SENTENZA N. 432
ANNO 2005
Commenti alla decisione di
I. Marco Cuniberti,
L'illegittimità
costituzionale dell'esclusione dello straniero alle prestazioni sociali
previste dalla legislazione regionale per gentile concessione del Forum
di Quaderni Costituzionali
II. Federico
Girelli, Gli
stranieri residenti in Lombardia totalmente invalidi per cause civili hanno
diritto alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di linea
nel territorio regionale, (per gentile concessione del sito dell’AIC – Associazione
Italiana dei Costituzionalisti)
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, della legge della
Regione Lombardia 12 gennaio 2002, n. 1 (Interventi per lo sviluppo del
trasporto pubblico regionale e locale), come modificato dall’art. 5, comma 7,
della legge della Regione Lombardia 9 dicembre 2003, n. 25 (Interventi in
materia di trasporto pubblico locale e di viabilità), promosso con ordinanza
del 30 giugno 2003 dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sul
ricorso proposto da CGIL Lombardia ed altro contro
Visti gli atti di costituzione della CGIL Lombardia ed
altro e della Regione Lombardia;
udito nell’udienza pubblica del 25 ottobre
2005 il Giudice relatore Giovanni Maria Flick;
uditi gli avvocati Vittorio Angiolini per
Ritenuto in fatto
1. – Con ordinanza depositata il 30 giugno 2004, il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia ha sollevato, in relazione agli artt. 3, 32, primo comma, 35, primo comma e 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, della legge della Regione Lombardia 12 gennaio 2002, n. 1 (Interventi per lo sviluppo del trasporto pubblico regionale e locale), come modificato dall’art. 5, comma 7, della legge regionale 9 dicembre 2003, n. 25 (Interventi in materia di trasporto pubblico locale e di viabilità), «nella parte in cui non include i cittadini stranieri residenti nella regione Lombardia fra gli aventi il diritto alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di linea riconosciuto alle persone totalmente invalide per cause civili».
Il giudice rimettente premette di essere investito del giudizio – istauratosi su ricorso proposto da un cittadino extracomunitario e dalla CGIL (Confederazione generale italiana del lavoro) regionale nei confronti della Regione Lombardia – per l’annullamento della deliberazione di Giunta regionale n. 7/16747 del 12 marzo 2004, la quale – ponendo “una nuova disciplina” per il rilascio delle tessere di trasporto pubblico regionale – consente la circolazione gratuita, sui servizi di trasporto pubblico di linea nel territorio regionale, agli invalidi civili alla duplice condizione del possesso della cittadinanza italiana e della residenza in Lombardia. Il rimettente espone che l’impugnato provvedimento costituisce puntuale attuazione di quanto disposto dall’art. 8 della legge della Regione Lombardia n. 1 del 2002, come modificato. La norma – nello stabilire condizioni di favore per gli appartenenti a determinate categorie, tra cui quella degli invalidi totali al lavoro – esige quali presupposti del beneficio la cittadinanza italiana e la residenza nel territorio della Regione; pertanto, in forza di essa, il ricorrente – riconosciuto invalido totale con permanente inabilità lavorativa e costretto a recarsi, con i mezzi pubblici, in ospedale tre volte alla settimana per praticarvi la dialisi – si era visto privare, a decorrere dal 31 luglio 2004, della “tessera di libera circolazione” di cui era già possessore.
Il Tribunale rimettente – concessa incidentalmente al ricorrente misura cautelare per autorizzarlo ad usufruire del menzionato titolo di trasporto nonostante l’entrata in vigore della novella legislativa – dubita della legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, della legge regionale n. 1 del 2002, ritenendo, innanzitutto, la questione rilevante ai fini della definizione del giudizio: sia in ragione del fatto che l’eventuale annullamento del provvedimento impugnato – costituendo, quest’ultimo, replica pedissequa del contenuto della norma – risulterebbe una decisione pressoché inutiliter data; sia in relazione all’esito della tutela cautelare concessa, «non essendo sufficiente la sospensione della delibera di giunta richiamata in assenza dell’espunzione dall’ordinamento della norma […] alla quale la disciplina di cui alla delibera medesima dà, sul punto, solo attuazione».
