Commento alla
decisione di
Valentina Vattani
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
SENTENZA N. 135
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
-
Fernanda CONTRI Presidente
- Guido NEPPI MODONA Giudice
- Piero
Alberto CAPOTOSTI "
-
Annibale MARINI "
- Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota in data 11
giugno 2002, prot. 2687/2002/SIAR, del Direttore
generale del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio -
Dipartimento per la protezione ambientale - Direzione per l’inquinamento e rischi industriali, nonché
del decreto del medesimo Direttore generale, datato 8 maggio 2002, prot. 406/2002/SIAR/DEG, promosso con ricorso della
Provincia autonoma di Bolzano notificato il 26 luglio 2002, depositato in
cancelleria il 1° agosto 2002 ed iscritto al n. 28 del registro conflitti 2002.
Visto l’atto
di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2005 il Giudice relatore Guido Neppi Modona;
uditi gli
avvocati Roland Riz e
Alberto Romano per
Ritenuto in fatto
1. – Con
ricorso del 25 luglio, notificato il 26 luglio e depositato il 1° agosto 2002,
In
particolare, con la nota in data 11 giugno 2002, alla quale veniva allegato il
decreto 8 maggio 2002, il Ministero dava notizia al direttore dello stabilimento
MEMC di Merano dell’inizio di un’attività ispettiva disposta a norma del
decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva 96/82/CE
relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con
determinate sostanze pericolose), finalizzata ad «accertare i programmi e le
misure per la prevenzione degli incidenti rilevanti, con particolare
riferimento alla idoneità delle procedure gestionali e delle soluzioni
impiantistiche adottate».
Venuta a
conoscenza dell’ispezione ministeriale tramite la società MEMC, con nota del
suo Presidente in data 20 giugno 2002
In
particolare, a norma degli artt. 9, primo comma, numero 10, e 16 dello statuto
sono attribuite alle Province autonome competenze legislative ed amministrative
concorrenti in materia di igiene e sanità;
in base all’art. 18, primo comma, dello statuto alla Provincia di Bolzano
sono inoltre specificatamente delegate le funzioni amministrative in tema di
«servizi antincendi» (costituiti dai servizi «diretti
a prevenire ed estinguere gli incendi ed in genere a preservare la incolumità
delle persone e la preservazione dei beni dalle pubbliche calamità»), materia
attribuita ex art. 4, primo comma,
numero 6, dello statuto alla competenza legislativa esclusiva della Regione.
Sulla
base di tale assetto di competenze,
L’art. 4,
comma 1, del d.P.R. n. 266 del 1992, recante
anch’esso norme di attuazione dello statuto, prevede inoltre che nelle «materie
di competenza propria della Regione o delle Province autonome la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di
vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto
speciale e le relative norme di attuazione, salvo gli interventi richiesti ai
sensi dell’art. 22, dello statuto medesimo».
Nel
rispetto di questa riserva di competenze l’art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 334, recante la disciplina attuativa della
direttiva 96/82/CE relativa al «controllo dei pericoli di incidenti rilevanti
connessi con determinate sostanze pericolose», stabilisce che
Le
competenze provinciali risulterebbero «confermate e rafforzate» dal nuovo art.
117 Cost., che «attribuisce alla legislazione concorrente dello Stato e delle
Regioni le materie della tutela della salute e della protezione civile» (comma
3); «non riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato alcun
aspetto delle suddette materie» (comma 2); «attribuisce alle Regioni (e
Province autonome) la potestà legislativa su ogni altra materia».
I
provvedimenti e il comportamento del Ministero dell’ambiente sarebbero dunque
lesivi delle attribuzioni costituzionali della Provincia, dal momento che
l’amministrazione statale avrebbe preteso di esercitare un potere ispettivo
«riconducibile al più generale potere di vigilanza che, nella materia in
questione […] spetta alla Provincia ricorrente» in forza dell’esplicita
previsione dell’art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266 del 1992.
In
subordine, secondo la ricorrente
sussisterebbe comunque una lesione delle sue attribuzioni sotto il profilo
della violazione del principio di leale collaborazione.
