SENTENZA N. 50
ANNO 2005
composta dai signori:
- Valerio ONIDA Presidente
- Carlo MEZZANOTTE Giudice
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni
Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, lettere a),
b), c), d), e), f),
h), l), m) e o); 2, comma 1; 3,
comma 1, lettere a), b) e
c); 5, comma 1, lettere e) e f); 7 e 8, commi 1, 2, lettere a),
f) e g), e 3 della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in
materia di occupazione e mercato del lavoro) e degli artt. 2, comma 1, lettera e); 3, comma 2; 4; 5; 6; 12, commi 3 e
5; 13, commi 1 e 6; 14, commi 1 e 2; 22, comma 6; da 47 a 60 e da 70 a 74 del
decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia
di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n.
30), promossi con due ricorsi della Regione Marche, due ricorsi della Regione
Toscana, due ricorsi della Regione Emilia-Romagna, due ricorsi della Provincia
autonoma di Trento e un ricorso della Regione Basilicata notificati il 23, il
26 e il 28 aprile, il 5, il 4 e il 9 dicembre 2003, depositati in cancelleria
il 30 aprile, il 2 e il 7 maggio, l’11 e il 16 dicembre successivi ed iscritti
ai nn. 41, 42, 43, 44, 45, 92, 93, 94 e 95 del registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 12 ottobre 2004 il Giudice
relatore Francesco Amirante;
uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche,
Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna e per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello
Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Con separati
ricorsi notificati in data 23, 26 e 28 aprile 2003 (iscritti ai numeri 41, 42,
43, 44 e 45 del registro ricorsi del 2003) le Regioni Marche, Toscana,
Emilia-Romagna e Basilicata, nonché la Provincia autonoma di Trento, hanno
sollevato questione di legittimità costituzionale – in riferimento agli artt.
24, 76, 117 e 118 Cost., all’art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3, agli artt. 8, numero 29), e 9, numeri 2), 4) e 5) dello statuto
speciale del Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e a
diverse norme di attuazione dello statuto medesimo – di numerose parti della
legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione e
mercato del lavoro).
I ricorsi investono,
specificamente, l’art. 1, comma 1 e comma 2, lettere a), b), c),
d), e), f), h), l),
m), o), l’art. 2, comma 1,
lettere a), b), c), d),
e), f), g), h), i), l’art. 3, comma 1, lettere a),
b), c), l’art. 5, comma 1,
lettere e) e f), l’art. 7 e l’art. 8, comma 1, comma 2, lettere a),
f) e g) e comma 3 della legge citata.
Le Regioni e la Provincia
autonoma ricorrenti, prima di procedere ad un’analitica disamina degli
specifici motivi di censura, muovono nei confronti della normativa impugnata
alcune osservazioni critiche di portata generale.
In primo luogo, la legge n.
30 del 2003 violerebbe l’art. 76 Cost. in quanto utilizza impropriamente lo
strumento della delega legislativa per fissare principi e criteri direttivi che
dovranno essere attuati dal Governo, anziché limitarsi a dettare i principi
fondamentali cui si deve attenere la legislazione regionale nell’esercizio
della potestà normativa concorrente.
Ciò posto, le ricorrenti
osservano che il nuovo testo dell’art. 117 Cost. attribuisce alla competenza
concorrente delle Regioni la materia della “tutela e sicurezza del lavoro”,
nella quale devono considerarsi rientranti le politiche attive del lavoro, il
mercato del lavoro, i servizi per l’impiego, le agenzie di mediazione e di
lavoro interinale, gli ammortizzatori sociali e gli incentivi all’occupazione,
nonché l’attività di controllo e di vigilanza; quanto alla disciplina dei
servizi per l’impiego, in particolare, questa Corte ha già riconosciuto
l’esistenza della competenza regionale pur nel quadro costituzionale precedente, caratterizzato da un maggiore
centralismo e da un minore rilievo delle autonomie locali (v. sentenza n. 74 del
2001). A questa competenza va poi aggiunta quella esclusiva in materia di
“istruzione e formazione professionale”, riguardante i contratti di formazione
e lavoro e l’apprendistato, di cui all’art. 117, quarto comma, della
Costituzione.
La legge impugnata, invece,
pur affermando, in linea di principio, il rispetto delle autonomie regionali
come delineate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, detta, nelle menzionate materie oggetto di competenza concorrente
ed esclusiva, norme che non si limitano a prevedere principi e criteri
direttivi per il legislatore regionale (da intendere secondo la ricostruzione
operata dalla sentenza
n. 482 del 1995 di questa Corte), poiché in effetti ne restringono
indebitamente il potere legislativo e regolamentare. In tal modo la legge n. 30
del 2003, oltre a violare i principi posti dall’art. 117, secondo e terzo
comma, Cost. in tema di riparto di competenze, risulterebbe anche lesiva della
riserva della funzione regolamentare e della funzione amministrativa, nelle
materie di loro competenza legislativa, posta in favore delle Regioni dall’art.
117, sesto comma, e dall’art. 118 della Costituzione.
Le ricorrenti non
contestano, peraltro, la competenza esclusiva dello Stato prevista, in materia
di “ordinamento civile”, dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., la quale giustifica la
disciplina di principio relativa ai rapporti interprivati che si instaurano
nell’ambito della contrattazione tra lavoratori e datori di lavoro; rilevano,
però, che la legge in questione è tale, in concreto, da interferire in modo
illegittimo con la citata competenza residuale delle Regioni in materia di
“istruzione e formazione professionale”.
2.— Fatte queste premesse, i
ricorsi introduttivi passano al merito delle singole censure, cominciando
dall’art. 1 della legge impugnata.
Riguardo
alla delega generale contenuta nel comma 1 per la revisione della disciplina dei servizi pubblici e privati per
l’impiego, nonché in materia di intermediazione e interposizione privata nella
somministrazione di lavoro, i ricorsi delle Regioni Marche e Toscana
ribadiscono la censura sull’uso non corretto dello strumento della delega
legislativa; trattandosi di materia di competenza concorrente, infatti, lo
Stato dovrebbe porre solo i principi fondamentali e non i principi e criteri
direttivi destinati poi ad ulteriore esplicitazione in sede di decreti
delegati.
Assai numerose sono le censure
nei confronti dell’art. 1, comma 2, della legge impugnata, che violerebbe gli
artt. 117 e 118 Cost. sotto svariati profili.
Le Regioni Marche e Toscana
lamentano, innanzitutto, che il contenuto normativo delle lettere a) e b),
punti 2 e 3 – concernenti lo snellimento e la semplificazione delle procedure
di incontro tra domanda ed offerta di lavoro, la modernizzazione e
razionalizzazione del sistema del collocamento pubblico con previsione del
relativo nuovo apparato sanzionatorio, il sostegno e lo sviluppo del lavoro dei
giovani e delle donne ed il reinserimento dei lavoratori anziani – avrebbe
dovuto essere dettato dalle Regioni, in quanto rientrante nella loro competenza
concorrente in materia di tutela del lavoro e di politiche attive del lavoro
(si richiama, in proposito, la sentenza n. 282 del
2002 di questa Corte).
L’art. 1, comma 2, lettera b), numero 4, invece, che prevede il
mantenimento da parte dello Stato delle competenze in materia di conduzione
coordinata ed integrata del sistema informativo del lavoro, viene ritenuto
illegittimo dalle Regioni Emilia-Romagna e Basilicata in quanto la disciplina e
la gestione di un sistema informativo sarebbero da ritenere parte integrante
della materia “tutela del lavoro”; mentre, infatti, il coordinamento dei dati
dell’amministrazione regionale e locale potrebbe rientrare nell’ambito della
competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera r, Cost.), la diretta conduzione di tale
sistema violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., poiché mantiene un accentramento
che dimentica le competenze regionali ed il principio di sussidiarietà.
Censure largamente coincidenti vengono rivolte, nei
ricorsi delle Regioni Marche, Emilia-Romagna, Basilicata e della Provincia di
Trento, nei confronti dell’art. 1, comma 2, lettera c) – riguardante il mantenimento da parte dello Stato delle
funzioni amministrative relative alla conciliazione delle controversie di
lavoro – poiché ritenuto in contrasto con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione. Si osserva, infatti, che, siccome qui si tratta di funzioni amministrative,
non ha pregio richiamare la competenza esclusiva dello Stato in materia di
“giurisdizione e norme processuali” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost.; lo Stato può dettare i
principi fondamentali in tema di conciliazione amministrativa come fase
preliminare rispetto al contenzioso giudiziario, ma non può dettare una
disciplina esaustiva della materia medesima, che rientra nella “tutela del
lavoro”. In tal modo, inoltre, la legge impugnata mantiene la gestione statale
di un fenomeno che dovrebbe essere regolato localmente, con violazione anche
del principio di sussidiarietà.
