SENTENZA N. 430
ANNO 2007
Commento alla decisione di
Luisa Cassetti
(per gentile concessione della
Rivista telematica Federalismi.it)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 5
del decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale,
per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché
interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), nel
testo modificato dalla legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248, promossi con
due ricorsi della Regione Veneto e con un ricorso della Regionale Siciliana,
notificati il 31 agosto, il 5 e il 9 ottobre 2006, depositati in cancelleria
l’11 settembre, l’11 e il 12 ottobre 2006 ed iscritti ai nn. 96, 103 e 104 del
registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 novembre 2007 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e
Ritenuto in fatto
1. –
2. –
Secondo la ricorrente, la norma ha ad oggetto la disciplina del
«commercio», materia attribuita alla propria competenza legislativa residuale,
alla quale sarebbero riconducibili anche le materie concernenti lo sviluppo
dell’economia, quindi, violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost.
A suo avviso, la
«tutela della concorrenza», richiamata dalla norma quale titolo
della competenza dello Stato, costituirebbe una materia “trasversale”, che
interessa molteplici àmbiti di competenza. Tuttavia, al fine di evitare una illegittima compressione delle competenze regionali,
dovrebbe ritenersi che, in virtù dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., allo Stato spettano gli
«strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero
Paese», quindi l’intervento statale deve essere giustificato dalla «sua
rilevanza macroeconomica», restando attribuiti alla competenza legislativa
delle Regioni, concorrente o residuale, gli interventi «sintonizzati sulla
realtà produttiva regionale», che non introducono ostacoli alla libera
circolazione delle persone e delle cose fra le Regioni e non limitano
l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.
Una differente interpretazione della norma costituzionale limiterebbe
eccessivamente la potestà legislativa esclusiva delle Regioni, privandole della
facoltà di regolamentare le autorizzazioni e gli orari di apertura e chiusura
degli esercizi commerciali.
La ricorrente deduce, infine, che sarebbe improprio il richiamo,
contenuto nel citato art. 3, alla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni (art. 117, comma secondo, lettera m, Cost.), materia comunque anche questa trasversale, che neppure
giustifica una illegittima compressione delle
competenze regionali.
2.1. – L’art. 5, comma 2, del
d. l. n. 223 del 2006, stabilisce che la vendita al pubblico dei farmaci da
banco o di automedicazione negli esercizi commerciali della cosiddetta grande
distribuzione è consentita durante l’orario di apertura degli stessi e deve
essere effettuata nell’àmbito di un apposito reparto, con l’assistenza di uno o
più farmacisti abilitati all’esercizio della professione ed iscritti al
relativo ordine, restando vietati i concorsi, le operazioni a premio e le
vendite sotto costo aventi ad oggetto farmaci.
Secondo
Inoltre, qualora si riconducesse la disciplina in esame alla materia
«tutela della salute», la norma sarebbe comunque illegittima, in quanto, in
violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., non si limita a stabilire
princípi fondamentali, ma disciplina l’orario e le modalità della vendita dei
farmaci da banco o di automedicazione, pone divieti specifici per concorsi,
operazioni a premio e vendite sotto costo e, in tal modo, contiene statuizioni
al più basso grado di astrattezza che, per il loro carattere di dettaglio, sono
insuscettibili di sviluppi normativi ulteriori.
2.2. –
In riferimento agli artt. 3 e 5 (in particolare, ai commi 1 e 2 di
quest’ultima norma) di detto decreto-legge, nel testo risultante dalla legge di
conversione, la ricorrente riproduce le argomentazioni svolte nel primo ricorso
per sostenerne l’illegittimità.
2.3. – In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo, con atti di contenuto sostanzialmente coincidente, che le questioni
siano dichiarate infondate.
A suo avviso, il citato art. 3 non disciplina in dettaglio lo svolgimento
di attività commerciali, ma rimuove alcuni vincoli, allo scopo di incentivare
la libera concorrenza, disponendo esclusivamente l’abrogazione delle norme
statali che li contenevano e precisando che le relative disposizioni
costituiscono princípi per la legislazione regionale.
