SENTENZA
N. 503
ANNO
2000
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco GUIZZI Presidente
- Massimo VARI Giudice
- Cesare RUPERTO "
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale del decreto legislativo 23 aprile 1998, n. 134, recante
«Trasformazione in fondazione degli enti lirici e delle istituzioni
concertistiche assimilate, a norma dell’art. 11, comma 1, lett. b), della legge 13 marzo 1997, n. 59»,
promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte e Lombardia, notificati il 6 e l’8
giugno 1998, depositati in cancelleria il 12 e il 17 giugno 1998 ed iscritti ai
nn. 27 e 28 del registro ricorsi 1998.
Visti gli
atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2000 il Giudice relatore Fernanda Contri;
uditi gli
avvocati Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte, Giuseppe F. Ferrari e
Massimo Luciani per la Regione Lombardia e l’avvocato dello Stato Giancarlo
Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente
notificato e depositato, la Regione Piemonte ha sollevato in via principale, in
riferimento agli artt. 76, 97, 117 e 118 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale del decreto legislativo 23 aprile 1998, n. 134 (Trasformazione
in fondazione degli enti lirici e delle istituzioni concertistiche assimilate,
a norma dell’art. 11, comma 1, lettera b),
della L. 15 marzo 1997, n. 59).
Ad avviso della Regione Piemonte,
l’impugnato decreto legislativo è innanzitutto viziato da eccesso di delega.
Tale decreto, argomenta la ricorrente, è stato emanato sulla base dell’art. 11,
comma 1, lettera b), della legge n.
59 del 1997, contenente una delega generale per il riordino degli enti pubblici;
senonché, si osserva nel ricorso, la materia degli enti lirici era già stata
oggetto di specifica delega prevista dall’art. 2, comma 57, della legge 28
dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica),
successivamente attuata tramite il decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367
(Disposizioni per la trasformazione degli enti che operano nel settore musicale
in fondazioni di diritto privato).
Con il decreto legislativo n. 134 del
1998, il Governo avrebbe fatto un uso “distorto” del potere legislativo
delegato, al solo scopo di eliminare la previa intesa con le Regioni e i Comuni
interessati, che il decreto legislativo n. 367 del 1996 prevedeva, al fine di
individuare gli enti “di prioritario interesse nazionale” di cui all’art. 2,
comma 1, lettera b), da trasformare
in fondazioni di diritto privato.
Il lamentato eccesso di delega si
tradurrebbe, secondo la Regione ricorrente, oltre che in una violazione
dell’art. 76, altresì in una lesione degli artt. 117 e 118 della Costituzione,
giacché l’esigenza della previa intesa con le Regioni deriverebbe, come si
legge nell’atto di costituzione, dall’inerenza di vari profili della disciplina
della privatizzazione degli enti lirici al novero delle attribuzioni regionali,
anche in materia di diffusione dell’arte musicale e di formazione professionale
dei quadri artistici. La Regione afferma che l’educazione e la diffusione
dell’arte musicale “appartengono al novero delle attività di promozione
educativa e culturale che, in quanto attinenti precipuamente alla collettività
regionale, sono state riconosciute alle Regioni dall’art. 49 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616”. La gestione dei teatri affidati alle fondazioni musicali,
inoltre, aggiunge la ricorrente, “incide sulle competenze regionali in ordine alla
tutela e valorizzazione del patrimonio culturale” ex art. 48 del d.P.R. n. 616 del 1977, e su quelle di cui all’art.
19, lettera c), della legge 8 giugno
1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali).
La Regione lamenta infine la violazione
del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art.
97 della Costituzione, poiché “l’esclusione del regime di intesa ... finisce
per risolversi in una violazione di uno degli stessi principi-guida previsti
dalla legge di delega sulla base della quale il decreto legislativo impugnato è
stato emanato: quello di cui alla lettera e)
dell’art. 14 della legge n. 59 del 1997, che richiama la necessità di garantire
il miglior utilizzo delle strutture impiantistiche”.
2. - Nel presente giudizio costituzionale,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri per eccepire l’inammissibilità ed
argomentare comunque l’infondatezza del ricorso della Regione Piemonte.
Quest’ultimo sarebbe innanzitutto
inammissibile, non individuando la ricorrente “alcuna menomazione di competenze
regionali”. Inoltre, quand’anche le doglianze della Regione “presentassero
profili attendibili, questi riguarderebbero non l’attuale portata delle norme
contestate ma la loro eventuale futura applicazione, in senso non gradito alla
Regione ricorrente”.
Nel merito, l’Avvocatura sottolinea che
il decreto legislativo impugnato trova il suo fondamento in una delega
collocata nel Capo II della legge n. 59 del 1997, che prevede la riforma
dell’amministrazione centrale: “il decreto n. 134 del 1998 non è decreto di
conferimento di funzioni alle Regioni, per cui la legge n. 59 del 1997 ha
prescritto il parere obbligatorio della Conferenza Stato-regioni: si tratta
infatti di un provvedimento di riordino con il quale lo Stato, nell’ambito
delle proprie competenze, muta il regime giuridico degli enti nazionali e - per
quanto ne riguarda - degli enti lirici e musicali, per un migliore e più
razionale svolgimento delle funzioni di tali enti”.