Infatti,
«se pure al Ministero dell’ambiente residuasse un qualche potere inerente le
ispezioni agli stabilimenti siti nel territorio della Provincia di Bolzano,
certo è che – in ossequio al principio di leale cooperazione - esso
avrebbe dovuto esercitare quel potere coinvolgendo in qualche modo
2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o infondato.
L’Avvocatura
dello Stato premette che la prevenzione degli incidenti rilevanti «connessi a
determinate sostanze pericolose» è disciplinata dal decreto legislativo n. 334
del 1999, emanato in attuazione della direttiva 96/82/CE. L’art. 18 di tale
decreto disciplina le competenze delle Regioni rinviando all’art. 72 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che al comma 3 subordina il
trasferimento delle competenze amministrative indicate nel comma 1 all’adozione
della normativa di cui al comma 2, previa attivazione dell’Agenzia regionale
protezione ambiente […] e a seguito di accordo di programma tra Stato e Regione
per la verifica dei presupposti per lo svolgimento delle funzioni. La direttiva
della Comunità europea fissa appunto gli obiettivi di sicurezza che gli Stati
membri debbono perseguire a fronte dei pericoli di incidenti rilevanti connessi
con determinate sostanze pericolose.
La
disciplina nazionale di attuazione, dettata con il decreto legislativo n. 334
del 1999, e i provvedimenti impugnati, emanati sulla base di tale normativa,
sarebbero perciò riferibili alle materie della sicurezza e della tutela
dell’ambiente, attribuite dall’art. 117 Cost. alla legislazione esclusiva dello Stato. Non sarebbe di conseguenza
«pertinente» il riferimento fatto dalla Provincia alla normativa in materia di
igiene e sanità e di servizi antincendi per
rivendicare la propria competenza in relazione all’attività amministrativa
oggetto del conflitto.
L’art.
11, comma l, lettera c), della legge
provinciale n. 18 del 1992, che ha individuato l’organo della Provincia
competente ad esercitare le attribuzioni «previste dalla vigente normativa sui
rischi di incidenti rilevanti», sarebbe quindi stato emanato in assenza di una
fonte legislativa statale che riconosca alla Provincia le attribuzioni in
materia.
L’Avvocatura
dello Stato sottolinea peraltro che i provvedimenti impugnati avrebbero
istituito una commissione avente il «compito di svolgere determinati
accertamenti» a fini meramente informativi. Dovrebbe di conseguenza, comunque,
escludersi che vi sia materia di conflitto poiché il Ministero non ha ancora
assunto alcuna determinazione che costituisca esercizio di un potere di
amministrazione attiva. Sotto questo profilo, il ricorso sarebbe pertanto
inammissibile.
In ogni
caso, alla stregua dell’art. 25, comma 2, del decreto legislativo n. 334 del
1999, sino a che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome non avranno
provveduto ad adeguare i rispettivi ordinamenti, coordinandosi con le
competenze statali, spetterebbe allo Stato continuare ad esercitare l’attività
ispettiva per la prevenzione dei rischi di incidenti rilevanti.
Quanto
alla lamentata violazione del dovere di leale collaborazione, l’Avvocatura
dello Stato afferma che tale dovere sussiste soltanto «nei confronti dei
soggetti titolari delle competenze rispetto alle quali si profila la necessità
di coordinamento». Perciò, non essendo
3. - Con memoria successiva la
ricorrente riepiloga le competenze legislative e amministrative che ritiene
lese, evocando altresì l’art. 8, primo comma, dello statuto, che attribuisce
alla Provincia competenza primaria in materia di opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità
pubbliche (n. 13) e nelle materie connesse dell’urbanistica (n. 5), della viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse provinciale (n. 17), delle opere idrauliche (n. 24) e
della tutela del paesaggio (n. 6), nonché l’art. 117, terzo comma, Cost., nella
parte in cui riconosce alle Regioni competenza concorrente nelle materie della
tutela della salute, della protezione civile e del governo del territorio.
Rientrando
pacificamente in tali competenze «il controllo sui pericoli di incidenti
connessi con determinate sostanze pericolose»,
Considerato in diritto
1. - Il
conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano nei
confronti dello Stato ha per oggetto l’ispezione disposta dal Ministero
dell’ambiente e della tutela del territorio nello stabilimento MEMC Electronic Material s.r.l. di Merano, ai sensi del decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva 96/82/CE
relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con
determinate sostanze pericolose), nell’ambito delle verifiche relative ai
pericoli di incidenti industriali rilevanti connessi con determinate sostanze
pericolose.