La disciplina stabilita dall’art. 5 del d. l. n. 223 del 2006, convertito
dalla legge n. 248 del 2006, è riconducibile alla materia «tutela della
concorrenza» e la norma, in parte, ha derogato al principio della
esclusività della vendita dei farmaci presso le farmacie, perseguendo
anche obiettivi di tutela della salute, mediante la liberalizzazione della
vendita di alcuni di essi. Alla tutela della salute sarebbero riconducibili le
prescrizioni che impongono la presenza nel reparto di un farmacista abilitato
all’esercizio della professione e vietano determinate modalità di vendita,
ispirate allo scopo di bilanciare la liberalizzazione della vendita e
l’esigenza di evitarne l’attuazione con modalità pregiudizievoli della tutela
della salute.
3. –
La disposizione si porrebbe, inoltre, in contrasto con l’art. 17, lettere
b) e c), dello statuto regionale, che attribuisce alla competenza
legislativa concorrente di essa istante le materie dell’igiene e sanità pubblica
e dell’assistenza sanitaria, riconducibili alla più ampia materia della «tutela
della salute» di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Sotto un ulteriore profilo, qualora si riconducesse la disciplina in
esame al «commercio», la norma violerebbe l’art. 14, lettera d), dello statuto regionale, che
attribuisce detta materia alla competenza legislativa esclusiva della Regione.
Infine, avendo riguardo alla circostanza che la norma concerne l’aspetto
professionale dell’attività dei farmacisti, la stessa violerebbe l’art. 117,
terzo comma, Cost., che attribuisce alla competenza legislativa regionale
concorrente la materia delle «professioni», dato che la ricognizione dei
relativi princípi fondamentali è contenuta nel d. lgs. 2 febbraio 2006, n. 30
(Ricognizione dei princípi fondamentali in materia di professioni, ai sensi
dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131), mentre la norma impugnata
recherebbe disposizioni di dettaglio.
3.1. – Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
La difesa erariale premette che la norma impugnata mira a garantire la
libera concorrenza e, quindi, è riconducibile alla materia «tutela della
concorrenza», attribuita alla competenza legislativa dello Stato. Inoltre, il
citato art.
4. –
5. – Anche
6. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, in prossimità
dell’udienza pubblica, ha depositato memoria in relazione ai tre giudizi,
ribadendo le conclusioni formulate negli atti di costituzione.
In riferimento al citato art. 3, la difesa erariale
sostiene che l’interferenza della norma con una materia attribuita alla
competenza legislativa residuale delle Regioni non esclude la competenza dello
Stato ad emanare disposizioni dirette a garantire la tutela della concorrenza.
L’art. 5 del d. l. n. 223 del 2006, nel testo convertito dalla legge n.
248 del 2006, concerne poi la materia «tutela della salute» e mira a
garantire una maggiore facilità nel reperimento dei medicinali, evitando
tuttavia che ciò possa avvenire con modalità pregiudizievoli per la salute dei
consumatori. Inoltre, scopo della norma è anche quello di favorire la libera
concorrenza, realizzando un intervento legittimato anche dall’art. 117, secondo
comma, lettera m),
Cost., in armonia con le norme comunitarie.
7. – All’udienza pubblica i difensori delle parti hanno
insistito per l’accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. –
1.1. – Le impugnazioni aventi
ad oggetto gli artt. 3 e 5 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo
risultante dalla legge di conversione n. 248 del 2006, sono qui trattate separatamente rispetto alle altre questioni
promosse nei suddetti ricorsi e, in quanto formulate in riferimento a profili e
sulla scorta di argomentazioni in parte coincidenti, possono essere decise con
la medesima sentenza.
2. –
I ricorsi sono ammissibili, in quanto, secondo la giurisprudenza di
questa Corte,
Le norme impugnate sono state, in parte, modificate dalla legge di
conversione, la quale ha introdotto innovazioni che, tuttavia, non incidono sul
contenuto precettivo delle disposizioni, nei punti qui di interesse. Pertanto,
non sussistono i presupposti per dichiarare cessata la materia del contendere e
lo scrutinio va condotto avendo riguardo al testo di dette norme risultante
dalla legge di conversione, tenendo conto, quanto alla Regione Veneto, delle
argomentazioni svolte in entrambi i ricorsi (sentenze n. 214 del 2006
e n. 378 del
2005), peraltro sostanzialmente identiche.
3. – L’art. 3 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo modificato
dalla legge di conversione n. 248 del 2006, impugnato soltanto dalla Regione
Veneto, mira allo scopo, espressamente enunciato dalla norma, «di garantire la
libertà di concorrenza secondo condizioni di pari
opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonché di
assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di
accessibilità all’acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale».
