elementi di conoscenza concernenti profili tecnici e giuridici relativi alle c.d. «quote-latte» (verbali delle riunioni tenute del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali e della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni e Province autonome, relazione finale della Commissione di garanzia quote latte, prospetto delle date di emissione dei bollettini Aima in riferimento alle campagne lattiero-casearie 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998, quadro del contenzioso civile e amministrativo in corso, in relazione alla determinazione delle quote latte individuali e alle compensazioni effettuate dall’Aima, oggi Agea). L’ordinanza ha fornito elementi di prova poi impiegati nella definizione dei giudizi di cui alla sentenza n. 272 ed all’ordinanza n. 349.

8.2. L’estinzione del giudizio

I casi di estinzione a seguito di rinuncia al ricorso, ai sensi dell’art. 25 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, sono stati, in totale 14. Di questi, un dispositivo dà conto di una rinuncia parziale (sentenza n. 272), uno della rinuncia intervenuta relativamente ad un ricorso trattato congiuntamente ad altri (rinuncia, dunque, non preclusiva dell’esame del merito: ancora sentenza n. 272) ed un terzo dà conto congiuntamente di una rinuncia parziale e di rinunce relative a ricorsi trattati congiuntamente ad altri (sentenza n. 270). In altri undici casi la rinuncia ha prodotto una preclusione assoluta alla trattazione del merito dei ricorsi (ordinanze nn. 6, 40, 329, 349, con quattro identici capi di dispositivo, 353, 412, 426 e 478).

Da notare che in 3 casi la rinuncia è intervenuta in relazione a giudizi che non avevano visto la costituzione del resistente (ordinanze nn. 6, 353 e 478), donde l’assenza della necessità di una accettazione della rinuncia, altrimenti indefettibile.

8.3. Le decisioni processuali

Le decisioni processuali, che nel complesso si attestano a quota 80 capi di dispositivo, sono ripartite tra dichiarazioni di cessazione della materia del contendere, inammissibilità e manifeste inammissibilità.

A] Si sono avuti 18 casi di cessazione della materia del contendere. La maggior parte di queste ipotesi si sono avute – come più dettagliatamente riferito supra, par. 5 – in relazione all’avvenuta abrogazione, sostituzione o modifica delle disposizioni impugnate (sentenze nn. 50, 108, 205, 272, 304, 378 383 e 407, ed ordinanze nn. 428, 474 e 477). In quattro casi, si è riproposta, invece, la cessazione della materia del contendere conseguente alla promulgazione parziale delle leggi siciliane sottoposte allo scrutinio di legittimità costituzionale (ordinanze nn. 103, 169, 293 e 403).

B] Il n. più cospicuo di decisioni processuali è costituito, comunque, dalle 61 pronunce di inammissibilità, sovente presenti in n. plurimo all’interno di una decisione (ad esempio, si contano 13 capi di dispositivo nella sentenza n. 50, 8 nella sentenza n. 272 e 5 nella sentenza n. 383).

Siffatte pronunce sono motivate principalmente da difetti riscontrati in ordine alla motivazione delle censure (sentenze nn. 50, 65, 202, 205, 272, 279, 304, 323, 335, 336, 383, 417, 450 e 462), da vizi nella individuazione dei termini delle questioni (sentenze nn. 26, 37, 150, 151, 203, 360 e 383), dall’invocazione di parametri diversi da quelli concernenti il riparto di competenze tra lo Stato e le Regioni (sentenze nn. 36, 50, 270, 285, 383 e 384) e dal difetto di interesse, variamente argomentato (sentenze nn. 37, 50, 71 e 397), anche in relazione ad una rinuncia «sostanziale» (sentenza n. 36; sul punto, si rinvia a quanto detto supra, par. 5).

Piuttosto numerosi sono anche i casi nei quali l’inammissibilità deriva dall’assenza, nella deliberazione del Consiglio dei ministri o della Giunta regionale, di riferimenti relativi alle poi disposizioni oggetto di impugnazione (sentenze nn. 50, 150 e 300); non mancano, poi, decisioni che censurano la genericità della delibera in questione (sentenze nn. 50, 384).

Nella sentenza n. 344, la decisione processuale ha fatto seguito alla constatazione della tardività della notifica del ricorso, mentre la sentenza n. 469 censura l’erroneità del procedimento di impugnazione per il quale si è optato (trattavasi di una delibera statutaria di una Regione ordinaria impugnata nelle forme di cui all’art. 127 della Costituzione; sul tema, si rinvia, comunque, alle considerazioni svolte infra, par. 9).

C] Ad esaurire il novero delle decisioni di tipo processuale, deve menzionarsi l’ordinanza n. 20, con la quale il deposito tardivo del ricorso è stato all’origine di una declaratoria di manifesta inammissibilità.

8.4. Le decisioni di rigetto

La maggioranza relativa delle formule contenute nei dispositivi delle decisioni è rappresentata da quelle che constatano la non fondatezza delle questioni poste, che sono, in totale, 155. Tra queste, 8 sono interpretative di rigetto, presentando il riferimento a «i sensi di cui in motivazione».

Il dato relativamente esiguo delle decisioni interpretative non osta alla constatazione del notevole impiego di strumenti ermeneutici anche nell’ambito del giudizio in via principale. Sono, infatti, assai frequenti le sentenze di rigetto che, pur non recando traccia nel dispositivo, possono dirsi, nella sostanza, interpretative (sentenze nn. 31, 36, 120, 231, 270, 278, 431 e 449). Ad esse possono aggiungersi le statuizioni che muovono dal riconoscimento di un erroneo presupposto interpretativo (sentenze nn. 272 e 336), ovvero dalla necessità di disattendere interpretazioni prospettate in chiave difensiva (sentenze nn. 108 e 465). Parimenti, la Corte non ha esitato a fornire interpretazioni delle norme parametro diverse da quelle fornite dai ricorrenti (ex plurimis, sentenza n. 173).

Lo sviluppo dell’attività ermeneutica nel giudizio in via principale ha fatto sì che anche in esso la declaratoria di illegittimità costituzionale si configurasse alla stregua di una extrema ratio. Ne sono dimostrazioni eloquenti quelle statuizioni nelle quali la Corte ha constatato preliminarmente l’impossibilità di superare in via interpretativa le ragioni dell’asserita incostituzionalità (assai significative, a tal proposito, risultano le sentenze nn. 145 e 407).

8.5. Le decisioni di accoglimento

I capi di dispositivo che recano una declaratoria di illegittimità costituzionale sono 99. Le tipologie di accoglimento presentano forti profili di comunanza con quelle che si sono riscontrate nel giudizio in via incidentale (accoglimento tout court, ablativo, additivo, sostitutivo), con l’aggiunta della declaratoria in via consequenziale, quest’anno assente nei dispositivi dei processi in via d’eccezione.

A] Per quel che concerne le illegittimità costituzionali tout court, si segnalano 33 casi (sentenze 50 – 2 capi di dispositivo –, 51, 62 – 3 capi –, 77, 106, 107, 159, 160, 167, 190, 232, 270, 271, 272, 277, 285 – 2 capi –, 286, 319, 335, 355, 378 – 2 capi –, 391, 405, 406, 407, 424, 455 e 465).

Da notare è che, se generalmente queste formule si rivolgono ad uno o più articoli o commi, talvolta colpiscono un atto nel suo complesso. A tal proposito si segnalano i 3 capi di dispositivo di cui alla sentenza n. 62 e la sentenza n. 319, in cui la disciplina contenuta nell’atto legislativo (sempre regionale) esorbitava, nel suo complesso, dalle competenze all’ente attribuite dalla Costituzione. La sentenza n. 159, invece, ha dichiarato l’atto legislativo regionale incostituzionale, nel suo complesso, per violazione di altri parametri.

A queste decisioni può ricondursi, in certa misura, anche la sentenza n. 391 che reca una illegittimità costituzionale dell’«articolo unico» di una legge regionale.

B] In ordine alle decisioni additive, al loro n. piuttosto elevato (33 capi di dispositivo), corrisponde anche una certa varietà nella formulazione. Così, se nella maggior parte dei casi l’incostituzionalità di una disposizione viene pronunciata «nella parte in cui non prevede» un determinato contenuto (sentenze nn. 51, 162, 219, 242, 279 – 2 capi di dispositivo –, 285 – 2 capi –, 383 – 5 capi – e 384 – 2 capi –), non mancano altri tipi di dichiarazioni: dall’incostituzionalità della disposizione «nella parte in cui non esclude» un certo contenuto (nella specie, l’applicazione di un regolamento alle Province autonome di Trento e di Bolzano: sentenza n. 145) all’incostituzionalità «nella parte in cui non dispone» (sentenze nn. 285 – 11 capi di dispositivo – e 383 – 2 capi –), formula, quest’ultima, particolarmente utilizzata nei casi di decisioni «manipolative di procedura» (su cui, v. infra).

Tra le decisioni di tipo additivo, alcune presentano peculiarità che meritano almeno un cenno.

La prima è la sentenza n. 271, con la quale si dichiara l’incostituzionalità di una disposizione legislativa regionale «nella parte in cui non richiama», all’interno del testo, il necessario rispetto della legislazione statale nella materia su cui va ad incidere (nella specie, la protezione dei dati personali): l’additiva, in questo caso, non si pone come una «aggiunta» di contenuto normativo, ma semmai come una esplicitazione dei rapporti intercorrenti tra legislazione statale e legislazione regionale.

Altra decisione da segnalare è la sentenza n. 62, che reca due dispositivi costruiti come una compenetrazione tra incostituzionalità additiva ed interpretativa. Vi si dichiara, infatti, l’illegittimità costituzionale di due disposizioni legislative statali «nella parte in cui non preved[ono] una forma di partecipazione della Regione interessata, nei sensi di cui in motivazione», a determinati procedimenti. Questo tipo di declaratoria appare funzionale alla introduzione, attraverso una «manipolativa di procedura», di meccanismi di raccordo ulteriori – individuati in motivazione – rispetto a quelli già contemplati dalle disposizioni censurate, in merito a procedimenti e fasi diverse da quelli nelle quali le Regioni hanno già la possibilità di intervenire.

Infine, la sentenza n. 231 può annoverarsi nell’ambito delle decisioni «additive di principio», adottando una «manipolativa di procedura» (veicolata dalla illegittimità costituzionale di una disposizione, «in quanto non prevede alcuno strumento volto a garantire la leale collaborazione tra Stato e Regioni») che, constatata l’esigenza di un coinvolgimento delle Regioni nel procedimento disciplinato dalla disposizione legislativa statale oggetto del giudizio, non precisa quali in concreto debbano essere gli strumenti attraverso cui garantire un tale coinvolgimento, all’uopo rilevando, in motivazione, che «il principio di leale collaborazione può essere diversamente modulato poiché nella materia in oggetto non si riscontra l’esigenza di specifici strumenti costituzionalmente vincolati di concretizzazione del principio stesso», e dunque che «deve essere rimessa alla discrezionalità del legislatore la predisposizione di regole che comportino il coinvolgimento regionale».

C] Meno numerose delle sentenze additive, ma comunque tutt’altro che infrequenti – 26 capi di dispositivo, in totale – sono le decisioni di tipo ablativo. La maggior parte di esse sono strutturate come illegittimità costituzionali di una disposizione «limitatamente alle parole» specificate nel dispositivo (sentenze nn. 270 – 7 capi –, 321, 383 – 2 capi –, 384 – 2 capi –, 431 – 2 capi – e 445). Negli altri casi, l’incostituzionalità della norma è dichiarata «nella parte in cui prevede» qualcosa (sentenze nn. 30, 145, 397 e 456) o «nella parte in cui introduce» una nuova disposizione legislativa (sentenza n. 383). Ancora, con valore sostanzialmente analogo, l’incostituzionalità ha avuto riguardo alla disposizione «nella parte in cui include» determinati soggetti tra i propri destinatari (nella specie, le amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali esistenti nel territorio della Regione da cui la legge impugnata proveniva: sentenza n. 26), «nella parte in cui si applica» a certi soggetti (nella specie, il personale delle Regioni: sentenza n. 449) o «nella parte in cui si riferisce» a certe categorie di personale ovvero alle Regioni ed agli enti locali (rispettivamente, sentenze nn. 407 e 417).

L’incostituzionalità ablativa ha avuto anche riguardo all’annullamento della disposizione «nella parte in cui disciplina» una certa attività (sentenza n. 108) o, infine, «nella parte in cui demanda» alla fonte regolamentare la disciplina di alcuni aspetti della normativa oggetto del giudizio» (sentenza n. 431).

D] In 4 casi, la Corte ha adottato un dispositivo di tipo sostitutivo, dichiarando la illegittimità della disposizione «nella parte in cui prevede [una certa forma di coinvolgimento della Conferenza unificata] anziché [oppure invece che] [un’altra]» (sentenze nn. 31, 222, 279 e 383).

E] Come si vede, tutte le decisioni sostitutive possono classificarsi all’interno di una specifica categoria, quella concernente le «manipolative di procedura», le decisioni, cioè, nelle quali l’illegittimità costituzionale mira a modulare una disciplina che sia pienamente conforme al principio di leale cooperazione, principio cardine dell’assetto autonomistico.

Con siffatte statuizioni, la Corte ha dedotto dal sistema la necessità di un coinvolgimento, o di un coinvolgimento maggiore di enti territoriali diversi rispetto a quello cui l’atto finale di un procedimento sia imputabile (o delle istanze rappresentative degli stessi). A tal fine, come già accennato, le decisioni manipolative si sono tradotte in una sostituzione «migliorativa» ovvero in una «addizione», ora declinata in forme specifiche ora attraverso un richiamo al principio cooperativo tradottosi, nel dispositivo, in una additiva di principio (sentenza n. 231).

Questo tipo di decisioni ha assunto una consistenza assai rilevante: al fianco delle decisioni sostitutive e della additiva di principio cui si è accennato, possono citarsi, al riguardo, varie decisioni additive strutturate secondo lo schema classico (sentenze nn. 51, 62, 162, 219, 242, 278, 383 e 384).

F] Nel corso del 2005, sono state adottate anche 3 dichiarazioni di illegittimità costituzionale in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27, secondo periodo, della legge n. 87 del 1953.

Nelle sentenze nn. 355 e 405, alla declaratoria principaliter di alcune disposizioni ha fatto seguito la incostituzionalità di tutte le altre disposizioni della legge regionale censurata, la Corte non poteva «omettere di rilevare che l’intera legge regionale si pone[va] in inscindibile connessione con le disposizioni specificamente impugnate dal ricorrente». Analoga è stata la motivazione addotta per l’incostituzionalità in via consequenziale di cui alla sentenza n. 424, nella quale, la pronuncia è stata resa una volta constatato che «l’intera legge regionale si pone[va] in inscindibile connessione con le disposizioni specificamente impugnate dal ricorrente», giacché gli articoli 8 e 9, non impugnati, [avevano] ragion d’essere in quanto funzionali al raggiungimento dello scopo della legge medesima».

9. Il controllo degli statuti ordinari ai sensi dell’art. 123 della Costituzione

Nel corso del 2005, la Corte ha reso una sola decisione, l’ordinanza n. 353, peraltro di scarsa rilevanza ai presenti fini.

Il Presidente del Consiglio dei ministri aveva impugnato molteplici disposizioni dello statuto della Regione Liguria approvato in prima deliberazione il 27 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 28 settembre 2004. Nelle more della decisione della Corte, il ricorrente – premesso che, in adeguamento ai rilievi formulati, la Regione Liguria (non costituitasi) aveva riapprovato in prima lettura il 23 novembre 2004 e, in seconda lettura, il 28 gennaio 2005 un nuovo testo statutario, che, decorso il termine di tre mesi dalla pubblicazione senza richiesta di referendum confermativo, era stato pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione Liguria del 4 maggio 2005 come legge regionale 3 maggio 2005, n. 1 (Statuto della Regione Liguria) – rilevava essere venuti meno l’oggetto e i presupposti del ricorso, rinunciando conseguentemente al ricorso.

Più significative, ai fini della individuazione delle peculiarità del procedimento di approvazione dello statuto (e, quindi, anche del giudizio della Corte), sono le sentenze nn. 445 e 469, ambedue rese a proposito di ricorsi promossi ex art. 127 della Costituzione.

La prima ha deciso il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri avverso l’articolo 3, comma 3, della legge della Regione Liguria 24 dicembre 2004, n. 31 (Norme procedurali per lo svolgimento del referendum previsto dall’art. 123, comma 3, della Costituzione), nella parte in cui prevedeva che le operazioni referendarie di cui all’art. 123, terzo comma, Cost., iniziate prima del giudizio della Corte costituzionale sulla deliberazione statutaria impugnata dal Governo, perdessero efficacia «qualora [venisse] pronunciata l’illegittimità totale della deliberazione statutaria ovvero [venisse] pronunciata l’illegittimità parziale della medesima e le parti dichiarate incostituzionali coincid[essero] con l’oggetto della richiesta referendaria».

Ad avviso del ricorrente, la previsione che potessero esservi richieste referendarie coincidenti con le parti della deliberazione statutaria in ipotesi dichiarate incostituzionali si poneva in contrasto con la previsione costituzionale secondo cui il referendum deve avere ad oggetto soltanto l’intera delibera statutaria e non singole norme o parti di essa.

La Corte, accogliendo la questione, ha evidenziato che «il tenore letterale del terzo comma dell’art. 123 della Costituzione rende palese che il referendum ivi disciplinato si riferisce alla complessiva deliberazione statutaria e non a singole sue parti; pertanto, gli effetti che possono essere prodotti sul procedimento di richiesta di questo tipo di referendum da una eventuale sentenza della Corte costituzionale di accoglimento dei rilievi di costituzionalità sollevati dal Governo con il ricorso di cui al secondo comma dell’art. 123 Cost. non possono subire alcuna differenziazione a seconda dell’ampiezza della dichiarazione di illegittimità costituzionale». Alla luce di ciò, tanto nel caso in cui sia stata dichiarata la illegittimità totale quanto nel caso in cui sia stata dichiarata la illegittimità parziale della deliberazione statutaria, le operazioni del procedimento referendario eventualmente compiute prima del ricorso del Governo non possono non divenire necessariamente inefficaci: ogni pronuncia di accoglimento, infatti, «determina di per sé una mutazione dell’oggetto del referendum, sia nell’ipotesi che successivamente si proceda ad una nuova deliberazione statutaria da parte del Consiglio regionale in conseguenza di una dichiarazione di illegittimità totale o parziale della delibera statutaria, sia nell’ipotesi che si debba semplicemente prendere atto di un effetto meramente demolitorio di parte della deliberazione statutaria prodotto dalla sentenza [della] Corte».

Sulla scorta di questi rilievi di ordine generale, la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge regionale della Liguria n. 31 del 2004 è stata peraltro limitata alle sole parole «e le parti dichiarate incostituzionali coincidano con l’oggetto della richiesta referendaria», in quanto erano queste a far erroneamente ritenere ammissibile l’ipotesi di una richiesta referendaria limitata ad alcune delle disposizioni contenute nella deliberazione statutaria (esente da profili di illegittimità era, invece, il riferimento, contenuto nello stesso comma 3 dell’art. 3 della legge regionale, alla dichiarazione di illegittimità costituzionale solo di parte della deliberazione statutaria, «dal momento che anch’essa determinava la necessità che venisse considerato inefficace il precedente procedimento di richiesta referendaria, in quanto concernente un testo statutario diverso da quello risultante dalla pronuncia di accoglimento [della] Corte»).

Di notevole interesse è anche la sentenza n. 469, relativa ai giudizi di legittimità costituzionale della legge della Regione Umbria 16 aprile 2005, n. 21 (Nuovo Statuto della Regione Umbria), e della legge della Regione Emilia-Romagna 31 marzo 2005, n. 13 (Statuto della Regione Emilia-Romagna), promossi con distinti ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 127 della Costituzione.

Entrambi i testi statutari erano stati oggetto di precedenti impugnative del Governo, ai sensi dell’art. 123, secondo comma, della Costituzione, e le conseguenti sentenze della Corte nn. 378 e 379 del 2004, accogliendo in minima parte le questioni di legittimità sollevate, avevano dichiarato la illegittimità costituzionale di alcune disposizioni delle due delibere statutarie.

Entrambi i testi non erano stati oggetto di riesame da parte dei rispettivi Consigli regionali tramite la procedura di cui all’art. 123, secondo comma, della Costituzione, ma, dopo una fase di pubblicazione notiziale degli esiti del giudizio di costituzionalità e la riapertura dei termini per l’eventuale richiesta di referendum ai sensi dell’art. 123, terzo comma, erano stati promulgati dai Presidenti delle rispettive Regioni.

A fondamento dell’impugnativa, il Governo negava che si potesse, sulla base dell’art. 123 della Costituzione, procedere alla promulgazione di una delibera statutaria dichiarata parzialmente illegittima senza procedere previamente al suo riesame e ad una nuova approvazione secondo la procedura di cui all’art. 123, secondo comma, della Costituzione (l’asserita illegittimità della procedura di promulgazione seguita dalle Regioni avrebbe inoltre leso – sempre ad avviso del Governo – il diritto degli elettori regionali ad esercitare il potere di richiedere referendum popolare sul testo della deliberazione statutaria).

Entrambi i ricorsi sono stati dalla Corte dichiarati inammissibili, in quanto proposti «non già nell’ambito del procedimento di controllo preventivo di cui all’art. 123, secondo comma, Cost., ma nell’esercizio del potere che l’art. 127, primo comma, Cost. riconosce al Governo di impugnare a posteriori le leggi regionali, quindi assumendo come termine iniziale di riferimento per l’esercizio dell’azione la data della pubblicazione della legge regionale nel Bollettino Ufficiale della Regione interessata».

Nella sentenza si è sottolineato che le due azioni promosse dal Governo contrastavano «con il sistema dei controlli sulle fonti primarie regionali quale attualmente configurato nel Titolo V della Parte II della Costituzione e, specificamente, con le previsioni contenute nell’art. 123, secondo comma, e nell’art. 127, primo comma, che individuano due ben distinte procedure di controllo, mediante ricorso diretto del Governo [alla] Corte, per la legge che adotta lo statuto regionale e per tutte le altre leggi regionali».

Secondo la Corte, «l’esplicita previsione di uno speciale e meno favorevole (perché preventivo) sistema di controllo sulla legge statutaria comporta che a questa legge, una volta promulgata e pubblicata nel Bollettino Ufficiale, non possa applicarsi anche il controllo successivo previsto per le altre leggi regionali dall’art. 127, primo comma, Cost.»; d’altra parte, «è tutto il disegno costituzionale relativo alle forme di autonomia delle Regioni che, nel silenzio delle disposizioni costituzionali, si pone come ostacolo ad una estensione di forme di controllo tipiche di una fonte legislativa ad un’altra».

