SENTENZA
N.375
ANNO 2003
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA"
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5
e 14 della legge regionale delle Marche 14 luglio 1997, n. 41, recante
"Disciplina delle attività di organizzazione ed intermediazione di viaggi
e turismo", come modificata dalla legge regionale 14 febbraio 2000, n. 8,
recante "Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 12 agosto 1994, n.
31 sulle strutture extra - alberghiere e alla legge regionale 14 luglio 1997,
n. 41, sull'attività di organizzazione ed intermediazione di viaggi e turismo",
promosso con ordinanza del 13 maggio 2002 dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia, iscritta al n. 345 del registro ordinanze 2002 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento della Regione
Marche;
udito nella camera di consiglio del 9 aprile 2003 il
Giudice relatore Carlo Mezzanotte.
Ritenuto in fatto
1. ¾ Con
ordinanza del 13 maggio 2002, il Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia ha sollevato, in riferimento agli articoli
41, 117, primo comma, e 120 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 5 e 14 della legge
regionale delle Marche 14 luglio 1997, n. 41, recante "Disciplina delle
attività di organizzazione ed intermediazione di
viaggi e turismo", come modificata dalla legge regionale 14 febbraio 2000,
n. 8, recante "Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 12 agosto
1994, n. 31 sulle strutture extra - alberghiere e alla legge regionale 14 luglio
1997, n. 41 sull'attività di organizzazione ed intermediazione di viaggi e
turismo".
Le disposizioni censurate prevedono
l'obbligo, a carico delle agenzie di viaggi che intendano
aprire filiali nella Regione Marche, di comunicare a quest'ultima
l'inizio dell'attività nonché l'avvenuto versamento di una somma di importo
pari alla differenza tra quanto richiesto a titolo di cauzione per il rilascio
dell'autorizzazione da parte di altra Regione e quanto richiesto, al medesimo
fine, dalla Regione Marche.
Il remittente
espone che il giudizio de quo è stato
promosso dalla Bluvacanze S.p.A. – società
autorizzata dalla Regione Lombardia alla gestione dell'agenzia di viaggio
"Multi Level Travel"
– nei confronti del Comune di Macerata, al fine di ottenere l'annullamento del
provvedimento con cui era stata dichiarata decaduta dal diritto di aprire una
filiale per mancato versamento della suddetta cauzione aggiuntiva e che ne ordinava la chiusura.
Il giudice a quo afferma che le disposizioni della legge delle Marche suindicate sarebbero illegittime per motivi analoghi a
quelli che hanno condotto questa Corte, nelle sentenze n. 54 del 2001 e n. 362 del 1998, a dichiarare
l'illegittimità costituzionale, rispettivamente, della legge della Regione
Lombardia 16 settembre 1996, n. 27 e della legge della Regione Sardegna 13
luglio 1988, n. 13, nella parte in cui subordinavano
l'apertura di filiali al rilascio di una ulteriore autorizzazione rispetto a
quella conseguita inizialmente in altra Regione.
Il tribunale amministrativo regionale remittente, pur ammettendo che il sistema della denuncia di inizio di attività (DIA) differisce strutturalmente dal
sistema autorizzatorio, ritiene tuttavia che
l'attribuzione ai Comuni del potere di ostacolare l'esercizio dell'attività
alle filiali aperte sul proprio territorio equivarrebbe, in buona sostanza, ad
introdurre surrettiziamente un'ulteriore autorizzazione. Ciò, oltre a
contrastare con il principio di unitarietà
dell'impresa-agenzia di viaggi sancito dalla legge-quadro sul turismo (legge 17
maggio 1983 n. 217, art. 9), violerebbe la libertà di iniziativa economica e
contrasterebbe con il divieto di ostacolare la libera circolazione di persone e
cose, nonché l'esercizio del diritto al lavoro, sanciti rispettivamente dagli artt. 41 e 120 della Costituzione.
2. ¾ E'
intervenuta in giudizio la Regione Marche e ha chiesto che la questione
sollevata venga dichiarata infondata.
La Regione sostiene, innanzitutto, che non
sussiste alcuna violazione degli artt. 41 e 120 Cost., come applicati dalla Corte
nelle sentenze n. 54 del 2001 e n. 362 del 1998, in ragione del rilievo che
le norme censurate si limitano a chiedere una mera integrazione del deposito
cauzionale già effettuato. Tale specificazione, vale a dire la mancata
previsione di un vero e proprio titolo autorizzatorio,
priverebbe di fondamento ogni accusa in merito alla presunta costruzione di una
barriera territoriale all'espandersi dell'impresa ed al suo diritto di
calibrare l'organizzazione secondo la propria capacità operativa.