In ordine alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo prospetta innanzitutto un contrasto tra la norma censurata e l’art. 32, primo comma, della Costituzione: tale parametro, qualificando diritto fondamentale dell’individuo il benessere psicofisico, presuppone una titolarità di esso “priva di distinzioni”, accedendo così ad una nozione di “individuo” indubbiamente comprensiva anche dello straniero residente in Italia, poiché la salute costituisce un bene primario universalmente riconosciuto. Per contro, la norma censurata non include nel beneficio in questione, pure riconosciuto in ragione di condizioni di salute, gli stranieri residenti in Lombardia, benché affetti da totale invalidità fisica.
A parere del rimettente, la norma denunziata violerebbe, altresì, il canone di ragionevolezza, in contrasto con l’art. 3 della Costituzione, in quanto essa introduce un trattamento differenziato rispetto a situazioni che non presentano elementi di diversità rilevanti per l’ordinamento, venendo comunque in rilievo misure di sostegno a favore di individui gravemente invalidi.
Inoltre – rileva ancora il giudice a quo – poiché il beneficio è anche finalizzato alla tutela di quanti si trovano «in difficoltà rispetto al lavoro per favorirne il recupero delle energie psicofisiche», la norma in questione si pone in contrasto con l’art. 35, primo comma, della Costituzione.
Infine, il TAR rimettente ritiene che la norma in questione violi l’art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione. In esito alla riforma del Titolo V della carta fondamentale, vige la riserva di legislazione statale, in via esclusiva, sia per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantirsi su tutto il territorio nazionale, che per la statuizione dei principî fondamentali in materia di tutela della salute: settori, questi, che – secondo il giudice a quo – «non possono non riguardare anche lo status giuridico dei cittadini stranieri». Nondimeno – conclude il rimettente – la norma in questione, stabilendo profili distintivi tra cittadini italiani e stranieri in relazione a prestazioni essenziali concernenti il diritto alla salute, «sembra porsi al di fuori della competenza costituzionalmente riservata alle Regioni»: e ciò, nonostante la legislazione sugli stranieri (art. 2, comma 5, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286) preveda la parità di trattamento tra cittadini italiani e cittadini di stati extracomunitari nell’accesso ai pubblici servizi.
2. – Nel presente giudizio hanno spiegato costituzione
sia
3. – Si è altresì costituita in giudizio
Nell’atto di costituzione,
Sotto un primo profilo, si contesta un difetto di motivazione dell’ordinanza in ordine alla rilevanza della questione: ciò in quanto, preesistendo alla normativa impugnata il requisito preliminare della cittadinanza italiana, non si spiegherebbe – né l’ordinanza di rimessione varrebbe a chiarire il fatto – il precedente godimento di un titolo per il trasporto gratuito da parte del ricorrente; donde il difetto di motivazione sulla rilevanza. La difesa della Regione eccepisce, poi, la manifesta inammissibilità della questione perché formulata in maniera contraddittoria, richiedendo il rimettente, per un verso, un intervento additivo di estensione del beneficio anche agli invalidi stranieri, e prospettando, per altro verso, un intervento ablativo, sul presupposto della violazione di una regola di competenza da parte del legislatore regionale: con la conseguente eliminazione del diritto anche per gli invalidi di cittadinanza italiana. Infine, essa eccepisce, comunque, una generale carenza di motivazione dell’ordinanza circa la non manifesta infondatezza.
Nel merito, la difesa regionale evidenzia,
innanzitutto, l’inconferenza del richiamo all’art. 32
della Costituzione. La disciplina regionale impugnata, infatti, risulta
finalizzata esclusivamente ad una incentivazione ed agevolazione del servizio
di trasporto pubblico, a nulla rilevando che il ricorrente nel giudizio a
quo se ne serva per ragioni di salute; a conferma dello scopo normativo
indicato,
Non sussiste inoltre – prosegue
La difesa della Regione, quindi, argomenta sulla piena corrispondenza e conformità tra la regola introdotta e la causa normativa che, secondo i principî generali, la deve assistere. Ad avviso di essa, la disciplina censurata – lungi dal volere innestare qualsiasi forma di discriminazione nei confronti dello straniero – prospetta «un serio legame con il territorio regionale» – espresso dalla cittadinanza italiana e dalla residenza regionale, requisiti entrambi conseguibili dallo straniero – quale punto di equilibrio tra agevolazione sociale e scarsità delle risorse: scelta, questa, incensurabile proprio perché aliena da profili di irragionevolezza.