Quanto all’art. 1, comma 2, lettera d), oggetto di impugnativa da parte di
tutti i ricorsi, le Regioni lamentano che il mantenimento in capo allo Stato
delle funzioni amministrative relative alla vigilanza in materia di lavoro ed
alla gestione dei flussi di entrata dei lavoratori non appartenenti all’Unione
europea sia in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., per ragioni analoghe a
quelle in precedenza enunciate. La funzione di vigilanza, infatti, si esaurisce
o comunque rientra nella tutela del lavoro; il controllo dei flussi dei
lavoratori extracomunitari e l’autorizzazione per le attività lavorative
all’estero, se pure hanno qualche attinenza con materie di competenza esclusiva
dello Stato, quali l’immigrazione e la politica estera, tuttavia non sono tali
da poter essere interamente attratte nella competenza normativa di
quest’ultimo. In entrambi i casi si tratterebbe di materie che coinvolgono
comunque la concreta domanda di lavoro sul territorio regionale, il che impone
il rispetto delle reciproche competenze.
Le censure rivolte contro l’art.
1, comma 2, lettere c) e d), sono estese, per le stesse ragioni
ora viste, nei confronti dell’art. 8 della legge n. 30 del 2003, nella parte in
cui prevede deleghe al Governo per la prevenzione delle controversie
individuali di lavoro in sede conciliativa e per il riassetto della disciplina
vigente in tema di ispezioni in materia di previdenza sociale e di lavoro; in entrambi
i casi le ricorrenti ravvisano un’indebita attrazione nella competenza dello
Stato di materie di competenza regionale.
Oggetto di impugnazione è, poi, da parte delle Regioni
Marche e Toscana, l’art. 1, comma 2, lettera e), il quale, oltre a violare l’art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., violerebbe altresì anche l’art. 118, secondo comma, Cost., poiché aver
previsto il mantenimento alle Province delle funzioni amministrative di cui al
decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, in materia di mercato del lavoro,
comporta un’indebita allocazione diretta di funzioni amministrative da parte
dello Stato in capo agli enti locali minori, mentre tale allocazione dovrebbe
essere disposta solo con legge regionale, in considerazione del tipo di potestà
normativa in questione.
L’art. 1, comma 2, lettera f), relativo all’incentivazione delle
forme di coordinamento e raccordo tra operatori privati e pubblici per un
migliore funzionamento del mercato del lavoro, viene censurato dalle Regioni
Marche e Toscana in quanto, riguardando le strutture che si occupano dei
servizi per l’impiego, andrebbe ad interferire nella materia “tutela e
sicurezza del lavoro”, per la quale l’art. 117 Cost. prevede, come s’è detto,
la competenza normativa concorrente; e rilievi critici non dissimili vengono
rivolti dalla Regione Marche contro l’art. 1, comma 2, lettera h), poiché esso sottrarrebbe alle
Regioni funzioni amministrative e regolamentari che alle medesime dovrebbero
spettare in attuazione della competenza legislativa concorrente.
In riferimento all’art. 1, comma 2, lettera l), le Regioni Marche, Toscana ed
Emilia-Romagna ritengono, nei rispettivi ricorsi, che tale norma sia per un
verso ambigua e per l’altro eccessivamente rigida e dettagliata. L’ambiguità
deriverebbe dal fatto che essa, occupandosi di regime autorizzatorio o di
accreditamento per gli intermediari pubblici e privati, non distingue
adeguatamente le due nozioni, sicché non sarebbero chiare le relative
differenze; ed il generico richiamo agli intermediari “pubblici” sembrerebbe
riferirsi anche a quelli che dovrebbero essere gestiti dalle Regioni, con
conseguente violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. La previsione
stessa di un unico regime autorizzatorio lascia intuire che si tratta di un
meccanismo accentrato, cioè gestito dallo Stato, mentre in materia di
competenza concorrente la disciplina delle attività di autorizzazione e di
accreditamento dovrebbe essere regionale.
L’art. 1, comma 2, lettera m), invece, impugnato dalla sola Regione
Marche, viene censurato in quanto si ritiene che con tale norma lo Stato abbia
dettato una delega esauriente dell’intera materia nella quale, sussistendo una
competenza concorrente, le relative funzioni regolamentari ed amministrative
dovrebbero spettare alle Regioni.
Quanto all’art. 1, comma 2, lettera o), infine, che prevede l’abrogazione
espressa di tutte le norme incompatibili con quelle dei futuri decreti
delegati, la Regione Toscana osserva che esso sarebbe in contrasto con le
competenze normative della Regione nella parte in cui implicitamente consente
anche l’abrogazione delle precedenti leggi regionali regolanti il mercato del
lavoro.
3.— I ricorsi introduttivi
rivolgono altresì numerose censure nei confronti dell’art. 2 della legge n. 30
del 2003, ritenuto in contrasto con gli invocati parametri costituzionali sul
riparto delle competenze normative tra Stato e Regioni.
Si osserva, innanzitutto,
che in materia di riordino dei contratti di contenuto formativo e di tirocinio
si intrecciano la competenza esclusiva dello Stato relativa alla disciplina
privatistica del contratto di lavoro e quella regionale in materia di
formazione professionale; di tale incrocio di competenze, del resto, dà conto
lo stesso art. 2 il quale, nel comma 1, prevede che l’esercizio delle deleghe
debba avvenire nel rispetto delle competenze regionali in materia di tutela e
sicurezza del lavoro regolate dal nuovo testo costituzionale. I ricorsi, come
già visto in precedenza, non contestano la competenza dello Stato in materia di
“ordinamento civile”. Contestano l’articolo impugnato poiché non si limiterebbe
a definire i contenuti tipici del contratto di formazione al lavoro e del
tirocinio, espropriando invece le Regioni di ogni concreta possibilità di
intervento nel settore; il che sarebbe in contrasto con l’art. 117, quarto e
sesto comma, Cost., perché la materia dell’istruzione e formazione
professionale è di competenza esclusiva delle Regioni.
Più specificamente la
lettera a), impugnata dalla Regione
Toscana, prevedendo gli aiuti di Stato all’occupazione, andrebbe ad interferire
nelle competenze regionali in materia di politiche attive del lavoro; la
lettera b), impugnata in tutti i
ricorsi, nella parte in cui dispone che i decreti delegati dovranno garantire
il raccordo tra i sistemi dell’istruzione e della formazione ed il passaggio da
un sistema all’altro, sarebbe in contrasto con il riparto costituzionale delle
competenze, che attribuisce alle Regioni la potestà normativa «concorrente e
residuale» in materia di istruzione e formazione professionale; la lettera c), oggetto di ricorso da parte delle
Regioni Marche e Toscana e della Provincia di Trento, nell’individuare
l’obiettivo di favorire forme di apprendistato e di tirocinio d’impresa,
andrebbe a costituire interventi di politica attiva del lavoro; le lettere d), e),
f) e g), che contengono una serie di disposizioni attinenti il mercato
del lavoro (fra le quali alcune misure sul lavoro dei disabili e delle donne),
si risolverebbero, secondo i ricorsi in ultimo citati, in un intervento di dettaglio,
da parte dello Stato, in materia di competenza concorrente, sicché vengono
confermate le censure già prospettate in precedenza; le lettere h) ed i), inoltre, relative lato
sensu alla formazione professionale, sarebbero tali da violare la competenza
regionale esclusiva in siffatta materia, con conseguente lesione anche delle
potestà regolamentari ed amministrative delle medesime (art. 117, terzo e
quarto comma, ed art. 118 Cost.). Con particolare riferimento alla lettera h), infine, oggetto di impugnativa da
parte di tutti i ricorsi, ci si duole da un lato della completa soppressione
della competenza legislativa regionale in materia di disciplina dei contenuti
dell’attività formativa concordata tra lavoratori e prestatori di lavoro;
dall’altro, del fatto che, in caso di mancato accordo tra prestatori e datori
di lavoro su tali contenuti, il successivo intervento delle Regioni è
subordinato all’intesa col Ministro del lavoro e delle politiche sociali, in
questo modo attribuendo allo Stato un potere in una materia del tutto estranea
alla sua competenza.
4.— Alcuni ricorsi si
rivolgono, singolarmente, nei confronti di parti della legge n. 30 del 2003 non
impugnate dalle altre Regioni.
La Regione Marche censura
l’art. 3, comma 1, lettere a), b) e
c), perché i principi e i criteri direttivi ivi fissati in relazione alla
disciplina del lavoro a tempo parziale risulterebbero lesivi della competenza
regionale concorrente in tema di tutela e sicurezza del lavoro e di politiche
attive del lavoro.
La Regione Basilicata,
invece, deduce l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, con particolare
riguardo alle lettere e) e f), della legge stessa, avente ad
oggetto la delega al Governo in materia di certificazione dei rapporti di
lavoro. Pur trattandosi di norma animata dall’obiettivo di ridurre il
contenzioso, la ricorrente rileva che la funzione certificativa è una tipica
funzione amministrativa che, riguardando materia di competenza regionale, non
potrebbe essere regolata da norme statali (art. 117, terzo comma, Cost.). In
particolare, le disposizioni comprese nelle lettere impugnate si traducono,
secondo quanto sostenuto in ricorso, in una violazione dell’art. 24 Cost.; la
lettera e), infatti, restringe a
specifiche ipotesi la possibilità di agire in giudizio in caso di contratto
certificato, mentre la lettera f) va
incontro alla medesima censura nella parte in cui mantiene fermi gli effetti
degli accertamenti dell’organo certificatore fino a quando sia stata provata
l’erronea qualificazione del programma negoziale o la difformità tra il
programma negoziale concordato dalle parti in sede di certificazione e il
programma attuato. L’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione,
peraltro, sarebbe da dichiarare qualora si interpreti la stessa nel senso di disconoscere,
nelle more dell’accertamento, la facoltà di promuovere l’azione giudiziaria.