In
particolare
Le
competenze provinciali in materia risulterebbero inoltre rafforzate dal nuovo
testo dell’art. 117 della Costituzione, che attribuisce alla legislazione
concorrente di Stato e Regione le materie della tutela della salute e della
protezione civile.
In
subordine,
Il
Governo sostiene invece che i decreti impugnati rientrano nelle materie della sicurezza
e della tutela dell’ambiente, entrambe attribuite alla competenza esclusiva
dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettere h) e s), Cost.
Peraltro,
l’art. 18 del decreto legislativo n. 334 del 1999 prevede il trasferimento alle
Regioni delle competenze amministrative in materia di incidenti rilevanti
secondo le modalità stabilite dall’art. 72 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n.
Quanto
alla lamentata violazione del dovere di leale collaborazione, non essendo
2. - La
disciplina relativa alla prevenzione dei pericoli di incidenti rilevanti
connessi con determinate sostanze pericolose trova la sua base nelle direttive
comunitarie (82/501/CEE, attuata con il d.P.R. 17
maggio 1988, n. 175, e quindi 96/82/CE, a cui ha dato esecuzione il decreto
legislativo n. 334 del 1999, oggi sostituite dalla direttiva 2003/105/CE)
denominate «Seveso» dalla località ove avvenne nel
1976 un incidente industriale che provocò la dispersione e la diffusione di una
nube di diossina. Riguardo al conflitto in esame, assume particolare rilievo la
direttiva 96/82/CE, emanata con riferimento all’art. 130(R) del Trattato istitutivo
della Comunità europea (nella versione all’epoca vigente: ora, nella versione
consolidata, art. 174), che ha anticipato l’approvazione formale da parte della
Comunità europea, intervenuta nel 1998 (decisione del Consiglio 98/685/CE),
della convenzione delle Nazioni unite sugli effetti transfrontalieri derivanti
da incidenti industriali, fatta a Helsinki il 17 marzo 1992 (ratificata e resa
esecutiva dall’Italia con la legge 20 febbraio 2002, n. 30).
La
disciplina comunitaria, incentrata - anche in forza del richiamo ai principî enunciati nel
Titolo XIX del Trattato - sulla necessità che in materia ambientale sia assicurato
«un elevato livello di tutela» e ispirata ai principî «della precauzione e
dell’azione preventiva», nonché «della correzione, in via prioritaria alla
fonte, dei danni causati all’ambiente», è caratterizzata da un articolato
sistema di controlli, nel cui ambito sono imposti agli Stati membri incisivi
obblighi di vigilanza, volti a prevenire i pericoli di incidenti rilevanti
negli impianti qualificati come pericolosi. In particolare, le autorità
competenti sono tenute ad organizzare ispezioni «adeguate per il tipo di
stabilimento», che consentano di accertare che il rapporto di sicurezza, con il
quale il gestore degli impianti definisce la propria politica di prevenzione
degli incidenti rilevanti, sia corretto e completo; che il gestore abbia
effettivamente adottato misure adeguate per prevenire qualsiasi incidente
rilevante e limitarne le conseguenze; che la popolazione sia stata informata circa
i rischi e le misure di sicurezza adottate (art. 18). Il sistema ispettivo deve
essere tale da porre gli Stati membri in grado di vietare l’esercizio
dell’attività di qualsiasi stabilimento nel quale le misure «per la prevenzione
e la riduzione di incidenti gravi sono nettamente insufficienti» (art. 17).
A seguito
della direttiva 96/82/CE è stato emanato il decreto legislativo n. 334 del
1999. L’art. 1, comma 2, di tale decreto impone alle Regioni a statuto speciale
e alle Province autonome di Trento e di Bolzano di adeguare i rispettivi
ordinamenti alle norme fondamentali contenute nel decreto secondo le previsioni
dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione; l’art. 18 prevede
che le Regioni disciplinino l’esercizio delle competenze amministrative in
materia di incidenti rilevanti ai sensi dell’art. 72 del decreto legislativo n.
