SENTENZA N. 252
ANNO 2001
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai
signori:
- Fernando
SANTOSUOSSO Presidente
- Gustavo
ZAGREBELSKY "
- Carlo
MEZZANOTTE "
- Fernanda
CONTRI "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero
Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale
MARINI "
- Franco BILE
"
- Giovanni
Maria FLICK "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti
la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero),
promosso con ordinanza emessa il 4 marzo 2000 dal Tribunale di Genova sul
ricorso proposto da Dia Saliou contro il Prefetto di Genova, iscritta al n. 367
del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale,
dell’anno 2000.
Visto
l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nella camera di consiglio del 13 dicembre 2000 il Giudice relatore Fernanda
Contri.
1.
- Il Tribunale di Genova, con ordinanza del 4 marzo 2000, ha sollevato - in
relazione agli artt. 2 e 32 della Costituzione - questione di legittimità
costituzionale dell'art. 19, comma 2, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) nella parte in cui
non prevede il divieto di espulsione dello straniero che, entrato
clandestinamente nel territorio dello Stato, vi permanga al solo scopo di
terminare un trattamento terapeutico essenziale.
Il
giudice a quo è investito dell’esame
di un ricorso presentato da un cittadino del Senegal avverso il decreto
prefettizio di espulsione emesso nei suoi confronti per essere entrato in
Italia sottraendosi ai controlli di frontiera; il rimettente rileva che il
ricorrente, quale unico motivo di annullamento del provvedimento, assume di
aver subito l'amputazione del piede sinistro, di essersi introdotto in Italia,
pur essendo privo di regolare passaporto, al solo fine di sostituire la protesi
e di non avere la possibilità di ottenere tale prestazione sanitaria nel Paese
di origine; secondo il rimettente, le circostanze dedotte a sostegno del
ricorso - relative all'insufficienza della protesi applicata, all’essere lo
straniero in cura presso una struttura sanitaria pubblica e seguito da
un’associazione di volontariato ed alla circostanza che egli è in attesa di un
nuovo apparecchio adeguato alle sue condizioni - sono state tutte provate
nell'istruttoria svolta.
Rileva
il giudice a quo che l'art. 35, comma
3, del d.lgs. n. 286 del 1998 - che prevede una serie di interventi sanitari a
favore dei cittadini stranieri presenti nel territorio nazionale, anche nel
caso in cui essi non siano in regola con le norme relative all’ingresso ed al
soggiorno - conterrebbe un elenco esemplificativo e non tassativo di cure
ambulatoriali ed ospedaliere “urgenti o comunque essenziali, ancorché
continuative, per malattia ed infortunio”, ma riguarderebbe i casi in cui lo
straniero “venga ad ammalarsi nel territorio dello Stato”, dal momento che i
commi 1 e 2 della stessa disposizione prevedono il diverso caso dello straniero
che chiede il permesso di soggiorno allo scopo di venire in Italia a curarsi.
Sempre
secondo il giudice rimettente, non potendosi porre in dubbio che l'intervento
sanitario di cui abbisogna il ricorrente rientri tra quelli che la legge
definisce essenziali, “dovendosi recuperare la deambulazione come strettamente
attinente ai postulati della dignità umana” ed essendovi una legittima
aspettativa dello straniero a terminare la terapia in atto, la circostanza che
la norma impugnata non vieti l'espulsione dei soggetti che si trovano nelle sue
condizioni violerebbe l'art. 2 Cost., che riconosce i diritti inviolabili
dell'uomo quale valore fondante della democrazia pluralista, e l'art. 32 Cost.,
che qualifica la salute quale diritto fondamentale dell'individuo e non del
solo cittadino.
2.
- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo alla
Corte di dichiarare la questione inammissibile o infondata.
L'Avvocatura
preliminarmente osserva come l'art. 32 Cost. sia una norma programmatica e non
immediatamente precettiva, che delimita i "confini esterni" del
diritto alla salute attraverso "precetti di ordine negativo", ma non
individua il contenuto in positivo di un diritto che è anche interesse primario
della collettività.
In
questo campo, secondo la difesa erariale, l'azione dei pubblici poteri può
quindi incidere su situazioni soggettive individuali con modalità rimesse alla
discrezionalità del legislatore ordinario secondo scelte che - se effettuate
nei limiti della ragionevolezza - possono tener conto di esigenze di carattere
finanziario, economico e sociale e di quelle dettate da altri interessi costituzionalmente
garantiti.