D’altra parte, il contrasto con l’art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della irragionevolezza, è escluso – prosegue la difesa della Regione – dalla circostanza che la situazione dello straniero e del cittadino italiano sono completamente equiparabili solo con riferimento ai diritti fondamentali, nel cui novero non rientra – neppure per gli invalidi – il diritto di circolare gratuitamente sui mezzi pubblici.
In ordine alla pretesa violazione dell’art. 35 della Costituzione, vengono contestati sia l’assoluta insufficienza delle motivazioni addotte, sia il presupposto da cui muove l’argomentazione del giudice rimettente, apparendo “francamente difficile” che un’agevolazione concessa essenzialmente a coloro che sono inabili al lavoro possa violare la citata norma costituzionale.
Infine – conclude la difesa della Regione – non è ravvisabile alcuna violazione dell’art. 117 della Costituzione. Per un verso, infatti, il beneficio in questione non può in alcun modo qualificarsi come livello essenziale di prestazione concernente i diritti civili e sociali; mentre, per altro verso, la competenza statale sui ‘principî’ sussiste in relazione a ciò che attiene al contenuto essenziale dei diritti e, con riferimento al diritto alla salute, il trasporto gratuito agli invalidi non può rientrare nel nucleo essenziale di tale diritto sociale.
4. – In prossimità dell’udienza,
la difesa delle parti private ha depositato memoria, insistendo per
l’accoglimento della questione di costituzionalità.
Quanto al diritto alla salute, si assume che ogni distinzione basata
sulla cittadinanza sia fonte di una inammissibile discriminazione, atteso per
che gli invalidi civili – categoria cui appartiene il ricorrente – il trasporto
gratuito si rivela funzionale ad «agevolare l’accesso alle cure» e soddisfare
le esigenze connesse al diritto alla salute: con la conseguenza che «negare il
primo significherebbe compromettere il secondo». D’altra parte – prosegue la
difesa privata – è la stessa giurisprudenza della Corte costituzionale a
riconoscere alla protezione della salute una «significativa preminenza su altre
esigenze ed interessi pubblici», impedendo quindi di operare distinzioni rispetto alla condizione dello straniero.
Con riferimento alla prospettata violazione dell’art. 3
della Costituzione, la duplice limitazione cui la norma denunciata subordina il
trasporto gratuito – vale a dire la cittadinanza italiana e la residenza in
Lombardia – sarebbe di “flagrante incostituzionalità” proprio per la stretta
connessione tra beneficio della circolazione gratuita e diritto alla salute degli invalidi, non
potendosi dubitare che i diritti civili, economici e sociali – per i quali
In «frontale contrasto» con tali principî, la norma impugnata, escludendo gli invalidi civili totali non cittadini dal novero dei beneficiari del trasporto gratuito, risulterebbe priva di ogni «razionale giustificazione», posto che il requisito della cittadinanza non presenterebbe alcuna «connessione né con il bisogno di cure né col legame col territorio nel quale i servizi dovrebbero essere fruiti». Sussisterebbe, dunque, mancanza di consequenzialità tra il fine perseguito attraverso il riconoscimento del beneficio ed il criterio introdotto dalla legge per usufruirne.
Infine, secondo la difesa privata, la normativa
censurata risulterebbe eccedere le competenze regionali, creando «una
interferenza con la politica migratoria e con la disciplina della condizione
giuridica degli stranieri» che
D’altra parte – conclude la memoria – la norma impugnata viola altresì i principî generali dell’ordinamento e quelli posti come fondamentali da leggi statali. Questi ultimi – ricavabili essenzialmente dagli artt. 2 e 41 del d.lgs. n. 286 del 1998 – depongono, infatti, nel senso di una completa equiparazione tra stranieri e cittadini italiani nella fruizione delle prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale, e ciò rappresenterebbe un limite invalicabile per la potestà normativa regionale, sotto il profilo della impossibilità «di creare due livelli essenziali di assistenza»: uno riservato agli italiani residenti, con libera circolazione sui mezzi pubblici; ed un altro, «assai deteriore», per gli stranieri con la circolazione a pagamento.