112 del 1998. Tale norma, che si riferisce al conferimento alle Regioni
ordinarie delle competenze amministrative relative alle attività a rischio di
incidente rilevante disciplinate dal previgente d.P.R. n. 175 del 1988, subordina tuttavia, al comma 3, il
trasferimento delle competenze alle condizioni che vengano adottate le
specifiche normative, di cui al comma 2, volte a «garantire la sicurezza del
territorio e della popolazione», che venga attivata l’Agenzia regionale
protezione ambiente e infine che venga raggiunto un accordo di programma tra
Stato e Regione per la verifica dei presupposti per lo svolgimento delle
funzioni.
Per le
Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e di Bolzano
l’art. 10 del medesimo decreto legislativo stabilisce che con «le modalità
previste dai rispettivi statuti si provvede a trasferire alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, in quanto non siano
già attribuite, le funzioni e i compiti conferiti dal presente decreto
legislativo alle Regioni a statuto ordinario».
3. - Nel
sistema normativo così delineato si inserisce la specifica disciplina delle
verifiche ispettive, contenuta nell’art. 25 del decreto legislativo n. 334 del
1999, intitolato alle misure di controllo, il cui comma 2 prevede che le
verifiche ispettive contemplate dall’art. 21 nell’ambito delle procedure per la
valutazione del rapporto di sicurezza, e quelle volte ad accertare
l’adeguatezza della politica di prevenzione degli incidenti rilevanti e dei
sistemi di gestione della sicurezza, siano effettuate dalla Regione. A seconda
dell’appartenenza dello stabilimento alle diverse categorie individuate nel
decreto in base alla natura e alla quantità delle sostanze pericolose trattate
tali ispezioni hanno differente oggetto e diversa periodicità (perlomeno
annuale per gli stabilimenti sottoposti all’obbligo di redigere il rapporto di
sicurezza, ex art. 25, comma 4, lettera
a).
Il
secondo periodo dello stesso comma 2 dell’art. 25 stabilisce peraltro che, in
attesa del trasferimento delle competenze in materia di incidenti rilevanti ex art. 72 del decreto legislativo n.
112 del 1998, le ispezioni relative agli stabilimenti a maggior incidenza di
rischio (quelli di cui all’art. 8 del decreto legislativo n. 334 del 1999, per
i quali vige l’obbligo del rapporto di sicurezza) sono disposte, ai sensi del
decreto del Ministro dell’ambiente 5 novembre 1977, dallo stesso Ministero.
Infine,
il comma 6 dell’art. 25 attribuisce al Ministero dell’ambiente, ferme restando
le misure di controllo menzionate nel comma 1 e disciplinate dai commi 2, 3 e
4, il potere di disporre ispezioni, svincolato da qualsiasi cadenza periodica,
in tutti gli stabilimenti a rischio di incidenti di cui all’art. 2, comma 1 (e
cioè sia in quelli soggetti ex art. 8
all’obbligo del rapporto di sicurezza sia in quelli tenuti solamente, ai sensi
dell’art.
Tale
disciplina configura, a regime, un sistema di controlli concorrenti, che si
realizza mediante ispezioni disposte sia dalla Regione - a norma
dell’art. 25, commi da
4. –
Tanto premesso, il conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma
di Bolzano nei confronti dello Stato in relazione all’ispezione disposta dal
Ministero dell’ambiente ex art. 25,
commi 2 e 6, del decreto legislativo n. 334 del
Questa
Corte ha già avuto occasione di riconoscere (sentenza n. 407 del
2002) che la disciplina delle industrie a rischio di incidente rilevante di
cui al decreto legislativo n. 334 del 1999 «è riconducibile al disposto
dell’art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., relativo alla tutela dell’ambiente», affermando che dalla propria
giurisprudenza antecedente alla nuova formulazione del Titolo V della
Costituzione è «agevole ricavare una configurazione dell’ambiente come ‘valore’
costituzionalmente protetto, che […] delinea una sorta di materia
‘trasversale’» idonea a investire e a intrecciarsi con «competenze diverse, che
ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che
rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio
nazionale». L’intento del legislatore, quale emerge dai lavori preparatori
sull’art. 117, secondo comma, Cost., è stato «quello di riservare comunque allo
Stato il potere di fissare standard
di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, senza peraltro escludere
in questo settore la competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali».