La disposizione, a detto fine, stabilisce che
«le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza i
seguenti limiti e prescrizioni: a)
l’iscrizione a registri abilitanti ovvero possesso di requisiti professionali
soggettivi per l’esercizio di attività commerciali, fatti salvi quelli
riguardanti il settore alimentare e della somministrazione degli alimenti e
delle bevande; b) il rispetto di
distanze minime obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla
medesima tipologia di esercizio; c)
le limitazioni quantitative all'assortimento merceologico offerto negli
esercizi commerciali, fatta salva la distinzione tra settore alimentare e non
alimentare; d) il rispetto di limiti
riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a
livello territoriale sub regionale; e)
la fissazione di divieti ad effettuare vendite promozionali, a meno che non
siano prescritti dal diritto comunitario; f)
l'ottenimento di autorizzazioni preventive e le limitazioni di ordine temporale
o quantitativo allo svolgimento di vendite promozionali di prodotti, effettuate
all’interno degli esercizi commerciali, tranne che nei periodi immediatamente
precedenti i saldi di fine stagione per i medesimi prodotti; f-bis) il divieto o l'ottenimento di
autorizzazioni preventive per il consumo immediato dei prodotti di gastronomia
presso l’esercizio di vicinato, utilizzando i locali e gli arredi dell’azienda
con l’esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l’osservanza
delle prescrizioni igienico-sanitarie» (comma 1).
Infine, la norma fa «salve le disposizioni che disciplinano le vendite
sottocosto e i saldi di fine stagione» (comma 2), disponendo l’abrogazione
delle disposizioni legislative e regolamentari statali di disciplina del
settore della distribuzione commerciale incompatibili
con le disposizioni del comma 1 (comma 3).
3.1. – Secondo
A suo avviso, la «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma,
lettera e, Cost.), espressamente
richiamata quale base giuridica della disposizione, sebbene costituisca una
materia “trasversale”, non giustificherebbe una sostanziale vanificazione del
riparto di competenze stabilito dall’art. 117 Cost. La norma costituzionale
avrebbe, infatti, attribuito allo Stato gli «strumenti di politica economica
che attengono allo sviluppo dell'intero Paese», legittimando in tal modo norme
strumentali rispetto ad interventi di «rilevanza macroeconomica». Tuttavia,
resterebbe ferma la competenza delle Regioni a realizzare interventi
riconducibili a materie attribuite alla competenza legislativa concorrente o
residuale delle medesime, «sintonizzati sulla realtà produttiva regionale», che
non introducono ostacoli alla libera circolazione delle persone e delle cose
fra le Regioni e non limitano l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque
parte del territorio nazionale.
Inoltre, la ricorrente deduce che lo Stato, in virtù della citata norma
costituzionale, potrebbe stabilire le «regole generali» della concorrenza e
quelle strettamente funzionali a garantirla, ma non adottare tutte le misure
regolamentari ed amministrative che influiscono sull’esercizio delle attività
economiche. Siffatta interpretazione sarebbe giustificata dall’esigenza di
evitare una eccessiva compressione della potestà
legislativa esclusiva delle Regioni nella materia del commercio e di permettere
che esse possano disciplinare i profili concernenti il rilascio delle
autorizzazioni e la regolamentazione degli orari di apertura e chiusura degli
esercizi commerciali.
Infine, secondo
3.2. – La questione non è fondata.
3.2.1. – L’art.
3 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo modificato dalla legge di
conversione n. 248 del 2006, indica espressamente quale finalità della norma,
tra l’altro, quella di «garantire la libertà di concorrenza
secondo condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme
funzionamento del mercato», riconducendo in tal modo la disciplina dalla stessa
stabilita anche alla materia «tutela della concorrenza», attribuita dall’art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Siffatta autoqualificazione è corretta. L’identificazione della materia
nella quale si colloca la norma impugnata richiede di fare riferimento
all'oggetto ed alla disciplina stabilita dalla medesima, tenendo conto della
sua ratio, tralasciando gli aspetti
marginali e gli effetti riflessi, così da identificare correttamente e
compiutamente anche l’interesse tutelato (ex
plurimis, sentenze n. 165 del 2007;
n. 450 del 2006;
n. 319 del 2005; n. 285 del 2005).