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale Amministrativo regionale
della Lombardia, solleva, in riferimento agli artt. 3 (parametro richiamato in
motivazione, ma non riprodotto in dispositivo), 32, primo comma, 35, primo
comma, e 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, della legge della Regione
Lombardia 12 gennaio 2002, n. 1 (Interventi per lo sviluppo del trasporto
pubblico regionale e locale), come modificato dall’art. 5, comma 7, della legge
regionale 9 dicembre 2003, n. 25 (Interventi in materia di trasporto pubblico
locale e di viabilità), nella parte in cui non include i cittadini stranieri,
residenti nella Regione, fra gli aventi il diritto alla circolazione gratuita
sui servizi di trasporto pubblico di linea, riconosciuto alle persone
totalmente invalide per cause civili.
Dopo aver descritto la fattispecie sottoposta
al proprio giudizio, il Tribunale rimettente osserva, in punto di non manifesta
infondatezza, come la disposizione censurata appaia in contrasto con l’art. 32
Cost., in quanto – essendo la tutela della salute enunciata da tale parametro
come un diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività, e
dovendosi pertanto riconoscere anche agli stranieri – il beneficio previsto
dalla disposizione impugnata, pur attribuito ai cittadini «in ragione delle
medesime condizioni di salute», non sarebbe riconosciuto «(a)gli stranieri
residenti nella Regione Lombardia che si trovino in una situazione
caratterizzata da una totale invalidità fisica». La norma impugnata, inoltre,
risulterebbe in contrasto anche con il generale canone di ragionevolezza
sancito dall’art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe un trattamento differenziato
rispetto a situazioni che – riferendosi a misure di sostegno introdotte a
favore di individui gravemente invalidi – non presentano elementi di diversità
rilevanti per l’ordinamento. Sarebbe vulnerato, poi, anche l’art. 35, primo
comma, Cost., in quanto il beneficio in questione (della cui preclusione agli
stranieri il Tribunale si duole) sarebbe riconosciuto «anche al fine di
tutelare chi si trovi in difficoltà rispetto al lavoro per favorire il recupero
delle energie psicofisiche». Si prospetta, infine, un contrasto con l’art. 117,
secondo comma, lettera a), Cost., in quanto, nell’introdurre un regime
differenziato tra cittadini italiani e stranieri, sarebbe stata violata la
riserva alla legislazione statale circa la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma,
lettera m); nonché sarebbero violati i principî fondamentali stabiliti
dallo Stato in tema di tutela della salute: «settori ambedue che non possono
non riguardare anche lo status giuridico dei cittadini stranieri».
2. – La difesa della Regione Lombardia
solleva tre eccezioni pregiudiziali in punto di ammissibilità.
Con la prima,
La eccezione è priva di fondamento. Non pare
infatti corretto, innanzi tutto, l’assunto secondo il quale la disciplina
dettata dalla legge n. 25 del 2003 non presenti alcun elemento di “novità”
rispetto al passato, al lume della evoluzione della legislazione regionale, a
partire dalla disciplina a suo tempo introdotta dall’art. 1 della legge
regionale 16 novembre 1984, n. 57, recante nuove norme in materia di
agevolazioni sui servizi di trasporto pubblico locale. Infatti, la legge
regionale n. 25 del
Al di là di ciò, secondo quanto emerge dalla
ordinanza di rimessione, non viene in alcun modo in discussione, nel giudizio a quo,
la circostanza se la parte privata ricorrente avesse o meno titolo per
fruire della «tessera di libera circolazione già in suo possesso ed in scadenza
definitiva al 31 luglio 2004»: evenienza, questa, che avrebbe assunto invece
sicuro risalto ove oggetto del reclamo fosse stato un provvedimento di revoca o
comunque inibitorio del beneficio già concesso. L’oggetto del ricorso nel quale
si è iscritto l’incidente di costituzionalità è, al contrario, rappresentato
esclusivamente dalla deliberazione della Giunta regionale n. 7/16747 del 12
marzo 2004 e dagli atti connessi, riguardanti la non concedibilità
pro futuro del beneficio agli invalidi civili non cittadini italiani:
con la conseguenza di rendere inconferenti – sul
piano del nesso di pregiudizialità rispetto alla risoluzione del quesito di
legittimità costituzionale – gli eventuali profili concernenti la legittimità
della fruizione in atto di quello stesso beneficio, da parte del ricorrente.