L'Avvocatura
osserva quindi come la vigente disciplina sull’immigrazione abbia operato un
adeguato bilanciamento di due interessi costituzionalmente protetti, il diritto
alla salute dello straniero e la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica
connesse al contrasto del fenomeno dell'immigrazione clandestina. In tale
contesto, secondo la difesa erariale, il legislatore, da un lato ha stabilito
la parità di trattamento tra il cittadino e lo straniero regolarmente
soggiornante in Italia - che viene iscritto al Servizio sanitario nazionale -
dall'altro ha previsto uno specifico visto di ingresso per gli stranieri che
intendano sottoporsi a terapie necessarie. Allo straniero illegalmente presente
nel territorio dello Stato la legge ha assicurato un livello minimo di cure
mediche consentendogli, con la garanzia dell'anonimato, di accedere a quelle
"essenziali ed urgenti", espressione con la quale il legislatore non
avrebbe inteso indicare qualunque terapia relativa a stati patologici di
rilievo, ma assicurare esclusivamente quelle cure indispensabili alla
salvaguardia della vita umana e della salute pubblica, cure che vengono
garantite anche quando la situazione di irregolarità richiederebbe di dare
esecuzione ad un provvedimento di espulsione.
Ad
avviso della difesa erariale il legislatore avrebbe considerato le esigenze di
tutela della sicurezza pubblica non estendendo completamente allo straniero
irregolare le terapie mediche di lungo periodo, scelta che appare conforme sia
alla tutela dei diritti inviolabili della persona sia al canone di
ragionevolezza.
Secondo
l'Avvocatura, infine, l'esecuzione del provvedimento di espulsione non
pregiudicherebbe il diritto dello straniero a far ritorno in Italia per
sottoporsi a cure mediche, possibilità garantita all'interessato anche prima
della scadenza del termine di cinque anni previsto dalla legge, previa
autorizzazione da parte del Ministro dell'interno.
Considerato
in diritto
1.
- La questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale di Genova
investe l’art. 19, comma 2, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero) nella parte in cui non prevede il
divieto di espulsione dello straniero extra-comunitario che, essendo entrato
irregolarmente nel territorio dello Stato, vi permanga al solo scopo di
terminare un trattamento terapeutico che risulti essenziale in relazione alle
sue pregresse condizioni di salute; secondo il giudice rimettente, l’omessa
previsione di un tale specifico divieto di espulsione violerebbe gli artt. 2 e
32 della Costituzione perché la possibilità per il cittadino extra-comunitario,
non in regola con le norme sull’ingresso ed il soggiorno, di accedere alle
“cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti e comunque essenziali” nei presidi
sanitari pubblici ed accreditati, prevista dall’art. 35 del d.lgs. n. 286
citato, riguarderebbe le sole ipotesi in cui lo straniero si sia ammalato in
Italia e non quelle nelle quali egli abbia, come nel caso del giudizio in corso
davanti al giudice a quo, una
patologia pregressa.
2.
- La questione non è fondata.
Occorre
preliminarmente rilevare che, secondo un principio costantemente affermato
dalla giurisprudenza di questa Corte, il diritto ai trattamenti sanitari
necessari per la tutela della salute è “costituzionalmente condizionato” dalle
esigenze di bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti,
salva, comunque, la garanzia di "un nucleo irriducibile del diritto alla
salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana,
il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che
possano appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto” (cfr., ex plurimis, le sentenze n. 509 del 2000,
n. 309 del 1999
e n. 267 del
1998).
Questo
“nucleo irriducibile” di tutela della salute quale diritto fondamentale della
persona deve perciò essere riconosciuto anche agli stranieri, qualunque sia la
loro posizione rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno
nello Stato, pur potendo il legislatore prevedere diverse modalità di esercizio
dello stesso.
3.
- Conformemente a tale principio, il legislatore - dopo aver previsto, all’art.
2 del d. lgs. n. 286 del 1998, che “allo straniero comunque presente alla
frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali
della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni
internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente
riconosciuti” - ha dettato, per quel che concerne la tutela del diritto alla
salute che qui viene in rilievo, alcune specifiche disposizioni, nelle quali i
modi di esercizio dello stesso sono differenziati a seconda della posizione del
soggetto rispetto agli obblighi relativi all’ingresso e al soggiorno. L’art. 34
infatti prevede che lo straniero regolarmente soggiornante nello Stato ed i
suoi familiari siano in linea di principio obbligatoriamente iscritti al
Servizio sanitario nazionale, con piena eguaglianza di diritti e doveri, anche
contributivi, coi cittadini italiani; l’art. 35, commi 1 e 2, disciplina il
caso in cui lo straniero sia presente regolarmente nel territorio dello Stato
ma non sia iscritto al Servizio sanitario nazionale, mentre l’art. 36 del d.
lgs cit. prevede la possibilità di ottenere uno specifico visto di ingresso ed
un permesso di soggiorno a favore dello straniero che intende entrare in Italia
allo scopo di ricevere cure mediche.