Ad evitare lacune nel sistema delle garanzie, la Corte ha rilevato che «il controllo preventivo di cui al secondo comma dell’art. 123 Cost. è senz’altro reiterabile […], seppure solo a certe condizioni, così come nel passato, nel vigore del previgente art. 127 Cost., era ben nota la possibilità di una nuova impugnativa (per quanto limitata) da parte del Governo delle leggi regionali rideliberate dal Consiglio regionale dopo il primo rinvio governativo»: non può escludersi, infatti, che «il testo della deliberazione statutaria, già sottoposto ad un primo scrutinio [della] Corte, venga successivamente modificato ad opera del Consiglio regionale e che questo nuovo testo susciti dubbi di legittimità costituzionale sul piano sostanziale in relazione alle nuove disposizioni, con la conseguente possibilità per il Governo di promuovere una nuova impugnazione limitatamente alle norme che non avrebbero potuto formare oggetto del precedente ricorso; analogamente, non può escludersi per il Governo la possibilità di presentare un nuovo ricorso facendo valere eventuali vizi formali relativi al procedimento di adozione dello statuto e successivi al primo giudizio di questa Corte». Come è chiaro, anche in questi casi, il dies a quo per l’azione del Governo «non potrebbe che essere costituito dalla data della necessaria pubblicazione notiziale, ad opera della Regione, dell’atto da cui risult[asse] il testo statutario che la Regione intenda deliberato come definitivo».

In entrambi i casi di specie la suddetta seconda pubblicazione notiziale si era verificata, ed era dunque evidente che il Governo avrebbe potuto promuovere il ricorso di cui al secondo comma dell’art. 123, sollevando le questioni di legittimità costituzionale oggetto dei giudizi nel termine dei trenta giorni successivi alle suddette pubblicazioni notiziali, termine che era invece ampiamente scaduto al momento della proposizione dei due ricorsi avverso le leggi di adozione degli statuti in questione.

Conclusivamente, si osservava che «la tipicità dell’azione prevista dall’art. 123, secondo comma, Cost. e la conseguente inutilizzabilità del ricorso ex 127, primo comma, Cost., per le deliberazioni di adozione delle leggi statutarie non esclude […] che possa impugnarsi la promulgazione e la successiva vera e propria pubblicazione di un testo statutario in ipotesi incostituzionale per vizi non rilevabili tramite il procedimento di cui all’art. 123, secondo comma, Cost.»; «in simili casi (peraltro senza dubbio marginali) al Governo resta comunque la eventuale possibilità di utilizzare lo strumento del conflitto di attribuzione, analogamente a quanto nel passato si è ammesso per le ipotesi, in qualche misura analoghe, concernenti la asserita lesione dei poteri governativi relativi al controllo preventivo sulle leggi regionali ai sensi del previgente art. 127 Cost. (sentenza n. 40 del 1977)».


Capitolo III

Il giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni

1. Premessa

Nel contenzioso che oppone lo Stato alle Regioni ed alle Province autonome, il giudizio per conflitto di attribuzione ha avuto un ruolo decisamente meno rilevante di quello che, nel 2005 (come, del resto, nel 2004), ha avuto il giudizio di legittimità costituzionale in via principale.

Nonostante la relativa esiguità del n. di decisioni (16), possono comunque riscontrarsi alcuni spunti di un certo interesse concernenti gli aspetti processuali del conflitto.

2. I soggetti del conflitto

Dei 22 conflitti decisi nel 2005, 20 sono stati promossi da una Regione o da una Provincia autonoma contro lo Stato; in un solo caso si è avuta l’ipotesi inversa (ordinanza n. 217), mentre in un caso il conflitto è stato promosso da una Regione contro una Provincia autonoma (sentenza n. 133).

Generalmente, i resistenti si sono sempre costituiti. Le uniche eccezioni sono rappresentate dalla Regione Sardegna, nel conflitto deciso con l’ordinanza n. 217, e dallo Stato nel conflitto deciso con la sentenza n. 337. In uno dei cinque conflitti decisi con la sentenza n. 324 lo Stato si è costituito con memoria depositata fuori termine.

Oltre al ricorrente ed al resistente, in due casi hanno presentato memorie anche soggetti ulteriori.

Il primo si è avuto nel giudizio vertente sulla controversia tra la Regione Veneto e la Provincia autonoma di Trento in materia di canoni di concessione di derivazioni di acqua pubblica (sentenza n. 133), in cui si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, «rilevando che lo Stato non [aveva] ancora esercitato i poteri sostitutivi previsti» in materia, di talché la propria posizione processuale doveva ritenersi «di “mera” attesa della decisione». Lo Stato, conseguentemente, ha concluso «rimettendosi alla “giustizia” della Corte».

Il secondo caso ha riguardato il conflitto deciso con la sentenza n. 386, nel quale era stato sottoposto allo scrutinio della Corte l’atto di nomina del Presidente dell’Autorità portuale di Trieste. Tale intervento è stato dichiarato ammissibile in quanto l’interveniente era, «pacificamente, parte di giudizi pendenti davanti al Tar del Friuli-Venezia Giulia, aventi ad oggetto la legittimità del provvedimento di nomina del Presidente dell’Autorità portuale». In ragione di ciò, trovava applicazione il principio, enunciato dalla Corte in fattispecie analoghe, secondo il quale «il potere di intervento non può essere precluso quando “l’esito del conflitto è suscettibile di condizionare la stessa possibilità che il giudizio comune abbia luogo” (sentenze n. 225 e n. 76 del 2001; sentenza n. 154 del 2004)».

3. La deliberazione del ricorso

Nell’ambito delle decisioni pronunciate nel 2005, non si riscontrano questioni di particolare momento relativamente alla deliberazione del ricorso per conflitto ed al procedimento che da tale deliberazione prende avvio. A tal proposito, possono comunque menzionarsi due decisioni.

Nella sentenza n. 121 la Corte ha disatteso l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dall’Avvocatura dello Stato, motivata dalla circostanza che il decreto impugnato avrebbe costituito «solo il provvedimento conclusivo di un procedimento il cui inizio già rappresentava “atto di esercizio del potere, contro il quale la Provincia avrebbe dovuto proporre il conflitto, poiché ne era a conoscenza”». In particolare, la difesa erarariale evidenziava che la Provincia autonoma di Bolzano, ricorrente, «avrebbe avuto piena conoscenza dell’atto invasivo delle proprie competenze in data antecedente al decreto impugnato».

La Corte, sottolineando come, ai sensi dell’art. 39, secondo comma, della legge n. 87 del 1953, il termine di sessanta giorni per proporre ricorso decorra dalla notificazione o pubblicazione ovvero dall’avvenuta conoscenza dell’atto impugnato, ha precisato, in consonanza con i propri precedenti, che il criterio dell’avvenuta conoscenza dell’atto «viene in considerazione soltanto in linea sussidiaria, quando manchino la pubblicazione o la notificazione» (sentenza n. 132 del 1976); «con l’ovvia conseguenza che, ove sia prescritta la pubblicazione dell’atto, il termine per la proposizione del ricorso “deve in ogni caso essere individuato avendo riferimento alla data della medesima”» (ordinanza n. 195 del 2004).

Con precipuo riguardo al caso di specie, il conflitto non poteva essere inficiato dall’asserita tardività, in quanto la Provincia autonoma di Bolzano lo aveva promosso entro sessanta giorni dall’avvenuta pubblicazione, nella Gazzetta Ufficiale, dell’atto impugnato.

Nella sentenza n. 386 si è affrontato il tema dei rapporti tra il giudizio per conflitto di attribuzione ed il giudizio di legittimità costituzionale in via principale. Il ricorso per conflitto di attribuzione poneva alcune questioni che erano oggetto anche di ricorso in via principale. A tal proposito, la Corte ha rilevato che «la circostanza che un conflitto di attribuzioni sia sollevato nei confronti di un provvedimento amministrativo contestualmente al ricorso proposto in via principale avverso un atto avente forza di legge non è, di per sé, ostativa all’esame nel merito del conflitto, purché il soggetto che lo solleva lamenti che la menomazione delle sue attribuzioni è autonomamente imputabile al provvedimento impugnato, e non già a questo quale mero e puntuale provvedimento attuativo ed esecutivo della norma censurata di incostituzionalità (sentenza n. 206 del 1975; sentenza n. 245 del 1985), dovendosi escludere che il conflitto di attribuzione costituisca sede idonea per lamentare l’illegittimità costituzionale di leggi delle quali il provvedimento amministrativo costituisce applicazione (sentenza n. 472 del 1995)». Quest’ultima affermazione vale ad escludere che «il ricorso per conflitto di attribuzioni si risolv[a], da un lato, in strumento attraverso il quale si eluderebbero i termini perentori previsti dall’art. 127 Cost. per promuovere in via principale le questioni di legittimità costituzionale di leggi regionali o statali e, dall’altro lato, in mezzo utilizzabile per sottrarre al giudice a quo il potere-dovere di sollevare in via incidentale la questione di legittimità costituzionale dell’atto avente forza di legge, sul quale si fonda il provvedimento davanti ad esso giudice impugnato».

4. Gli atti impugnati

La categoria di atti più frequentemente impugnata, nel quadro delle decisioni rese nel 2005, è stata quella dei decreti ministeriali, di natura regolamentare oppure amministrativa (nel primo senso, vengono in rilievo i due decreti del Ministro del lavoro e delle politiche sociali oggetto delle sentenze nn. 263 e 287 ed i quattro decreti del Ministro per le politiche agricole di cui alla sentenza n. 324; nel secondo senso, possono citarsi il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze di cui all’ordinanza n. 4 ed i due decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti oggetto delle sentenze nn. 339 e 387).

Ancora nell’ambito degli atti del potere esecutivo nazionale, la sentenza n. 121 ha avuto ad oggetto un decreto del Direttore generale dello sviluppo produttivo e competitività del Ministero delle attività produttive, mentre la sentenza n. 135 ha risolto un conflitto avverso una nota del Direttore generale del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio – Dipartimento per la protezione ambientale – Direzione per l’inquinamento e rischi industriali, ed un decreto del medesimo Direttore generale.

Le sentenze nn. 72 e 73 hanno riguardato, l’una, risoluzioni dell’Agenzia delle entrate – Direzione Centrale Gestione Tributi e, l’altra, una analoga risoluzione ed un provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate.

L’Avvocatura dello Stato aveva eccepito l’inammissibilità dei conflitti in quanto aventi ad oggetto atti «non dello Stato, ma dell’Agenzia delle entrate». La Corte, in ossequio all’orientamento già manifestato nella sentenza n. 288 del 2004, ha respinto l’eccezione, «sul presupposto della sostanziale riconducibilità di tale ente, ai fini del conflitto, nell’ambito dell’amministrazione dello Stato»: «il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59) affida, infatti, all’Agenzia delle entrate la “gestione” dell’esercizio delle tipiche funzioni statali concernenti “le entrate tributarie erariali” prima attribuite al Dipartimento delle entrate del Ministero delle finanze ed agli uffici connessi e, in particolare, assegna a tale ente la cura del fondamentale interesse statale al perseguimento del “massimo livello di adempimento degli obblighi fiscali” (articoli 57, comma 1, primo periodo; 61, comma 3; 62, commi 1 e 2)». Su questa base, la Corte ha evidenziato come, ai soli fini del conflitto costituzionale di attribuzione tra Regione e Stato, «la riconducibilità alla sfera di competenza statale di tali essenziali funzioni – “affidate” all’Agenzia delle entrate nell’ambito del peculiare modulo organizzatorio disegnato per le agenzie fiscali dal decreto legislativo n. 300 del 1999, con disciplina derogatoria rispetto a quella dettata per le agenzie non fiscali (art. 10 del decreto) – esig[a] di imputare al sistema ordinamentale statale gli atti emessi nell’esercizio delle medesime funzioni» (sentenza n. 72).

Riconducibili ancora all’amministrazione statale sono gli atti impugnati nei conflitti decisi – peraltro, nel senso dell’inammissibilità (v. infra, par. 6) – con la sentenza n. 177, che ha avuto ad oggetto un decreto dell’Agenzia del demanio, una convenzione tra amministrazione dello Stato e Comune di Cagliari, convenzioni aventi ad oggetto un compendio immobiliare situato in Cagliari, atti di gestione concernenti determinati beni immobili.

La sentenza n. 302 ha avuto ad oggetto una nota del Provveditorato regionale alle opere pubbliche – Magistrato alle acque di Venezia.

Per quanto attiene alle funzioni di controllo della Corte dei conti, la sentenza n. 171 ha definito due conflitti di attribuzione sorti a seguito di una nota della Corte dei conti, Sezione di controllo di Trento, di richiesta di sottoposizione al controllo delle sezioni riunite dei contratti collettivi di lavoro dei dipendenti provinciali e della delibera della Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, di affermazione della propria competenza a sottoporre a verifica di compatibilità economico-finanziaria i contratti collettivi di lavoro dei dipendenti provinciali.

Dodici ordini di esibizione in forma integrale della documentazione e degli atti contabili pertinenti le contribuzioni e i finanziamenti liquidati dall’Assemblea regionale siciliana, emessi dalla Procura regionale presso la sezione giurisidizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana sono stati l’oggetto della sentenza n. 337.

Infine, per quanto concerne gli atti regionali o provinciali impugnati in sede di conflitto, trattasi, in un caso, di una deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Trento e di una determinazione del dirigente del servizio utilizzazione delle acque pubbliche della Provincia di Trento (sentenza n. 133) e, nell’altro, di una ordinanza contingibile ed urgente del Presidente della Giunta della Regione Sardegna (ordinanza n. 217).

5. I parametri del giudizio

La circostanza che, dei 22 conflitti definiti nel 2005, ben 14 abbiano visto coinvolti (in posizione di ricorrente o di resistente) una Regione speciale o una Provincia autonoma, ha inciso inevitabilmente sui parametri invocati.

In effetti, l’evocazione di uno degli statuti speciali ha caratterizzato i giudizi definiti con le sentenze nn. 72, 73, 121, 133, 135, 171, 177, 263, 287, 302, 337 e 386, e l’ordinanza n. 217). Generalmente, al fianco della violazione dello statuto speciale, è stata dedotta anche la violazione delle norme di attuazione dello stesso (sentenze nn. 72, 73, 121, 171, 177, 263, 287, 302 e 386). A questi parametri si è aggiunto il riferimento, veicolato dall’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, alle disposizioni del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, riferimento che talvolta si è sommato a quello dei decreti di attuazione degli statuti (sentenze nn. 121, 263 e 287) e talaltra vi si è sostituito (sentenze nn. 217 e 337).

Le disposizioni del nuovo Titolo V sono state invocate come unico parametro di giudizio in due sole occasioni (sentenza n. 339 ed ordinanza n. 4), tante quante sono state le invocazioni del Titolo V in sede di conflitto sollevato anteriormente alla riforma (sentenze nn. 133 e 324): per giurisprudenza consolidata, in questi casi ad essere impiegati sono stati i parametri vigenti al momento della proposizione del ricorso.

Da notare è che, sia nella sentenza n. 133 che nella sentenza n. 324, il parametro costituzionale è stato integrato anche con il richiamo a disposizioni di rango legislativo (rispettivamente, il decreto legislativo n. 112 del 1998, sul conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, ed il decreto legislativo n. 143 del 1997, sul conferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca).

Piuttosto frequente è stata anche l’invocazione del principio costituzionale di leale cooperazione (in particolare, sentenze nn. 72, 73, 177, 324 e 386, nonché, implicitamente ma inequivocabilmente, sentenza n. 339).

6. La materia del contendere ed il «tono costituzionale» del conflitto

Con riferimento alla materia del contendere ed al «tono costituzionale» del conflitto, possono segnalarsi quattro diverse categorie di pronunce, relative, rispettivamente, a (a) l’esistenza di un contrasto puramente interpretativo, a (b) il difetto di interesse al conflitto, a (c) la inidoneità dell’atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionali ritenute violate ed a (d) il conflitto avente ad oggetto una vindicatio rerum.

a) Nella prima categoria, si annovera la sentenza n. 121, nella quale si è deciso il conflitto sollevato avverso un decreto di revoca dell’autorizzazione alla certificazione comunitaria, rilasciata all’organismo I & S, Ingegneria e Sicurezza S.r.l., di Bolzano. La Corte ha rilevato, in primo luogo, che nel decreto impugnato non si escludeva che alla Provincia autonoma spettasse una competenza in materia di manutenzione e di verifiche di sicurezza, ma si contestavano all’organismo notificato le modalità (non conformi alla normativa comunitaria) di esercizio della attività di verifica.

Le posizioni rispettivamente sostenute dalla Provincia e dal Governo non consentivano di ravvisare nella controversia «la materia di un conflitto di attribuzione ex art. 39 della legge n. 87 del 1953, sia sotto il profilo soggettivo della rivendicazione di una sfera di competenza costituzionalmente riservata alla Provincia, sia sotto l’aspetto oggettivo della menomazione della sfera di attribuzioni costituzionali della Provincia a seguito dell’esercizio illegittimo del potere dello Stato». Ciò in quanto la Provincia non negava che spettasse allo Stato la competenza nella specie esercitata: le ragioni del contendere si incentravano piuttosto sul fatto che la Provincia di Bolzano – contrariamente allo Stato – riteneva che le incompatibilità che potevano, come nel caso, comportare la revoca dell’autorizzazione alla certificazione di conformità comunitaria, non fossero quelle nella specie addotte per revocare l’autorizzazione.

Risultava pertanto «evidente che la controversia, risolvendosi in un contrasto interpretativo sulla sfera di applicazione» della normativa comunitaria e del d.P.R. n. 162 del 1999, era «priva del necessario carattere costituzionale, in quanto non tocca[va] la ripartizione delle competenze tra Stato e Provincia autonoma»: l’eventuale illegittimità del decreto impugnato, «non essendo riconducibile ad un contrasto con norme costituzionali relative alla spettanza del potere, avrebbe dunque potuto offrire motivo per un ricorso avanti alla giurisdizione amministrativa, ma non incide[va] sulla sfera di attribuzioni costituzionalmente riconosciuta alla Provincia».

b) Nelle sentenze nn. 263 e 287, la Corte ha disatteso due eccezioni concernenti la carenza di interesse attuale al ricorso prospettate dall’Avvocatura generale dello Stato, resistente in giudizio. In entrambi i casi, il presupposto dell’eccezione riposava sul fatto che le disposizioni regolamentari impugnate, nel prevedere finanziamenti per la ricorrente, avevano già avuto effetti ed i finanziamenti ottenuti già erano stati spesi (non avendo in proposito fornito, la ricorrente, prova contraria). La Corte ha replicato che va osservato che, «in materia di conflitti tra enti, la lesione delle attribuzioni costituzionali ben può concretarsi anche nella mera emanazione dell’atto invasivo della competenza, potendo perdurare l’interesse dell’ente all’accertamento del riparto costituzionale delle competenze» (così, testualmente, la sentenza n. 287).

Con la sentenza n. 324, si è constatato che le modifiche legislative e l’abrogazione del decreto ministeriale oggetto del conflitto da parte di un decreto legge poi convertito, con modificazioni, in legge, non facevano venire meno l’interesse al conflitto proposto dalla Regione, «atteso che gli effetti dell’abrogazione del regolamento impugnato non [erano] retroattivi, ma decorr[eva]no “dal primo periodo di applicazione del medesimo decreto legge” […] e considerato che la norma secondaria, medio tempore, ha ricevuto attuazione».

c) Circa l’inidoneità dell’atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionali del ricorrente, la Corte ha disatteso due eccezioni di inammissibilità formulate dallo Stato, ancora nei giudizi definiti con le sentenze nn. 263 e 287.

Nella prospettazione erariale, la (eventuale) lesione della sfera di attribuzione della Provincia di Trento sarebbe, in ipotesi, stata prodotta dalla legge attributiva del potere regolamentare di cui la ricorrente lamentava l’esercizio, e non dal regolamento ministeriale oggetto del conflitto, meramente esecutivo della prima. La Corte ha negato la fondatezza di tale ricostruzione, sottolineando come la disposizione legislativa recasse una «clausola di salvaguardia» (consistente nella previsione della sua applicazione alla Provincia di Trento, ricorrente, «compatibilmente con le norme» dello statuto), donde la astratta lesività di un regolamento che si ponesse in contrasto con lo statuto speciale o anche con le norme di attuazione dello stesso, atteso che, alla stregua della «consolidata giurisprudenza» della Corte, «al pari delle norme dello statuto speciale, anche le relative norme di attuazione […] possono essere utilizzate come parametro del giudizio di costituzionalità» e che, «in conseguenza di questa equiparazione tra norme statutarie e norme di modifica e di attuazione dello statuto, la “clausola di salvaguardia” [doveva] essere intesa, secondo una lettura costituzionalmente orientata, come riferita a tutte le disposizioni che fondano e definiscono l’autonomia speciale della Provincia» (così, testualmente, la sentenza n. 287).

L’inidoneità dell’atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionali contestate è stata invece all’origine delle decisioni di inammissibilità pronunciate con le sentenze nn. 72 e 73. Premesso che, «per aversi materia di un conflitto di attribuzione tra Regione e Stato, è necessario che l’atto impugnato sia idoneo a ledere la sfera di competenza costituzionale dell’ente confliggente», si è riconosciuto che gli atti oggetto dei conflitti, vale a dire risoluzioni dell’Agenzia delle entrate – Direzione Centrale Gestione Tributi e un provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate, non possedevano questa caratteristica, in quanto, in un caso, si limitavano, «attraverso l’istituzione di codici-tributo, a fornire istruzioni sulle modalità di versamento delle imposte e, pertanto, inserendosi in una fase procedimentale meramente provvisoria (che precede l’intervento dell’indicata struttura di gestione e non ne condiziona l’operato), non incid[eva]no sulla spettanza del gettito e non [erano] idonei a ledere le prerogative costituzionali della Regione Siciliana in materia finanziaria» (sentenza n. 72), e, nell’altro caso, «si limita[va]no a regolare le modalità di versamento del contributo unificato, senza incidere sull’assegnazione della quota spettante alla Regione Siciliana del gettito correlativo, e a disciplinare un aspetto esecutivo del procedimento di riscossione del contributo, con efficacia esterna solo nei confronti dei contribuenti e dei soggetti abilitati a riceverne i versamenti» (sentenza n. 73).

La sentenza, infine, n. 386 ha dichiarato «l’inammissibilità del conflitto in quanto sollevato nei confronti di provvedimento meramente attuativo di una norma assoggettabile, e di fatto assoggettata, a giudizio di legittimità costituzionale in via principale»: nella specie, era stato impugnato il decreto di nomina del Presidente dell’Autorità portuale di Trieste, adottato in conformità a quanto prescritto dalle disposizioni legislative impugnate in altra sede (ed oggetto del giudizio concluso con la sentenza n. 378).

d) Due sono stati i casi di declaratoria di inammissibilità motivata dalla circostanza che il conflitto si risolveva (in tutto o in parte) in una pura vindicatio rerum: per consolidata giurisprudenza, infatti, la Corte «esclude l’ammissibilità di un conflitto tra enti, quando si controverta della titolarità di beni (vindicatio rei) e non della spettanza o della delimitazione di funzioni attribuite dalla Costituzione o dagli statuti speciali di autonomia e dalle relative norme di attuazione (vindicatio potestatis), essendo nel primo caso la questione da proporre nelle forme ordinarie davanti ai giudici comuni competenti» (sentenza n. 302).