La ratio
delle norme censurate, prosegue la Regione Marche, lungi dal ledere i principî
di cui agli artt. 41 e 120 Cost., è invece proprio quella di garantirne la piena
applicazione. Ed infatti, l'obbligatoria integrazione
del deposito cauzionale, assicurando parità di condizioni tra le imprese del
settore operanti nello stesso territorio, evita un pregiudizio a carico delle
agenzie autorizzate dalla Regione Marche che hanno versato depositi cauzionali
più elevati.
Parimenti infondata sarebbe, sempre ad
avviso della Regione, la censura che il giudice a quo prospetta in ordine alla violazione
da parte della legge regionale del limite dei principî costituzionali, così
come sancito dal testo revisionato dell'art. 117 Cost.;
questo perché il principio invocato dal remittente
(quello della configurazione unitaria delle agenzie di viaggio e turismo di cui
all'art. 9 della legge 17 maggio 1983, n. 217), non avrebbe natura di principio
costituzionale, bensì di mero principio fondamentale della legislazione
statale, idoneo, secondo il testo originario del Titolo V della Parte II della
Costituzione, a limitare la potestà legislativa regionale concorrente in
materia di turismo.
Ad avviso della Regione, infine, la
normativa impugnata non violerebbe il principio di unitarietà
dell'impresa-agenzia di viaggi, a ciò non ostando l'obbligo di comunicarne
l'inizio di attività della filiale e di integrare la cauzione già versata.
Nell'imminenza dell'udienza la Regione
Marche ha depositato memoria illustrativa, nella quale si ribadiscono
le deduzioni svolte nella memoria di costituzione e se ne argomentano
ulteriormente alcuni profili.
La Regione trae argomento dall'ordinanza n. 190 del 2002 di
questa Corte, pronunciata nel giudizio di legittimità relativo
a norme regionali che prevedevano l'autorizzazione per l'apertura di
filiali di agenzie turistiche, per sostenere l'infondatezza delle questioni
sollevate con riferimento agli artt. 41 e 120 Cost.
Ed invero, con la pronuncia citata vennero rinviati
gli atti al remittente, a causa dell'entrata in
vigore di una nuova normativa regionale che, abrogando le norme oggetto delle
questioni, sostituiva il regime autorizzatorio con
l'obbligo di denunciare l'inizio dell'attività. Sarebbe quindi tale rinvio a
sancire indirettamente, a giudizio della Regione intervenuta, la legittimità
dello jus superveniens
e, dunque, della disciplina di analogo tenore che è
oggetto del presente giudizio.
In ordine alla
censura relativa alla violazione dell'art. 117 Cost.,
la Regione aggiunge che la legge 29 marzo 2001, n. 135, recante "Riforma
della legislazione nazionale del turismo" ha abrogato la legge 21 luglio
1983 a far data dall'entrata in vigore di un d.P.C.m.
in essa previsto, pubblicato il 25 settembre 2002, e che quest'ultimo
atto impone far riferimento, quanto ai richiami della legge n. 217 del 1983,
alle normative regionali di settore.
Considerato in diritto
1. ¾
Sollecitata dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, la Corte è
chiamata a pronunciarsi sulla legittimità, in
riferimento agli articoli 41, 117, primo comma, e 120 della Costituzione, degli
articoli 5 e 14 della legge della Regione Marche 24 luglio 1997, n. 41, recante
"Disciplina delle attività di organizzazione ed intermediazione di viaggi
e turismo", come modificata dalla legge regionale 14 febbraio 2000, n. 8,
recante "Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 12 agosto 1994, n.
31 sulle strutture extra - alberghiere e alla legge regionale 14 luglio 1997,
n. 41 sull'attività di organizzazione ed intermediazione di viaggi e
turismo".
Tali disposizioni obbligano le imprese
proprietarie di agenzie di viaggi già autorizzate in
altra Regione e che intendano aprire una filiale nelle Marche, a comunicare
l'inizio dell'attività al Comune territorialmente competente, nonché ad
integrare il deposito cauzionale già versato di un importo idoneo a colmare la
differenza, ove sussistente, rispetto a quello previsto dalla Regione Marche.
L'incidente di costituzionalità è sorto nel
corso di un giudizio innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia sul ricorso proposto da un'agenzia di viaggi, già autorizzata dalla
Regione Lombardia, nei confronti del Comune di Macerata al fine di ottenere l'annullamento del provvedimento con cui era
stata dichiarata decaduta dal diritto di aprire una filiale per mancato
versamento della cauzione aggiuntiva.
2. ¾
Prima di venire al merito della questione sollevata, è opportuno descrivere
nelle sue linee essenziali l'origine delle norme censurate.