Per
gli stranieri presenti sul territorio nazionale ma non in regola con le norme
sull’ingresso ed il soggiorno, l’art. 35, comma 3, del decreto cit. dispone che
sono “assicurate, nei presidi pubblici ed accreditati, le cure ambulatoriali ed
ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia
ed infortunio e sono estesi i programmi di medicina preventiva a salvaguardia
della salute individuale e collettiva”; agli stessi sono poi, “in particolare”,
garantiti la tutela sociale della gravidanza e della maternità, la tutela della
salute del minore, nonché le vaccinazioni e gli interventi di profilassi con
particolare riguardo alle malattie infettive, secondo una elencazione che -
contrariamente a quanto ritiene il giudice a
quo - non può ritenersi esaustiva degli interventi sanitari da assicurare
“comunque” al soggetto che si trovi, a qualsiasi titolo, nel territorio dello
Stato.
Va
in proposito ancora rilevato che il comma 5 dello stesso art. 35, proprio allo
scopo di tutelare il diritto alla salute dello straniero comunque presente nel
territorio dello Stato, prevede che “l’accesso alle strutture sanitarie ….. non
può comportare alcun tipo di segnalazione all’autorità, salvo i casi in cui sia
obbligatorio il referto, a parità di condizioni con il cittadino italiano”,
disposizione che conferma il favor
per la salute della persona che connota tutta la disciplina in materia.
4.
- La legge prevede quindi un sistema articolato di assistenza sanitaria per gli
stranieri, nel quale viene in ogni caso assicurato a tutti, quindi anche a
coloro che si trovano senza titolo legittimo sul territorio dello Stato, il
“nucleo irriducibile” del diritto alla salute garantito dall’art. 32 Cost.;
stante la lettera e la ratio delle
disposizioni sopra riportate, a tali soggetti sono dunque erogati non solo gli
interventi di assoluta urgenza e quelli indicati dall’art. 35, comma 3, secondo
periodo, ma tutte le cure necessarie, siano esse ambulatoriali o ospedaliere,
comunque essenziali, anche continuative, per malattia e infortunio.
E
non è senza significato che, in attuazione della legge, l’art. 43, commi 2 e
seguenti, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394
(Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero, a norma dell'art. 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286) abbia previsto particolari modalità per evitare che, dalla
situazione di irregolarità nel territorio dello Stato, derivi un ostacolo
all’erogazione delle prestazioni terapeutiche di cui all’art. 35, comma 3
citato, anche mediante l’attribuzione a fini amministrativi di un apposito
codice identificativo sanitario provvisorio, secondo disposizioni che sono
state in seguito precisate con la circolare del Ministero della sanità n. 5 del
24 marzo 2000.
5.
- Dall’esame delle sopra indicate disposizioni emerge perciò l’erroneità del
presupposto interpretativo da cui muove il giudice a quo, secondo il quale il diritto inviolabile alla salute dello
straniero irregolarmente presente nel territorio nazionale, garantito dagli
artt. 2 e 32 Cost., potrebbe essere tutelato solo attraverso la previsione - da
inserire nell’art. 19 del decreto legislativo n. 286 del 1998 - di uno
specifico divieto di espulsione per il soggetto che si trovi nella necessità di
usufruire di una terapia essenziale per la sua salute. Al contrario, lo
straniero presente, anche irregolarmente, nello Stato ha diritto di fruire di
tutte le prestazioni che risultino indifferibili e urgenti, secondo i criteri
indicati dall’art. 35, comma 3 citato, trattandosi di un diritto fondamentale
della persona che deve essere garantito, così come disposto, in linea generale,
dall'art. 2 dello stesso decreto legislativo n. 286 del 1998.
La
valutazione dello stato di salute del soggetto e della indifferibilità ed
urgenza delle cure deve essere effettuata caso per caso, secondo il prudente
apprezzamento medico; di fronte ad un ricorso avverso un provvedimento di
espulsione si dovrà, qualora vengano invocate esigenze di salute
dell'interessato, preventivamente valutare tale profilo - tenuto conto
dell’intera disciplina contenuta nel decreto legislativo n. 286 del 1998 - se
del caso ricorrendo ai mezzi istruttori che la legge, pur in un procedimento
caratterizzato da concentrazione e da esigenze di rapidità, certamente consente
di utilizzare.
Qualora
risultino fondate le ragioni addotte dal ricorrente in ordine alla tutela del
suo diritto costituzionale alla salute, si dovrà provvedere di conseguenza, non
potendosi eseguire l'espulsione nei confronti di un soggetto che potrebbe
subire, per via dell'immediata esecuzione del provvedimento, un irreparabile
pregiudizio a tale diritto.
Non
sussiste perciò la violazione delle norme costituzionali indicate dal
rimettente.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 2, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero) sollevata, in riferimento agli artt. 2 e 32 della Costituzione, dal
Tribunale di Genova con l’ordinanza in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 5 luglio 2001.
Fernando
SANTOSUOSSO, Presidente
Fernanda
CONTRI, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 17 luglio 2001.