Nel caso deciso con la sentenza n. 177, le pretese delle due ricorrenti, che avevano promosso conflitto avverso un atto del Direttore dell’Agenzia del demanio, che individuava come appartenenti al patrimonio dello Stato taluni beni immobili esistenti nei rispettivi territori, erano fondate esclusivamente sulla dedotta appartenenza ad esse dei beni immobili in questione, «senza alcun riferimento a (neanche ipotizzate) lesioni di attribuzioni regionali costituzionalmente garantite, in ragione di un eventuale nesso di strumentalità necessaria tra beni e attribuzioni». Questo specifico contenuto rendeva manifesto come i conflitti fossero «in realtà diretti soltanto all’accertamento del titolo giuridico di appartenenza dei beni».

Nella sentenza n. 302, invece, pronunciandosi circa una nota del Provveditorato regionale alle opere pubbliche – Magistrato alle acque di Venezia con la quale si eccettuava dal trasferimento al demanio della Regione talune tratte del torrente Judrio e dei fiumi Tagliamento e Livenza e si invitavano le Agenzie del demanio interessate a non procedere al trasferimento a favore dell’ente territoriale di alcuni beni immobili (caselli e magazzini idraulici) del demanio idrico statale, la Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso per conflitto «in relazione alla rivendicazione della titolarità degli immobili (caselli e magazzini idraulici) non strumentali alle tratte del torrente Judrio e dei fiumi Livenza e Tagliamento, rimaste nel demanio idrico statale»: trattavasi, dunque, di «una questione priva di tono costituzionale, giacché involge[va] unicamente un aspetto proprietario e richiede[va] l’accertamento, di puro fatto, in ordine alla sussistenza di un nesso pertinenziale tra i beni rivendicati dallo Stato e le tratte fluviali di sua competenza».

7. La riunione dei giudizi

In tre casi, si è proceduto ad una riunione di più ricorsi.

La sentenza n. 171, che ha deciso congiuntamente due ricorsi promossi dalla Provincia autonoma di Trento, ha dato conto della «connessione soggettiva ed oggettiva» dei due giudizi, aventi ad oggetto rispettivamente una nota della sezione di controllo di Trento della Corte dei conti ed una connessa deliberazione delle sezioni riunite in sede di controllo della medesima Corte.

Nella sentenza n. 177 si è dato conto, ai fini della riunione, che le due Regioni ricorrenti chiedevano l’annullamento «del medesimo provvedimento in base a motivazioni sostanzialmente coincidenti, pur se riferite alle rispettive norme statutarie».

Infine, con la sentenza n. 324, si sono decisi cinque ricorsi, promossi da due diverse Regioni, aventi tutti ad oggetto regolamenti ministeriali in materia di «quote latte»; a fondamento della riunione è stata addotta «la sostanziale identità dell’oggetto delle questioni proposte nei cinque giudizi».

8. Le decisioni della Corte

Le 14 sentenze e le 2 ordinanze rese nel 2005 recano, complessivamente, 18 formule all’interno dei dispositivi, molte delle quali di tipo processuale.

8.1. Le decisioni interlocutorie

Nell’ambito del giudizio concluso con la sentenza n. 324, la Corte, con ordinanza istruttoria depositata il 30 dicembre 1999, in esito all’udienza del 26 ottobre 1999, ha disposto l’acquisizione di elementi di conoscenza concernenti i procedimenti nell’ambito dei quali gli atti regolamentari impugnati erano stati emanati (verbali delle sedute della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome e relativi allegati riferentisi alla materia delle quote latte). Siffatte acquisizioni hanno permesso un adeguato vaglio, nel giudizio di merito, circa l’avvenuto rispetto del principio di leale cooperazione.

8.2. L’estinzione del giudizio

In tre casi, i giudizi sono stati dichiarati estinti a seguito dell’intervenuta rinuncia al ricorso accettata dalla controparte costituita (sentenza n. 324 ed ordinanza n. 4). Nel caso della ordinanza n. 217, la mancata costituzione della resistente ha reso superflua la sua accettazione (trattavasi, peraltro, dell’unico ricorso promosso dallo Stato).

Da notare è che la sentenza n. 324 ha preso atto delle rinunce della Regione Veneto ai quattro ricorsi promossi (e trattati congiuntamente); la decisione di merito ha dunque riguardato il solo ricorso residuo, promosso dalla Regione Lombardia.

8.3. Le decisioni di inammissibilità

I 6 dispositivi di inammissibilità del ricorso sono stati motivati, come si evince da quanto evidenziato supra, par. 6), dalla inidoneità dell’atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionali del ricorrente (sentenze nn. 72, 73 e 386), dalla esistenza, al fondo del conflitto, di un contrasto puramente interpretativo (sentenza n. 121) e dalla mera vindicatio rerum che caratterizzava il petitum (sentenze nn. 177 e 302).

8.4. Le decisioni di merito

Le 9 formule con le quali la Corte ha deciso il merito dei conflitti sollevati sono state in 3 casi di rigetto (sentenze nn. 135, 302 e 324) ed in 6 di accoglimento (sentenze nn. 133, 171, 263, 287, 337 e 339).

La decisione di non spettanza della competenza esercitata dall’ente che ha posto in essere l’atto ha condotto al conseguente annullamento dell’atto. Tale annullamento è stato, in quattro casi, totale (sentenze nn. 133, 171, 337 e 339), mentre in due casi degli atti regolamentari impugnati sono state annullate varie disposizioni, ma non integralmente bensì «nella parte in cui si applica[va]no alle Province autonome di Trento e di Bolzano» (sentenze nn. 263 e 287). Queste ultime decisioni hanno spiegato dunque effetti, non solo nei confronti della ricorrente (Provincia di Trento), ma anche dell’altra Provincia autonoma, a seguito dell’estensione motivata dalla «piena equiparazione statutaria delle Province autonome di Trento e di Bolzano relativamente alle attribuzioni di cui tratta[va]si»).


Capitolo IV

Il giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

 

Sezione I

La fase dell’ammissibilità

1. Premessa

Nel 2005, la Corte ha reso 23 ordinanze che hanno deciso la fase dell’ammissibilità di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Se la maggior parte di esse ha riguardato l’ipotesi ormai «classica» dell’impugnazione di una delibera di insindacabilità delle opinioni espresse da un parlamentare ex art. 68, primo comma, della Costituzione, non mancano ricorsi che hanno avuto ad oggetto fattispecie diverse, mai giunte prima alla cognizione della Corte.

2. I soggetti del conflitto

Gli organi della magistratura giudicante sono stati all’origine della maggioranza dei ricorsi della cui ammissibilità la Corte ha deciso: nei conflitti di cui alle ordinanze nn. 5, 10, 56, 94, 117, 119, 129 e 178, ricorrenti erano tribunali; i giudici per l’udienza preliminare presso il tribunale hanno promosso i ricorsi della cui ammissibilità si è deciso con le ordinanze nn. 104 e 105; l’ordinanza n. 416 ha avuto ad oggetto il ricorso promosso da un giudice per le indagini preliminari presso il tribunale; le corti d’appello, infine, hanno dato luogo alle ordinanze nn. 294, 330 e 473. La Corte ha costantemente ribadito la legittimazione di questi organi a sollevare conflitto, essendo essi competenti a dichiarare definitivamente, in relazione ai procedimenti dei quali sono investiti, la volontà del potere cui appartengono, «in considerazione della posizione di indipendenza, costituzionalmente garantita, di cui godono i singoli organi giurisdizionali» (tale ratio decidendi è rintracciabile in tutte le ordinanze, sebbene talvolta con formulazione leggermente diversa sul piano puramente formale).

Tutte le ordinanze che hanno fatto seguito ad un ricorso di organi della magistratura giudicante hanno riguardato delibere di insindacabilità dei parlamentari, donde l’individuazione preliminare del soggetto resistente in una delle due camere (la Camera dei deputati nei casi di cui alle ordinanze 5, 10, 94, 104, 105, 117, 119, 294, 330 e 473; il Senato della Repubblica relativamente ai ricorsi di cui alle ordinanze nn. 56, 129, 178 e 416). La Corte ha – scil. – costantemente ribadito la legittimazione al conflitto delle camere.

La Camera dei deputati medesima ha assunto la veste della ricorrente in 3 casi, tutti relativi all’impugnazione di atti giurisdizionali (ordinanze nn. 44, 185 e 186). Conseguentemente, nel dichiarare l’ammissibilità, la Corte ha individuato come resistenti organi della magistratura giudicante (segnatamente, tribunali); in due casi, inoltre, come destinatario della notifica del ricorso e dell’ordinanza di ammissibilità è stato indicato anche il Senato della Repubblica (ordinanze nn. 185 e 186).

Parzialmente diverso è il caso affrontato con l’ordinanza n. 357, in cui il ricorso avverso un atto giurisdizionale è stato promosso dal senatore Cossiga, nella qualità di ex Presidente della Repubblica. Nel dichiarare il conflitto ammissibile, la Corte ha ribadito la legittimazione attiva del senatore Cossiga già dichiarata nel conflitto deciso con la sentenza n. 154 del 2004 e con l’ordinanza n. 455 del 2002, a quest’ultima rifacendosi nel disporre, «a norma dell’art. 37, quarto comma, della legge n. 87 del 1953, la notificazione del ricorso anche al Presidente della Repubblica in carica la cui posizione costituzionale, in relazione alle questioni di principio circa l’immunità di cui all’art. 90 della Costituzione, è oggetto […] del ricorso per conflitto di attribuzione».

Il Presidente della Repubblica (in carica) è stato all’origine del conflitto dichiarato ammissibile con l’ordinanza n. 354, che ha riservato alla fase di merito una più approfondita indagine circa l’ammissibilità del conflitto, coinvolgente il Ministro della giustizia, anche con riguardo ai requisiti soggettivi.

Nell’ordinanza n. 404 è stata positivamente valutata la legittimazione al conflitto degli organi della magistratura requirente («in conformità alla costante giurisprudenza di questa Corte, deve essere riconosciuta la legittimazione del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Tempio Pausania a sollevare conflitto di attribuzione, in quanto organo direttamente investito delle funzioni previste dall’art. 112 della Costituzione e dunque gravato dell’obbligo di esercitare l’azione penale e le attività di indagine a questa finalizzate»), oltre che del Presidente del Consiglio dei ministri, «in quanto organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene in ordine alla tutela, apposizione, opposizione e conferma del segreto di Stato» (indirizzo, quest’ultimo, ampiamente consolidato).

Un conflitto è stato sollevato anche dal Consiglio superiore della magistratura, la cui legittimazione è stata ribadita in ragione del suo essere «organo direttamente investito delle funzioni previste dall’art. 105 della Costituzione» (ordinanza n. 116, che ha contestualmente riconosciuto la legittimazione passiva del Governo nel suo complesso e delle due camere).

Per quanto attiene agli organi esterni allo Stato-persona, l’ordinanza n. 198 ha definito il ricorso proposto dai promotori e presentatori di quattro referendum abrogativi. Sul piano dei requisiti soggettivi, la Corte ha confermato quanto già, più volte, riconosciuto, e cioè che gli «elettori, in n. non inferiore a 500.000, sottoscrittori della richiesta di referendum – dei quali i promotori sono competenti a dichiarare la volontà in sede di conflitto – [hanno] la titolarità, nell’ambito della procedura referendaria, di una funzione costituzionalmente rilevante e garantita, in quanto essi attivano la sovranità popolare nell’esercizio dei poteri referendari» (nessun problema si poneva in ordine ai legittimati passivi, individuati nel Presidente della Repubblica e nel Consiglio dei ministri).

I profili soggettivi del conflitto sono dunque stati riscontrati in quasi tutte le occasioni. L’unica eccezione è costituita dal ricorso di cui all’ordinanza n. 479, sollevato dai promotori del referendum sullo statuto della Regione Umbria e di rappresentanti dell’apposito «Comitato per il referendum sullo Statuto regionale dell’Umbria», avverso la promulgazione della legge della Regione Umbria 16 aprile 2005, n. 21 (Nuovo Statuto della Regione Umbria), nonché, «per quanto occorr[esse]», avverso le modificazioni introdotte al quesito referendario e ai moduli per la richiesta di referendum ad opera dell’Ufficio di Presidenza e del Segretario generale del Consiglio regionale dell’Umbria con decisione del 14 dicembre 2004».

Nel vaglio circa la legittimazione attiva e passiva, la Corte ha evidenziato che, «a prescindere dalla questione se i promotori di un referendum costituzionalmente previsto siano titolari di attribuzioni costituzionali nella fase anteriore alla raccolta delle sottoscrizioni», doveva essere ribadito l’orientamento della Corte secondo cui i promotori di un referendum regionale «non sono equiparabili agli organi statali “competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono” e nemmeno esercitano funzioni concorrenti con quelle attribuite a poteri dello Stato-apparato», […] «ma debbono invece venire assimilati ai poteri di istituzioni autonome e non sovrane, quali sono gli enti territoriali interessati» (sentenza n. 69 e ordinanza n. 82 del 1978). In ogni caso, «in base alla vigente disciplina dei conflitti di attribuzione spettanti alla giurisdizione di questa Corte, né la Regione né singoli organi di essa possono essere considerati “poteri dello Stato” ai quali sia riconoscibile la legittimazione passiva nei giudizi regolati dagli articoli 37 e 38 della legge n. 87 del 1953 e dall’art. 26 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (ordinanza n. 82 del 1978 e ordinanza n. 10 del 1967)»; d’altra parte, «la Regione, quando esercita poteri rientranti nello svolgimento di attribuzioni determinanti la propria sfera di autonomia costituzionale o di funzioni ad essa delegate, non agisce come soggetto appartenente al complesso di autorità costituenti lo Stato, nell’accezione propria dell’art. 134 Cost.» (ordinanza 24 maggio 1990, senza n.).

Sempre con riferimento ai profili soggettivi, pur se in un’ottica estranea alla legittimazione attiva e passiva, può segnalarsi l’atto di intervento depositato, nel giudizio di ammissibilità concluso con l’ordinanza n. 404, dalla associazione “Friends of the earth international – Amici della Terra” associazione non governativa ambientalista, riconosciuta con d.m. 20 febbraio 1987, ex art. 13 della legge n. 349 del 1986, nonché l’associazione “Gruppo d’intervento giuridico”, associazione ambientalista non riconosciuta ex articoli 36 e ss. cod. civ. Essendo la Corte chiamata a decidere, senza contraddittorio, circa l’ammissibilità, su questo atto di intervento non ha avuto occasione di pronunciarsi (né l’avrà, alla luce della dichiarazione di inammissibilità del ricorso).

3. I profili oggettivi

Nella maggioranza dei casi sottoposti alla Corte, ad essere impugnate erano – come detto – delibere parlamentari di insindacabilità, in ordine alla quali è stata riconosciuta la sussistenza della materia di un conflitto: gli organi giurisdizionali denunciavano, infatti, la menomazione della propria sfera di attribuzione, garantita da norme costituzionali, in conseguenza dell’adozione, da parte di una delle camere, di una deliberazione ove si affermava, in modo asseritamente illegittimo, che le opinioni espresse da un proprio membro rientravano nell’esercizio delle funzioni parlamentari, in tal modo godendo della garanzia di insindacabilità stabilita dall’art. 68, primo comma, della Costituzione (ordinanze nn. 5, 10, 56, 94, 105, 117, 119, 178, 294, 330, 416 e 473; le ordinanze nn. 104 e 129, di inammissibilità, non hanno smentito questa ricostruzione).

Validamente instaurati sono stati anche i conflitti in cui la Camera dei deputati impugnava atti giurisdizionali.

Nel caso di cui all’ordinanza n. 44, oggetto del conflitto sono stati due provvedimenti di rinvio dell’udienza, il provvedimento di trattenimento della causa in decisione ed anche un’ordinanza di rimessione degli atti alla Corte costituzionale posti in essere dal Tribunale di Messina; la ricorrente prospettava la lesione della propria sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite, in conseguenza degli impugnati provvedimenti, contestando non già «il semplice esercizio della funzione giudiziaria, bensì la stessa appartenenza all’ordine giudiziario del potere in concreto esercitato», e inoltre negando «la titolarità, in capo al giudice, del potere di proseguire il giudizio».

Il ricorso dichiarato ammissibile con l’ordinanza n. 185 aveva ad oggetto un’ordinanza con la quale erano state respinte le eccezioni relative al dedotto impegno parlamentare dell’imputato concomitante con un’udienza, ed era stato disposto doversi procedere oltre nel dibattimento, un’ordinanza con la quale, relativamente allo stesso impedimento del predetto imputato, erano state respinte le eccezioni difensive in ordine alla nullità degli atti processuali tra cui il decreto che aveva disposto il giudizio, ed era stato disposto doversi procedere oltre nel dibattimento, la sentenza con la quale, relativamente allo stesso impedimento del predetto imputato, era stato implicitamente ribadito, ma senza alcuna motivazione, quanto stabilito nelle predette ordinanze. La ricorrente, dunque, prospettava la lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite alla Camera, per via del mancato riconoscimento giudiziale del «legittimo impedimento» di un deputato a partecipare all’udienza del processo penale in cui è imputato per concomitanti impegni parlamentari.

Del tutto analoga alla materia del contendere di cui al ricorso dichiarato ammissibile con l’ordinanza n. 185 era quella contemplata nel ricorso di cui all’ordinanza n. 186.

L’ordinanza n. 357 ha dichiarato l’ammissibilità del conflitto sorto in relazione alla sentenza n. 4024 del 23 settembre 2004, pronunciata dalla Corte di appello di Roma, in sede di rinvio, nel giudizio civile promosso dal senatore Pierluigi Onorato per il risarcimento del danno derivante da dichiarazioni (ritenute diffamatorie) pronunciate dal Presidente Cossiga nel corso del mandato presidenziale. La materia del contendere era individuata, nella specie, dalla lesione da parte dell’autorità giudiziaria, per il tramite dell’impugnata decisione, delle prerogative costituzionali di un ex Presidente della Repubblica, come riconosciute dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 154 del 2004.

Circa il conflitto instaurato dal Presidente della Repubblica, la Corte (ordinanza n. 354) si è riservata un più attento vaglio, nella fase di merito, circa la sussistenza dei requisiti oggettivi. Il conflitto aveva ad oggetto il rifiuto opposto dal Ministro della giustizia «di dare corso alla determinazione, da parte del Presidente della Repubblica, di concedere la grazia ad Ovidio Bompressi», rifiuto risultante dalla nota del 24 novembre 2004 inviata dal medesimo Ministro al Capo dello Stato.

È stata confermata la astratta possibilità di impugnare, in sede di conflitto interorganico, un atto legislativo, sebbene la Corte (ordinanza n. 116) abbia sottolineato che «solo in seguito alla piena esplicazione del contraddittorio» sul punto dell’idoneità degli atti aventi natura legislativa, nella specie impugnati dal Consiglio superiore della magistratura, a determinare conflitto si sarebbe potuta adottare una decisione definitiva.

L’ordinanza n. 198 ha, invece, dichiarato inammissibile il conflitto sollevato dai promotori dei referendum abrogativi in relazione al decreto di indizione dei referendum medesimi.

I ricorrenti deducevano, in via principale, che la data fissata per lo svolgimento delle consultazioni referendarie non avrebbe tenuto conto di situazioni oggettive idonee ad incidere negativamente sull’esercizio del diritto di voto, influendo in concreto sulla possibilità dei cittadini di esprimere la loro volontà elettorale; e ledendo così la sfera di attribuzioni garantita ai promotori. Riprendendo quanto già affermato, la Corte ha chiarito che l’individuazione, ad opera dell’art. 34, primo comma, della legge n. 352 del 1970, di un rigido e ristretto arco temporale, entro il quale deve essere tenuta la votazione, «rivela come la valutazione dei possibili interessi coinvolti sia stata effettuata dal legislatore con una disciplina di per sé non irragionevole, la quale rende, “nella fisiologia del sistema, non altrimenti vincolata la scelta della data all’interno del predetto arco temporale, salvo che sussistano oggettive situazioni di carattere eccezionale […] idonee a determinare un’effettiva menomazione del diritto di voto referendario” (cfr. ordinanza n. 131 del 1997)». D’altra parte, nella sfera delle attribuzioni del comitato rientra «la pretesa allo svolgimento delle operazioni di voto referendario, una volta compiuta la procedura di verifica della legittimità e della costituzionalità delle relative domande; ma non anche – in assenza di situazioni eccezionali [nella specie insussistenti] – la pretesa di interferire sulla scelta governativa, tra le molteplici, legittime opzioni, della data all’interno del periodo prestabilito».

In via subordinata, i ricorrenti si dolevano del fatto che il Governo non avesse concordato la data di votazione con i comitati promotori, violando con ciò – in assunto – il principio di leale collaborazione tra i poteri dello Stato. Anche tale prospettazione è stata rigettata, in quanto «non è configurabile alcuna concorrente attribuzione, costituzionalmente garantita, del comitato promotore del referendum riguardo alla scelta della data di votazione entro la fascia temporale prestabilita dal legislatore: circostanza, questa, che rende inconferente il richiamo al principio di leale collaborazione» (ed esclude, altresì, che sussistano i presupposti affinché la Corte «sollevi innanzi a sé la questione di legittimità costituzionale dell’art. 34, primo comma, della legge n. 352 del 1970, nella parte in cui non prevede la concertazione con il comitato promotore della data della consultazione referendaria, secondo quanto richiesto in via ulteriormente subordinata dai ricorrenti»).

In ragione di queste considerazioni, doveva desumersi che «le determinazioni assunte con i decreti di indizione delle consultazioni referendarie oggetto di ricorso non appa[rivano], neppure astrattamente, idonee ad incidere sulla sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita ai ricorrenti».

Altra decisione di inammissibilità è stata assunta con l’ordinanza n. 404. La Procura della Repubblica presso il Tribunale di Tempio Pausania, in persona del suo Procuratore capo, aveva sollevato conflitto in relazione al decreto del Ministro dell’interno che aveva disposto l’assoggettamento dell’area in località Punta della Volpe, denominata «Villa La Certosa», alle previsioni di cui all’art. 12 della legge 24 ottobre 1997, n. 801 (Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato), interdicendone l’accesso «allo scopo di preservare la conoscibilità dei luoghi», nonché in relazione alla nota del sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri che – a ciò delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri – aveva confermato l’esistenza del segreto di Stato sulla predetta area.

Nelle more della fase dell’ammissibilità, era intervenuta una nota del Ministero dell’interno con la quale, rappresentandosi espressamente la volontà del Presidente del Consiglio dei ministri, si era consentito al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Tempio Pausania di accedere all’area già oggetto del provvedimento di apposizione del segreto di Stato «ai fini di procedere all’ispezione richiesta», e che tale ispezione era stata pienamente effettuata, in attuazione del relativo decreto.