La legge della Regione Marche 14 luglio
1997, n. 41 prevedeva, nella versione originaria, la necessità di una autorizzazione ulteriore per l'apertura di filiali nel
territorio regionale da parte di agenzie di viaggi e turismo. Successivamente, questa Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di leggi regionali (rispettivamente, della Lombardia e della
Sardegna) di analogo contenuto: una autorizzazione per l'apertura di filiali,
distinta ed ulteriore rispetto a quella già ottenuta in altra Regione è stata
giudicata in contrasto con il principio fondamentale (art. 117, primo comma,
Cost.) dell'unità dell'impresa proprio della materia del turismo, come desunto
dalla legge-quadro sul turismo e dalla nozione codicistica
di impresa da essa incorporata, nonché in contrasto con la libertà dell'impresa
di articolare la propria struttura territoriale secondo proprie ed autonome determinazioni
(art. 41 Cost.) e con il divieto di innalzare barriere artificiose alla libera
circolazione di persone e cose ed all'esercizio del diritto al lavoro
sull'intero territorio nazionale (art. 120 Cost.).
In seguito a tali pronunce, la legge in
questione è stata modificata dalla Regione Marche con legge 14 febbraio 2000,
n. 8 che ha eliminato l'obbligo di autorizzazione e
previsto al suo posto, nelle disposizioni che vengono qui all'esame, l'obbligo
di comunicare l'inizio dell'attività della filiale nonché di integrare il
deposito cauzionale già versato per l'autorizzazione iniziale di un importo
pari alla differenza con quanto dovuto e versato dalle imprese autorizzate
dalla Regione Marche.
3. ¾ La
legge-quadro sul turismo, dalla quale il remittente,
sulla scia della giurisprudenza di questa Corte, desume il principio di unitarietà dell'impresa-agenzia di viaggi, è stata
abrogata a decorrere dall'entrata in vigore del d.P.C.M.
23 settembre 2002 (cfr. art.
11, comma 6, della legge 29 marzo 2001, n. 135 recante la "Riforma della
legislazione nazionale del turismo"). Essa non può pertanto fungere da paramentro interposto nel presente giudizio di
costituzionalità.
La questione è tuttavia fondata in riferimento agli artt. 41 e 120
della Costituzione.
E' condivisibile, nella sostanza, il
rilievo del remittente che può ammettersi, ai fini
dell'apertura di una filiale, una pura e semplice denuncia di
inizio di attività, cui non si accompagnino ulteriori oneri procedimentali ma non l'imposizione di integrazioni del
deposito cauzionale. Le disposizioni censurate, invece, prevedono non solo
l'obbligo di denunciare l'apertura della filiale, ma anche quello – benché solo
eventuale -
di integrare il deposito cauzionale già versato in altra Regione. Va precisato
che l'obbligo di comunicazione non rientra, come sembra invece ritenere il
giudice a quo, nella denuncia di inizio di attività prevista nell'art. 19 della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi). Tale comunicazione non va a
sostituire alcun provvedimento autorizzatorio, ma è
finalizzata a rendere edotta la pubblica amministrazione dell'esistenza di una
filiale il cui titolo abilitativo,
sebbene rilasciato da altra Regione, è valido per l'intero territorio
nazionale, e postula quindi la possibilità di controlli ovunque l'impresa venga
esercitata. D'altronde, l'obbligo di una mera comunicazione non lede la libertà
di iniziativa economica, poiché con esso non si pone
alcun vincolo alle scelte dell'impresa riguardo alla propria articolazione
territoriale; tantomeno può considerarsi onere procedimentale in grado di ostacolare la libera
circolazione dei fattori produttivi e l'esercizio del diritto al lavoro.
Contrasta invece con gli artt. 41 e
120 della Costituzione la previsione, per l'apertura di filiali, di un onere
economico ulteriore, nella forma dell'integrazione del deposito
cauzionale, rispetto a quello già sostenuto inizialmente. Quest'obbligo,
al pari della previsione di una autorizzazione
aggiuntiva per l'apertura di filiali dichiarata illegittima nelle citate
pronunce di questa Corte (sentenze n. 54 del
2001 e n.
362 del 1998), lede il diritto dell'imprenditore di modulare a sua scelta
l'organizzazione territoriale dell'agenzia di viaggi e al tempo stesso,
gravando l'impresa di oneri economici aggiuntivi, costituisce un illegittimo
ostacolo alla libera circolazione delle persone e delle cose, nonché
all'esercizio del diritto al lavoro su tutto il territorio nazionale.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 5
e 14 della legge regionale delle Marche 14 luglio 1997, n. 41 recante
"Disciplina delle attività di organizzazione ed intermediazione di viaggi
e turismo", come modificata dalla legge regionale 14 febbraio 2000, n. 8
recante "Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 12 agosto 1994, n.
31 sulle strutture extra - alberghiere e alla legge regionale 14 luglio 1997,
n. 41 sull'attività di organizzazione ed intermediazione di viaggi e
turismo", nella parte in cui prevedono l'obbligo per l'agenzia di viaggi
che intenda aprire una filiale nel territorio della Regione Marche, di
integrare il deposito cauzionale già versato in misura pari alla differenza,
ove sussistente, con l'importo versato dalle agenzie autorizzate dalla medesima
Regione ad esercitare la relativa attività.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre
2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 30 dicembre
2003.