La Regione Toscana, infine, impugna l’art. 7 della
legge in questione in quanto ritenuto in contrasto con l’art. 11 della legge
costituzionale n. 3 del 2001; a norma di quest’ultimo, che è da ritenere come
immediatamente prescrittivo, ogni progetto di legge nelle materie di competenza
concorrente è sottoposto al parere “rinforzato” della Commissione parlamentare
per le questioni regionali, opportunamente integrata dai rappresentanti degli
enti locali, mentre la norma impugnata si limita a stabilire che sugli schemi
dei decreti legislativi in questione venga acquisito il parere della Conferenza
unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in
tal modo riducendo gravemente i margini di una effettiva “codecisione” della
materia e vulnerando il principio della leale collaborazione tra Stato e
Regioni.
5.— Comune a tutti i ricorsi
è, da ultimo, il gruppo di censure rivolte nei confronti dell’art. 8 della
legge n. 30 del 2003.
Oltre a quanto già riportato
a proposito dell’impugnazione dell’art. 1, comma 2, lettere c) e d),
vengono espressamente censurati il comma 1 ed il comma 2, lettere a), f) e g), dell’art. 8; dette norme – che
hanno ad oggetto le funzioni ispettive e toccano perciò il tema della vigilanza
sul lavoro, ritenuta strumentale alla materia della “tutela e sicurezza del
lavoro”, di competenza legislativa concorrente delle Regioni – sarebbero
anch’esse in contrasto, secondo quanto detto in precedenza, con le competenze
legislative, regolamentari e amministrative regionali. Quanto al comma 3,
invece, le censure riguardano l’assenza di ogni coinvolgimento regionale in
sede di approvazione dei relativi decreti legislativi (è previsto il solo
parere delle competenti Commissioni parlamentari).
6.— Rispetto ai ricorsi fin qui richiamati, quello
della Provincia autonoma di Trento si connota per alcuni elementi peculiari,
collegati con il particolare statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige.
Nel ricorso la Provincia premette che, in base agli
artt. 8, numero 29), e 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. n. 670 del
1972, essa ha potestà legislativa esclusiva e potestà amministrativa in materia
di addestramento e formazione professionale, mentre ha competenza concorrente e
potestà amministrativa, in base agli artt. 9, numeri 2), 4) e 5), e 16 dello
statuto medesimo, in materia di istruzione elementare e secondaria, di
apprendistato, di categorie e qualifiche dei lavoratori e di costituzione e
funzionamento di commissioni comunali e provinciali di controllo sul
collocamento.
Tali previsioni statutarie sono state concretamente
attuate grazie a successivi interventi legislativi, fra i quali la ricorrente
richiama: l’art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 471, che ha trasferito alla
Provincia le funzioni relative al rapporto giuridico di apprendistato; il
d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, il cui art. 3 ha delegato alla medesima le
funzioni amministrative relative a vigilanza e tutela del lavoro nonché
l’esercizio delle funzioni in materia di vigilanza per l’applicazione delle
norme su previdenza ed assicurazioni sociali; il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280,
ed il successivo decreto legislativo 21 settembre 1995, n. 430, che ha aggiunto
nel precedente decreto l’art. 9-bis,
i quali hanno creato nella Provincia un organico sistema di servizi per
l’impiego. Tutte queste competenze, che sono da ricondurre alla materia “tutela
e sicurezza del lavoro”, debbono ritenersi manifestazione di una più ampia
autonomia, diretta conseguenza dello statuto speciale, della quale la Provincia
autonoma continua a godere in base all’art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001.
Si osserva nel ricorso che la legge delega n. 30 del
2003, pur avendo ad oggetto materie in parte di sicura competenza statale,
com’è per la disciplina dei rapporti di lavoro, attiene anche alle materie
“tutela e sicurezza del lavoro”, “istruzione e formazione professionale”, di
spettanza della Provincia medesima, nei termini sopra descritti; né può dirsi
che la legge contenga una generale clausola di salvaguardia delle competenze
specifiche delle autonomie speciali riconosciute dalla Costituzione. La
previsione, di cui all’art. 2 della legge impugnata, di un riordino dei
contratti a contenuto formativo e di tirocinio sarebbe poi in contrasto con la
specifica competenza in materia che l’art. 2, comma 1, lettera a), del d.P.R. n. 471 del 1975 riconosce
alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Fatte queste premesse di ordine generale, la Provincia
ricorrente passa all’esame delle singole censure, in relazione alle quali le
argomentazioni sono in larga misura coincidenti con quelle contenute nei
ricorsi delle altre Regioni.
In aggiunta rispetto a quanto già detto, vanno
segnalate, tuttavia, alcune peculiarità connesse con l’autonomia speciale. A
proposito dell’art. 1, comma 2, lettera c),
della legge n. 30 del 2003, che dispone il mantenimento allo Stato delle
funzioni amministrative relative alla conciliazione delle controversie di
lavoro, la Provincia ne sostiene l’illegittimità perché tali funzioni sono da
essa in concreto già svolte, in virtù della delega di cui al citato art. 9-bis del d.P.R. n. 280 del 1974; ed
analoghe considerazioni vengono svolte in riferimento all’art. 1, comma 2,
lettera d), della legge, perché anche
tali funzioni sarebbero attualmente già esercitate dalla Provincia di Trento.
Allo stesso modo viene contestata la legittimità costituzionale dell’art. 8,
comma 2, lettere f) e g), della legge n.
30 del 2003, giacché l’istituzione di una direzione generale con compiti di
direzione e coordinamento delle strutture periferiche del Ministero del lavoro
e delle politiche sociali in vista dell’esercizio unitario della funzione
ispettiva, nonché l’obbligo, da parte delle direzioni regionali e provinciali
del lavoro, di attenersi alle direttive emanate dalla stessa direzione generale
del Ministero determinerebbero, secondo la Provincia di Trento, l’eliminazione
di funzioni che sono già esercitate in sede provinciale, senza che la connessione
tra la vigilanza e la previdenza sociale possa attrarre anche la prima
nell’orbita della competenza statale.
Quanto alle censure rivolte nei confronti dell’art. 2
della legge impugnata, il ricorso – dopo aver ribadito che la Provincia di
Trento è titolare, in virtù delle norme dello statuto speciale, di competenza
normativa esclusiva in materia di addestramento e formazione professionale,
nonché di competenza concorrente in materia di apprendistato e di istruzione
elementare e secondaria – osserva che tutti i principi e criteri direttivi ivi
contenuti sono da ritenere illegittimi in quanto in essi manca ogni riferimento
ad una disposizione di salvaguardia delle speciali autonomie provinciali. Il
sistema che viene a delinearsi, d’altra parte, appare alla ricorrente già
esaustivo in sé, con la conseguenza che sono violati i limiti della potestà
concorrente; peraltro la Provincia di Trento precisa che tali censure sono
«formulate a titolo cautelativo», perché l’eventuale riconoscimento
dell’esistenza di una clausola implicita di salvaguardia dell’autonomia
statutaria le farebbe comunque venire meno.
Quanto alla lettera h) dell’art. 2, la Provincia di Trento ne sostiene l’illegittimità
costituzionale sotto due profili: da un lato, perché la competenza provinciale
in materia di attività formativa viene limitata a quella concordata tra datori
e prestatori di lavoro; dall’altro, perché il Ministero del lavoro è in grado
di condizionare, in caso di mancato accordo, il contenuto degli atti che le
Regioni e Province autonome debbono assumere. La lettera i), infine, col rinvio ai contratti collettivi per la formazione in
azienda, preclude integralmente alla Provincia di esercitare le proprie
competenze in materia di addestramento e formazione professionale.
7.— Con separati
ricorsi notificati in data 4, 5 e 9 dicembre 2003 (iscritti ai numeri 92, 93,
94 e 95 del registro ricorsi del 2003) le Regioni Marche, Toscana ed
Emilia-Romagna, nonché la Provincia autonoma di Trento, hanno proposto
questione di legittimità costituzionale – in riferimento agli artt. 3, 4, 41,
76, 77, 97, 117 e 118 Cost., all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, agli artt. 8, numeri 23) e 29), e 9, numeri 2), 4) e 5) del menzionato
statuto speciale del Trentino-Alto Adige ed a diverse norme di attuazione dello
statuto medesimo – di numerose parti del decreto legislativo 10 settembre 2003,
n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30).
I ricorsi
investono, specificamente, l’art. 2, comma 1, lettera e), l’art. 3, comma 2, gli artt. 4, 5 e 6, l’art. 12, commi 3 e 5,
l’art. 13, commi 1 e 6, l’art. 14, commi 1 e 2, l’art. 22, comma 6, gli
articoli da 47 a 60 e da 70 a 74 del citato decreto.
Le Regioni e la
Provincia autonoma, prima di procedere ad un’analitica disamina degli specifici
motivi di censura, muovono nei confronti della normativa impugnata alcune
osservazioni critiche di portata generale, che in buona parte sono assimilabili
a quelle già rivolte nei confronti della legge di delega.