In linea preliminare, occorre inoltre osservare che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, l’espressione «tutela della concorrenza»,
utilizzata dal legislatore costituzionale all’art. 117, secondo comma, lettera e), coerentemente con quella operante
nel sistema giuridico comunitario, comprende, tra l’altro, interventi
regolatori che a titolo principale incidono sulla concorrenza, quali: le misure
legislative di tutela in senso
proprio, che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti delle imprese che
incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati e ne
disciplinano le modalità di controllo, eventualmente anche di sanzione; le
misure legislative di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a
consolidarne l’apertura, eliminando barriere all’entrata, riducendo o
eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della
competizione tra imprese, in generale i vincoli alle modalità di esercizio
delle attività economiche. In tale maniera, vengono perseguite finalità di
ampliamento dell’area di libera scelta sia dei cittadini, sia delle imprese,
queste ultime anche quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi (sentenza n. 401 del
2007). Si tratta, in altri termini, dell’aspetto più precisamente di
promozione della concorrenza, che è una delle leve della politica economica del
Paese (sentenze n.
80 del 2006;
n. 242 del 2005; n. 175 del 2005;
n. 272 del 2004).
Per siffatti
caratteri, la «tutela della concorrenza», proprio in quanto ha ad oggetto la
disciplina dei mercati di riferimento di attività economiche molteplici e
diverse, non è una «materia di estensione certa», ma presenta i tratti «di una
funzione esercitabile sui più diversi oggetti» ed è configurabile come
«trasversale» (da ultimo, e per tutte, sentenza n. 401 del
2007), caratterizzata da una portata ampia (sentenza n. 80 del
2006). Queste peculiarità, da un canto, comportano che la «tutela della
concorrenza», appunto perché ha ad oggetto la disciplina del mercato di
riferimento delle attività economiche, influisce necessariamente anche su
materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente o residuale, delle Regioni,
dall’altro, impongono di garantire che la riserva allo Stato della predetta
competenza trasversale non vada oltre la «tutela della concorrenza» e sia in
sintonia con l’ampliamento delle attribuzioni regionali disposto dalla
revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione (sentenze n. 175 del
2005; n. 272
del 2004; n.
14 del 2004). Ne consegue che non possono ricondursi alla «tutela della
concorrenza» quelle misure statali che non intendono incidere sull’assetto
concorrenziale dei mercati o che addirittura lo riducono o lo eliminano.
Pertanto, ciò che occorre verificare è se le norme adottate dallo Stato
siano essenzialmente finalizzate a garantire la concorrenza fra i diversi
soggetti del mercato (sentenza n. 285 del
2005), allo scopo di accertarne la coerenza rispetto all’obiettivo di
assicurare un mercato aperto e in libera concorrenza. Una volta che tale
scrutinio abbia esito positivo, l’attribuzione delle misure alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato comporta sia l’inderogabilità delle
disposizioni nelle quali si esprime, sia che queste legittimamente incidono,
nei limiti della loro specificità e dei contenuti normativi che di esse sono
proprie, sulla totalità degli àmbiti materiali entro i quali si applicano (sentenza n. 80 del
2006).
Ricondotta una norma alla «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo
comma, lettera e, Cost.), non si
tratta quindi di valutare se essa sia o meno di
estremo dettaglio, utilizzando princípi e regole riferibili alla disciplina
della competenza legislativa concorrente delle Regioni (sentenza n. 401 del
2007), ma occorre invece accertare se, alla stregua del succitato
scrutinio, la disposizione sia strumentale ad eliminare limiti e barriere
all’accesso al mercato ed alla libera esplicazione della capacità
imprenditoriale.
D’altra parte, proprio perché la promozione della concorrenza ha una
portata generale, o “trasversale”, può accadere che una misura che faccia parte
di una regolamentazione stabilita dalle Regioni nelle materie attribuite alla
loro competenza legislativa, concorrente o residuale, a sua volta abbia
marginalmente una valenza pro-competitiva. Ciò deve ritenersi ammissibile, al
fine di non vanificare le competenze regionali, sempre che tali effetti siano
marginali o indiretti e non siano in contrasto con gli obiettivi delle norme
statali che disciplinano il mercato, tutelano e promuovono la concorrenza.