Dunque, nessuna “verifica” doveva (e poteva) compiere il giudice rimettente in
ordine a tale aspetto della vicenda sottoposta al suo scrutinio; con l’ovvio
corollario di rendere manifestamente infondata la pretesa incompletezza di
descrizione della fattispecie, agli effetti della motivazione sulla rilevanza
della questione.
3. – La difesa della Regione solleva anche un’altra
eccezione pregiudiziale di inammissibilità, fondata sul rilievo che il giudice a quo avrebbe formulato il quesito di
legittimità costituzionale «in termini palesemente contraddittori».
Osserva, infatti,
Anche questa eccezione è priva di fondamento.
Il giudice rimettente si è limitato a rammentare come, anche a seguito delle
modifiche apportate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, l’art. 117 della
Carta fondamentale riservi alla legislazione statale la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo
comma, lettera m); così come sempre allo Stato è riservata la
formulazione dei principî fondamentali cui la legislazione concorrente delle
Regioni deve uniformarsi in materia di tutela della salute. Entrambi questi
settori devono necessariamente riguardare – sottolinea l’ordinanza di
rimessione – «anche lo status giuridico dei cittadini stranieri […] tanto più
che il d. lgs. 25 luglio 1998, n. 286, all’art. 2,
comma 5, prevede la parità di trattamento tra cittadini italiani e cittadini di
stati extracomunitari nell’accesso ai pubblici servizi.
Il profilo di “incompetenza” evocato dal
giudice a quo, dunque, non è affatto “assoluto” – nei termini
prospettati dalla Regione resistente – ma è circoscritto proprio a quel profilo
dell’esercizio del potere legislativo che il giudice rimettente assume come
discriminatorio. Infatti, a formare oggetto del quesito di costituzionalità non
è la disposizione in sé, la quale, nel delineare i presupposti del beneficio, lo
attribuisce ai “cittadini italiani” (disciplina, questa, rispetto alla quale
non si formula alcuna richiesta di ablazione, né si ventila alcuna ipotesi di
illegittimità). L’unico aspetto censurato è, invece, espresso soltanto “in
negativo” (donde la richiesta di addizione, e non di ablazione); la doglianza
si concentra esclusivamente sulla preclusione, introdotta dalla norma nei
confronti degli stranieri, di fruire, a parità delle restanti condizioni di
legge, delle provvidenze stabilite in favore degli invalidi in tema di
trasporti regionali. Prescindendo quindi, per il momento, da qualsiasi
considerazione in ordine alla fondatezza, nel merito, dei rilievi svolti dal
Tribunale rimettente, specie per ciò che attiene alla effettiva riconducibilità
della ipotesi di specie alla “materia” delineata dall’art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.,
devono escludersi – secondo la prospettiva coltivata dal giudice a quo –
quei profili di contraddittorietà del petitum
che, ad avviso della Regione, minerebbero la ammissibilità della questione.
4. – La questione sarebbe infine
inammissibile, secondo la difesa regionale, per carenza di motivazione sulla
non manifesta infondatezza, in quanto – anche a voler prescindere da talune
lacune di ordine sintattico, che renderebbero oscuro l’iter logico
seguito dal giudice a quo – i
vari parametri sarebbero enunciati in forma apodittica, generica e priva di un
adeguato sostegno argomentativo.