Le parti
ricorrenti, infatti, dopo aver richiamato il contenuto dei precedenti ricorsi
rivolti nei confronti della legge n. 30 del 2003, ribadiscono le argomentazioni
di fondo già prospettate in quella sede, ossia che le norme del decreto n. 276
del 2003 vanno ad interferire nella materia “tutela e sicurezza del lavoro”,
oggetto di competenza concorrente, nonché nella materia “formazione ed
istruzione professionale”, oggetto invece di competenza residuale esclusiva, in
tal modo violando l’art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione. Poiché
le norme impugnate non si limitano a fissare i principi fondamentali della
materia, ma condizionano anche l’esercizio delle funzioni regolamentari ed
amministrative da parte della Regione, da ciò i ricorsi deducono violazione
anche degli artt. 117, sesto comma, e 118 Cost.; e ravvisano, inoltre, una
violazione degli artt. 76 e 77 Cost. perché il decreto delegato si discosta
dalla previsione della legge delega secondo cui l’esercizio della medesima
sarebbe dovuto avvenire nel rispetto delle competenze fissate dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001 in materia di tutela e sicurezza del lavoro.
Fatte queste
premesse, le Regioni riprendono una serie di concetti utilizzati nei ricorsi
contro la legge delega in ordine ai limiti della materia “tutela e sicurezza
del lavoro”, nella quale andrebbero ricompresi gli istituti connessi col
mercato del lavoro, la disciplina del collocamento e dei servizi per l’impiego
e le politiche attive del lavoro. A questo proposito le parti rammentano che,
anche in epoca antecedente la riforma di cui alla legge costituzionale n. 3 del
2001, alle Regioni era stato riconosciuto un ruolo fondamentale in materia di
mercato del lavoro, collocamento, incremento dell’occupazione, tirocini
formativi e così via, sulla base del d.lgs. n. 469 del 1997, emanato in
attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59. La necessità di superare la
distinzione tra norme attinenti alle politiche attive del lavoro (statali) e
norme sulla formazione professionale (regionali) era stata indicata anche dalla
giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 74 del
2001 e n. 125
del 2003), sicché la riforma costituzionale del 2001 non aveva fatto altro
che proseguire un cammino già intrapreso; la legge delega n. 30 del 2003 ed il
successivo decreto n. 276 del 2003 rappresenterebbero, in altre parole,
un’inversione di tendenza.
Anche la Provincia
di Trento richiama la premessa del precedente ricorso proposto nei confronti
della legge delega n. 30 del 2003, in particolare ribadendo tutte le
osservazioni fatte in quella sede circa la propria titolarità di potestà
normativa esclusiva in tema di addestramento e formazione professionale e di
potestà concorrente in tema di apprendistato, istruzione elementare e secondaria,
libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei lavoratori. Rileva altresì la
Provincia ricorrente che l’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 276 del 2003
contiene, in apparenza, una clausola di salvaguardia delle competenze delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, le
cui forme di autonomia vengono fatte salve per le parti in cui sono da ritenere
più ampie di quelle concesse dall’attuale titolo V della parte II della
Costituzione. A suo dire, però, una serie di norme del decreto impugnato si
applicano anche alle Province autonome, in tal modo sostanzialmente smentendo
il contenuto della citata clausola.
8.— I ricorsi
procedono, quindi, all’esame delle singole censure.
I dubbi investono,
innanzitutto, l’art. 2, comma 1, lettera e),
del decreto legislativo n. 276 del 2003 che viene impugnato dalla sola Regione
Emilia-Romagna in quanto, nel dettare la definizione dell’autorizzazione delle
agenzie per il lavoro, fa riferimento esclusivamente ad un provvedimento
statale senza contemplare alcun coinvolgimento delle Regioni.
Viene poi
impugnato l’art. 3, comma 2, del decreto medesimo, norma che dispone il
mantenimento alle Province delle funzioni amministrative attribuite dal decreto
legislativo n. 469 del 1997; nei ricorsi delle Regioni Marche e Toscana si
osserva che, in base all’art. 118, secondo comma, Cost., tali funzioni
potrebbero essere affidate alle Province solo con legge regionale, e non con
legge statale. L’art. 3, comma 2, poi, viene anche impugnato nelle lettere a) e c)
dalla Regione Emilia-Romagna; infatti, benché l’esordio del comma 2 contenga
un’espressa riserva di mantenimento alle Regioni delle competenze in materia di
regolazione ed organizzazione del mercato del lavoro regionale, tale previsione
conterrebbe una mera clausola di stile, poiché in realtà il legislatore
delegato, come risulta dai successivi artt. 4 e 6, ha dettato non solo i
principi fondamentali, bensì una disciplina completa ed unica, per tutto il
territorio nazionale, in materia di autorizzazioni per i soggetti che svolgono
attività di somministrazione, intermediazione e ricerca del personale, con
violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Numerose e diffuse
sono le censure contro gli artt. 4 e 6 del decreto n. 276, che regolano le
agenzie per il lavoro ed i particolari regimi di autorizzazione.
Il sistema prevede
il rilascio da parte del Ministro del lavoro e delle politiche sociali delle
autorizzazioni all’intermediazione ed all’interposizione nella somministrazione
di lavoro, con creazione di un apposito albo centrale e di sezioni regionali
del medesimo. Poiché si tratta, secondo le Regioni, di una normativa che
riguarda l’esercizio di funzioni amministrative in materia di tutela e
sicurezza del lavoro, essa sarebbe in contrasto con l’art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto normativa di dettaglio, oltre che con gli artt. 117, sesto
comma, e 118 Cost., per lesione delle competenze regolamentari ed
amministrative regionali. Più specificamente, tutti i ricorsi eccepiscono
l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 quanto al comma 1, mentre il comma 2
è impugnato dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Provincia autonoma di Trento.
Dette norme riserverebbero allo Stato una serie di funzioni amministrative in
violazione del principio di sussidiarietà; a questo proposito, i ricorsi
richiamano la sentenza
n. 303 del 2003 di questa Corte, secondo cui il mantenimento in sede
centrale di funzioni amministrative che dovrebbero spettare alle Regioni è
possibile solo in presenza di effettive esigenze unitarie, previo accordo
stipulato con la Regione e fermo restando il controllo sulla ragionevolezza.
Ciò non si verificherebbe, invece, a proposito delle agenzie per il lavoro,
perché le Regioni ben potrebbero procedere direttamente alla tenuta degli albi
ed alla verifica dei requisiti, come si conviene ad ogni sistema decentrato. E
la norma, d’altra parte, non prevede alcuna forma di intesa con le Regioni, in
ciò rappresentando un passo indietro anche rispetto al sistema delineato, nel
precedente assetto costituzionale, dall’art. 10 del d.lgs. n. 469 del 1997, che
contemplava, accanto al potere ministeriale di autorizzazione, almeno un parere
da parte delle Regioni.
Sulla base di tale
contestazione generale, tutti i ricorsi lamentano la presunta illegittimità
costituzionale della previsione della doppia autorizzazione, l’una statale e
l’altra regionale, che caratterizza il sistema; a norma dell’art. 6, comma 6,
del decreto n. 276, infatti, le Regioni dispongono di un potere autorizzatorio,
peraltro limitato al proprio territorio e con esclusione dell’attività di
somministrazione di lavoro. Tale limitazione territoriale violerebbe numerosi
parametri costituzionali: da un lato, infatti, sarebbe irrazionale (per
esempio, per le agenzie che ricerchino personale per imprese aventi la loro
sede in un’altra Regione); dall’altro, sarebbe in contrasto con gli artt. 97,
117 e 118 Cost., perché i controlli che lo Stato e le Regioni sono chiamati a
compiere sono gli stessi; dall’altro, infine, sussisterebbe violazione del
principio della libertà d’iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost., nel
senso delineato dalla sentenza di questa Corte n. 362 del 1998.
Il meccanismo di
autorizzazione regionale regolato dall’art. 6, commi 6, 7 e 8, viene poi
censurato anche perché appare illegittimo che con norma statale emanata in
materia di competenza concorrente si vieti alle Regioni la possibilità di
autorizzare anche l’attività di somministrazione di lavoro. Parimenti
illegittimo sarebbe il comma 7 dell’art. 6, perché il dettaglio della
disciplina per il rilascio dell’autorizzazione regionale dovrebbe essere deciso
con normativa delle Regioni, come pure viene censurato il comma 8, per
l’impossibilità di prevedere un potere regolamentare dello Stato (tramite il
decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali) in una materia che
non rientra nella sua competenza esclusiva.
L’art. 4, comma 5,
invece, che prevede il potere di fissazione, con decreto del Ministro del
lavoro e delle politiche sociali, di tutta una serie di elementi relativi alle
autorizzazioni, è censurato dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Provincia
autonoma di Trento perché in esso si andrebbe a determinare un potere
regolamentare fuori dei limiti di cui all’art. 117, sesto comma, della
Costituzione. La previsione di siffatto potere, inoltre, sarebbe in contrasto
anche con l’art. 76 Cost., perché non previsto nella legge delega.