3.2.2.– Posta
siffatta premessa, è anzitutto infondata la deduzione della ricorrente, secondo
la quale la disciplina stabilita dalla norma impugnata sarebbe riconducibile ad
una materia, lo «sviluppo economico», attribuita alla competenza residuale
delle Regioni, in quanto questa Corte ha già chiarito che questa locuzione
costituisce una espressione di sintesi, meramente
descrittiva, che comprende e rinvia ad una pluralità di materie (sentenza n. 165 del
2007).
La disposizione
in esame, concernendo la modalità di esercizio dell’attività della
distribuzione commerciale, incide invece sul «commercio», materia attribuita
alla competenza legislativa residuale delle Regioni (sentenze n. 165 e n. 64 del 2007; n. 199 del 2006).
Tuttavia, alla
luce dei princípi sopra esposti, tale constatazione non è da sola sufficiente
ad escluderne la riconducibilità alla «tutela della concorrenza». Al riguardo,
è sufficiente ricordare, in sintesi, che l’ordinamento del commercio definito
dalla legge 11 giugno 1971, n. 426 (Disciplina del commercio), e dalle
successive norme di maggiore rilevanza (in particolare, tra le altre, dalle
disposizioni del d. m. 4 agosto 1988, n. 375), era caratterizzato dalla
programmazione dell’apertura degli esercizi commerciali, dalla previsione di
limiti di diverso contenuto e dalla necessità di autorizzazioni per lo
svolgimento delle relative attività, che prefiguravano molteplici vincoli e
barriere, sotto il profilo soggettivo ed oggettivo, all’accesso al mercato ed
al suo libero funzionamento. Tale disciplina, anche per il coinvolgimento nella
pianificazione degli operatori commerciali, era caratterizzata da profili
protezionistici, benché finalità della legge n. 426 del 1971 fosse anche quella
di «assicurare la migliore funzionalità del servizio» ed «il rispetto della
libera concorrenza» (artt. 11 e 12), scopi peraltro condizionati dalla
circostanza che le norme erano dirette anche a proteggere e garantire gli
interessi degli imprenditori già presenti sul mercato.
La regolamentazione della distribuzione commerciale è
stata significativamente innovata dal d. lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo 4,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), emanato quando la competenza
legislativa delle Regioni in tema di «fiere e mercati» non era estesa anche
alla materia «commercio» (per tutte, sentenze n. 206 e n. 205 del 2001),
nella quale è stato detto decreto ad attribuire loro nuovi e più ampi compiti.
Il d. lgs. n. 114 del
L’intento avuto di mira con detto decreto legislativo
è stato dunque di «favorire l’apertura del mercato alla concorrenza» (sentenza n. 64 del
2007), garantendo i mercati ed i soggetti che in essi operano.
La disposizione censurata si inserisce nel quadro di
questo processo di modernizzazione, all’evidente scopo di rimuovere i residui
profili di contrasto della disciplina di settore con il principio della libera
concorrenza. E il presupposto logico su cui la stessa normativa si fonda è che
il conseguimento degli equilibri del mercato non può essere predeterminato
normativamente o amministrativamente, mediante la programmazione della
struttura dell’offerta, occorrendo invece, al fine di promuovere la
concorrenza, eliminare i limiti ed i vincoli sui quali ha appunto inciso la
norma, che ha quindi fissato le condizioni ritenute essenziali ed
imprescindibili per garantire l’assetto concorrenziale nel mercato della
distribuzione commerciale.
Infatti, sono all’evidenza
strumentali rispetto a questo scopo tutte le prescrizioni recate dal
citato comma 1 dell’art. 3, analiticamente sopra riportate (§ 3), in quanto dirette
a rimuovere limiti all’accesso al mercato, sia soggettivi – fatti salvi quelli
imposti dalla tutela di interessi generali
(comma 1, lettera a) –, sia
riferiti alla astratta predeterminazione del numero degli esercizi (comma 1,
lettera b), sia concernenti le
modalità di esercizio dell’attività, nella parte influente sulla competitività
delle imprese (comma 1, lettere c, d, e,
ed f e comma 2), anche allo scopo di
ampliare la tipologia di esercizi in concorrenza (comma 1, lettera f-bis), mentre il comma 3 neppure
concerne le Regioni ed il comma 4 reca una prescrizione che costituisce il
naturale effetto dell’inderogabilità della norma, una volta ricondotta la
materia all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Si tratta dunque di prescrizioni coerenti con
l’obiettivo di promuovere la concorrenza, risultando proporzionate allo scopo
di garantire che le attività di distribuzione dalle stesse considerate possano
essere svolte con eguali condizioni. Questa finalità ha, infatti, reso
necessario fissare i presupposti in grado di assicurare l’organizzazione
concorrenziale del mercato, con quella specificità ineludibile a garantirne il
conseguimento.