Conseguentemente, il compimento dell’ispezione, ai sensi dell’art. 244 e seguenti del codice di procedura penale, da parte dell’autorità giudiziaria ricorrente aveva rimosso l’ostacolo frapposto all’esercizio del potere d’indagine spettante alla stessa autorità giudiziaria, così da far venir meno, allo stato, l’oggetto del conflitto.

D’altro canto, in relazione ai lamentati possibili effetti sui poteri dell’autorità ricorrente derivanti dal trascorrere del tempo relativo allo svolgimento della vicenda, la Corte ha evidenziato che trattavasi «di una mera situazione di fatto, comunque non rimediabile anche a seguito di una ipotetica pronuncia della Corte sul merito del conflitto». Il venir meno della materia del contendere ha reso dunque inammissibile il conflitto per difetto del requisito oggettivo, giacché la Corte, «in sede di risoluzione dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, è chiamata a giudicare, come confermato dalla costante giurisprudenza […], su conflitti non astratti o ipotetici, ma attuali e concreti».

4. Il ricorso per conflitto

Due decisioni hanno evidenziato vizi nel contenuto dei ricorsi introduttivi tali da rendere inammissibile il conflitto proposto (in entrambi i casi si verteva su delibere di insindacabilità approvate da una camera).

Nell’ordinanza n. 104 si è sottolineato come l’atto con il quale il conflitto era stato proposto non descriveva «in modo sufficientemente analitico i fatti in relazione ai quali [era] stata adottata la impugnata delibera di insindacabilità», non essendovi riportate le dichiarazioni in relazione alle quali era pendente il procedimento penale dinanzi al giudice ricorrente. In tal modo, restava «del tutto preclusa, per la Corte, la possibilità di giudicare nel merito il ricorso».

Analoga è stata la ratio decidendi dell’ordinanza n. 129 in cui si è ulteriormente rilevato che «a colmare la lacuna della mancata descrizione della fattispecie oggetto del giudizio penale, non [potevano] soccorrere gli atti del procedimento irritualmente trasmessi dal Tribunale […], in quanto è nel solo atto introduttivo e negli eventuali documenti ad esso allegati che devono essere rinvenuti gli elementi identificativi della causa petendi e del petitum, relativi al conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato».

Profili di inammissibilità non sono invece stati riscontrati in relazione alla forma assunta dall’atto di promuovimento del giudizio (il riferimento va alle «ordinanze» emanate da organi giurisdizionali), né alla contestuale emanazione di una ordinanza di rimessione di una questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la disposizione legislativa in applicazione della quale l’atto oggetto del conflitto presentava i connotati di lesività delle attribuzioni fatte valere (trattavasi dell’art. 3, comma 8, della legge n. 140 del 2003, in quanto obbliga il giudice a uniformarsi alla determinazione del Parlamento che dichiari la irresponsabilità). La Corte ha peraltro escluso di potere «sotto alcun profilo» esaminare, in sede di ammissibilità del conflitto, «la questione di legittimità costituzionale sollevata in via incidentale» (ordinanza n. 56).

5. Le decisioni della Corte

Sui 23 ricorsi esaminati, 18 sono stati dichiarati ammissibili. I 5 dichiarati inammissibili lo sono stati, in due casi, in ragione dei vizi che inficiavano l’atto introduttivo (ordinanze nn. 104 e 129: v. supra, par. 4), in altri due in ragione dei profili oggettivi del conflitto (ordinanze nn. 198 e 404: v. supra, par. 3) ed in uno in relazione ai profili soggettivi (ordinanza n. 479).

L’inammissibilità pronunciata con l’ordinanza n. 198 ha precluso l’esame della richiesta di sospensiva dell’atto impugnato presentata dai ricorrenti.

In tutti i casi in cui il conflitto è stato dichiarato ammissibile, la Corte ha disposto che il ricorso e l’ordinanza di ammissibilità venissero notificati al resistente o ai resistenti, a cura del ricorrente, entro sessanta giorni dalla comunicazione. L’unica eccezione è rappresentata dall’ordinanza n. 354, nella quale il termine è stato stabilito in novanta giorni.


Sezione II

La fase del merito

1. Premessa

Nel corso del 2005, la Corte ha reso 23 decisioni in sede di conflitto tra poteri dello Stato. In esse possono riscontrarsi molteplici profili di interesse per quanto attiene agli aspetti processuali.

2. I soggetti del conflitto

Sul totale delle decisioni, ben 21 hanno avuto origine da un ricorso di un organo della magistratura giudicante, e segnatamente un tribunale (sentenze nn. 28, 88, 146, 164 e 204, ed ordinanze nn. 42, 43, 61, 76, 290, 308 e 326), una corte d’appello (sentenze nn. 79, 193 e 235, ed ordinanza n. 327), un giudice per le indagini preliminari presso il tribunale (sentenze nn. 38 e 223) ed un giudice per l’udienza preliminare presso il tribunale (sentenze nn. 176 e 267, ed ordinanze nn. 76 e 143). In questi casi, oggetto del conflitto sono state delibere di insindacabilità delle opinioni espresse da parlamentari, per cui il soggetto resistente è stato individuato nella Camera dei deputati (sentenze nn. 28, 79, 88, 146, 164, 193, 204, 223 e 235, ed ordinanze nn. 42, 43, 61, 76, 143 e 326) o nel Senato della Repubblica (sentenze nn. 176 e 267, ed ordinanze nn. 290, 308 e 327). In un caso, Camera e Senato sono stati entrambi resistenti, in conseguenza dell’avvenuta impugnazione di una molteplicità di delibere di insindacabilità rese da entrambe le camere (sentenza n. 38).

Due decisioni hanno riguardato vicende di natura diversa. La sentenza n. 284 ha deciso il conflitto che era stato dichiarato ammissibile con l’ordinanza n. 116 del 2005, in cui il Consiglio superiore della magistratura era il ricorrente e la Camera dei deputati, il Senato della Repubblica ed il Presidente del Consiglio dei ministri le controparti.

La sentenza n. 451 ha deciso i due conflitti dichiarati ammissibili con le ordinanze nn. 185 e 186 del 2005. Proposti entrambi dalla Camera dei deputati, avverso il Tribunale di Milano (non costituitosi), i conflitti hanno visto la costituzione del Senato della Repubblica.

In cinque occasioni, hanno spiegato atti di intervento soggetti diversi da quelli che la Corte costituzionale, in sede di ammissibilità, aveva individuato come destinatari della notifica del ricorso e dell’ordinanza di ammissibilità del medesimo. In tre casi, l’improcedibilità del giudizio ha reso pleonastica ogni valutazione in ordine all’ammissibilità dell’intervento del parlamentare le cui dichiarazioni erano oggetto del procedimento che avevano dato origine al conflitto (ordinanze nn. 76, on. Butti, e 290, sen. Dell’Utri) ovvero della parte offesa del procedimento medesimo (ordinanze nn. 290 e 327, dott. Onorato).

Nel quarto caso, la valutazione è stata preclusa dalla tardività dell’atto di intervento del soggetto privato cui le disposizioni legislative impugnate si sarebbero applicate (sentenza n. 284).

La Corte ha dunque avuto modo di pronunciarsi soltanto con riguardo ai due interventi spiegati dal parlamentare imputato nei procedimenti i cui atti erano oggetto di impugnazione (on. Previti) nei conflitti decisi con la sentenza n. 451. Dalla distinzione tra il giudizio comune ed il conflitto interorganico, nel quale la Corte è chiamata esclusivamente a decidere in ordine alle denunciate lesioni delle attribuzioni costituzionali della Camera, ad opera dei provvedimenti impugnati, la Corte ha dedotto «direttamente» l’inammissibilità degli interventi. In tal senso, è stato evidenziato che «il principio generale secondo cui nel giudizio per conflitto la legittimazione spetta soltanto agli organi dei poteri confliggenti subisce un’unica deroga quando (ma non [era] il caso di specie) l’esito di tale giudizio possa definitivamente pregiudicare le posizioni di un soggetto ad esso estraneo». D’altro canto il prosieguo del giudizio penale in questione, sotto nessun profilo avrebbe potuto considerarsi come «giudizio di ottemperanza» del giudicato costituzionale, «ostando a tale configurazione le differenze oggettive e soggettive esistenti fra il processo costituzionale e quello penale» (dell’inammissibilità degli interventi si è dato conto, oltre che in motivazione, anche nel dispositivo della sentenza).

3. I profili oggettivi

Per quanto attiene ai profili oggettivi del conflitto, le deliberazioni di insindacabilità delle opinioni espresse, validamente impugnabili per costante giurisprudenza, non hanno posto particolari problemi. Può segnalarsi, a tal riguardo, la sentenza n. 267, che ha respinto l’eccezione di inammissibilità fondata sul rilievo che il ricorso , investendo contestualmente due deliberazioni adottate nel corso della medesima seduta, nei confronti di due senatori, sarebbe risultato per ciò solo carente di un distinto e motivato riferimento alla posizione di ciascuno dei due parlamentari. Riprendendo precedenti affermazioni, la Corte ha evidenziato la necessità di valorizzare, «più che il profilo meramente “formale” della mancata corrispondenza numerica tra le deliberazioni investite dalla richiesta di annullamento ed i ricorsi all’uopo proposti dall’autorità giudiziaria, quello “sostanziale” della sufficiente descrizione, nell’atto di promovimento del conflitto, delle specifiche dichiarazioni attribuibili ai singoli deputati o senatori, e quindi della sua idoneità a consentire la verifica del nesso funzionale tra siffatte dichiarazioni e l’esercizio di funzioni parlamentari» (in tal senso, implicitamente, anche la sentenza n. 38).

Altra decisione di interesse è la sentenza n. 204, con cui si è dichiarato improcedibile il conflitto per sopravvenuta carenza di interesse alla pronuncia da parte dei soggetti confliggenti, a seguito dell’intervenuta remissione di querela, accettata dall’imputato, e della conseguente sentenza di non doversi procedere. L’esame del ricorso per conflitto è risultato, pertanto, precluso, quanto al merito della spettanza delle attribuzioni costituzionalmente garantite e quanto ai dedotti profili di inammissibilità».

La inattualità dell’interesse al conflitto è stata invece esclusa nella sentenza n. 235. Di fronte al ricorso promosso da una corte d’appello, la camera resistente ha eccepito l’omesso chiarimento in ordine alla avvenuta sospensione dell’efficacia della sentenza di primo grado, sostenendo che ciò avrebbe avuto rilievo perché, «ove l’efficacia della predetta sentenza fosse tuttora perdurante, in punto di accertamento della esimente di cui all’art. 68, primo comma, Cost., ne [sarebbe risultata] preclusa la configurabilità di un interesse attuale e concreto alla elevazione del conflitto». La Corte ha replicato che l’eventuale efficacia esecutiva interinale della sentenza appellata non incideva sul giudizio di impugnazione e, di conseguenza, non precludeva l’esame della controversia da parte del giudice d’appello.

Contestualmente, la camera resistente adduceva l’incidenza sull’esito del conflitto della sopravvenuta legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato). In particolare, l’art. 3, comma 1, di tale legge avrebbe introdotto «nuovi fattori di valutazione in ordine alla estensione della garanzia dell’insindacabilità», con conseguente necessità della restituzione degli atti al giudice ricorrente per una rivalutazione della perdurante sussistenza dei presupposti per l’elevazione del conflitto. Nel respingere tale prospettazione, la Corte riprendeva precedenti statuizioni con cui aveva precisato che la sopravvenienza, nelle more del giudizio, del citato art. 3, comma 1, non comportava la necessità di una rivalutazione da parte del giudice ricorrente della effettiva sussistenza dei presupposti per l’elevazione del conflitto, perché la norma sopravvenuta, nonostante la più ampia formulazione lessicale, non innovava rispetto all’art. 68, primo comma, della Costituzione, ma si limitava a rendere esplicito il contenuto di tale disposizione.

Nella sentenza n. 451, chiamata a giudicare su alcuni atti giurisdizionali che si ritenevano lesivi delle attribuzioni delle camere in conseguenza della mancata considerazione del «legittimo impedimento» dell’imputato parlamentare a partecipare ad udienze per concomitanti impegni presso il Parlamento, la Corte ha rilevato che, tra l’esigenza di speditezza dell’attività giurisdizionale e quella di tutela delle attribuzioni parlamentari, «aventi entrambe fondamento costituzionale», «si può determinare un’interferenza suscettibile di incidere sulle attribuzioni costituzionali di un soggetto estraneo al processo penale e, in particolare, sull’interesse della Camera di appartenenza a che ciascuno dei suoi componenti sia libero di regolare la propria partecipazione ai lavori parlamentari nel modo ritenuto più opportuno».

Da tale affermazione, deriva che «il giudice non può limitarsi ad applicare le regole generali del processo in tema di onere della prova del legittimo impedimento dell’imputato, incongruamente coinvolgendo un soggetto costituzionale estraneo al processo stesso, ma (come la Corte ha rilevato) ha l’onere di programmare il calendario delle udienze in modo da evitare coincidenze con i giorni di riunione degli organi parlamentari».

Alla luce di tali principî, sono stati esaminati i provvedimenti impugnati, anche attraverso un vaglio delle motivazioni che essi recavano, sottolineando come, se il sindacato sulle motivazioni di tipo processuale «compete esclusivamente al giudice del processo penale», non altrettanto poteva dirsi in ordine alle motivazioni nelle quali, «pur in presenza di una situazione di potenziale conflitto con le attribuzioni costituzionali della Camera, soggetto estraneo al giudizio penale», siffatte attribuzioni non erano state tenute adeguatamente in conto.

Infine, la sentenza n. 284, sciogliendo la «riserva» formulata nell’ordinanza n. 116 (v. supra, sez. I, par. 3), ha deciso nel senso dell’inammissibilità il conflitto interorganico sollevato dal Consiglio superiore della magistratura per la lesione delle proprie attribuzioni costituzionali, in relazione agli articoli 77, 97, 105 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, ad opera dell’art. 3, comma 57, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), nonché dell’art. 2, comma 3, del decreto legge 16 marzo 2004, n. 66 (Interventi urgenti per i pubblici dipendenti sospesi o dimessisi dall’impiego a causa di procedimento penale, successivamente conclusosi con proscioglimento), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 11 maggio 2004, n. 126, «nella parte in cui prevedono che il Csm debba, senza procedere ad alcuna valutazione, riammettere in servizio il magistrato prosciolto in sede penale con una formula piena dopo che questi sia volontariamente cessato, a causa di tale pendenza, dall’ordine giudiziario, e laddove stabiliscono che a questi venga conferita, in casi di anzianità non inferiore a dodici anni nell’ultima funzione esercitata, una funzione di livello immediatamente superiore, previa valutazione della sola anzianità di ruolo e delle attitudini desunte dalle ultime funzioni esercitate, e, nel caso di anzianità inferiore, una funzione, anche in soprannumero, dello stesso livello».

Anche se, secondo la più recente giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 457 del 1999), l’ammissibilità del conflitto tra poteri dello Stato «non può essere negata sulla sola base della natura legislativa degli atti ai quali venga ascritta, dal ricorrente, la lesione delle attribuzioni costituzionali in gioco», la Corte ha precisato (sulla scia della sentenza n. 221 del 2002) che deve, comunque, «escludersi, nella normalità dei casi, l’esperibilità del conflitto tutte le volte che la legge, dalla quale, in ipotesi, deriva la lesione delle competenze, sia denunciabile dal soggetto interessato nel giudizio incidentale». Conformemente, nell’ordinanza n. 343 del 2003, si è riconosciuto che «il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato è configurabile anche in relazione ad atti di rango legislativo “ove da essi possano derivare lesioni dirette all’ordine costituzionale delle competenze, ma solo nel caso in cui non esista un giudizio nel quale questi debbano trovare applicazione e quindi possa essere sollevata la questione di legittimità costituzionale in via incidentale”».

Nella sentenza n. 284 la Corte ha ritenuto non sussistente «alcuna valida ragione» per discostarsi dall’orientamento invalso, ribadendo così che «il conflitto avverso atto legislativo è sollevabile, di norma, da un potere dello Stato solo a condizione che non sussista la possibilità, almeno in astratto, di attivare il rimedio della proposizione della questione di legittimità costituzionale nell’ambito di un giudizio comune».

Nel caso di specie, risultava, dunque, determinante «la circostanza che il Csm, nel corso di uno dei giudizi comuni che po[tevano] essere attivati dagli interessati a seguito dell’adozione, da parte dello stesso Csm, dei provvedimenti regolati dalle norme de quibus, o comunque a seguito dell’inerzia serbata su istanze tendenti alla emanazione di tali provvedimenti, dispone[sse] della possibilità di eccepire, in via incidentale, l’illegittimità costituzionale delle norme legislative presentate […] come asseritamente lesive delle proprie attribuzioni». E proprio la possibilità che le disposizioni contestate fossero scrutinate in via incidentale nel corso di simili giudizi ha comportato l’inevitabile dichiarazione di inammissibilità del ricorso per conflitto di attribuzione.

4. Il ricorso per conflitto

Numerose sono state, nel corso del 2005, le prese di posizione della Corte (peraltro tutte confermative di orientamenti già enunciati) in ordine ai requisiti indefettibili affinché il conflitto di attribuzione sia validamente instaurato.

Innanzi tutto, per quanto attiene al rispetto della cadenza temporale degli adempimenti delineati nell’ordinanza di ammissibilità, in un caso si è constatata la tardività della notifica del ricorso e dell’ordinanza di ammissibilità (sentenza n. 88).

La peculiare disciplina dei conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato contempla, infatti, l’avvio, rimesso all’iniziativa della parte interessata, di due distinte ed autonome fasi procedurali, destinate a concludersi, la prima, con la preliminare e sommaria delibazione circa l’ammissibilità del conflitto e, la seconda, con la pronuncia sul merito, oltre che con il definitivo giudizio sull’ammissibilità.

Su questa base, è onere del ricorrente, a conclusione della prima fase ed affinché si possa aprire la seconda, provvedere alla notificazione del ricorso e dell’ordinanza di ammissibilità, entro il termine da quest’ultima fissato. In proposito, la Corte, richiamando i propri precedenti, ha affermato che – sussistendo, in generale, «l’esigenza costituzionale che il giudizio, una volta instaurato, sia concluso in termini certi non rimessi alle parti confliggenti» – tale termine «è da osservarsi a pena di decadenza, secondo quanto si rileva dal regolamento di procedura dinanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (in connessione con l’art. 36 del testo unico delle leggi sul Consiglio stesso, approvato con r.d. 26 giugno 1924, n. 1054), applicabile nei procedimenti davanti alla Corte costituzionale in virtù del richiamo di cui all’art. 22, legge n. 87 del 1953».

La medesima ratio decidendi ha connotato gli 8 casi nei quali si è verificato un deposito tardivo del ricorso con la prova delle avvenute notifiche presso la cancelleria della Corte (ordinanze nn. 42, 43, 61, 76, 290, 308, 326 e 327). La perentorietà del termine per il deposito non è suscettibile di deroghe, a nulla rilevando, in proposito, il fatto che il decorso dei termini sia maturato durante la sospensione feriale di cui all’art. 1, primo comma, della legge 7 ottobre 1969, n. 742, «poiché tale sospensione non si applica ai processi davanti [alla] Corte, come affermato da costante giurisprudenza» (così l’ordinanza n. 76; conformemente, l’ordinanza n. 43).

Questo orientamento ha reso ininfluente l’istanza presentata da un tribunale ricorrente che, ricevuta comunicazione relativa alla trattazione in camera di consiglio del ricorso depositato fuori termine, ha chiesto alla Corte di valutare nel merito il ricorso stesso, «poiché la tardività del deposito non [avrebbe potuto] addebitarsi alla struttura giudiziaria cui appart[eneva] il Tribunale ma agli ufficiali giudiziari di Roma, l’operato dei quali sarebbe [stato] sottratto al potere di intervento dell’ufficio ricorrente» (ordinanza n. 290).

Analogo esito ha avuto il conflitto deciso con l’ordinanza n. 143. Il ricorrente riproponeva un conflitto di attribuzione già dichiarato ammissibile e non più coltivato con l’esecuzione dei prescritti adempimenti, adducendo che l’identità tra i due conflitti sarebbe ininfluente. Disattendendo tale prospettazione, la Corte si è richiamata alle affermazioni di cui alla sentenza n. 116 del 2003 (poi successivamente ribadite), ai termini delle quali le finalità e particolarità dell’oggetto del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato fanno emergere, nel quadro della disciplina della legge 11 marzo 1953, n. 87, «l’esigenza costituzionale che il giudizio, una volta instaurato, sia concluso in termini certi non rimessi alle parti confliggenti», ragion per cui non è consentito mantenere indefinitamente in sede processuale una situazione di conflittualità tra poteri, procrastinando così ad libitum il ristabilimento della «certezza e definitività» dei rapporti.

L’esigenza di «tempi certi» non può tuttavia produrre preclusioni derivanti dalla fase processuali in cui si versi nel giudizio da cui il conflitto trae origine. La sentenza n. 235 ha in tal senso respinto una eccezione di inammissibilità dedotta sull’assunto che, poiché il giudice di primo grado «si [era] puntualmente conformato alla delibera camerale di insindacabilità, addivenendo per conseguenza ad una sentenza dichiarativa dell’improcedibilità della domanda risarcitoria avanzata nei confronti del parlamentare», si doveva ritenere «che il potere di attivare un conflitto di attribuzione nei confronti della delibera menzionata non [fosse] più esercitabile da parte dell’autorità giurisdizionale», perché «definitivamente consumato a seguito della decisione del giudice di primo grado di conformarsi alla delibera d’insindacabilità intervenuta nelle more di tale giudizio».

La Corte ha evidenziato l’erroneo presupposto concernente la consumazione in primo grado del potere di sollevare il conflitto da parte del giudice. Questo assunto, infatti, contrasta con il principio secondo cui «il giudice d’appello, in forza dell’effetto devolutivo dell’impugnazione, ha rilevanti poteri di cognizione e di decisione e, quindi, ha il potere di porsi ogni questione non preclusa che ritenga rilevante ai fini del decidere»: «da tale principio e dall’assenza, nella legge 11 marzo 1953, n. 87 […], di un termine decadenziale per la proposizione dei conflitti interorganici consegue che anche il giudice d’appello è competente a esprimere in via definitiva la volontà del potere cui appartiene […] ed è legittimato a proporre un conflitto non sollevato dal giudice di primo grado».

Né, a sostegno dell’eccezione, poteva addursi l’argomento secondo cui nel nostro ordinamento costituzionale sussisterebbe il principio «di “favorire al massimo”, attraverso la cooperazione tra gli organi interessati al conflitto, la composizione extragiudiziaria delle relative controversie; con la conseguenza che ove la situazione di conflittualità sia “oramai palesata”, sorge la necessità che il contrasto si concluda entro limiti temporali certi», così che non sarebbe «pensabile che la facoltà di reazione nei confronti dell’atto parlamentare da parte degli organi giudiziari possa tranquillamente protrarsi per tutti i gradi di giudizio»: a smentire questo rilievo, oltre all’assenza di un termine decadenziale, doveva constatarsi che «anteriormente all’instaurazione del giudizio dinanzi alla Corte i tempi processuali sono solo quelli scanditi dalle regole proprie del processo nel quale il conflitto insorge».