Sono oggetto di
specifica impugnazione, infine, nel ricorso della Regione Emilia-Romagna, i
commi da 1 a 5, 7 e 8 dell’art. 6, riguardanti i regimi particolari di
autorizzazione. I commi 1, 2, 3 e 4 prevedono la possibilità di svolgere le
attività di intermediazione per tutta una serie di soggetti e di categorie
professionali, fra i quali le università, i Comuni, le camere di commercio, le
associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro e l’ordine nazionale dei
consulenti del lavoro. I commi 1 e 3 paiono voler autorizzare direttamente i
soggetti ivi indicati allo svolgimento dell’attività di intermediazione, mentre
il comma 2 richiama le procedure di cui all’art. 4 (e quindi non prevede
un’autorizzazione ope legis) ed il
comma 4 delinea per i consulenti del lavoro una procedura ancora diversa.
L’autorizzazione diretta di cui ai commi 1 e 3 sarebbe, secondo la ricorrente,
tale da violare gli artt. 3 e 97 Cost., perché non si comprende la ragione per
la quale i soggetti in questione debbano poter svolgere ope legis un’attività diversa da quella per loro istituzionale; ed
analoga violazione si configurerebbe per gli enti di cui al comma 2, ove si
prevede un’autorizzazione generale. A tale violazione si aggiungerebbe quella
degli artt. 117 e 118 Cost., trattandosi di norme di dettaglio che mantengono
in sede accentrata una serie di funzioni amministrative, in assenza di esigenze
unitarie.
9.— Il solo
ricorso della Regione Emilia-Romagna impugna, limitatamente ad alcune parti,
gli artt. 12, 13, 14 e 22 del decreto n. 276 del 2003.
In riferimento
all’art. 12, commi 3 e 5, si osserva che i commi 1 e 2 dell’articolo in esame,
che non vengono censurati – ponendo, a carico dei soggetti autorizzati alla
somministrazione di lavoro, l’obbligo di versare ai fondi di cui al successivo
comma 4 un contributo del 4 per cento delle retribuzioni corrisposte ai
lavoratori assunti a tempo determinato e indeterminato – contemplano iniziative
che attengono alle materie della tutela del lavoro e della formazione
professionale (a parte le «misure di carattere previdenziale» di cui al comma
1). Nonostante ciò, il comma 3 riconosce la possibilità di un intervento
sussidiario del Ministro del lavoro e delle politiche sociali per l’attuazione
di quanto disposto nei commi 1 e 2 e il comma 5 fissa in capo al medesimo
Ministro il potere di autorizzare l’attivazione dei fondi di cui al comma 4 e
di vigilare sulla gestione degli stessi, con ciò violando entrambi l’art. 118 e
il principio di leale collaborazione, tanto più che mancano esigenze unitarie a
fondamento dei poteri statali e, comunque, non è previsto alcun coinvolgimento
delle Regioni.
L’art. 13, commi 1
e 6, viene ritenuto in contrasto con gli artt. 3, 76, 117 e 118 della
Costituzione. L’articolo dispone che le agenzie autorizzate alla
somministrazione possono, al fine di garantire l’inserimento o il reinserimento
dei lavoratori svantaggiati, operare in deroga al regime generale della
somministrazione; la deroga implica – ai sensi dell’art. 23, comma 2, del
decreto medesimo, richiamato dal comma 1, lettera a), dell’art. 13 – la possibilità di un trattamento economico
deteriore per i predetti lavoratori, rispetto ai lavoratori di pari livello
dipendenti dall’utilizzatore. Che in questa materia sussista una competenza
regionale è confermato, indirettamente, dal comma 6 del medesimo art. 13, ove
si afferma che le disposizioni del comma 1 potranno essere operative «fino alla
data di entrata in vigore delle norme regionali che disciplinino la materia»,
solo alle condizioni ivi indicate (esistenza di una convenzione tra una o più
agenzie autorizzate e gli enti territoriali, ivi compresi le Province ed i
Comuni). La competenza regionale in materia deve ritenersi, secondo la Regione,
in parte piena (formazione professionale e politiche sociali) ed in parte
concorrente (tutela del lavoro); ma il comma 1 impugnato non si limita ai
principi fondamentali, contenendo invece norme di dettaglio in una materia in
cui non è lecito attrarre al centro le relative funzioni amministrative, sicché
sussisterebbe violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. E la
salvaguardia delle competenze regionali non sarebbe sufficiente, poiché le
convenzioni che rendono operativo il sistema fino alla data di entrata in
vigore delle norme regionali possono essere stipulate anche con Province e
Comuni. Oltre a ciò, sussisterebbe anche una violazione dell’art. 76 Cost.,
perché l’art. 1, comma 2, lettera m),
numero 5, della legge n. 30 del 2003 non prevede alcuna eccezione alla regola
secondo cui i lavoratori coinvolti nella somministrazione debbono ricevere un
trattamento non inferiore ai lavoratori di pari livello dipendenti
dall’utilizzatore.
Quanto all’art.
14, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, pure riguardante la posizione dei
lavoratori svantaggiati e disabili, la ricorrente sostiene che tali norme
sarebbero in contrasto con l’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., perché
intervengono in materia di tutela del lavoro e politiche sociali con
prescrizioni di dettaglio, prevedendo la stipulazione di convenzioni che le
Regioni possono solo concorrere a formulare, senza alcuna possibilità di
dettare norme legislative. Vi sarebbe, inoltre, una violazione dell’art. 76
Cost., perché la disciplina eccede i limiti della legge delega.
Quanto all’art.
22, comma 6, del decreto impugnato, poi, la Regione Emilia-Romagna osserva che
detta previsione, stabilendo che, in caso di somministrazione di lavoro, non si
applichi la disciplina in tema di assunzioni obbligatorie e la riserva di cui
all’art. 4-bis, comma 3, del decreto
legislativo 21 aprile 2000, n. 181, fa sì che i «lavoratori somministrati» non
vengano computati ai fini dell’obbligo di assunzione di una percentuale di
disabili sul totale dei dipendenti. In tal modo la norma impugnata violerebbe
l’art. 76 Cost., perché sul punto non c’è alcun fondamento nella delega,
andrebbe a ledere gli artt. 3 e 4 Cost., per la minore tutela offerta alla
categoria dei disabili, e sarebbe in contrasto con l’art. 117 Cost., in quanto
contiene una grave ed irragionevole deroga ad un principio fondamentale statale
in materia di competenza regionale.
10.— I ricorsi
impugnano, infine, con sfumature diverse ma con sostanziale identità di
impostazione e di censure, gli articoli da 47 a 60 del decreto n. 276 del 2003,
che contengono la disciplina dei contratti di apprendistato (artt. 47-53), dei
contratti di inserimento (artt. 54-59) e dei tirocini estivi di orientamento (art.
60), nonché gli articoli da 70 a 74 sulle prestazioni occasionali di tipo
accessorio rese da particolari soggetti.
Il ricorso della
Regione Marche, dopo aver sinteticamente richiamato il contenuto delle singole
norme, rileva che la lesione delle prerogative regionali sarebbe dovuta,
innanzitutto, al carattere esclusivo della competenza normativa in materia di
istruzione e formazione professionale; gli articoli in esame non si
limiterebbero alla definizione dei contenuti tipici dei contratti in questione,
poiché in concreto impediscono ogni regolamentazione autonoma da parte delle
Regioni. Da ciò deriverebbe la violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost.,
con conseguente violazione degli artt. 117, sesto comma, e 118 Cost., relativi
alle competenze regolamentari ed amministrative. Ma sussisterebbe anche una
violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., poiché i contratti in esame,
tutti riconducibili alle politiche attive del lavoro e quindi alla materia
“tutela e sicurezza del lavoro”, rientrerebbero anche nella competenza
concorrente delle Regioni; e le norme statali non si limitano a porre i
principi fondamentali, bensì intervengono con una disciplina del tutto
puntuale.
La Regione Marche,
inoltre, ritiene che le norme ora citate non possano essere tutte ricondotte
alla competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, perché
a suo dire l’ordinamento del diritto privato «si può imporre quale limite alla
legislazione regionale solo se non sia tale da assorbire e condizionare oltre
ogni limite ragionevole le competenze legislative che sono attribuite alle
Regioni».
I ricorsi delle
Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, pressoché coincidenti su questo punto, si
rivolgono specificamente contro alcune parti della normativa impugnata.
A proposito dei contratti di
apprendistato, detti ricorsi censurano gli artt. 48, comma 4, 49, comma 5, e
50, comma 3.
L’art. 48, comma 4, prevede che la
regolamentazione dei profili formativi dell’apprendistato sia rimessa alle
Regioni d’intesa con i Ministri del lavoro e dell’istruzione, per di più
attenendosi ai criteri direttivi ivi indicati. La norma sarebbe illegittima
poiché, trattandosi di materia devoluta alla competenza residuale,
l’assoggettamento della regolamentazione regionale all’accordo con i Ministri suddetti
ed al rispetto di certi criteri direttivi violerebbe l’art. 117, quarto comma,
Cost.; e comunque, ove pure si ritenesse che la materia coinvolta è quella
concorrente della tutela e sicurezza del lavoro, sarebbero ugualmente
illegittime tanto la previsione della previa intesa con i Ministri sopra citati
quanto il rinvio ai contratti collettivi nazionali per la formazione aziendale
(art. 48, comma 4, lettera c).