Ritenuto che il titolo di competenza in esame rende
non fondata la questione, non è necessario esaminare i profili concernenti
l’eventuale riconducibilità della materia ad altri titoli di competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
4. – L’art. 5 del d.l. n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del
2006, è stato impugnato da entrambe le ricorrenti.
Le censure svolte nella memoria depositata in prossimità dell’udienza
pubblica, anche con riferimento a parametri non indicati nel ricorso (art. 119
Cost.), non possono essere prese in considerazione, in quanto siffatta memoria
è destinata esclusivamente ad illustrare e chiarire le ragioni svolte nell’atto
introduttivo, non essendo possibile con essa dedurne di nuove (sentenze n. 246 del 2006,
n. 286 del 2004
e n. 337 del
2001).
In relazione al ricorso proposto da detta ricorrente, non può, infine,
ritenersi rilevante la cosiddetta “clausola di salvaguardia” contenuta nel
comma 1-bis dell’art. 1 del d.l. n.
223 del 2006, introdotto dalla legge di conversione n. 248 del 2006. Va infatti ribadita l’inidoneità di una tale clausola ad
escludere, in linea generale, la possibile lesività della norma, qualora, come
nel caso in esame, sia caratterizzata da genericità e sia contenuta nel
contesto di una legge recante numerose disposizioni, concernenti materie ed
oggetti diversi, senza alcuna puntuale indicazione in ordine a quelle che
dovrebbero ritenersi non applicabili alla ricorrente, per incompatibilità con
lo statuto speciale (sentenze n. 165 del 2007;
n. 134 e n. 118 del 2006).
4.1. – Il citato art.
Secondo entrambe le ricorrenti, qualora la disciplina in esame sia invece
ricondotta alla organizzazione del servizio farmaceutico,
e cioè alla materia «tutela della salute», la disposizione sarebbe comunque
illegittima, in quanto conterrebbe disposizioni di dettaglio, insuscettibili di
ulteriori sviluppi normativi, in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Tale parametro è ritenuto applicabile dalla Regione Siciliana la quale,
implicitamente evocando l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), deduce che
la norma si porrebbe in contrasto altresì con l’art. 17, lettere b) e c),
dello statuto regionale, che attribuiscono alla propria competenza legislativa
concorrente le materie igiene e sanità pubblica ed assistenza sanitaria.
Infine, ad avviso di quest’ultima ricorrente, la norma recherebbe vulnus all’art. 117, terzo comma, Cost.,
in quanto disciplina con disposizioni di dettaglio l’attività svolta dai
farmacisti, avendo il d. lgs. 2 febbraio 2006, n. 30, già stabilito i princípi
fondamentali nella materia delle «professioni».
4.2. – La questione non è fondata.
4.2.1. – La disposizione, interpretata in applicazione del criterio sopra
indicato concernente l’identificazione della materia, è riconducibile al
servizio farmaceutico, in quanto disciplina la vendita dei farmaci e la
modalità con la quale questa deve avvenire. Detto servizio, come risulta dal
complesso delle leggi che lo regolano (tra le altre, la legge 2 aprile 1968, n.
475, ed il d. P. R. 21 agosto 1971, n. 1275), è infatti
preordinato al fine di assicurare una adeguata distribuzione dei farmaci,
costituendo parte della più vasta organizzazione predisposta a tutela della
salute. Nell’ambito di detto servizio, una risalente disciplina ha
costantemente regolamentato in dettaglio la produzione e la messa in commercio
dei farmaci, riservandone la vendita ai farmacisti (art. 122 del regio decreto
27 luglio 1934, n. 1265), da ultimo anche in riferimento ai medicinali di
automedicazione, allorché ne è stato ammesso il libero e diretto accesso da
parte dei cittadini (art. 9-bis del
decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito dalla legge 16 novembre
2001, n. 405).