Pure tale eccezione deve essere disattesa. Ai
fini della sussistenza del presupposto di ammissibilità ora contestato, occorre
che le “ragioni” del dubbio di legittimità costituzionale, in riferimento ai
singoli parametri di cui si assume la violazione, siano articolate in termini
di sufficiente puntualizzazione e riconoscibilità all’interno del tessuto
argomentativo in cui si articola la ordinanza di rimessione; senza alcuna
esigenza, da un lato, di specifiche formule sacramentali, o, dall’altro lato,
di particolari adempimenti “dimostrativi”, d’altra parte in sé incompatibili
con lo specifico e circoscritto ambito entro il quale deve svolgersi lo
scrutinio incidentale di “non manifesta infondatezza”. A tali requisiti minimi
l’ordinanza di rimessione ha corrisposto, considerato che, in riferimento a
ciascuno dei profili coinvolti dal quesito e per ognuno dei parametri invocati,
il Tribunale rimettente ha offerto pertinente e congrua motivazione. La
circostanza, poi – evidenziata dalla Regione a sostegno della eccezione di
inammissibilità – per la quale la violazione dell’art. 3 Cost. sarebbe
enunciata nel corpo della ordinanza di rimessione, ma non ulteriormente
richiamata nel dispositivo, si rivela priva di rilievo, posto che le “ragioni”
delle censure ed il corrispondente quesito risultano enunciati in termini del tutto
univoci dall’atto introduttivo del presente giudizio di legittimità
costituzionale.
5. – Nel merito, la questione è fondata.
L’art. 8 della legge della Regione Lombardia
12 gennaio 2002, n. 1, come sostituito dall’art. 5, comma 7, della legge
regionale 9 dicembre 2003, n. 25, stabilisce particolari provvidenze in favore
di talune categorie, in materia di servizi di trasporto pubblico di linea nel
territorio regionale: in particolare, a decorrere dal 1° agosto 2004, accanto
alle categorie di beneficiari indicate nel comma 1 del medesimo articolo, il
diritto alla circolazione gratuita su tali servizi è riconosciuto anche «ai cittadini italiani invalidi civili,
inabili ed invalidi del lavoro residenti in Lombardia con grado di invalidità
pari al 100% [...] e loro eventuali accompagnatori, secondo le modalità
stabilite con apposito atto della Giunta regionale». Rispetto alle restanti
categorie di soggetti previste nel comma 1 – tutte, per così dire,
soggettivamente qualificate dalla origine (invalidi di guerra e di servizio;
deportati nei campi di sterminio nazisti; invalidi a causa di atti di
terrorismo e vittime della criminalità organizzata), o dalla natura della
invalidità (privi di vista per cecità assoluta e sordomuti) – gli invalidi
menzionati nel comma 2 della stessa norma presentano, come tratto comune e
unificante, esclusivamente la percentuale di invalidità: nella specie, la più
elevata in assoluto.
La ratio del
beneficio è, dunque, riconducibile alla scelta del legislatore regionale di
agevolare – attraverso la fruizione gratuita del servizio – l’accesso al
sistema dei trasporti pubblici locali in favore di un gruppo di persone
accomunate dalla appartenenza alla più grave condizione di invalidità. Ci si
muove nell’ambito di una provvidenza dettata da finalità eminentemente sociali,
nella specie raccordata, sul piano della “causa” normativa, a valori di
solidarietà, non disgiunti dagli intuibili riverberi che le peculiari
condizioni dei beneficiari e la natura stessa del beneficio possono in concreto
presentare rispetto alle esigenze di vita e di relazione; non ultime quelle
connesse alla tutela del diritto alla salute, in presenza di una così grave
menomazione.
Il discrimen
che viene qui in discorso, e sul quale si concentra l’intera gamma delle censure
proposte dal Tribunale rimettente, ruota quindi attorno alla preclusione che la
normativa di favore – oggetto di impugnativa – ha dichiaratamente inteso
introdurre nei confronti degli stranieri: con ciò compromettendo – secondo il
giudice a quo – non soltanto «il generale canone di ragionevolezza [...]
che può evocarsi come parametro di coerenza della norma legislativa regionale
con i principî sanciti a tutela di situazioni riconducibili ad un’identica ratio interpretativa»; ma, anche, la necessaria tutela
della salute (art. 32 Cost.), e del lavoro (art. 35, primo comma, Cost.), oltre
che la riserva alla legislazione statale circa la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma,
lettera m, Cost.), e circa i principî fondamentali in tema di
legislazione concorrente regionale sulla salute.