L’art. 49, comma 5,
sull’apprendistato professionalizzante, viene censurato per ragioni assai
simili a quelle ora viste per l’art. 48, comma 4: non sarebbe legittima la
previsione di una regolamentazione dei profili formativi di tale contratto
concordata con le associazioni dei datori e prestatori di lavoro, per di più
prevedendosi il rispetto dei criteri direttivi ivi indicati. Si tratterebbe,
infatti, di competenza residuale e l’intesa con le associazioni sarebbe
particolarmente condizionante per l’autonomia regionale.
Allo stesso modo viene censurato
l’art. 50, comma 3, in materia di apprendistato per l’acquisizione di un
diploma o per percorsi di alta formazione. La competenza residuale in materia
di istruzione e formazione professionale sarebbe infatti lesa dalla previsione
della necessità di un accordo con le associazioni dei datori e prestatori di
lavoro e con le università ed altre strutture formative allo scopo di
determinare la regolamentazione e la durata di tale apprendistato.
La sola Regione
Emilia-Romagna censura anche l’art. 51, comma 2, del decreto, in quanto
riconosce al Ministro del lavoro e delle politiche sociali il potere di
stabilire le modalità di riconoscimento dei crediti formativi. Tale potere, di
natura regolamentare, sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 117, sesto
comma, Cost., perché va ad esercitarsi in materia di competenza residuale o
concorrente; oltre a ciò, vi sarebbe violazione dell’art. 76 Cost., per
mancanza di ogni riferimento nella legge delega.
Con riguardo alle norme che
regolano il contratto di inserimento – che sostituisce il precedente contratto
di formazione e lavoro – la Regione Toscana lamenta la presunta illegittimità
costituzionale degli artt. 54 e 55 del decreto impugnato, per il fatto che tali
articoli non prevedono alcuna forma di partecipazione delle Regioni. Ciò
comporterebbe la violazione dell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., essendo
lese le più volte citate competenze regionali in tema di formazione e di tutela
e sicurezza del lavoro. Palese sarebbe, inoltre, l’incostituzionalità dell’art.
55, comma 3, il quale prevede che, decorso il termine di cinque mesi
dall’entrata in vigore del decreto, il Ministro del lavoro e delle politiche
sociali possa intervenire in via sostitutiva, con proprio decreto, a
determinare provvisoriamente le modalità di definizione dei piani individuali di
inserimento; siffatta previsione, oltre ad ignorare completamente le competenze
regionali, sarebbe anche in contrasto con la delega di cui all’art. 2, comma 1,
lettera h), della legge n. 30 del
2003, ove si prevede, in caso di mancato accordo con le associazioni dei datori
di lavoro e dei lavoratori, che i contenuti dell’attività formativa possano
essere individuati dalle Regioni d’intesa col Ministro, e non da quest’ultimo
con proprio decreto.
L’art. 60,
riguardante i tirocini estivi di orientamento, viene impugnato dalle Regioni
Marche, Toscana ed Emilia-Romagna perché interviene con normativa di dettaglio
nella materia della formazione professionale, di competenza esclusiva
regionale.
Gli artt. 70-74 del d.lgs. n. 276
del 2003, da ultimo, vengono fatti oggetto di censura (dalla Regione Marche nel
loro complesso e dalla Regione Toscana limitatamente agli artt. 70 e 71) perché
tale sistema normativo, riconducibile nel suo insieme alle politiche attive del
lavoro e quindi alla materia “tutela e sicurezza del lavoro”, rientrerebbe
nella competenza concorrente delle Regioni. Le norme statali sarebbero in
contrasto con i parametri costituzionali più volte citati in quanto non si
limitano a porre i principi fondamentali, bensì intervengono con una normativa
di dettaglio.
11.— Il ricorso della Provincia
autonoma di Trento, analogamente a quanto si è visto a proposito della legge n.
30 del 2003, non contiene impugnazioni di norme ulteriori, né profili nuovi di
censura, bensì soltanto alcuni specifici richiami alle competenze particolari
delle quali la ricorrente gode in virtù dello statuto speciale.
In riferimento, quindi, al sistema
delle autorizzazioni delineato dagli artt. 4, 5 e 6 del decreto n. 276, la
Provincia osserva che la normativa impugnata sembrerebbe applicabile anche alle
Province autonome, secondo il dettato dell’art. 4, comma 4, e dell’art. 6,
comma 6. Da tanto consegue, secondo il ricorso, che le funzioni amministrative
(tenuta dell’albo nazionale e rilascio delle autorizzazioni) riconosciute al
Ministro del lavoro e delle politiche sociali dall’art. 4, commi 1 e 2, si
estendono anche alla Provincia di Trento. In tal modo, però, sarebbero violate
le previsioni dell’art. 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266, di attuazione dello statuto speciale, a norma del quale nelle materie di
competenza regionale o provinciale «la legge non può attribuire agli organi
statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da
quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di
attuazione».
Quanto, invece, all’art. 6, comma
7, la disciplina della procedura di rilascio dell’autorizzazione da parte delle
Regioni (e, deve ritenersi, delle Province autonome) porrebbe norme di
dettaglio in materie di competenza provinciale (tutela del lavoro e formazione
professionale), con violazione dell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost.,
degli artt. 8, numeri 23 e 29, e 9, numeri 4 e 5, dello statuto speciale, e
dell’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992. L’art. 6, comma 8, invece, sarebbe in
contrasto con l’art. 117, sesto comma, Cost. e con l’art. 2 del d.lgs. n. 266
del 1992, perché prevede un potere regolamentare del Ministro in materia di
competenza provinciale.
Restano, in ultimo, le censure sugli artt. 48, comma
4, e 49, comma 5, del decreto impugnato, le quali sono sostanzialmente
coincidenti con quelle già analizzate a proposito degli altri ricorsi. Queste
norme sarebbero illegittime poiché, trattandosi di materia devoluta alla
competenza primaria della Provincia autonoma (formazione professionale),
l’assoggettamento della regolamentazione provinciale all’accordo con i Ministri
o con le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro ed al rispetto dei
criteri direttivi indicati dalla legge statale violerebbe l’art. 117, quarto
comma, Cost., l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e l’art. 8,
numero 29, dello statuto. E tale censura dovrebbe valere anche se si trattasse
di potestà normativa concorrente: evidente sarebbe, infatti, la violazione
della clausola di salvaguardia di cui all’art. 1, comma 3, del decreto n. 276
del 2003.
12.— Il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è
costituito in tutti i giudizi sopra menzionati, con altrettanti atti difensivi,
chiedendo che le questioni vengano dichiarate non fondate. La linea difensiva
del Governo, già sinteticamente tratteggiata negli originari atti di
costituzione, si è poi esplicata, con ampiezza di argomentazioni, nella
successiva memoria depositata in vista dell’udienza pubblica di discussione.
In via preliminare l’Avvocatura osserva
come la legge delega persegua l’obiettivo della tutela dell’interesse
collettivo dei lavoratori al sostegno e alla promozione dell’occupazione,
costituzionalmente protetto attraverso il riconoscimento del diritto al lavoro.
È quindi possibile affermare che tutta la
disciplina del mercato del lavoro costituisce lo strumento di concreta
attuazione di questo diritto, di cui all’art. 4 Cost., la riconduzione del
quale nel novero dei diritti sociali comporta che lo Stato debba sia porre in
essere azioni positive (quale una efficiente organizzazione amministrativa del
mercato), sia determinare i livelli essenziali delle prestazioni da garantire
su tutto il territorio nazionale, assicurati i quali può trovare espansione e
applicazione la competenza concorrente delle Regioni in materia di tutela e
sicurezza del lavoro ed esclusiva in materia di assistenza sociale e
soprattutto di formazione professionale, consentendo alle stesse di introdurre
nuove e maggiori forme di tutela del mercato, coerenti con i principi
fondamentali.
In sostanza, quindi, la fissazione delle
misure indispensabili per garantire l’effettività del diritto al lavoro
discenderebbe dalla stessa qualificazione di questo come diritto sociale. Sia
la legge delega sia il decreto delegato intervengono sulla “tutela e sicurezza
del lavoro”, da intendere non tanto come materia in senso stretto, ma piuttosto
come valore costituzionalmente protetto, volto al perseguimento, anche in
un’ottica di sussidiarietà, del diritto costituzionale all’accesso al lavoro.
Inoltre nei provvedimenti citati sono previste procedure rispettose del
principio di leale collaborazione (quali l’intesa con le Regioni o con la
Conferenza Stato-Regioni prevista dall’art. 5, comma 1, lettera c, del d.lgs. n. 276 del 2004 per
l’adozione del decreto ministeriale che definisce i requisiti logistici e di
professionalità per l’autorizzazione alle agenzie per il lavoro; dall’art. 6,
comma 8, dello stesso decreto per la definizione della sezione regionale
dell’albo delle agenzie; dall’art. 16, comma 1, del decreto medesimo per la
definizione di standard tecnici e
flussi di scambio in relazione alla borsa continua per il lavoro; dall’art. 17,
comma 5, dello stesso decreto per la definizione di un modello provvisorio di
rilevazione; dall’art. 51, comma 2, dello stesso decreto per la determinazione
delle modalità di riconoscimento dei crediti formativi, e dall’art. 53, comma
3, dello stesso decreto per la definizione delle modalità di riconoscimento dei
criteri di erogazione degli incentivi).
Vengono quindi esaminate le singole
censure, argomentando nel senso della loro infondatezza o inammissibilità.