Coerentemente
con tale impianto, la vigente disciplina sulle attività a rischio rilevante,
incidendo «su una pluralità di interessi e di oggetti, in parte di competenza
esclusiva dello Stato, ma in parte anche […] di competenza concorrente delle
Regioni», consente appunto «una serie di interventi regionali nell’ambito,
ovviamente, dei principî fondamentali della legislazione statale in materia»
(vedi ancora sentenza
n. 407 del 2002).
Con
specifico riferimento al tema del presente conflitto, ove si consideri la
centralità delle verifiche ispettive nella disciplina dei controlli sui rischi
di incidenti rilevanti, tali da consentire «un esame pianificato e sistematico
dei sistemi tecnici, organizzativi e di gestione applicati» nei diversi
stabilimenti, adeguato alle peculiarità di ciascuno di essi, secondo criteri di
sicurezza comuni (art. 18 direttiva 96/82/CE), deve riconoscersi che rientra
nella ratio di una effettiva tutela
dell’ambiente riservare allo Stato non soltanto un potere di disciplina
uniforme per tutto il territorio nazionale, ma anche le potestà amministrative
necessarie a garantire l’adeguatezza degli standard
di precauzione.
In
quest’ottica l’art. 25, comma 6, del decreto legislativo n. 334 del 1999, nel
riconoscere la permanenza di un potere ispettivo generale in capo al Ministero
dell’ambiente, può ritenersi costituire norma fondamentale, a cui la provincia
di Bolzano è tenuta ad adeguarsi secondo quanto disposto dall’art. 1, comma 2,
del decreto legislativo in esame.
Di
conseguenza, il Ministero ben poteva disporre ed effettuare l’ispezione a norma
dell’art. 25, comma 6, nell’esercizio di un potere ad esso spettante anche nei
confronti della Provincia autonoma.
Analogo
potere spettava comunque al Ministro in forza dell’art. 25, comma 2, per la
ragione assorbente che nella Provincia di Bolzano è tuttora operante la
disciplina transitoria prevista da tale norma in tema di verifiche ispettive,
in attesa della piena attuazione di quanto disposto dagli artt. 10 e 72, commi
2 e 3, del decreto legislativo n. 112 del 1998. L’art. 11 della legge
provinciale n. 18 del 1992, sostituito dall’art. 2 della legge n. 6 del 2001,
si limita infatti ad individuare genericamente nel direttore della Ripartizione
provinciale protezione antincendi il soggetto
chiamato ad esercitare «le attribuzioni
previste dalla vigente normativa sui rischi di incidenti rilevanti», ma
tale individuazione non è accompagnata dal trasferimento delle relative
competenze da parte dello Stato.
Non può
neppure sostenersi che, a norma dell’art. 10 del decreto legislativo n. 112 del
1998, le funzioni e i compiti in materia di incidenti rilevanti risultino già
attribuiti alla Provincia di Bolzano. A fronte delle competenze statutarie in
materia di igiene e sanità e di servizi antincendi,
evocate dalla ricorrente unitamente a quelle previste dall’art. 117, terzo
comma, Cost. in tema di tutela della salute e di protezione civile, assume
infatti rilievo prevalente la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema nello
specifico settore dei rischi industriali.
5. –
Anche il motivo subordinato relativo alla violazione del principio di leale
collaborazione non merita accoglimento.
L’attuale
disciplina transitoria, che riserva esclusivamente allo Stato la competenza in
materia di verifiche ispettive, esclude che sia ravvisabile a carico del Ministero
dell’ambiente l’onere di preavvertire
per questi motivi
dichiara che spetta allo Stato, e per esso
al Direttore generale del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio
– Dipartimento per la protezione ambientale - Direzione per l’inquinamento e i rischi industriali,
disporre nel territorio della Provincia di Bolzano una ispezione presso lo
stabilimento MEMC Electronic Materials
s.r.l. e istituire la commissione incaricata di svolgere la suddetta ispezione,
al fine di accertare l’adeguatezza delle misure adottate dal gestore per la
prevenzione di incidenti rilevanti.
Così deciso in Roma, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2005.
Fernanda CONTRI, Presidente
Guido NEPPI MODONA,
Redattore
Il Direttore della
Cancelleria