Con riferimento alla forma dell’atto di promuovimento, la sentenza n. 193, in ossequio ad una giurisprudenza consolidata, ha respinto l’eccezione di irricevibilità del conflitto proposta, nell’atto di costituzione in giudizio, dalla Camera dei deputati, in quanto «l’utilizzazione della forma dell’ordinanza, in luogo di quella del ricorso, per sollevare il conflitto di attribuzioni non ne determina l’irricevibilità (né l’inammissibilità) quando l’atto “abbia i requisiti di sostanza del ricorso” (da ultimo, sentenza n. 298 del 2004); né v’è ragione per rivedere una giurisprudenza che fa applicazione in quello costituzionale di un principio generale del processo». La Corte ha ulteriormente precisato che «l’utilizzazione della forma dell’ordinanza non implica, di per sé, l’inosservanza delle prescrizioni di cui all’art. 6 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale».

Relativamente ai contenuti del ricorso, la sentenza n. 38 ha dichiarato inammissibile il conflitto in quanto il ricorso non era sorretto da motivazione sufficiente, potendosi anzi riscontrare un difetto di coerenza ed una genericità della stessa.

Il giudice ricorrente incorreva in una contraddizione in quanto, da un lato, poneva in rilievo la circostanza che le dichiarazioni rese extra moenia dai parlamentari erano di molto anteriori alla delibera camerale, mostrando così di considerare rilevante la circostanza che quelle dichiarazioni riguardassero la richiesta di autorizzazione all’esecuzione di misure restrittive della libertà personale a carico di un altro parlamentare; dall’altro, il ricorrente notava come le dichiarazioni pronunciate dai querelati non fossero legate da alcun nesso funzionale con l’esercizio delle funzioni parlamentari, spostando quindi il problema su un piano ben diverso rispetto a quello evocato in precedenza, quello cioè secondo cui le dichiarazioni rese da un membro del Parlamento fuori della sede parlamentare fruiscono della garanzia di cui al primo comma dell’art. 68 Cost. solo se divulghino o riproducano atti già compiuti dal dichiarante nell’esercizio delle sue funzioni.

Oltre che contraddittorie, le argomentazioni del ricorrente erano «del tutto generiche», anche perché accomunavano «in una valutazione indifferenziata e priva di specificità le posizioni dei cinque parlamentari querelati, senza considerare che le loro dichiarazioni erano state rese in momenti distinti, avevano contenuti disomogenei e la loro insindacabilità era stata dichiarata da cinque diverse deliberazioni, quattro della Camera e una del Senato».

Anche nella sentenza n. 79, si è dichiarata l’inammissibilità del ricorso avverso una delibera di insindacabilità, in quanto esso non conteneva «una compiuta esposizione dei fatti, non solo perché non [venivano] riportate le frasi pronunciate dal deputato […] – frasi che assum[eva]no importanza fondamentale ai fini dell’accertamento dell’eventuale nesso funzionale con atti parlamentari tipici di cui le frasi [avrebbero potuto] essere la divulgazione –, ma soprattutto perché, in luogo delle parole pronunciate […], [venivano] espresse valutazioni circa l’incidenza lesiva delle dichiarazioni del deputato […]». Ora, sebbene le frasi pronunciate fossero riprodotte nella deliberazione di insindacabilità allegata al ricorso, ciò che rendeva il ricorso inammissibile non era soltanto l’aver omesso di riprodurre quelle frasi nel ricorso, «bensì la loro sostituzione con una libera rielaborazione ad opera dell’autorità giudiziaria ricorrente». Ne risultava, infatti, «una impropria sovrapposizione tra l’oggettiva rilevanza delle opinioni espresse dal deputato […] e l’interpretazione soggettiva che ne [era] stata data, che interferi[va] con l’accertamento del nesso funzionale tra le frasi pronunciate […] e gli eventuali atti parlamentari tipici di cui le frasi stesse [avrebbero potuto] essere la divulgazione esterna». In definitiva, «la mancanza di una compiuta esposizione dei presupposti di fatto del conflitto di attribuzione si traduce[va], a norma degli articoli 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 26 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, nel difetto di un requisito essenziale del ricorso, che [doveva] conseguentemente essere dichiarato inammissibile».

Analogamente, nella sentenza n. 267, anch’essa avente ad oggetto delibere di insindacabilità delle opinioni espresse, si è censurata l’omessa precisazione circa quale fosse il comportamento addebitato ai senatori imputati, atteso che né la loro posizione risultava adeguatamente differenziata rispetto a quella degli altri coimputati nei medesimi reati, né risultava specificata la natura (morale o materiale) del contributo recato dai predetti parlamentari a titolo di concorso nella realizzazione delle fattispecie criminose oggetto di contestazione.

Il ricorso, in effetti, si limitava «a riprodurre sic et simpliciter il contenuto dei capi di imputazione riportati nella richiesta di rinvio a giudizio». Dalla lettura del ricorso non era dunque dato comprendere se quello posto in essere dai due parlamentari consistesse in un concorso materiale ovvero morale, e quindi se essi, lungi dall’operare come autori o complici nella realizzazione delle fattispecie suddette, avessero comunque suscitato o rafforzato il proposito criminoso, mantenendo in tal modo il loro contributo alla realizzazione «collettiva» del reato entro limiti astrattamente idonei ad essere ricompresi nella manifestazione di una opinione.

A fronte di tale indeterminatezza, mancava «in radice» la possibilità di stabilire se quella ascrivibile a ciascuno dei due parlamentari fosse la realizzazione di un comportamento di carattere materiale o la manifestazione di una opinione, «rimanendo così preclusa la possibilità di valutare se ricorrano le condizioni per l’operatività della prerogativa di cui all’art. 68, primo comma, della Costituzione».

Eccezioni inerenti alla formulazione dell’atto introduttivo del conflitto sono state invece disattese nella sentenza n. 146.

Con una prima eccezione, la resistente denunciava sia il mancato richiamo, da parte del ricorrente, delle disposizioni costituzionali relative alle attribuzioni dell’autorità giudiziaria, che sarebbero state violate, sia la circostanza che lo stesso ricorrente non avesse lamentato una specifica menomazione delle anzidette attribuzioni, limitandosi ad evidenziare «supposti motivi di illegittimità della delibera camerale». Si assumeva, in secondo luogo, che il ricorso per conflitto fosse privo di «sufficiente chiarezza […] in ordine al thema decidendum», atteso che le censure da esso mosse non avrebbero riguardato la delibera di insindacabilità nella sua interezza, ma solo parte di essa.

Ad avviso della Corte, tuttavia, «il ricorso proposto non genera[va] incertezza»: risultava, infatti, «chiara ed univoca – al di là di ogni formale evocazione dei relativi parametri costituzionali – la denuncia di menomazione delle attribuzioni funzionali, ritenuta dal giudice ricorrente»; risultava altresì completo il petitum, articolato tanto nella richiesta alla Corte di una pronuncia di non spettanza alla Camera dei deputati della valutazione contenuta nella deliberazione assunta, quanto nell’esplicita domanda di annullamento della stessa.

D’altra parte, la stessa Corte, nella sentenza n. 28 (confermata, dalla sentenza n. 164), ha sottolineato come l’indicazione del petitum, «pur ovviamente necessaria a pena di inammissibilità del ricorso», «non richied[a] certo l’adozione di formule predeterminate, essendo al riguardo necessaria e sufficiente, in assenza di una deroga al principio generale della libertà di forma, qualsiasi espressione idonea a palesare, in modo univoco e chiaro, la volontà del ricorrente di richiedere la decisione della Corte su un determinato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato» (nella specie, la stessa richiesta di una pronuncia di non spettanza alla Camera della deliberazione di insindacabilità doveva ritenersi compresa, «alla stregua dei generali canoni ermeneutici», sia nella volontà di promuovere il conflitto che nella richiesta di annullamento della delibera adottata dall’Assemblea).

5. La riunione dei giudizi

Con la sentenza n. 451 sono stati decisi due conflitti, sollevati dalla Camera dei deputati nei confronti di due diverse sezioni del Tribunale di Milano. Alla base della riunione è stata rilevata la circostanza che i due giudizi per conflitto ponessero «questioni in gran parte analoghe».

6. Le decisioni della Corte

Delle 23 decisioni rese, 14 sono sentenze e 9 ordinanze.

Tra queste ultime si annoverano gli 8 casi in cui il giudizio è stato dichiarato improcedibile per tardività del deposito del ricorso con la prova delle avvenute notifiche (ordinanze nn. 42, 43, 61, 76, 290, 308, 326 e 327). La nona ordinanza reca un dispositivo di inammissibilità derivante dalla riproposizione di un conflitto non coltivato (ordinanza n. 143).

Tra le sentenze, 6 definiscono il giudizio senza scendere nel merito. Si tratta della sentenza n. 88, che dichiara improcedibile il giudizio per tardiva notifica del ricorso alle controparti, e della sentenza n. 204, nella quale l’improcedibilità deriva dal sopravvenuto difetto di interesse alla pronuncia.

In quattro sentenze, le pronunce di inammissibilità derivano dalla inidoneità dell’atto impugnato ad essere oggetto del conflitto (sentenza n. 284) o da vizi concernenti il contenuto del ricorso (sentenze nn. 38, 79 e 267).

Delle 8 decisioni di merito, soltanto una è stata di infondatezza (sentenza n. 223), mentre tutte le altre, accogliendo il ricorso, hanno condotto all’annullamento degli atti impugnati (sentenze nn. 28, 146, 164, 193, 235 e 451). Peculiare è, peraltro, il decisum della sentenza n. 451, che reca annullamenti «nei limiti di cui in motivazione». In conseguenza della rilevata non spettanza al giudice del potere di formulare le affermazioni lesive delle attribuzioni costituzionali della Camera dei deputati, la Corte ha evidenziato che «gli effetti caducatori della dichiarazione di non spettanza [dovevano] limitarsi ai provvedimenti, o alle parti di essi, che [fossero] stati riconosciuti lesivi degli interessi oggetto del giudizio costituzionale per conflitto di attribuzione». Ne derivava che una delle ordinanze impugnate doveva essere annullata nella sua totalità, «essendo sorretta da una motivazione costituita esclusivamente dalle affermazioni lesive», mentre le altre ordinanze, in quanto «fondate su distinte linee argomentative, taluna delle quali di tipo processuale e quindi estranee al giudizio per conflitto di attribuzione», dovevano essere caducate limitatamente alle parti di cui era stata affermata la lesività. La Corte ha ritenuto che sarebbe spettato poi al giudice penale «rilevare, alla stregua delle norme che disciplinano il processo, l’eventuale esistenza di ulteriori effetti derivanti dai vizi accertati». Nessuna pronunzia di annullamento è stata, infine, emessa nei confronti delle sentenze impugnate, «non essendo esse affette da vizi rilevabili in sede di conflitto di attribuzione».


Capitolo V

Il giudizio di ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo

1. Premessa

Nel 2005, la Corte ha reso 5 decisioni in sede di giudizio sull’ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo.

Tutti i giudizi hanno avuto ad oggetto la legge 19 febbraio 2004, n. 40 recante «Norme in materia di procreazione medicalmente assistita». Più in particolare, la sentenza n. 45 ha deciso in merito all’ammissibilità del referendum diretto ad abrogare l’intera legge; la sentenza n. 46 ha riguardato il quesito dal titolo «Procreazione medicalmente assistita – Limite alla ricerca clinica e sperimentale sugli embrioni – Abrogazione parziale»; la sentenza n. 47 quello così definito: «Procreazione medicalmente assistita – Norme sui limiti all’accesso – Abrogazione parziale»; la sentenza n. 48 quello concernente il tema seguente: «Procreazione medicalmente assistita – Norme sulle finalità, sui diritti dei soggetti coinvolti e sui limiti all’accesso – Abrogazione parziale»; la sentenza n. 49, infine, quello relativo all’abrogazione del divieto di fare ricorso a tecniche di procreazione medicalmente assistita di tipo eterologo.

La Corte ha dichiarato inammissibile la prima richiesta referendaria ed ammissibili le altre quattro.

2. Il contraddittorio di fronte alla Corte

Nei cinque giudizi di ammissibilità, hanno depositato memorie i presentatori dei referendum ed è intervenuto altresì il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall’Avvocatura generale dello Stato.

Oltre a questi soggetti, la cui partecipazione al giudizio – attraverso il deposito di scritti – è prevista direttamente dalla legge 25 maggio 1970, n. 352, hanno presentato memorie, tutte volte a sollecitare pronunce di inammissibilità, altri soggetti (7 nei giudizi conclusi con le sentenze nn. 45 e 46, 6 negli altri tre giudizi).

Con l’ordinanza letta nella camera di consiglio del 10 gennaio 2005, la Corte «ha disposto, oltre che di dar corso – come già avvenuto più volte in passato – all’illustrazione orale delle memorie depositate dai soggetti presentatori del referendum e dal Governo, ai sensi del terzo comma dell’art. 33 della legge n. 352 del 1970, di ammettere gli scritti presentati da soggetti diversi da quelli contemplati dalla disposizione citata, e tuttavia interessati alla decisione sulla ammissibilità del referendum, come contributi contenenti argomentazioni ulteriori rispetto a quelle altrimenti a disposizione della Corte».

Nella decisione finale, l’ammissione è stata confermata. Con l’occasione la Corte ha peraltro precisato che tale ammissione non si traduce in un potere dei soggetti non contemplati dalla legge «di partecipare al procedimento – che comunque deve “tenersi, e concludersi, secondo una scansione temporale definita” (sentenza n. 35 del 2000) – con conseguente diritto ad illustrare le relative tesi in camera di consiglio, a differenza di ciò che vale per i soggetti espressamente indicati dall’art. 33 della legge n. 352 del 1970, vale a dire per i promotori del referendum e per il Governo; ciò salva la facoltà della Corte, ove lo ritenga opportuno – come è avvenuto in base all’ordinanza letta il 10 gennaio 2005 – di consentire brevi integrazioni orali degli scritti pervenuti in camera di consiglio, prima che i soggetti di cui all’art. 33 citato illustrino le rispettive posizioni».

3. Le decisioni della Corte

Nel decidere sull’ammissibilità delle 5 richieste di referendum, la Corte si è attenuta rigorosamente, sia nel decisum che nella ratio decidendi, a decisioni precedentemente rese in materia.

3.1. La decisione di inammissibilità

La sentenza n. 45 ha dichiarato l’inammissibilità della richiesta referendaria di abrogazione totale della legge n. 40 del 2004. A fondamento della pronuncia, si è ribadita «l’esistenza di “valori di ordine costituzionale, riferibili alle strutture od ai temi delle richieste referendarie, da tutelare escludendo i relativi referendum, al di là della lettera dell’art. 75 secondo comma della Costituzione”» (sentenza n. 16 del 1978).

Alla luce di tale constatazione, un limite all’ammissibilità è stato individuato nelle «leggi a contenuto costituzionalmente vincolato», cui si sono affiancate, a far tempo dalla sentenza n. 27 del 1981, le «leggi costituzionalmente necessarie», «la cui eliminazione determinerebbe la soppressione di una tutela minima per situazioni che tale tutela esigono secondo la Costituzione»: in altri termini – e riprendendo quanto precisato nella sentenza n. 49 del 2000 – «leggi costituzionalmente necessarie», «in quanto dirette a rendere effettivo un diritto fondamentale della persona, una volta venute ad esistenza possono essere dallo stesso legislatore modificate o sostituite con altra disciplina, ma non possono essere puramente e semplicemente abrogate, così da eliminare la tutela precedentemente concessa, pena la violazione diretta di quel medesimo precetto costituzionale della cui attuazione costituiscono strumento».

Sulla scorta della ricostruzione della giurisprudenza pregressa, la Corte ha sottolineato come la legge n. 40 del 2004, nei suoi sette Capi, disciplini « analiticamente una molteplicità di differenziati profili connessi o collegati alla procreazione medicalmente assistita, materia in precedenza non disciplinata in via legislativa». In effetti, trattasi «della prima legislazione organica relativa ad un delicato settore, che negli anni più recenti ha conosciuto uno sviluppo correlato a quello della ricerca e delle tecniche mediche, e che indubbiamente coinvolge una pluralità di rilevanti interessi costituzionali, i quali, nel loro complesso, postulano quanto meno un bilanciamento tra di essi che assicuri un livello minimo di tutela legislativa».

La richiesta di sottoporre a referendum abrogativo l’intera legge n. 40 del 2004 coinvolgeva quindi una normativa che è costituzionalmente necessaria, donde l’inammissibilità della richiesta stessa. Non poteva a tal proposito obiettarsi che successivamente all’esito referendario, in ipotesi favorevole ai richiedenti, si sarebbe potuta adottare una diversa legislazione in tema di procreazione medicalmente assistita, pur essa idonea a garantire almeno un minimo di tutela agli interessi costituzionalmente rilevanti nella materia: la Corte, a tal riguardo, ha ripreso le affermazioni contenute nella sentenza n. 17 del 1997, secondo cui «ciò che conta è la domanda abrogativa, che va valutata nella sua portata oggettiva e nei suoi effetti diretti, per esaminare, tra l’altro, se essa abbia per avventura un contenuto non consentito perché in contrasto con la Costituzione, presentandosi come equivalente ad una domanda di abrogazione di norme o principî costituzionali, anziché di sole norme discrezionalmente poste dal legislatore ordinario e dallo stesso disponibili (sentenza n. 16 del 1978 e n. 26 del 1981)».

3.2. Le decisioni di ammissibilità

Le quattro pronunce nelle quali la Corte ha dichiarato ammissibile la richiesta di referendum popolare danno conto del rispetto tanto dei limiti espressamente contemplati all’art. 75, secondo comma, della Costituzione quanto dei limiti ulteriori che la Corte, a partire dalla sentenza n. 16 del 1978, ha desunto in via interpretativa dal sistema costituzionale.

Nelle sentenze nn. 46, 47 e 48 si è sottolineato, in particolare, che andava «escluso che le disposizioni di legge po[tessero] ritenersi a contenuto costituzionalmente vincolato o necessario, così da sottrarsi alla possibilità di abrogazione referendaria».

Le richieste, inoltre, non si ponevano «in contrasto con i principî posti dalla Convenzione di Oviedo del 4 aprile 1997, sui diritti dell’uomo e sulla biomedicina, e dal Protocollo addizionale del 12 gennaio 1998, n. 168, sul divieto di clonazione di esseri umani, cui si è data esecuzione con legge 28 marzo 2001, n. 145», in quanto oggetto del divieto di cui all’art. 1 del richiamato Protocollo addizionale sono «solamente gli interventi diretti ad ottenere un essere umano geneticamente identico ad un altro essere umano vivente o morto, e tali interventi […] restano vietati anche alla stregua della normativa di risulta».

Analogamente, non faceva difetto il carattere dell’omogeneità del quesito, sebbene quest’ultimo fosse, nei casi decisi con le sentenze nn. 47 e 48, «a carattere plurimo».

Le medesime considerazioni sono state svolte nella sentenza n. 49, dove, escluso il contrasto con vincoli internazionali, si è rilevato che la richiesta di referendum riguardava «disposizioni fra loro intimamente connesse, le quali forma[va]no un autonomo e definito sistema», donde la «omogeneità e non contraddittorietà» del quesito.

Sotto altro profilo, si è evidenziato che la eventuale abrogazione delle disposizioni oggetto del quesito non era «suscettibile di far venir meno un livello minimo di tutela costituzionalmente necessario, così da sottrarsi alla possibilità di abrogazione referendaria».

Infine, non poteva sostenersi «il carattere sostanzialmente propositivo e non puramente demolitorio del referendum, perché [sarebbe stato] semplicemente abolito un divieto e, conseguentemente, una condotta fino ad allora vietata [sarebbe divenuta] consentita».

4. I rapporti tra giudizio di ammissibilità del referendum e controllo di costituzionalità

Nelle sentenze nn. 45, 46, 47 e 48 si è confermato il consolidato orientamento relativo alla non incidenza dell’eventuale dichiarazione di ammissibilità della richiesta di referendum sulla valutazione in termini di legittimità costituzionale della normativa di risulta.

Per costante giurisprudenza, il giudizio sulla «sola ammissibilità della richiesta referendaria» si atteggia «con caratteristiche specifiche ed autonome nei confronti degli altri giudizi riservati a questa Corte, ed in particolare rispetto ai giudizi sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti con forza di legge» (cfr. sentenze n. 251 del 1975 e n. 16 del 1978). Ne è derivato che non era in discussione in quella sede la valutazione «di eventuali profili di illegittimità costituzionale della legge n. 40 del 2004», cosicché dalla decisione non era certo lecito «trarre conseguenze circa la conformità o meno a Costituzione della menzionata normativa».

Del pari, la decisione sull’ammissibilità non era «la sede di un giudizio sulla illegittimità costituzionale dell’eventuale disciplina di risulta derivante dall’effetto abrogativo del referendum». Sotto quest’ultimo profilo, «ciò che può rilevare, ai fini del giudizio di ammissibilità della richiesta referendaria, è soltanto una valutazione liminare e inevitabilmente limitata del rapporto tra oggetto del quesito e norme costituzionali, al fine di verificare se, nei singoli casi di specie, il venir meno di una determinata disciplina non comporti ex se un pregiudizio totale all’applicazione di un precetto costituzionale, consistente in una diretta e immediata vulnerazione delle situazioni soggettive o dell’assetto organizzativo risultanti a livello costituzionale».


Parte II

Profili sostanziali

Capitolo I

Principî fondamentali

1. Il principio personalistico

Nel periodo considerato, è estremamente significativa sotto il profilo del «principio di tutela della persona, desumibile dall’art. 2 della Costituzione», la sentenza n. 63, con cui la Corte ha esteso al maggiorenne infermo di mente, chiamato a testimoniare nell’ambito di processi penali per reati sessuali, la garanzia – prevista per il minore infrasedicenne e, rispettivamente, per il minore dall’art. 398, comma 5-bis, e dall’art. 498, comma 4-ter, del codice di procedura penale – del ricorso alle modalità “protette” di assunzione della prova testimoniale contemplate nelle norme menzionate, quando il giudice ne riscontri in concreto la necessità o l’opportunità.

La Corte ha sottolineato che tale conclusione si impone in base alla stessa ratio decidendi della sentenza n. 283 del 1997, in quanto, «pur non potendosi meccanicamente equiparare l’infermo di mente al minore ai fini della disciplina della testimonianza nel procedimento penale», «rendere testimonianza in un procedimento penale, nel contesto del contraddittorio, su fatti e circostanze legati all’intimità della persona e connessi a ipotesi di violenze subite, è sempre esperienza difficile e psicologicamente pesante» e «può tradursi in un’esperienza fortemente traumatizzante e lesiva della personalità» quando «chi è chiamato a deporre è persona particolarmente vulnerabile, più di altre esposta ad influenze e a condizionamenti esterni, e meno in grado di controllare tale tipo di situazioni» (v. infra, cap. II, sez. VI, par. 2.5).