Quanto all’art. l, comma 2, lettera b), numeri 2, 3 e 4 della legge n. 30
del 2003, si osserva che il legislatore ha qui determinato i livelli essenziali
delle prestazioni, individuando quelle fasce deboli del mercato del lavoro, a
rischio di esclusione sociale, a favore delle quali devono essere rivolte, in
modo prioritario, le misure per l’occupazione, esercitando altresì la
competenza esclusiva di cui all’art. 117, secondo comma, lettera r), Cost. (“coordinamento informativo
statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e
locale”), essendo la borsa continua del lavoro uno strumento volto proprio a
garantire un’efficace azione per soddisfare il diritto al lavoro che, solo in
quanto istituito a livello nazionale, può assicurare l’eliminazione di ogni
barriera alla libera circolazione dei lavoratori sull’intero mercato del
lavoro, come vuole l’art. 120 Cost., richiamato, insieme con l’art. 4 Cost.,
dall’art. 15 del decreto di cui si tratta (laddove una gestione interamente
regionale del servizio informatico comporterebbe il rischio di una mancata
comunicazione tra i sistemi regionali ed un conseguente ostacolo alla libera
circolazione dei lavoratori). Peraltro gli articoli 15 e 16 del decreto
delegato prevedono forme di partecipazione delle Regioni alla gestione del
sistema.
Quanto al mantenimento allo Stato delle
«funzioni amministrative relative alla conciliazione delle controversie di
lavoro individuali e plurime, nonché alla risoluzione delle controversie
collettive di rilevanza pluriregionale» (art. 1, comma 2, lettera c, della legge delega), si rileva come
esse attengano alla disciplina sostanziale del rapporto di lavoro, risultando
pertanto riconducibili alla competenza statale in tema di “ordinamento civile”
e presentando inoltre un legame assai stretto con la disciplina processuale,
atteso che la procedura di conciliazione è, almeno in parte, disciplinata nel
codice di rito e costituisce una condizione di procedibilità dell’azione
giudiziaria.
Quanto all’art. 1, comma 2, lettera d), della legge delega, premesso che
sussiste una stretta connessione tra le norme che disciplinano l’incontro tra
domanda e offerta di lavoro e la determinazione dei flussi migratori (dal
momento che l’esistenza di un contratto di lavoro costituisce una condizione
essenziale per il soggiorno in Italia di cittadini di Stati non appartenenti
all’Unione europea), l’Avvocatura richiama la competenza statale in tema di
immigrazione, ferma la necessità, da parte del legislatore, di dare concreta attuazione
all’art. 118, terzo comma, Cost., relativo all’istituzione di forme di
coordinamento tra lo Stato e le Regioni in materia di immigrazione. In senso
analogo si argomenta circa la lettera h)
della stessa disposizione, in tema di coordinamento delle disposizioni
sull’incontro tra domanda e offerta di lavoro con quelle sulla disciplina del
lavoro dei cittadini extracomunitari, anche al fine della semplificazione delle
procedure di rilascio delle autorizzazioni (materia che, toccando l’aspetto
contrattuale del rapporto e la competenza in tema di immigrazione, non può che
essere riservata allo Stato).
Riguardo al previsto mantenimento in capo
alle Province delle funzioni amministrative alle stesse attribuite con il
d.lgs. n. 469 del 1997 (art. l, comma 2, lettera e, della legge delega), l’Avvocatura dello Stato sostiene che la
disposizione non costituisce un conferimento
di funzioni bensì una norma meramente dichiarativa e non prescrittiva di
quanto avviene in forza del principio di continuità nell’esercizio delle
funzioni amministrative, per cui l’organo titolare della competenza la conserva
fino a che una fonte competente (e quindi la legge regionale) non intervenga a
stabilire diversamente (interpretazione da ritenere obbligata alla luce del
combinato disposto dell’art. 97 e della VIII disposizione finale e transitoria
della Costituzione, nonché confermata dall’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n.
131). In sostanza il legislatore statale non intende procedere ad alcuna nuova
allocazione di funzioni, salvo quelle espressamente riservate allo Stato per
esigenze unitarie, ma mantiene provvisoriamente ferma la situazione
preesistente, lasciando ai legislatori regionali il compito di valutare
un’eventuale diversa distribuzione delle funzioni, alla luce dei criteri
indicati dall’art. 118 della Costituzione.
Circa l’impugnazione dell’art. 3, comma 2,
dello stesso decreto, per quanto riguarda le lettere a) e c), nella parte in
cui enunciano come finalità delle successive norme l’identificazione di un
unico regime autorizzatorio, si argomenta nel senso dell’inammissibilità, posto
che dalla mera enunciazione di finalità da parte di norme prive di reale valore
prescrittivo non può derivare alcuna diretta invasione di competenze. Nel
merito, circa la violazione dell’art. 76 Cost. da parte della lettera c), poiché si parla di «individuazione» delle forme di raccordo, anziché di
«incentivazione», come previsto
dell’art. 1, comma 2, lettera f),
della legge delega, si rileva che questo presunto vizio di legittimità sarebbe
in ogni caso escluso dal fatto che l’art. 13 del decreto, in attuazione di
questa finalità, è rubricato chiaramente «misure di incentivazione...», per cui la regolazione posta in essere
dal legislatore delegato è coerente con la legge delega.
Quanto alle agenzie per il lavoro, di cui
all’art. 1, comma 2, lettera l),
della legge delega ed all’art. 4 del decreto, si rileva come il tema del regime
autorizzatorio esuli dalla materia “tutela e sicurezza del lavoro”, anzitutto
perché l’autorizzazione è finalizzata a rimuovere un divieto, volto ad evitare
l’insorgere di situazioni elusive dei diritti soggettivi dei lavoratori, sicché
la fissazione del regime autorizzatorio per le agenzie del lavoro, pur agendo
nella fase di accesso al mercato, non mira a tutelare il lavoratore «sul
mercato», bensì tutela il lavoratore «nel rapporto»; ne deriverebbe, quindi, la
competenza esclusiva dello Stato, trattandosi di materia “ordinamento civile”.
In secondo luogo, si precisa che l’esercizio abusivo dell’attività di intermediazione
è sanzionato penalmente: da ciò discenderebbe che soltanto l’unicità dei
requisiti richiesti e del relativo regime di autorizzazione possono garantire
l’uguaglianza delle condotte sanzionate sull’intero territorio nazionale.
Infine, sotto il profilo della tutela della concorrenza, si osserva come la
previsione di regimi autorizzatori differenti potrebbe comportare una
restrizione alla libera circolazione dei lavoratori, nonché la possibilità che
tale diversità precluda l’effettività dell’attività di mediazione su tutto il
territorio nazionale.
Vi sarebbero poi esigenze unitarie che
giustificano l’operare «in senso ascendente» del principio di sussidiarietà.
Infatti, già ora le agenzie di lavoro interinale necessitano, per operare, di
una autorizzazione, per ottenere la quale è prevista come requisito la presenza
in almeno quattro Regioni (come nel d.lgs. n. 276 del 2003), laddove la
dimensione ultraregionale è finalizzata a garantire la maggiore professionalità
dell’agenzia. Né una Regione potrebbe accertare un requisito come la presenza
di sedi in altre Regioni, accertamento da svolgere necessariamente a livello
centrale, il che ulteriormente giustifica il mantenimento allo Stato delle
funzioni amministrative.
Quanto all’asserita illegittimità
costituzionale del comma 5 dell’art. 4 del decreto (che prevede la potestà
regolamentare del Ministro), per presunta violazione dell’art. 76 Cost., si
osserva che il potere regolamentare troverebbe comunque fondamento in un atto
con forza di legge e che il regolamento ministeriale previsto dalla
disposizione in esame non può qualificarsi come regolamento di attuazione,
bensì come regolamento di mera esecuzione, che detta le disposizioni di
dettaglio per l’esercizio di una funzione amministrativa riservata allo Stato,
in quanto riconducibile all’ambito di una competenza esclusiva statale e in
presenza di esigenze unitarie.
Con riguardo all’art. 6 del decreto, commi
6, 7 e 8, l’Avvocatura chiede dichiararsi l’inammissibilità delle questioni
sollevate in riferimento agli artt.
3, 41 e 97 Cost. in quanto non vi sarebbe alcuna diretta lesione delle
prerogative regionali: se la competenza in materia di tutela della concorrenza
richiede la regolazione statale della generale funzione autorizzatoria, resta
salva l’attribuzione del concreto esercizio della competenza alle Regioni,
laddove la sussidiarietà faccia ritenere più consono al dettato costituzionale
l’esercizio della funzione ad un livello inferiore, come si verifica nel caso
di operatori che intendono agire soltanto nel territorio della Regione.
Con specifico riferimento alle questioni
sollevate dalla Provincia di Trento in relazione alle norme statutarie e di
attuazione si rileva che, in forza dell’art. 8 dello statuto, la Provincia di
Trento ha competenza esclusiva in materia di formazione professionale, mentre
ha competenza concorrente in materia di apprendistato e istruzione. In base
alle norme di attuazione, poi, le funzioni amministrative, se non espressamente
attribuite allo Stato, spettano alle Province ove queste abbiano competenza
legislativa propria. Quindi, se il titolo di intervento statale è quello di
tutelare la concorrenza introducendo norme omogenee che assicurino a tutte le
agenzie per il lavoro di poter operare sul territorio nazionale in parità con le
altre agenzie e senza barriere alla loro circolazione, allora si esula
dall’ambito di competenze provinciali e lo Stato ben può legiferare ed
esercitare le funzioni amministrative, sussistendo quelle esigenze unitarie che
consentono di trattenere le funzioni ad un livello superiore.