5.1. – In linea di principio, sono corretti i
rilievi svolti dalla difesa regionale a proposito delle peculiarità che
caratterizzano la condizione dello straniero nel quadro dei valori
costituzionali. In particolare, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, il principio costituzionale di uguaglianza non tollera discriminazioni
fra la posizione del cittadino e quella dello straniero solo quando venga
riferito al godimento dei diritti inviolabili dell’uomo (v., fra le tante, la sentenza n. 62 del
1994): così da rendere legittimo, per il legislatore ordinario, introdurre
norme applicabili soltanto nei confronti di chi sia in possesso del requisito
della cittadinanza – o all’inverso ne sia privo – purché tali da non
compromettere l’esercizio di quei fondamentali diritti.
Al tempo stesso, e sullo specifico versante
del diritto alla salute, questa Corte ha reiteratamente puntualizzato che «il diritto ai trattamenti sanitari necessari
per la tutela della salute è “costituzionalmente condizionato” dalle esigenze
di bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, salva,
comunque, la garanzia di “un nucleo irrinunciabile del diritto alla salute
protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il
quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che
possano appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto” [….] Questo “nucleo
irriducibile” di tutela della salute quale diritto della persona deve perciò
essere riconosciuto anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione
rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur
potendo il legislatore prevedere diverse modalità di esercizio dello stesso».
Pertanto, anche lo straniero presente irregolarmente nello Stato «ha diritto di fruire di tutte le prestazioni
che risultino indifferibili ed urgenti, secondo i criteri indicati dall’art.
35, comma 3 (del d.lgs. n. 286 del 1998), trattandosi di un diritto
fondamentale della persona che deve essere garantito, così come disposto, in
linea generale, dall’art. 2 dello stesso decreto legislativo n. 286 del 1998»
(v. sentenza n.
252 del 2001).
In tale quadro di riferimento, e se si ha
riguardo al testo ed alla ratio della norma
oggetto di impugnativa, può convenirsi con l’assunto della Regione, nella parte
in cui sottolinea come la scelta «legislativa
di attribuire a determinate categorie di soggetti un diritto alla circolazione
gratuita, ovvero un diritto a fruire di tariffe agevolate, non configuri in
alcun modo una prestazione essenziale o minimale, né si presenti, ovviamente,
come una scelta costituzionalmente obbligata».
Per un verso, infatti, la previsione
agevolatrice in questione si indirizza a categorie eterogenee di beneficiari,
per di più neppure tutte riconducibili al genus
degli invalidi, come i cavalieri di Vittorio Veneto o gli agenti ed ufficiali
di polizia giudiziaria in servizi di pubblica sicurezza, rispettivamente
inquadrabili in categorie di benemeriti o di fruitori del servizio ratione officii:
donde l’impossibilità di considerare il diritto alla salute (o quello al
lavoro) come valore fondamentale alla cui salvaguardia correlare – per di più
attraverso un nesso di astratta “indispensabilità” – la concessione della
provvidenza. Per un altro verso, è del pari evidente l’impossibilità di
individuare nel trasporto regionale un servizio destinato ad integrare – sempre
e comunque – quel “nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla
Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana”, di cui innanzi si è
detto, posto che è la natura stessa del servizio ad evocare il soddisfacimento
di una gamma indefinita (ed indefinibile) di esigenze di spostamento.
La provvidenza a favore degli invalidi,
dunque, non si giustifica in funzione dei singoli “bisogni” di locomozione (fra
i quali ben possono annoverarsi – ma non necessariamente e non soltanto –
quelli connessi alla salute o al lavoro). Essa rinviene la propria ragion
d’essere in una logica di solidarietà sociale, nella ragionevole
presupposizione delle condizioni di difficoltà in cui versano i residenti che,
per essere totalmente invalidi, vedono grandemente compromessa, se non
totalmente eliminata, la propria capacità di guadagno.