Nell’ambito dei diritti inviolabili della persona, si segnala una questione sollevata in tema di responsabilità civile e decisa con l’ordinanza n. 58. Il rimettente, investito della domanda di risarcimento dei danni all’immagine, dubitava della legittimità costituzionale dell’art. 2059 del codice civile, in quanto preclusivo della risarcibilità del danno non patrimoniale derivante da un fatto non corrispondente ad una fattispecie almeno astratta di reato. Il dubbio di costituzionalità muoveva dalla premessa interpretativa secondo la quale tale preclusione sarebbe derivata da alcune pronunce del giudice di legittimità e dalla sentenza costituzionale n. 233 del 2003, che avrebbe individuato nella sussistenza di una fattispecie astratta di reato la «soglia minima per la risarcibilità» del danno non patrimoniale.

La Corte ha smentito l’assunto del rimettente, rilevando, per un verso, come nella sentenza interpretativa di rigetto n. 233 la questione riguardasse «la risarcibilità del danno non patrimoniale, in conseguenza di fatto riconducibile ad una fattispecie astratta di reato, allorché la colpa sia presunta e non positivamente accertata», e rimanesse invece «estranea alla suddetta pronuncia qualsiasi considerazione riguardo alla più generale problematica riguardante i limiti di risarcibilità del danno non patrimoniale»; e, per l’altro, che esiste un orientamento della giurisprudenza di legittimità, nota al rimettente, «secondo cui il danno non patrimoniale è sempre risarcibile, anche a prescindere dal limite derivante dalla riserva di legge correlata all’art. 185 del codice penale, allorché vengano in considerazione […] valori personali di rilievo costituzionale».

Con la sentenza n. 425 la Corte ha ritenuto che l’art. 28, comma 7, della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una famiglia), nel testo modificato dall’art. 177, comma 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (Codice in materia di protezione dei dati personali), nella parte in cui «esclude la possibilità di autorizzare l’adottato all’accesso alle informazioni sulle origini senza avere previamente verificato la persistenza della volontà di non essere nominata da parte della madre biologica», «in quanto espressione di una ragionevole valutazione comparativa dei diritti inviolabili dei soggetti della vicenda, non si pone in contrasto con l’art. 2 della Costituzione».

La questione di costituzionalità era stata sollevata, anche in riferimento all’art. 2 della Costituzione, sotto il profilo che la norma censurata «farebbe prevalere in ogni caso l’interesse della madre naturale all’anonimato sul diritto inviolabile del figlio all’identità personale».

Secondo la Corte, «la norma impugnata mira evidentemente a tutelare la gestante che – in situazioni particolarmente difficili dal punto di vista personale, economico o sociale – abbia deciso di non tenere con sé il bambino, offrendole la possibilità di partorire in una struttura sanitaria appropriata e di mantenere al contempo l’anonimato nella conseguente dichiarazione di nascita: e in tal modo intende – da un lato – assicurare che il parto avvenga in condizioni ottimali, sia per la madre che per il figlio, e – dall’altro – distogliere la donna da decisioni irreparabili, per quest’ultimo ben più gravi». La ragione per cui la norma non prevede alcun tipo di limitazione, neanche temporale, per la tutela dell’anonimato della madre è rappresentata dall’esigenza di perseguire in modo efficace la suddetta duplice finalità. Qualora, invece, la decisione della gestante in difficoltà «di partorire in una struttura medica adeguata, rimanendo anonima, potesse comportare per la donna, in base alla stessa norma, il rischio di essere, in un imprecisato futuro e su richiesta di un figlio mai conosciuto e già adulto, interpellata dall’autorità giudiziaria per decidere se confermare o revocare quella lontana dichiarazione di volontà», la sua scelta «sarebbe resa oltremodo difficile».

La Corte ha ritenuto poi insussistente il contrasto con l’art. 32 della Costituzione, sotto il profilo della violazione del diritto dell’adottato alla salute e all’integrità psico-fisica, «prospettata come conseguenza della lesione del suo diritto all’identità personale, garantito dall’art. 2 della Costituzione», e con l’art. 3 della Costituzione, denunciata sotto il profilo dell’irragionevole disparità di trattamento «fra l’adottato nato da donna che abbia dichiarato di non voler essere nominata e l’adottato figlio di genitori che non abbiano reso alcuna dichiarazione e abbiano anzi subìto l’adozione». La diversità di disciplina fra le due suddette ipotesi non è, secondo la Corte, ingiustificata: infatti, solo la prima, «e non anche la seconda, è caratterizzata dal rapporto conflittuale fra il diritto dell’adottato alla propria identità personale e quello della madre naturale al rispetto della sua volontà di anonimato».

Per l’affermazione dell’esistenza di «un nucleo irrinunciabile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana» v. la sentenza n. 432 (infra, par 4.4).

2. I principî di eguaglianza e di ragionevolezza

Il ruolo di preminenza che, da sempre, assume nei giudizi di legittimità costituzionale (specialmente) in via incidentale il parametro di cui all’art. 3 della Costituzione è attestato dal n. di questioni sollevate davanti alla Corte che ad esso fanno diretto riferimento: nel giudizio in via incidentale, 251 decisioni su un totale di 314 (79,94%) hanno definito giudizi nei quali veniva invocato l’art. 3; per quanto attiene al giudizio in via principale, d’altro canto, le 29 decisioni su 101, pur se lungi – per ovvie ragioni – dal dato dell’incidentale, rappresentano una quota tutt’altro che trascurabile (28,71%).

Per ragioni intuibili, in questa sede non verranno analizzate le sentenze ed ordinanze che hanno avuto ad oggetto la violazione del parametro costituzionale in parola: ci si limiterà, infatti, ad enucleare le principali affermazioni al riguardo, implicitamente rinviando ai paragrafi nei quali le varie rationes decidendi sono state inserite in base alle materie affrontate (una siffatta impostazione, del resto, pare coniugarsi anche con la circostanza che, nella grande maggioranza dei casi, le questioni di legittimità costituzionale nelle quali l’art. 3 della Costituzione è stato invocato hanno visto anche l’invocazione di parametri ulteriori).

Sul piano espositivo, il titolo del paragrafo dà conto della natura multiforme dei principî ricavati dall’art. 3 della Costituzione: al fianco del principio di eguaglianza (formale e sostanziale) esplicitamente contemplato, la giurisprudenza costituzionale – con una evoluzione le cui prime mosse risalgono ai primi anni di funzionamento della Corte – ha dedotto anche un altro principio, generalmente definito di «ragionevolezza».

In estrema sintesi, il principio di eguaglianza (formale) può essere declinato nel senso di richiedere una parità di trattamento tra situazioni identiche (o simili o ancora assimilabili). Il giudizio si struttura dunque secondo un modulo trilatero, nel quale alla luce del parametro costituzionale si raffronta la norma oggetto dell’impugnazione (e la situazione che essa disciplina) con una norma altra (c.d. tertium comparationis), che – sul presupposto della sua omogeneità con la norma oggetto (recte, della omogeneità della situazione che disciplina con quella disciplinata dalla norma oggetto) – assurge a termine di paragone al fine di verificare la sussistenza o meno di una disparità di trattamento. Nel contesto di tale giudizio, il termine «ragionevolezza» (o «irragionevolezza») ben può essere impiegato (anzi, solitamente lo è), in un’accezione che può essere traslitterata come «giustificatezza» (o «non giustificatezza») della disparità di trattamento riscontrata, ergo come corrispondenza della differenziazione normativa con la diversità delle situazioni disciplinate.

In una accezione più pregnante, il principio di ragionevolezza fa riferimento alla «razionalità» della disposizione legislativa, id est alla non contraddittorietà della stessa rispetto al sistema giuridico o al fine per il quale la disposizione è stata redatta. Lo schema del giudizio torna allora ad essere binario, nel senso che la ragionevolezza come razionalità non implica un confronto con altre norme, postulando un giudizio incentrato esclusivamente sulle caratteristiche della norma oggetto. Come è chiaro, un siffatto scrutinio non può sfociare, da parte della Corte costituzionale, nel controllo sulle scelte di merito operate dal legislatore: il controllo è di tipo «esterno», limitato, cioè, alla giustificatezza (o, meglio, alla non arbitrarietà) delle scelte legislative.

2.1. Il principio di eguaglianza

La violazione dell’art. 3 della Costituzione si produce in tutti quei casi in cui situazioni (tendenzialmente) omogenee conoscano discipline profondamente differenziate (trattavasi, nella specie, di tipi di trasporto, in ordine ai quali non si sono riscontrate peculiarità insuperabili): tale affermazione è contenuta nella sentenza n. 199, che ha ulteriormente rilevato che a confutazione dell’irragionevolezza di tale disparità di trattamento non è sufficiente invocare il carattere risalente e peculiare della disciplina, specie quando – come nel caso – la peculiarità derivi dal collegamento genetico con la normativa pattizia internazionale, evolutasi, però, successivamente all’entrata in vigore della disciplina interna.

Affermazioni generali di analogo tenore sono rintracciabili in un buon n. di decisioni. Senza alcuna pretesa di completezza, possono citarsi la sentenza n. 301, secondo cui la censura relativa ad una asserita ingiustificata disparità di trattamento deve ritenersi infondata in presenza di una (evidente) non comparabilità delle situazioni messe a raffronto dal rimettente, la sentenza n. 481, che ha ulteriormente ribadito che deve escludersi la violazione del principio di eguaglianza argomentata sulla base di un trattamento analogo per situazioni che non siano «sostanzialmente assimilabili» (nella specie, trattavasi dei soci e dei sindaci, nell’ambito del diritto societario), o ancora l’ordinanza n. 1, in cui si sottolinea che la disparità di trattamento è esclusa allorché il giudice rimettente muova da un erroneo presupposto interpretativo onde prospettare un’assoluta equiparazione tra situazioni diverse (nella specie, le situazioni non comparabili erano la breve sosta e l’interruzione nel tragitto compiuto dal lavoratore dalla propria abitazione al luogo di lavoro).

Siffatti canoni di giudizio trovano ampie conferme in tutta una serie di ambiti normativi sui quali la Corte è stata chiamata ad intervenire, nel 2005 come negli anni precedenti.

a) Con la sentenza n. 425, la Corte ha affrontato la questione inerente alla violazione dell’art. 3 della Costituzione dedotta sotto il profilo dell’irragionevole disparità di trattamento fra l’adottato nato da donna che abbia dichiarato di non voler essere nominata e l’adottato figlio di genitori che non abbiano reso alcuna dichiarazione e abbiano anzi subito l’adozione. Il rimettente riteneva irragionevole la scelta legislativa di vietare al primo l’accesso alle informazioni sulle proprie origini e consentirla invece al secondo, mentre l’equilibrio dell’adottato e quello dei genitori adottivi può essere esposto nell’ultimo caso ad insidie maggiori che non nel primo, nel quale il genitore biologico a distanza di anni potrebbe avere elaborato la condotta passata.

La Corte ha dichiarato la censura infondata, perché la diversità di disciplina fra le due ipotesi non è ingiustificata: Solo la prima, infatti, e non anche la seconda, è caratterizzata dal rapporto conflittuale fra il diritto dell’adottato alla propria identità personale e quello della madre naturale al rispetto della sua volontà di anonimato.

b) Di particolare rilievo è l’applicazione del principio di eguaglianza all’ambito religioso. In effetti, le esigenze costituzionali di eguale protezione del sentimento religioso che sottostanno alla equiparazione del trattamento sanzionatorio per le offese recate sia alla religione cattolica, sia alle altre confessioni religiose, sono riconducibili, tra l’altro, al principio di eguaglianza davanti alla legge senza distinzione di religione sancito dall’art. 3 della Costituzione. Tali esigenze sono state riscontrate, nella sentenza n. 168, anche in relazione alla questione di legittimità costituzionale che riguardava l’unica fattispecie incriminatrice tra quelle contemplate dal capo dei delitti contro il sentimento religioso che ancora prevedeva un trattamento sanzionatorio più severo ove le offese fossero recate alla religione cattolica.

c) Altro settore in cui la Corte ha operato la comparazione delle situazioni tipica del giudizio sull’eguaglianza è stato quello della condizione giuridica dello straniero. Così, l’ordinanza n. 261 ha posto a raffronto la situazione dello straniero e quella del cittadino, affermando che, per ciò che riguarda il diritto a permanere sul territorio nazionale, la posizione giuridica dello straniero è diversa rispetto a quella del cittadino (art. 16, secondo comma, della Costituzione), donde l’impossibilità di porre la condizione del cittadino come tertium comparationis nei confronti della condizione dello straniero.

La sentenza n. 224 e l’ordinanza n. 463 si sono invece incentrate sul confronto tra stranieri. La prima ha dichiarato infondata la censura relativa alla disparità di trattamento, asseritamente sussistente tra il richiedente il ricongiungimento che non abbia altri fratelli o sorelle e quello che invece li abbia: la differente disciplina è stata giustificata avuto riguardo alla diversità delle situazioni poste a raffronto, e preso atto che il diritto al godimento della vita familiare deve essere garantito senza condizioni a favore dei coniugi e dei nuclei familiari con figli minori, mentre negli altri casi esso può anche subire restrizioni, purché nei limiti della ragionevolezza, nella specie non superati (tale ratio decidendi è stata integralmente ripresa nell’ordinanza n. 464). Nell’ordinanza n. 463 si è stabilito che l’omessa presentazione della richiesta del permesso di soggiorno, da un lato, e la tardiva presentazione della domanda di rinnovo del permesso, dall’altro, sono situazioni tra loro eterogenee – sotto due distinti e concorrenti profili: la rilevanza dell’obbligo rimasto inadempiuto ed il tipo di violazione – e come tali non comparabili al fine di desumerne una violazione del principio di eguaglianza.

d) Con riferimento al diritto penale, nella sentenza n. 144 si è censurata la irragionevole equiparazione, ai fini del trattamento sanzionatorio, di situazioni tra loro diseguali (quali, nella fattispecie, quelle che facevano capo a soggetti che utilizzavano lavoratori irregolari da momenti diversi e per i quali la constatazione della violazione fosse in ipotesi avvenuta nella medesima data).

Nell’ordinanza n. 296, invece, si è riscontrata una palese inidoneità del tertium comparationis evocato dal giudice rimettente, stante l’eterogeneità delle situazioni poste a confronto: l’affidamento in prova al servizio sociale è una forma di esecuzione della pena, alternativa rispetto alla detenzione in carcere, mentre la sospensione condizionale si traduce in una semplice «astensione a tempo» dall’esecuzione della pena, che non implica alcuna limitazione della libertà personale del condannato.

e) Un ambito nel quale sono particolarmente numerosi i casi di svolgimento dello scrutinio relativo al rispetto del principio di eguaglianza è quello concernente il diritto processuale, tanto civile quanto penale.

Quanto alla pretesa disparità denunciata tra la disciplina della costituzione in giudizio dell’opponente a decreto ingiuntivo, con la sanzione di improcedibilità per costituzione tardiva, e quella della costituzione in giudizio dell’attore nel processo ordinario, la Corte, nell’ordinanza n. 154, ha osservato che i termini posti a raffronto dal rimettente sono privi di omogeneità e quindi non comparabili, in quanto, attesa la natura impugnatoria dell’opposizione a decreto ingiuntivo, il parallelo potrebbe eventualmente porsi con la disciplina della costituzione in giudizio dell’appellante, in relazione alla quale deve comunque escludersi l’asserita diseguaglianza, poiché anche per l’appellante è prevista analoga sanzione di improcedibilità in caso di costituzione tardiva.

Analogamente, la circostanza che una norma (art. 163, n. 7, cod. proc. civ.) preveda la necessità dell’avviso al convenuto, a pena di nullità (art. 164 cod. proc. civ.), dell’esistenza di un termine decadenziale – peraltro, non inseribile, quale previsto dall’art. 166 cod. proc. civ., nel procedimento di opposizione di terzo all’esecuzione ex art. 619 cod. proc. civ. – non comporta certamente che debba ritenersi costituzionalmente dovuta identica, o analoga, disciplina anche relativamente a procedimenti diversamente strutturati, quando l’omessa previsione di quell’avviso non renda – com’è evidente nella specie – la diversa disciplina manifestamente irragionevole (ordinanza n. 389).

In ordine a procedimenti particolari, nell’ordinanza n. 25 si è stabilito che la disomogeneità dell’oggetto dell’opposizione alla sospensione disciplinata dal decreto legge 20 giugno 2002, n. 122 (Disposizioni concernenti proroghe in materia di sfratti, di edilizia e di espropriazione) e di quella agli atti esecutivi rende ingiustificata l’adozione dell’intera disciplina dell’opposizione agli atti esecutivi come tertium comparationis.

Al fine di negare la sussistenza di una disparità di trattamento tra l’ipotesi di esecuzione di sentenza amministrativa di primo grado, perseguita attraverso il giudizio di ottemperanza, e l’ipotesi di esecuzione delle sentenze di primo grado del giudice ordinario, la Corte, nella ordinanza n. 122, ha evidenziato poi come – rispetto al giudizio di ottemperanza – siano differenti e quindi non comparabili le azioni esecutive esperibili davanti al giudice ordinario secondo le norme di procedura civile, trattandosi di sentenze o di provvedimenti esecutivi che non richiedono l’esame di merito proprio del giudizio di ottemperanza.

Con precipuo riguardo al processo penale, la sentenza n. 194 ha stabilito che la specificità del rito camerale fa sì che non sussista tra il processo ordinario di cognizione ed il procedimento camerale la omogeneità necessaria a rendere comparabili le rispettive discipline ai fini dello scrutinio riferito al principio di eguaglianza.

Nell’ordinanza n. 309, invece, è stato rilevato che la disciplina contenuta nell’art. 552 cod. proc. pen. – relativa al decreto di citazione a giudizio nel procedimento (a citazione diretta) davanti al tribunale in composizione monocratica, la quale stabilisce che l’imputato deve essere avvertito, a pena di nullità, della facoltà di presentare richiesta dei riti alternativi prima della dichiarazione di apertura del dibattimento – non può essere utilmente richiamata quale tertium comparationis per sostenere la necessità di estenderla, nel rispetto dell’art. 3 Cost., al decreto di fissazione dell’udienza preliminare.

Infine, secondo quanto riportato nell’ordinanza n. 125, nel quadro di un procedimento promosso da un condannato al fine di far dichiarare la non esecutività di una sentenza di condanna, il richiamo al diverso regime previsto per il giudizio abbreviato si rivela del tutto improprio, al fine di fondare su di esso un pertinente termine di raffronto, giacché la natura di procedimento speciale che caratterizza quel giudizio ne contrassegna i caratteri ampiamente derogatori rispetto al giudizio ordinario. Sotto altro profilo, la distinzione concettuale tra imputato contumace ed imputato assente, ben può comportare scelte differenziate, ove correlata ad un modello processuale che, come il giudizio abbreviato, si celebra in camera di consiglio, in una fase processuale che precede il dibattimento e secondo uno schema procedimentale idealmente caratterizzato dalla massima concentrazione.

f) Relativamente alla disciplina delle locazioni, come si evidenzia nella sentenza n. 264, non può reputarsi irragionevole e discriminatorio il differente trattamento in punto di rivalutazione annuale del canone tra locazioni di immobili di proprietà statale e locazioni di immobili privati, giacché non sussiste piena omogeneità tra le situazioni poste a raffronto.

g) Cospicua è la giurisprudenza concernente i diversi profili del diritto del lavoro.

In ordine all’inquadramento dei pubblici dipendenti, si segnala la sentenza n. 322, , secondo cui la questione di legittimità costituzionale con cui si invochi una disparità di trattamento risulta infondata quando sia palese che il giudice a quo sia stato mosso dall’erroneo convincimento – espressamente smentito dal dato normativo – che le categorie di personale operanti all’interno di una medesima istituzione (nella specie, quella scolastica) fossero riconducibili ad una medesima disciplina di stato giuridico (con la conseguenza che sarebbe stata ingiustificata una diversa regolamentazione in ordine alle modalità e alla durata del trattenimento in servizio in caso di riconosciuta inabilità allo svolgimento delle rispettive funzioni di istituto per motivi di salute).

Due importanti sentenze meritano un cenno relativamente alla confrontabilità dei diversi sistemi previdenziali. La sentenza n. 192 riconosce che un principio che può dirsi consolidato nella giurisprudenza della Corte costituzionale è quello relativo «alla impossibilità di istituire confronti tra sistemi previdenziali diversi […], in quanto i diversi sistemi hanno una loro specificità»: la circostanza che le relative discipline non siano uniformi non lede, di per sé, il principio di uguaglianza, salvo il caso, nella specie non sussistente, di una evidente irragionevolezza (declinata anche in termini di «manifesta arbitrarietà») della differenza di disciplina. Con analoga argomentazione, la sentenza n. 433 sottolinea che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, «la regola generale della non confrontabilità» dei sistemi previdenziali «ai fini dell’art. 3 Cost. […] incontra un limite nei casi in cui dal confronto emerga una evidente irragionevolezza». Alla stregua di tale principio – e preso atto del riconoscimento, nei diversi ordinamenti previdenziali, del diritto alla pensione di riversibilità non solo agli orfani minorenni ma anche agli orfani maggiorenni infraventiseienni impegnati, per tutta la durata legale, in corsi universitari – la Corte, con la sentenza n. 433, è, quindi, pervenuta alla declaratoria di illegittimità costituzionale di norme che non prevedevano la parificazione tra le due categorie di orfani, in tal modo irragionevolmente escludendo dalle funzioni dell’istituto della riversibilità la tutela del diritto allo studio degli orfani maggiorenni del lavoratore.

In merito all’indennità di fine rapporto, la sentenza n. 438 richiama espressamente la sentenza n. 225 del 1997, dove la Corte ha affermato che la progressiva eliminazione delle differenze in materia di regime giuridico dell’indennità di fine rapporto spettante ai dipendenti del settore privato e dell’analogo emolumento erogato ai dipendenti pubblici rende non più tollerabile una disparità di trattamento tra le due categorie di lavoratori in tema di sequestrabilità e pignorabilità di quegli emolumenti. E ciò neppure in presenza di un credito della stessa pubblica amministrazione consistente nel risarcimento del cosiddetto danno erariale, in quanto tale credito, nel bilanciamento dei valori, non può prevalere senza alcun limite sul diritto al trattamento di fine rapporto del lavoratore, pubblico o privato che sia.