Quanto all’impugnativa dell’art. 12 del
decreto, limitatamente ai commi 3 e 5, si precisa, in relazione agli interventi
di cui al comma 1, che questi comprendono anche misure di carattere
previdenziale, rispetto alle quali la competenza statale non può essere
revocata in dubbio. Quanto al resto, le esigenze unitarie che giustificano
l’assunzione da parte dello Stato delle funzioni amministrative in questione
risiedono sia nelle esigenze di ordine perequativo per quanto concerne la
distribuzione dei fondi, sia in più generali necessità di omogeneità e
coordinamento tra le iniziative promosse con mezzi finanziari prelevati dagli
stessi fondi.
Con riguardo ai commi 1 e 6 dell’art. 13
del decreto (che attuano il principio di cui alla lettera f del comma 2 dell’art. 1 della legge delega, parimenti impugnato)
in materia d’inserimento dei disabili, premessa l’inammissibilità della censura
per eccesso di delega (per difetto di lesione delle prerogative regionali,
nonché per la genericità dell’argomento secondo cui la Regione si troverebbe ad
operare in un contesto incostituzionale), si rileva che l’articolo citato
lascia devoluta la disciplina della materia alle Regioni, limitandosi a
definire una griglia di deroghe alla disciplina generale in materia di
somministrazione di lavoro e di cause di decadenza dai benefici assistenziali
in caso di mancata partecipazione attiva del disoccupato agli interventi di workfare, in funzione della
incentivazione – di tipo normativo – all’inserimento (o al reinserimento) nel
mercato di gruppi di lavoratori svantaggiati, secondo interventi di politica
attiva autonomamente gestiti a livello locale o regionale. Lo Stato utilizza
cioè la propria competenza in tema di ordinamento civile per consentire deroghe
alla normale regolazione del contratto di somministrazione, al fine di
garantire la possibilità di ricorrere a strumenti di flessibilità.
Neppure l’art. 14, commi 1 e 2,
comporterebbe l’invasione delle competenze regionali, limitandosi a dettare i
principi idonei a definire il livello essenziale delle prestazioni inerenti il
diritto sociale al lavoro per fasce a rischio di esclusione sociale.
Quanto alla censura concernente l’art. 22,
comma 6, del decreto, che stabilisce che i lavoratori somministrati non vengono
computati ai fini della determinazione delle assunzioni obbligatorie,
l’Avvocatura, dopo aver rilevato la singolarità della contestazione, nei
confronti dello Stato, di mancato rispetto di un principio fondamentale della
legislazione statale, obietta che la materia è riconducibile all’ordinamento
civile, ritenendo inammissibili le censure concernenti gli altri parametri.
Quanto poi ai contratti a contenuto
formativo – in particolare in riferimento alla censura concernente l’art. 2,
comma 1, lettera b), della legge di
delega, nella parte in cui riserverebbe allo Stato il raccordo tra sistema
formativo pubblicistico e sistema dei contratti a contenuto formativo – si
osserva che tale raccordo, in quanto finalizzato alla creazione di un coerente
ed omogeneo sistema formativo su tutto il territorio nazionale, deve essere
ricondotto alla determinazione dei livelli essenziali del diritto allo studio,
oltre che alle norme generali sulla istruzione, comunque di competenza statale.
Con specifico riguardo alle impugnazioni
relative alle norme del decreto delegato sull’apprendistato (in particolare:
artt. 48, comma 4, 49, comma 5, 50, comma 3, e 51, comma 2), pur convenendo
sulla premessa dei ricorsi, che inquadrano i rapporti a contenuto formativo tra
le politiche attive del lavoro, l’Avvocatura osserva che tali disposizioni incidono pur sempre sulle modalità di
svolgimento del rapporto, intervenendo direttamente sullo strumento
contrattuale. Ritenere, pertanto, che lo Stato non possa intervenire perché in
tal modo si introdurrebbe una misura di politica attiva, significherebbe
escludere la possibilità di agire sulla disciplina del mercato del lavoro
tramite la regolazione contrattuale. Prive di fondamento sarebbero perciò le
censure relative a disposizioni che stabiliscono le norme applicabili
all’apprendistato come rapporto contrattuale (durata, forma, retribuzione,
recesso, e così via).
Quanto invece alla diversa obiezione che
viene portata contro l’art. 2, comma 1, lettera h), della legge delega e contro i correlati artt. 48, comma 4, 49,
comma 5, e 50, comma 3, del decreto – in base alla quale, poiché l’istruzione e
la formazione professionale sono di competenza esclusiva regionale (per la
Provincia di Trento già in base all’art. 8 dello statuto), la previsione dell’obbligo
per le Regioni, nella regolazione dei profili formativi dell’apprendistato, di
ricercare una intesa con i Ministri dell’istruzione e del lavoro, sarebbe
invasiva delle loro competenze (così come il rinvio alla contrattazione
collettiva, l’intesa con le associazioni datoriali e sindacali o con le
università e le altre istituzioni formative) – l’Avvocatura invoca la
competenza statale per quanto riguarda le norme generali sull’istruzione e la
determinazione dei livelli essenziali concernenti quel diritto sociale che è il
diritto allo studio (anche alla luce dell’art. 2 della legge 28 marzo 2003, n.
53).
Poiché per i contratti a contenuto
formativo si verifica un intreccio tra competenze esclusive statali e
competenze concorrenti e residuali delle Regioni, soltanto una procedura che
preveda intese tra lo Stato e le Regioni, nel rispetto del principio di leale
collaborazione, può tutelare sia l’autonomia regionale nella regolazione dei
profili formativi sia la garanzia della determinazione da parte dello Stato dei
livelli essenziali del diritto all’istruzione.
Quanto poi agli artt. 51, 52 e 53,
denunciati come illegittimi perché invasivi della competenza in tema di
istruzione e formazione professionale, ed in particolare al comma 2 dell’art.
51, relativo ad un asserito potere regolamentare statale nella suddetta
materia, si rileva, sulla scorta della sentenza n. 303 del
2003 di questa Corte, che, ove sussistano esigenze unitarie le quali, in
forza del principio di sussidiarietà, inducano ad avocare allo Stato la
funzione amministrativa, in ossequio al principio di legalità devono spettare
allo Stato anche la potestà legislativa ed altresì quella regolamentare,
ancorché nel rispetto della (non necessariamente previa) intesa con le Regioni.
Nella specie, il carattere unitario delle funzioni sarebbe confermato dal fatto
che al relativo esercizio consegue il conferimento di titoli riconosciuti su
tutto il territorio nazionale a seguito dello svolgimento dei rapporti di
apprendistato. In ogni caso, poiché il previsto decreto ministeriale dovrà fare
salve le competenze regionali, esso potrà essere impugnato qualora
effettivamente invada tali competenze. La disposizione di cui all’art. 53
sarebbe riconducibile, per quel che riguarda il comma 1, alla determinazione
delle mansioni (e quindi all’ordinamento civile), mentre per i commi successivi
(che stabiliscono gli incentivi, di tipo previdenziale, per favorire il ricorso
al contratto di apprendistato) sarebbe da includere nell’ambito di cui all’art.
117, secondo comma, lettera o),
Cost., e quindi di una competenza esclusiva statale.
Quanto alle analoghe censure rivolte alla
disciplina dettata dagli artt. 54 e 55 in materia di contratto di inserimento,
l’Avvocatura osserva che tale contratto, benché rappresenti una misura
finalizzata a garantire l’entrata nel mercato del lavoro di soggetti
svantaggiati, tuttavia configura un vero e proprio contratto di lavoro, non più
definibile come contratto a causa mista, in cui i contenuti formativi risultano
solo eventuali e comunque strumentali al progetto individuale di inserimento,
che diviene elemento essenziale del contratto. In tale prospettiva la relativa
disciplina spetta senz’altro al legislatore statale e si giustifica, altresì,
la normativa provvisoria prevista. Infatti, se il contenuto formativo è un
aspetto strumentale volto a garantire la effettiva realizzazione della causa
contrattuale, anche la sua regolazione rientra nella competenza statale a
disciplinare i rapporti interprivati e, per tale via, appare legittima la
previsione di un intervento di natura regolamentare da parte del Ministro del
lavoro.
Sempre in relazione ai contratti
d’inserimento, rilevate la genericità e la conseguente inammissibilità delle
censure proposte dalla Regione Marche avverso gli artt. da 56 a 59 del decreto,
l’Avvocatura osserva che i primi tre articoli prevedono la forma, la durata e
la disciplina del rapporto di lavoro, regolando aspetti privatistici ricadenti
nella nozione di ordinamento civile, mentre l’art. 59, esattamente come l’art.
53 in tema di apprendistato, si limita in parte a regolare aspetti del rapporto
contrattuale (inquadramento e mansioni) e in parte aspetti previdenziali (gli
sgravi contributivi come incentivo al ricorso a questa tipologia contrattuale).
A proposito dell’art. 60 del decreto, si nota che, per quanto i tirocini estiv