5.2. – Se la previsione di tariffe gratuite o
agevolate per gli invalidi risponde a finalità sociali e si inquadra nel novero
delle disposizioni per così dire “facoltative”, non essendo destinata, in sé, a
soddisfare diritti fondamentali, ne deriva – ha sottolineato
L’assunto della Regione, corretto in linea di
principio, risulta tuttavia del tutto eccentrico rispetto alla previsione
oggetto di censura. La circostanza che
La disposizione in discussione si pone in
contrasto con il principio sancito dall’art. 3 della Carta fondamentale, perché
il relativo scrutinio va circoscritto all’interno della specifica previsione,
in virtù della quale la circolazione gratuita viene assicurata non a tutti gli
invalidi residenti in Lombardia che abbiano un grado di invalidità pari al
100%, ma soltanto a quelli, fra essi, che godano della cittadinanza italiana.
Il requisito della cittadinanza non può assumersi – come deduce
Né può dirsi, come ritiene
D’altra parte, e come rilevano le parti
private, l’art. 41 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero) espressamente sancisce il principio secondo il
quale «gli stranieri titolari
della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad
un anno, nonché i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro
permesso di soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della
fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di
assistenza sociale, incluse quelle previste [...] per i sordomuti, per i ciechi
civili, per gli invalidi civili e per gli indigenti».
Questa disposizione – al pari delle altre
contenute nel medesimo testo unico – costituisce, a norma dell’art. 1, comma 4,
del medesimo decreto legislativo n. 286 del 1998, principio fondamentale “ai
sensi dell’art. 117 della Costituzione” (ovviamente nel testo allora vigente)
“nelle materie di competenza legislativa delle regioni”, fra le quali rientra
quella del trasporto regionale. Un principio, dunque, il quale – al di là del
diverso risalto che ad esso può annettersi nel quadro della nuova distribuzione
della potestà legislativa tra Stato e Regioni – ben può essere richiamato come
necessario paradigma sulla cui falsariga calibrare l’odierno scrutinio di
ragionevolezza; e ciò in quanto, proprio avuto riguardo al rilievo generale che
quel principio continua a svolgere nel sistema,
qualsiasi scelta del legislatore regionale che introducesse rispetto ad
esso regimi derogatori – come senz’altro è avvenuto nella disposizione oggetto
di impugnativa – dovrebbe
permettere di rinvenire nella stessa struttura normativa una specifica,
trasparente e razionale “causa giustificatrice”, idonea a “spiegare”, sul piano
costituzionale, le “ragioni” poste a base della deroga. A conclusioni analoghe
può altresì giungersi con riferimento agli artt. 2 e 3, comma 4, della legge 5
febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l’assistenza,
l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate), che –
nell’ambito dei principî fondamentali e per quanto attiene alle prestazioni in
tema di handicap – equiparano ai
cittadini gli stranieri e gli apolidi residenti, domiciliati o aventi stabile
dimora nel territorio nazionale.
Non essendo, quindi, enucleabile dalla norma
impugnata altra ratio che non sia quella di
introdurre una preclusione destinata a scriminare, dal novero dei fruitori
della provvidenza sociale, gli stranieri in quanto tali, ne deriva la illegittimità
costituzionale in parte qua della norma stessa, per violazione dell’art.
3 della Costituzione.
Restano assorbiti gli ulteriori profili
dedotti dal giudice rimettente.
per questi motivi
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, della legge della
Regione Lombardia 12 gennaio 2002, n. 1 (Interventi per lo sviluppo del
trasporto pubblico regionale e locale), come modificato dall’art. 5, comma 7,
della legge della Regione Lombardia 9 dicembre 2003, n. 25 (Interventi in
materia di trasporto pubblico locale e di viabilità), nella parte in cui non
include gli stranieri residenti nella Regione Lombardia fra gli aventi il
diritto alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di linea
riconosciuto alle persone totalmente invalide per cause civili.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28
novembre 2005.
Annibale
MARINI, Presidente
Giovanni
Maria FLICK, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 2 dicembre 2005.