Sulla scorta di tale precedente, nella sentenza n. 438 si è censurata la previsione concernente la sequestrabilità e la pignorabilità della indennità di fine rapporto spettante ai dipendenti di enti pubblici diversi dallo Stato per il realizzo dei crediti da risarcimento del danno erariale causato da quei dipendenti, non sussistendo alcuna ragione che possa giustificare il più gravoso regime cui sono sottoposti i dipendenti degli enti pubblici diversi dallo Stato che, diversamente dai dipendenti statali, possono veder sequestrata e pignorata l’indennità di fine rapporto senza alcun limite.

La sentenza n. 458, partendo dalla constatazione della connotazione unitaria, per natura e funzione, delle varie categorie di indennità di fine rapporto, anche se governate da diversi sistemi di finanziamento e di erogazione dei singoli trattamenti, ha riconosciuto che la disparità di trattamento nella disciplina di fine rapporto – e segnatamente nelle norme che non consentono l’applicabilità delle regole della successione mortis causariservata dalla legge al dipendente non di ruolo rispetto agli altri dipendenti è palese con riguardo a qualsiasi rapporto di lavoro, sia pubblico che privato: ne consegue l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, terzo comma, del d. lgs. C.p.S. n. 207 del 1947, nella parte in cui non prevede, in mancanza dei soggetti ivi indicati, la devoluzione dell’indennità di fine rapporto spettante al dipendente non di ruolo defunto, secondo le regole della successione legittima e testamentaria.

h) Per quel che concerne il diritto tributario, nell’ordinanza n. 181 si è negata la sussistenza di una irragionevole disparità di trattamento nell’esenzione dall’imposta di registro ma non dall’Iva per gli atti connessi allo svolgimento delle attività proprie delle organizzazioni di volontariato: la prospettazione del rimettente non teneva tuttavia alcun conto della profonda diversità di natura e struttura delle due imposte.

i) Assai di frequente, un effettivo scrutinio relativo al rispetto del principio di eguaglianza deve fondarsi sulla individuazione della ratio della disposizione oggetto di censura.

A tal proposito, nella sentenza n. 264 è rintracciabile l’enucleazione del modus procedendi che la Corte adotta. Vi si legge che questo tipo di giudizio , «involgendo la verifica sul corretto uso del potere normativo, implica una analisi sulle ragioni che portano una determinata disciplina ad operare, all’interno del tessuto egualitario dell’ordinamento, quella specifica equiparazione oppure quella specifica distinzione». Ed è soltanto «l’emergere, all’esito di una siffatta verifica, di una carenza di causa o ragione della disciplina introdotta che potrà consentire di ravvisare un vizio di legittimità costituzionale della norma, proprio perché esso si viene a fondare sulla irragionevole omologazione di situazioni diverse». Peraltro, «non potendo lo scrutinio di costituzionalità travalicare in apprezzamenti che sconfinino nel merito delle opzioni legislative, non può ovviamente essere presa in considerazione, agli effetti di un ipotetico contrasto con il canone dell’eguaglianza, “qualsiasi incoerenza, disarmonia o contraddittorietà che una determinata previsione normativa possa, sotto alcuni profili o per talune conseguenze, lasciar trasparire” (così la […] sentenza n. 5 del 2000)».

Più succintamente, nella sentenza n. 281 si sottolinea come la diversità di trattamento tra situazioni poste a raffronto debba essere valutata avendo riguardo alla ratio della norma censurata: alla luce di tale principio, è da dichiararsi incostituzionale la disposizione che preveda trattamenti differenziati sulla base di un criterio che non collima con le finalità che sono proprie del sistema in cui la norma si pone. D’altronde, la diversità di trattamento tra due fattispecie simili, e la conseguente, eventuale, irragionevolezza, non può essere rimediata assoggettando entrambe le fattispecie ad una disciplina che potrebbe non essere conforme alla ratioe, pertanto, essa stessa intrinsecamente irragionevole – che ha ispirato una determinata previsione (sentenza n. 379).

In questa prospettiva, di particolare rilievo è la sentenza n. 432, che ha avuto ad oggetto un caso di disparità di trattamento derivante da una valutazione della ratio della norma e del novero dei soggetti destinatari della stessa.

Una disposizione legislativa della Regione Lombardia, nell’attribuire il beneficio della circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico regionale alle persone totalmente invalide, lo limitava ai soli cittadini italiani, escludendo così gli stranieri residenti.

La ratio del beneficio era, dunque, riconducibile alla scelta del legislatore regionale di agevolare – attraverso la fruizione gratuita del servizio – l’accesso al sistema dei trasporti pubblici locali in favore di un gruppo di persone accomunate dalla appartenenza alla più grave condizione di invalidità. Ci si muoveva, in sostanza, nell’ambito di una provvidenza dettata da finalità eminentemente sociali, nella specie raccordata, sul piano della «causa» normativa, a valori di solidarietà, non disgiunti dagli intuibili riverberi che le peculiari condizioni dei beneficiari e la natura stessa del beneficio possono in concreto presentare rispetto alle esigenze di vita e di relazione; non ultime quelle connesse alla tutela del diritto alla salute, in presenza di una così grave menomazione.

L’applicazione di questa normativa veniva, tuttavia, espressamente esclusa nei confronti degli stranieri: con ciò compromettendo – secondo il giudice a quo – non soltanto «il generale canone di ragionevolezza […] che può evocarsi come parametro di coerenza della norma legislativa regionale con i principî sanciti a tutela di situazioni riconducibili ad un’identica ratio interpretativa»; ma, anche, la necessaria tutela della salute (art. 32 Cost.), e del lavoro (art. 35, primo comma, Cost.), oltre che la riserva alla legislazione statale circa la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.), e circa i principî fondamentali in tema di legislazione concorrente regionale sulla salute.

La Corte ha accolto una siffatta prospettazione, constatato che non era enucleabile dalla norma impugnata altra ratio che non fosse quella di introdurre una preclusione destinata a scriminare, dal novero dei fruitori della provvidenza sociale, gli stranieri in quanto tali.

Sempre in merito ai criteri che possono fondare una legittima differenziazione di trattamento, la sentenza n. 394, riprendendo precedenti statuizioni (ed in particolare quella contenuta nella sentenza n. 166 del 1998), ha stabilito che «il matrimonio non costituisce più elemento di discrimine nei rapporti fra genitori e figli – legittimi e naturali riconosciuti – identico essendo il contenuto dei doveri, oltre che dei diritti, degli uni nei confronti degli altri».

j) L’attenzione riposta sulla ratio della norma, al fine di valutare la sussistenza di una disparità di trattamento avvicina, inevitabilmente, il giudizio relativo al rispetto del principio di eguaglianza a quello concernente la ragionevolezza-razionalità della norma.

Se ne ha una dimostrazione quando si vadano a considerare eventuali disparità di trattamento correlate a rapporti di durata. Sul presupposto che «lo stesso fluire del tempo costituisce un elemento diversificatore delle situazioni giuridiche» (ordinanza n. 216), è da evidenziare che, «nel nostro sistema costituzionale non è affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti (salvo, ovviamente, in caso di norme retroattive, il limite imposto in materia penale dall’art. 25, secondo comma, della Costituzione)»: unica condizione essenziale è «che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello stato di diritto» (sentenza n. 264).

All’uopo viene in rilievo anche la sentenza n. 276, in cui si è ribadito il principio secondo cui «il succedersi nel tempo di fatti ed atti può di per sé rendere legittima l’applicazione di una determinata disciplina rispetto ad altra»: in particolare, «l’elemento temporale può essere legittimo criterio di discrimine se esso intervenga a delimitare le sfere di applicazione di norme nell’ambito del riordino complessivo della disciplina attinente ad una determinata materia» (ciò è quanto si era verificato nel caso in esame, perché le disposizioni censurate rientravano in una più ampia normativa, in parte conseguente al passaggio di competenze dallo Stato alle Regioni).

k) La contiguità tra il giudizio inerente all’uguaglianza e quello relativo alla ragionevolezza è tale che, in non poche fattispecie, risulta pressoché impossibile individuare un discrimen preciso, nella misura in cui il giudizio di ragionevolezza-razionalità contribuisce in maniera determinante a definire una diversità di trattamento giustificata o ingiustificata.

Anche a questo riguardo, la giurisprudenza costituzionale del 2005 offre vari esempi.

La ratio del sistema normativo è stata alla base anche della dichiarazione di infondatezza della censura prospettata nel giudizio concluso con la sentenza n. 338. La disciplina impugnata è stata infatti vista come non in contraddizione con la finalità della contribuzione volontaria e, dunque, non irragionevole: deve escludersi che sia costituzionalmente illegittima l’apposizione di limiti alla retribuzione pensionabile non corrispondenti a quelli operanti in costanza di rapporto di lavoro, ché «non può predicarsi una equiparazione a tutti gli effetti tra contribuzione volontaria e contribuzione obbligatoria» né può reputarsi sussistente una ingiustificata disparità di trattamento tra lavoratori con retribuzione inferiore a detti limiti.

Un altro caso di rilievo si è avuto nel giudizio definito con la sentenza n. 444, in cui si denunciava come lesiva del principio di eguaglianza e come intrinsecamente irragionevole l’assoluta impignorabilità delle pensioni erogate ai notai, sancita dall’art. 12 del r.d.l. n. 1324 del 1923, a fronte di quanto – a seguito della sentenza n. 506 del 2002 della Corte – è previsto, per le pensioni erogate dall’Inps, dall’art. 128 del r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827 (Perfezionamento e coordinamento legislativo della previdenza sociale), e, per le pensioni dei dipendenti da pubbliche amministrazioni, dagli articoli 1 e 2, primo comma, del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180 (Approvazione del testo unico delle leggi concernenti il sequestro, il pignoramento e la cessione degli stipendi, salari e pensioni dei dipendenti dalle Pubbliche Amministrazioni). La Corte ha constatato che indubbiamente lo status giuridico dei notai non è idoneo a giustificare il differenziato trattamento riservato alle pensioni erogate dalla Cassa nazionale del notariato rispetto a quello previsto per le pensioni dei dipendenti sia pubblici che privati: è evidente, infatti, che, in quanto l’impignorabilità si risolve in una limitazione della garanzia patrimoniale (art. 2740 del codice civile) e in una compressione del diritto dei creditori, nessuna differenza sussiste tra le pensioni spettanti all’una o all’altra categoria di beneficiari sotto il profilo della loro assoggettabilità ad esecuzione forzata. Da ciò l’illegittimità costituzionale della norma censurata, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, nella parte in cui escludeva del tutto la pignorabilità delle pensioni erogate ai notai, anziché prevedere l’impignorabilità, con le eccezioni previste dalla legge per crediti qualificati, della sola parte della pensione necessaria per assicurare al pensionato mezzi adeguati alle esigenze di vita e la pignorabilità nei limiti del quinto della residua parte.

Ancora, nell’ordinanza n. 113, la Corte ha deciso in ordine alla denunciata illegittimità costituzionale dell’art. 137 della legge n. 89 del 1913, «nella parte in cui determina l’ammontare delle ammende notarili», in quanto tale disposizione provocherebbe una situazione di diseguaglianza e di grave pregiudizio all’interno del sistema sanzionatorio, rimanendo del tutto privi di conseguenze disciplinari, ancorché di consistenza irrisoria, comportamenti più gravi di quelli per i quali è prevista la sanzione dell’avvertimento o della censura. Onde respingere la censura, la Corte ha sottolineato che, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice a quo, la misura irrisoria delle sanzioni pecuniarie non equivale a trasformare il procedimento disciplinare in una «farsa», perché esso reca in sé comunque un notevole grado di afflittività. Né, d’altra parte, è invocabile la violazione del principio di eguaglianza, in relazione alla dedotta circostanza che solo per la categoria di professionisti in esame la condotta illecita resterebbe priva di una effettiva sanzione, data l’assenza di termini omogenei di comparazione: il sistema disciplinare dei notai, infatti, prevede, oltre alle pene disciplinari dell’avvertimento, della censura, della sospensione e della destituzione, anche la sanzione dell’ammenda, che non è invece contemplata per gli illeciti disciplinari di altre categorie professionali.

Un ambito nel quale la commistione tra i due tipi di giudizio in esame viene in considerazione piuttosto frequentemente è quello del diritto penale. Per costante giurisprudenza della Corte, il potere di configurare le singole ipotesi criminose e di determinarne la pena, come pure quello di abrogare le varie previsioni punitive, rientra nella discrezionalità del legislatore, censurabile, in sede di sindacato di legittimità costituzionale, soltanto nel caso in cui sia stata esercitata in modo manifestamente irragionevole. Sulla scorta di tale principio, nell’ordinanza n. 261 si è escluso che tale ultima evenienza si verificasse, essendo evidente come il confronto prospettato dal giudice remittente tra la fattispecie impugnata ed il reato di cui all’art. 650 cod. pen. fosse incongruo, attesa l’evidente diversità esistente tra la generica inosservanza dei provvedimenti dell’autorità e la trasgressione dello specifico divieto di rientrare nel territorio nazionale conseguente al provvedimento di espulsione emesso nei confronti dello straniero, diversità che dà ragione del differente trattamento sanzionatorio.

Analogamente, secondo l’ordinanza n. 262, rientra nella discrezionalità del legislatore sia l’individuazione delle condotte punibili, sia la scelta e la quantificazione delle relative sanzioni: discrezionalità che può essere oggetto di censura, in sede di scrutinio di costituzionalità, soltanto ove il suo esercizio ne rappresenti un uso distorto o arbitrario, così da confliggere in modo manifesto con il canone della ragionevolezza. La scelta del legislatore del 2001 di ripristinare la sanzione penale rispetto alla violazione del censurato dell’art. 109 Tulps, già oggetto di depenalizzazione, non può dirsi manifestamente irrazionale o arbitraria sulla scorta della mera valutazione in ordine all’asserita minore o pari gravità della condotta ivi descritta rispetto a quelle previste dagli articoli 86 e 108 Tulps, assunti a tertia comparationis, e la cui violazione è punita con sanzione amministrativa in base all’art. 17-bis Tulps. Le disposizioni nella specie evocate come termini di comparazione si riferiscono, infatti, ai presupposti per l’esercizio stesso dell’attività alberghiera, che è espressione di libera iniziativa economica, mentre l’obbligo di comunicazione delle generalità delle persone alloggiate imposto dall’art. 109, terzo comma, investe una modalità di svolgimento di tale attività d’impresa che si correla, con immediatezza, a specifiche esigenze di sicurezza pubblica, giacché il predetto obbligo è volto a consentire all’autorità di polizia la più rapida cognizione dei nominativi degli ospiti dell’albergo al fine di garantire, appunto, la sicurezza pubblica: evidente è dunque la disomogeneità delle fattispecie poste a raffronto.

Non mancano, peraltro, applicazioni relative a settori dell’ordinamento ulteriori. Così, la disparità di trattamento tra i dipendenti privati e quelli pubblici – soggetti ad un termine di decadenza per la proposizione, davanti al giudice amministrativo, delle controversie riguardanti rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni – è stata ritenuta, con l’ordinanza n. 213, ragionevolmente giustificata dall’esigenza di contenere gli effetti, temuti dal legislatore come pregiudizievoli per il regolare svolgimento dell’attività giurisdizionale, prodotti dal trasferimento della competenza giurisdizionale al giudice ordinario e dal temporaneo mantenimento di tale competenza in capo ai tribunali amministrativi; d’altronde, «è ampia la discrezionalità del legislatore nell’operare le scelte più opportune – purché non manifestamente irragionevoli e arbitrarie – per disciplinare la successione di leggi processuali nel tempo».

Trattandosi di situazioni eccezionali, fondate su uno specifico e circoscritto apprezzamento del legislatore, non può la Corte estendere tale disciplina oltre i casi espressamente considerati, compiendo valutazioni di fatto e scelte ordinamentali che il legislatore, nell’uso dei poteri che gli competono, non ha inteso fare. In quest’ottica, nell’ordinanza n. 216, la censurata limitazione dell’estensione del beneficio al solo personale che abbia avuto accesso all’impiego pubblico mediante il superamento di tre prove concorsuali, contrariamente a quanto assumeva il rimettente, è stata ritenuta nient’affatto irragionevole, poiché il maggiore n. di prove sostenute è di per sé un elemento non incongruo per differenziare i dipendenti nell’ambito della stessa categoria.

Ancora, non appare manifestamente irragionevole ritenere che i soggetti danneggiati, che hanno residenza, domicilio o sede nell’area colpita dal sisma ed ivi svolgano la loro attività, abbiano subito un pregiudizio complessivo maggiore rispetto agli altri danneggiati e, in relazione a tale circostanza, siano meritevoli essi soli di un particolare beneficio fiscale: fondandosi su questa considerazione, la Corte, nella sentenza n. 275, ha escluso di poter estendere a soggetti diversi da quelli indicati dalle norme denunciate l’ambito di applicazione del beneficio fiscale, anche in considerazione del fatto che il legislatore, da un lato, ha tenuto conto dei vincoli impostigli dalle disponibilità di bilancio e, dall’altro, ha inteso anche perseguire una peculiare politica di sviluppo economico circoscritta alle zone colpite dagli eventi sismici.

Secondo la costante giurisprudenza della Corte, poi, «l’individuazione del concreto ambito di applicazione di un’agevolazione fiscale rientra nella discrezionalità del legislatore, salva la manifesta irragionevolezza»: così si è espressa l’ordinanza n. 87, nella quale si è ulteriormente rilevato – ad escludere la denunciata violazione del principio di eguaglianza – che la giustificazione dell’agevolazione fiscale oggetto del giudizio risiedeva in un intento di incentivazione dell’attività agricola, connesso alla finalità di razionale sfruttamento del suolo cui fa riferimento l’art. 44 della Costituzione, e che in relazione alla suddetta ratio incentivante non appariva manifestamente irragionevole che dal beneficio fossero esclusi coloro che – per il fatto di godere di trattamenti pensionistici – all’evidenza non traevano dal lavoro agricolo la loro esclusiva fonte di reddito.

A tutt’altro proposito, la sentenza n. 320 stabilisce, in continuità con precedenti statuizioni, che non è compatibile con il principio di ragionevolezza l’operato del legislatore che qualifichi un pagamento come non dovuto e nello stesso tempo lo sottragga all’azione di ripetizione.

Sussiste, dunque, una palese violazione del principio di eguaglianza per disparità di trattamento di situazioni sostanzialmente uguali, quando si vada riservare un trattamento deteriore a chi abbia erroneamente pagato un’imposta non dovuta rispetto a chi, versando nella medesima situazione, non abbia invece effettuato alcun pagamento.

Infine, nella sentenza n. 243 si è dichiarata non fondata la censura di violazione dell’art. 3 della Costituzione sotto il profilo della disparità di trattamento tra Comuni ubicati in zone montane, litoranee, lacuali e termali e quei Comuni che, pur potendo vantare il carattere prevalentemente turistico delle rispettive economie, si trovino diversamente ubicati. In proposito, la Corte ha ribadito che rientra nella discrezionalità del legislatore la valutazione finalizzata a differenziare, sulla base di criteri generali, la composita realtà territoriale, ai fini dell’attribuzione di specifiche qualificazioni della stessa, sia pure con il consueto, generale limite della non palese arbitrarietà ed irragionevolezza. D’altra parte, essendo qualsiasi disciplina destinata, per sua stessa natura, ad introdurre regole e, dunque, ad operare distinzioni, qualunque normativa positiva finisce per risultare necessariamente destinata ad introdurre, nel sistema, fattori di differenziazione: nella specie, la Corte ha conseguentemente ritenuto che i criteri dettati dalla norma impugnata – per il riferimento ad una collocazione del territorio comunale in zone, quali quelle montane, litoranee, lacuali e termali, certamente rivelatrici di una vocazione turistica; nonché per il valore attribuito, nel medesimo senso, ad una significativa ricettività alberghiera – non soltanto non risultavano discriminatori o arbitrari, ma neppure apparivano improntati ad una intrinseca palese irragionevolezza.

2.2. Il principio di ragionevolezza

Come si è accennato nell’ultima parte del paragrafo precedente, il giudizio di ragionevolezza-razionalità di una norma legislativa si interseca sovente con il giudizio su asserite disparità di trattamento. Sussistono comunque – e sono tutt’altro che sporadici – casi nei quali la norma venga fatto oggetto di scrutinio indipendentemente da ogni riferimento a tertia comparationis. È in questo ambito che l’utilizzo dell’art. 3 della Costituzione diviene (può divenire) il parametro alla luce del quale sindacare le scelte operate dal legislatore, attraverso la valutazione della non irragionevolezza dell’esercizio della discrezionalità che ad esso deve essere riconosciuta (si veda anche supra, parte I, cap. I, par. 12).

In linea generale, può dirsi che, un caso tipico di violazione del principio di ragionevolezza è riscontrabile quando viene dettata una disciplina che, animata da un fine (nella specie, combattere il fenomeno dell’abusivismo), finisce per favorire pratiche opposte (distorsive della concorrenza). Come conseguenza dell’intrinseca, manifesta irragionevolezza della norma può derivare, ovviamente, l’irragionevolezza della disparità di trattamento che essa crea tra i soggetti che ne sono destinatari.

Sul piano contenutistico, ad evitare l’intrinseca irragionevolezza della disposizione può essere anche la posizione di una regola flessibile, derogabile in taluni, seppur limitate, ipotesi (sentenza n. 32).

Queste affermazioni di principio hanno conosciuto applicazione, nel 2005, in molti settori dell’ordinamento.

a) Se è vero che, per essere in armonia con l’art. 3 della Costituzione, la normativa deve essere conforme ad un principio di ragionevolezza «intrinseca», le norme censurate nel giudizio definito dalla sentenza n. 78 non potevano essere ritenute che contrastanti con questo parametro. Esse, infatti, facevano irragionevolmente derivare dalla denuncia per uno dei reati per i quali gli articoli 380 e 381 cod. proc. pen. prevedono l’arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza conseguenze molto gravi in danno di chi della medesima era soggetto passivo, imponendo il rigetto dell’istanza di regolarizzazione che lo riguardava e l’emissione nei suoi confronti dell’ordinanza di espulsione; conseguenze tanto più gravi qualora s’ipotizzassero denunce non veritiere per il perseguimento di finalità egoistiche del denunciante e si avesse riguardo allo stato di indebita soggezione in cui, nella vigenza delle norme stesse, venivano a trovarsi i lavoratori extracomunitari. Da tali rilievi, è stata dedotta l’illegittimità costituzionale delle norme impugnate nella parte in cui facevano derivare automaticamente il rigetto della istanza di regolarizzazione del lavoratore extracomunitario dalla presentazione nei suoi confronti di una denuncia per uno dei reati suddetti.

Una ratio decidendi analoga a quella di cui alla sentenza n. 78 è stata seguita nella sentenza n. 466 onde dichiarare l’illegittimità costituzionale della dispozione che puniva più severamente lo straniero espulso che avesse fatto rientro in Italia, se già denunciato per la contravvenzione di reingresso nel territorio nazionale senza autorizzazione ministeriale (la denuncia – si è ribadito – «è atto che nulla prova riguardo alla colpevolezza o alla pericolosità del soggetto indicato come autore degli atti che il denunciante riferisce», per cui non è possibile far derivare dalla sola denuncia conseguenze pregiudizievoli per il denunciato, in quanto essa comporta soltanto l’obbligo degli organi competenti «a verificare se e quali dei fatti esposti in denuncia corrispondano alla realtà e se essi rientrino in ipotesi penalmente sanzionate, ossia ad accertare se sussistano le condizioni per l’inizio di un procedimento penale»).