La giurisprudenza di questa Corte, con orientamento consolidato, ha più
volte affermato che, ai fini del riparto delle competenze legislative previsto
dall’articolo 117 Cost., la “materia” della organizzazione
del servizio farmaceutico, va ricondotta al titolo di competenza concorrente
della «tutela della salute», come peraltro già avveniva sotto il regime
anteriore alla modifica del titolo V della parte seconda della Costituzione. La
complessa regolamentazione pubblicistica dell’attività economica di rivendita
dei farmaci mira, infatti, ad assicurare e controllare l’accesso dei cittadini
ai prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del fondamentale
diritto alla salute, restando solo marginale, sotto questo profilo, sia il
carattere professionale, sia l’indubbia natura commerciale dell'attività del
farmacista (sentenze
n. 448 del 2006 e n. 87 del 2006;
nonché sentenze
n. 275 e n.
27 del 2003), dei quali pure si occupa la norma.
Analogamente il divieto di concorsi, delle operazioni a premio e delle vendite
sotto costo aventi ad oggetto i farmaci, peraltro stabilito
nel quadro di una legge diretta ad eliminare vincoli e restrizioni
nell’esercizio delle attività di distribuzione commerciale, è palesemente
ispirato dall’intento di assicurare modalità della vendita coerenti con la
funzione dei prodotti e con la tutela della salute, e cioè di evitare che
l’acquisto dei medicinali possa essere influenzato da ragioni diverse da quelle
della loro indispensabilità ai fini terapeutici.
L’interferenza va, quindi, composta facendo ricorso al criterio della
prevalenza, applicabile appunto quando risulti evidente, come nella specie,
l’appartenenza del nucleo essenziale della disciplina alla materia «tutela
della salute» (sentenze n. 422 e n. 181 del 2006;
n. 135 e n. 50 del 2005).
Relativamente al ricorso della Regione Siciliana, va ribadito che, a
norma dell’art. 17, lettera b) dello
statuto di autonomia, la potestà legislativa regionale in materia di «sanità
pubblica» si esercita «entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si
informa la legislazione dello Stato», coincidendo l’ampiezza di tale competenza
con quella delle Regioni a statuto ordinario in materia di «tutela della
salute», con la conseguenza che i «principi generali» della materia ai quali deve attenersi la legislazione siciliana
corrispondono ai «principi fondamentali» che, nella stessa materia, vincolano
le Regioni a statuto ordinario (sentenza n. 448 del
2006).
Orbene, la disposizione in esame, nello stabilire la disciplina sopra
indicata, configura una norma di principio, con conseguente infondatezza delle
censure svolte dalle ricorrenti. Il rapporto tra norma “di principio” e norma
“di dettaglio” va certo inteso nel senso che alla prima spetta prescrivere
criteri ed obiettivi, essendo riservata alla seconda l’individuazione degli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi (sentenza n. 181 del
2006). Tuttavia, la specificità delle prescrizioni, di per sé, neppure vale
ad escludere il carattere “di principio” della norma, qualora esse risultino
legate al principio stesso «da un evidente rapporto di coessenzialità e di
necessaria integrazione» (sentenza n. 355 del
1994), come appunto si riscontra nel caso in esame. La specificità delle
disposizioni è necessaria per esprimere la regola generale che deve presiedere
alla vendita dei medicinali, al fine di garantire che avvenga con modalità che
non siano pregiudizievoli della fondamentale esigenza della tutela della
salute.
per
questi motivi
riservata a separate pronunce la decisione delle restanti
questioni di legittimità costituzionale sollevate con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 5, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate
e di contrasto all’evasione fiscale), nel testo modificato dalla legge di
conversione 4 agosto 2006, n. 248, promossa, in riferimento agli artt. 117,
terzo e quarto comma, della Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso
indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 3 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
nel testo modificato dalla legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248,
promossa, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione
Veneto, con i ricorsi indicati in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 2, del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, nel testo modificato dalla legge di conversione 4 agosto 2006, n.
248, promosse in riferimento agli artt. 117 e 118, terzo e quarto comma della
Costituzione, nonché agli artt. 117, terzo comma, della Costituzione, 14,
lettera d), e 17, lettere b) e c),
dello statuto della Regione Siciliana, dalla Regione Veneto e dalla Regione Siciliana,
con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 dicembre 2007.
F.to:
Franco
BILE, Presidente
Giuseppe
TESAURO, Redattore
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 14 dicembre 2007.