D’altra parte, in linea di principio, la previsione normativa in forza della quale lo straniero, pur regolarmente entrato nel territorio nazionale, è abilitato a trattenersi in esso solo ove si munisca di apposito permesso – da richiedere alla competente autorità amministrativa entro un termine perentorio, sotto minaccia di espulsione – rappresenta, di per sé, espressione non irragionevole della discrezionalità che al legislatore compete nella regolamentazione del fenomeno dei flussi migratori (ordinanza n. 463).

b) In ordine alla configurazione delle fattispecie criminose, la sentenza n. 301 ha affrontato una censura concernente la intrinseca irragionevolezza di norme penali ritenute dal giudice a quo inidonee a salvaguardare il generale interesse alla certezza delle situazioni giuridiche. La Corte ha disatteso questa prospettazione evidenziando, tra l’altro, come eventuali divaricazioni temporali tra condotta materiale e momento consumativi del reato siano riconducibili alla scelta discrezionale del legislatore di configurare determinati eventi come elementi costitutivi del reato, o come condizioni obiettive del reato, ovvero come condizione per la produzione dell’evento costituito dalla lesione o messa in pericolo dell’interesse tutelato dalla norma penale.

Con riferimento alle problematiche più direttamente inerenti alla determinazione delle pene, nella sentenza n. 325, in continuità con un orientamento consolidato, la Corte ha evidenziato che «la determinazione della qualità e della quantità delle sanzioni, e quindi la congruità della pena rispetto alla gravità del reato, rientrano nella discrezionalità del legislatore, salvo il sindacato di costituzionalità su scelte normative palesemente arbitrarie o radicalmente ingiustificate, ovvero contrastanti in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, che si traducono in un uso distorto della discrezionalità».

La questione di legittimità costituzionale nella specie sottoposta non rientrava, tuttavia, nell’ambito dei limiti entro cui la Corte ha ritenuto di essere legittimata a sindacare l’esercizio del potere discrezionale del legislatore in tema di corrispondenza tra entità della pena e gravità del reato: è infatti ragionevole ritenere che la violenza sessuale di gruppo, proprio a causa della presenza di più persone riunite, cagioni una lesione particolarmente grave e traumatica della sfera di autodeterminazione della libertà sessuale della vittima; tali caratteristiche differenziano anche sul terreno qualitativo la violenza di gruppo dagli atti di violenza sessuale posti in essere da una sola persona e giustificano la maggior severità del relativo trattamento sanzionatorio. Ne emerge dunque una sostanziale diversità rispetto agli atti di violenza sessuale monosoggettiva, tale da rendere non proponibile una diretta comparazione, rilevante ai fini dell’articolo 3 della Costituzione, tra il trattamento sanzionatorio riservato ai due reati.

Come per la determinazione delle sanzioni, anche per la disciplina dei benefici sussiste, per il legislatore, una discrezionalità limitata dalla non manifesta irragionevolezza. Questo limite è stato ritenuto, nella sentenza n. 278, violato dalla previsione in base alla quale un discrimine per il godimento del c.d. «indultino» veniva individuato nella circostanza dell’ammissione o meno a misure alternative alla detenzione, e ciò soprattutto perché di un siffatto beneficio avrebbero goduto condannati ritenuti non meritevoli di misure alternative e non anche quelli che sono stati giudicati meritevoli di tali misure.

Sulla discrezionalità del legislatore nell’individuazione delle condotte punibili e nella scelta e la quantificazione delle relative sanzioni, si segnalano anche la sentenza n. 144 e le ordinanze nn. 262 e 401, secondo cui siffatta discrezionalità che può essere oggetto di censura, in sede di scrutinio di costituzionalità, soltanto ove il suo esercizio ne rappresenti un uso distorto o arbitrario, così da confliggere in modo manifesto con il canone della ragionevolezza. L’ordinanza n. 155 ha ribadito, invece, il potere discrezionale del legislatore di disciplinare le cause sopravvenute di non punibilità, mentre l’ordinanza n. 254 ha confermato l’impossibilità per la Corte di sostituirsi al legislatore nell’ampliamento delle tipologie di misure di sicurezza.

c) Affermazioni non dissimili si rintracciano con riferimento alle sanzioni amministrative.

Nell’ordinanza n. 247 si è evidenziato che, se la complessiva disciplina sanzionatoria prevista dal codice della strada tende a soddisfare l’esigenza, connessa alla strutturale pericolosità dei veicoli a motore, di assicurare l’incolumità personale dei soggetti coinvolti nella loro circolazione (conducenti, trasportati, pedoni), appare allora evidente come la salvaguardia di tale esigenza non possa certo giustificare interventi volti ad escludere l’operatività delle sanzioni amministrative accessorie in un caso – quale quello contemplato dalla norma impugnata – connotato dalla reiezione del ricorso proposto avverso il verbale di contestazione dell’infrazione, e quindi, in definitiva, dalla conferma della sua legittimità.

Del resto, poiché neppure l’estinzione dell’illecito amministrativo, in ragione dell’avvenuto pagamento in misura ridotta, consente al giudice alcun intervento modificativo sulla sanzione accessoria (o finanche solo sulla sua entità), non si vede come possa tacciarsi di irragionevolezza la mancata previsione di un intervento siffatto allorché il giudice, addirittura, rigetti il ricorso volto a contestare la legittimità del verbale di contestazione dell’infrazione stradale.

Secondo quanto stabilito con l’ordinanza n. 218, deve poi escludersi che il legislatore, nel configurare la fattispecie sanzionatoria relativa al mancato rispetto della disposizione che impone di regolare adeguatamente la velocità del veicolo nell’attraversamento di un centro abitato fiancheggiato da edifici, abbia esorbitato, nell’esercizio della sua discrezionalità, dai limiti della ragionevolezza e lasciato all’arbitrio dell’agente accertatore dell’infrazione il compito di riempirne il contenuto, dovendosi constatare che il giudizio sulla valutazione della velocità non è ancorato ad astratti valori numerici, bensì assume un connotato relativo, postulando che il concreto apprezzamento della condotta del conducente si svolga proprio in rapporto a quelle determinate circostanze di tempo e di luogo che la fattispecie legale evidenzia come parametri di riferimento per un comportamento prudente.

È anche da notare che l’irragionevolezza di una disposizione legislativa può essere testimoniata anche dal tipo di sanzione amministrativa che essa crea: nella sentenza n. 27, si è infatti censurata la previsione di «una sanzione assolutamente sui generis» (peraltro irragionevolmente assimilabile, in parte, ad altra, concernente però un illecito amministrativo di diversa natura).

d) Sul piano del diritto processuale, nell’ordinanza n. 215 si è sottolineato come, onde conseguire l’obiettivo di un ordinato svolgimento del giudizio, il legislatore, nella sua discrezionalità, ben possa utilizzare gli eventuali condizionamenti di ordine temporale alla proposizione dell’intervento ovvero le preclusioni all’apporto probatorio a sostegno della relativa domanda. Che il legislatore goda di ampia discrezionalità nel disegnare gli istituti processuali è, del resto, principio ampiamente consolidato, e più volte ribadito anche nel 2005 (sentenze nn. 109 e 379, e, con precipuo riguardo all’esecuzione delle sentenze rese nel processo amministrativo, ordinanza n. 122), anche quando ciò incida – scil., non irragionevolmente – sul diritto di difesa (ordinanze nn. 230 e 350).

Alcune scelte operate nella conformazione degli istituti processuali sono state invece ritenute affette da irragionevolezza. Si segnala, al riguardo, la sentenza n. 274, concernente il processo tributario: la compensazione ope legis delle spese nel caso di cessazione della materia del contendere, rendendo inoperante il principio di responsabilità per le spese del giudizio, si traduce, ad avviso della Corte, in una intrinseca irragionevolezza, motivata dall’ingiustificato privilegio per la parte che pone in essere un comportamento di regola determinato dal riconoscimento della fondatezza delle altrui ragioni, e, corrispondentemente, dal parimenti ingiustificato pregiudizio per la controparte, specie quella privata, obbligata ad avvalersi, nella nuova disciplina del processo tributario, dell’assistenza tecnica di un difensore e, quindi, costretta a ricorrere alla mediazione (onerosa) di un professionista abilitato alla difesa in giudizio.

e) Per quanto specificamente attiene al diritto (sostanziale) tributario, la sentenza n. 21 ha evidenziato che la previsione di aliquote differenziate per settori produttivi e per tipologie di soggetti passivi rientra pienamente nella discrezionalità del legislatore, se sorretta da non irragionevoli motivi di politica economica e redistributiva. Nella specie si è constatato il ragionevole intento del legislatore delegato di garantire una certa continuità tra il precedente e il nuovo regime dell’Irap, soprattutto in termini redistributivi e di gettito: in particolare, l’aumento provvisorio e calibrato delle aliquote per i settori bancario, finanziario e assicurativo è stato ritenuto pienamente giustificato sotto il profilo degli articoli 3 e 53, primo comma, della Costituzione, essendo esso la conseguenza, da una parte, della valutazione circa il minore impatto del nuovo tributo sui detti settori e, dall’altra, di una scelta di politica redistributiva volta ad assicurare, in ragione del carattere surrogatorio del tributo, la continuità del prelievo e ad evitare, quindi, possibili divergenze tra la precedente ripartizione del carico fiscale e quella che si sarebbe verificata ove nella fase di prima applicazione si fosse adottata una aliquota unica e indifferenziata per tutti i settori produttivi del comparto privato.

Analogamente, sono rimesse alla discrezionalità del legislatore sia l’individuazione delle situazioni significative della capacità contributiva sia la determinazione dell’entità dell’onere tributario, con il limite della non arbitrarietà o irrazionalità della scelta legislativa, non superato nel considerare indice di capacità contributiva l’acquisto di terreni agricoli, ponendo l’imposta a carico di ciascun successivo acquirente, con una aliquota raccordata ai criteri di valutazione dei beni iscritti in catasto tale da avere una contenuta incidenza sul valore del bene (ordinanza n. 23). Nel medesimo senso, anche l’ordinanza n. 87 ha sottolineato, come si è detto, che l’individuazione del concreto ambito di applicazione di una agevolazione fiscale rientra nella discrezionalità del legislatore.

Su singoli profili del rapporto tributario, sono da menzionare anche la sentenza n. 225 e l’ordinanza n. 402. Nella prima si è stabilito che la presunzione di ricavi iuris tantum relativa alla destinazione dei prelievi non risultanti dalle scritture contabili non appare lesiva del canone di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione, non essendo manifestamente arbitrario ipotizzare che i prelievi ingiustificati dai conti correnti bancari effettuati da un imprenditore siano stati destinati all’esercizio dell’attività d’impresa e siano, quindi, in definitiva, detratti i relativi costi, considerati in termini di reddito imponibile. L’ordinanza n. 402, ha invece, rilevato come non sia censurabile, potendosi all’uopo trovare giustificazioni di ordine pratico, che, nel caso di opzione per il rimborso del credito dell’Iva relativo al 1981, il legislatore, nella sua discrezionalità, abbia scelto di non subordinare il condono alla rinuncia del credito e di tener fermo il potere di accertamento.

Non è comunque consentito lasciare il contribuente assoggettato all’azione esecutiva del fisco per un tempo indeterminato e comunque, se corrispondente a quello ordinario di prescrizione, certamente eccessivo e irragionevole. L’irragionevolezza discende, segnatamente, dal peculiare trattamento che verrebbe riservato, con la soggezione al termine prescrizionale ordinario, proprio all’ipotesi nella quale l’Amministrazione (lato sensu intesa), sempre soggetta a rigorosi termini di decadenza per attività ben più complesse, è chiamata a compiere una elementare operazione di verifica (non a caso definita dalla legge meramente) formale (sentenza n. 280).

f) Il giudizio sulla ragionevolezza delle scelte operate dal legislatore non può non spingersi alla valutazione circa la giustificatezza dei parametri concretamente individuati nella disciplina di trattamenti economici. È quanto emerge, tra l’altro, nella sentenza n. 220, dove si precisa che, sebbene debba riconoscersi al legislatore la facoltà di ancorare l’indennità spettante ai giudici onorari a parametri indipendenti da quelli, propri della retribuzione, connessi alla qualità e quantità del lavoro svolto, non può negarsi l’irragionevolezza della norma che individui parametri che, oltre a rivelarsi inadeguati ad una corretta ponderazione delle situazioni economiche dei soggetti destinatari dell’indennità, si appalesino non coerenti con la ratio sottesa al sistema.

Per quel che attiene al trattamento pensionistico, il vulnus all’art. 3 (oltre che all’art. 38) della Costituzione è ravvisabile – secondo quanto affermato nella sentenza n. 338 – soltanto ove sia assente una clausola di salvaguardia della posizione acquisita a seguito del raggiungimento dell’anzianità minima contributiva, che segna un limite intrinseco alla discrezionalità del legislatore nella scelta, ad esso riservata, del criterio di individuazione del periodo di riferimento della retribuzione pensionabile.

Come noto, nella valutazione del corretto esercizio della discrezionalità legislativa, non possono non rientrare, poi, se del caso, anche coefficienti di ordine prettamente economico, ad esempio nella considerazione della necessità di porre limiti di spesa (sentenza n. 111), nel bilanciamento tra oneri da sostenere e risparmi che una determinata norma può ingenerare (sentenza n. 191) o nel bilanciamento tra costi di un servizio e tutela degli utenti (sentenza n. 199).

È, in effetti, alla luce della preminente valutazione dell’interesse pubblico che molte disposizioni debbono essere scrutinate. Ciò è quanto si è verificato, peraltro, anche con riferimento ad una fattispecie sostanzialmente diversa da quelle appena sopra menzionate: nella sentenza n. 147, segnatamente, si è ritenuto nient’affatto contraddittorio rispetto all’affermazione della generale libertà dei medici veterinari dipendenti dal Servizio sanitario nazionale di svolgere attività libero-professionale al di fuori delle strutture pubbliche, al di fuori dell’orario di servizio, al di fuori del «plus orario» e al di fuori del lavoro straordinario, che il legislatore regionale abbia ritenuto di porre limitazioni allo svolgimento di tale attività a tutela delle esigenze delle finalità istituzionali delle strutture pubbliche, in misura tale da non svuotare del tutto il contenuto del diritto.

Sempre in ordine all’applicazione del principio di ragionevolezza all’attività amministrativa, con precipuo riguardo al suo possibile collegamento con il principio di buon andamento, si rinvia a quanto verrà detto infra, cap. III, sez. I, par. 5.1.

g) Con riferimento ai rapporti di durata, nella statuizione resa con la sentenza n. 264, la non irragionevolezza della disciplina concernente l’aumento dei canoni di locazione è derivata dall’essere la norma impugnata frutto di una valutazione del legislatore orientata ad un aumento non indiscriminato dei canoni, essendo stati utilizzati al riguardo i criteri, di natura oggettiva, del reddito dell’assegnatario del bene e del valore di mercato degli immobili locati, quest’ultimo assunto a regola di chiusura per temperare l’incremento complessivo del canone derivante dall’applicazione dei coefficienti di rivalutazione. Al non irragionevole esercizio della discrezionalità legislativa non è dato, peraltro, opporre considerazioni di opportunità volte a porre rimedio a mere incoerenze e disarmonie della normativa censurata, che non possono assurgere a motivo di incostituzionalità della medesima.

h) L’importanza del fattore temporale sulla prognosi in ordine alla ragionevolezza di una disposizione – ben testimoniato, tra l’altro, anche dall’orientamento secondo cui la discrezionalità del legislatore è particolarmente ampia quando trattasi di dettare disposizioni transitorie (sentenza n. 21) – si apprezza, ovviamente, anche (se non soprattutto), con riferimento agli effetti retroattivi che le norme possono avere. Sul punto specifico, si rinvia, comunque, a quanto verrà detto infra, cap. III, sez. I, par. 2.2.

3. Il principio di laicità dello Stato

Con la sentenza n. 168 la Corte, proseguendo nell’itinerario già tracciato e volto a rimuovere le disparità di trattamento tra religione cattolica e altri culti (v. sentenze n. 329 del 1997, n. 508 del 2000, n. 327 del 2002), ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 403, primo e secondo comma, del codice penale, nella parte in cui prevede, per le offese alla religione cattolica mediante vilipendio di chi la professa o di un ministro del culto, la pena della reclusione rispettivamente fino a due anni e da uno a tre anni, anziché la pena diminuita stabilita dall’art. 406 dello stesso codice qualora i medesimi fatti sono commessi «contro un culto ammesso nello Stato».

Nell’accogliere la questione la Corte ha ribadito che «le esigenze costituzionali di eguale protezione del sentimento religioso che sottostanno alla equiparazione del trattamento sanzionatorio per le offese recate sia alla religione cattolica, sia alle altre confessioni religiose […] sono riconducibili, da un lato, al principio di eguaglianza davanti alla legge senza distinzione di religione sancito dall’art. 3 Cost., dall’altro al principio di laicità o non-confessionalità dello Stato, che implica, tra l’altro, equidistanza e imparzialità verso tutte le religioni, secondo quanto disposto dall’art. 8 Cost., ove è appunto sancita l’eguale libertà di tutte le confessioni religiose davanti alla legge». Tali esigenze, si afferma, «sono evidentemente presenti anche in relazione alla attuale questione di legittimità costituzionale, che riguarda l’unica fattispecie incriminatrice tra quelle contemplate dal capo dei delitti contro il sentimento religioso che ancora prevede un trattamento sanzionatorio più severo ove le offese siano recate alla religione cattolica»: poiché infatti tutte le norme del capo in esame si riferiscono al «medesimo bene giuridico del sentimento religioso», l’art. 403 censurato appare connotato «dalla “inammissibile discriminazione” sanzionatoria tra la religione cattolica e le altre confessioni religiose, ripetutamente dichiarata costituzionalmente illegittima da questa Corte».

4. La condizione giuridica dello straniero

Con riferimento alla condizione giuridica dello straniero, la Corte ha affrontato questioni riferite a vari ambiti normativi, quali il diritto all’unità familiare, l’espulsione dal territorio nazionale, la regolarizzazione, il diritto di fruire dei servizi pubblici. Altre questioni non sono state invece decise nel merito, in conseguenza di vizi riscontrati negli atti introduttivi dei giudizi.

4.1. Il diritto all’unità familiare

Il godimento dei diritti inviolabili dell’uomo non tollera discriminazioni fra la posizione del cittadino e quella dello straniero: la Corte è tornata ad affermare questo importante principio nelle sentenze n. 224 e n. 432 in tema di ricongiungimento familiare e provvidenze a favore di disabili (nonché nell’ordinanza n. 261).

In particolare, con la sentenza n. 224 la Corte, nel rigettare una questione di costituzionalità avente ad oggetto la disciplina del ricongiungimento familiare contenuta nel Testo unico in materia di immigrazione e asilo (d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, come modificato in parte qua dalla legge 30 luglio 2002, n. 189), ha affrontato il delicato tema della tutela costituzionale del diritto all’unità familiare e dei suoi limiti (in senso conforme, v. successivamente l’ordinanza n. 464).

La Corte ha escluso che la nuova e più restrittiva disciplina introdotta dalla legge n. 189 del 2002 (che consente il ricongiungimento con i genitori solo nel caso di assenza di altri figli nel paese di origine o provenienza ovvero di impossibilità degli altri figli, per documentati gravi motivi di salute, di provvedere al sostentamento dei genitori ultrasessantacinquenni) costituisca un ostacolo all’esercizio del diritto inviolabile ad una vita familiare – riconosciuto dalla Costituzione anche agli stranieri, pienamente equiparati ai cittadini in relazione al godimento di diritti fondamentali – con argomentazioni che valgono peraltro a definire il nucleo stesso del diritto all’unità familiare.

La Corte osserva infatti che tale diritto «deve ricevere la più ampia tutela con riferimento alla famiglia nucleare, eventualmente in formazione e, quindi, in relazione al ricongiungimento dello straniero con il coniuge e con i figli minori», ma «non ha una estensione così ampia da ricomprendere tutte le ipotesi di ricongiungimento di figli maggiorenni e genitori, in quanto nel rapporto tra figli maggiorenni, ormai allontanatisi dal nucleo di origine, e genitori, l’unità familiare perde la caratteristica di diritto inviolabile costituzionalmente garantito, aprendosi contestualmente margini che consentono al legislatore di bilanciare “l’interesse all’affetto” con altri interessi di rilievo».

In particolare, si ricorda nella sentenza come il legislatore possa «legittimamente porre dei limiti all’accesso degli stranieri nel territorio nazionale effettuando un “corretto bilanciamento dei valori in gioco”, poiché sussiste in materia un’ampia discrezionalità legislativa limitata solo dal vincolo che le scelte non risultino manifestamente irragionevoli».

Secondo la Corte, tale limite non è superato nella previsione normativa denunciata, in quanto le disposizioni dettate dal decreto legislativo n. 286 del 1998 tutelano il diritto dello straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato a mantenere l’unità del suo nucleo familiare nel caso del coniuge e dei figli minori a carico, limitando «il ricongiungimento alle ipotesi in cui vi sia una effettiva e grave situazione di bisogno di quei familiari che non possono in alcun modo soddisfare autonomamente le proprie esigenze primarie di vita, non avendo nemmeno altri figli nel paese di origine in grado di sostentarli». Il che vale per la Corte ad escludere anche la disparità di trattamento denunciata dal rimettente tra richiedenti che abbiano fratelli e quelli che non li abbiano.

Quanto infine alle «ragioni di solidarietà familiare» invocate dal giudice a quo, la Corte ha affermato che valgono al riguardo le medesime argomentazioni già svolte in riferimento al diritto all’unità familiare, essendo anzi in tal caso ancora più ampio l’ambito di detta discrezionalità, perché «il concetto di solidarietà non implica necessariamente quello di convivenza, essendo ben possibile adempiere il relativo obbligo mediante modalità diverse dalla convivenza».

4.2. L’espulsione dello straniero

Richiamando la sentenza n. 224, quanto ai limiti della tutela costituzionale del diritto all’unità familiare, la Corte ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, del d.lgs. n. 286 del 1998, sollevata in riferimento tra gli altri agli articoli 2, 29 e 30 della Costituzione, «nella parte in cui non estende il divieto di espulsione allo straniero che, pur non in regola con le norme di soggiorno, abbia tutti i familiari regolarmente soggiornanti in Italia e non abbia più alcun legame familiare, sociale, linguistico e culturale con il suo paese d’origine» (ordinanza n. 260). Le ragioni dell’inammissibilità risiedono nella circostanza che la questione «postula una pronuncia additiva concernente situazioni indeterminate e comportante quindi l’esercizio di valutazioni