L’Avvocatura aggiunge che “in materia
di spettacolo anche il recente decreto legislativo n. 112 del 1998 ha
confermato, in attuazione della legge n. 59 del 1997, l’attuale assetto nel
riparto delle competenze con la formulazione dell’art. 156, sul quale
all’unanimità è stata espressa da parte regionale l’intesa in sede di
Conferenza Stato-Regioni”.
3. - Con ricorso regolarmente
notificato e depositato, anche la Regione Lombardia ha sollevato in via
principale, in riferimento agli artt. 2, 3, 5, 18, 23, 76, 97, 117 e 118 della
Costituzione, anche in relazione agli artt. 13, 14 e 49 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, questione di legittimità costituzionale del decreto legislativo
23 aprile 1998, n. 134, “con particolare riferimento all’art. 6, comma 1,
lettere a), b), c) e d)”.
Nel ricorso si lamenta che l’art. 6 del
decreto legislativo impugnato attribuisce allo Stato, e precisamente
all’Autorità di Governo competente in materia di spettacolo - in contrasto con
la riserva di legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici di cui
all’art. 97, primo comma, della Costituzione, e con il principio di legalità -
“un potere innominato e illimitato di individuazione degli enti assoggettati al
processo di privatizzazione... senza alcuna limitazione e senza alcuna
predeterminazione di criteri”; si tratta degli enti che svolgono attività
musicale diversi dagli enti autonomi lirici e dalle istituzioni concertistiche
assimilate, la cui identificazione è possibile a priori sulla base del rinvio al titolo II della legge 14 agosto
1967, n. 800 (Nuovo ordinamento degli enti lirici e delle attività musicali),
operato dall’art. 2, comma 1, lettera a),
del citato decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367.
La lamentata violazione dei princìpi di
legalità e buon andamento dell’amministrazione si tradurrebbe in una lesione
delle attribuzioni costituzionalmente garantite della ricorrente, “atteso che
l’inserimento di un ente musicale tra quelli soggetti alla trasformazione lo
sottrae ai poteri regionali in materia di enti locali non territoriali e di
persone giuridiche private di cui... agli artt. 13 e 14 del d.P.R. n. 616 del
1977, assoggettandolo ai poteri statali di cui al decreto legislativo n. 367
del 1996 (in particolare, a quelli di cui agli artt. 18, 19 e 21) e allo stesso
decreto legislativo n. 134 del 1998 (in particolare, artt. 2, commi 2 e 3; 3,
comma 1; 5, comma 1)”. D’altro canto, l’attrazione dell’ente musicale
nell’orbita del decreto legislativo n. 367 del 1996, come modificato dal
decreto legislativo n. 134 del 1998, sottrarrebbe l’ente ai poteri regionali in
materia di promozione educativa e culturale di cui all’art. 49 del d.P.R. n.
616 del 1977 (che al secondo comma fa espresso riferimento anche alle attività
musicali).
La regione Lombardia lamenta, in altri
termini, “l’integrale statalizzazione del settore musicale” che conseguirebbe
alla soppressione (ad opera dell’art. 6, comma 1, lettera a), dell’impugnato decreto) del riferimento agli enti di
prioritario interesse nazionale. L’individuazione degli enti da trasformare, si
legge nel ricorso, viene rimessa “all’arbitraria determinazione dell’Autorità
(statale), ancorché gli enti interessati siano anche quelli di mero interesse
regionale e locale”, con la eliminazione di ogni forma di intesa (prevista
invece dal precedente decreto n. 367 del 1996), in contrasto con il principio
di ragionevolezza e di leale cooperazione.
La ricorrente si duole poi dell’eccesso
di delega in cui sarebbe incorso il legislatore delegato, con violazione
dell’art. 76 e, contestualmente, degli artt. 3, 5, 117 e 118 della
Costituzione. Si legge nel ricorso che se “negli artt. 11 e 14 della legge n.
59 del 1997 non si menziona l’esigenza che, in sede di legislazione delegata,
venga rispettato il principio dell’intesa fra lo Stato e le Regioni”, ciò non
significa “che tale principio non sia, comunque, fissato dalla legge di
delegazione”: ad avviso della ricorrente, “il principio di cooperazione tra lo
Stato e le Regioni (e gli enti locali), che la legge n. 59 del 1997 fissa espressamente
in ordine al ‘conferimento’ di funzioni a Regioni e enti locali (art. 4, comma
3, lettera d) è con piena evidenza un
principio informatore di tutta la legge n. 59 del 1997”.
La Regione Lombardia lamenta infine la
violazione degli artt. 2, 3, 5, 18, 117 e 118 della Costituzione, richiamando
la sentenza di questa Corte n. 50 del 1998, in conseguenza della asserita
lesione della “libertà sociale dei cittadini”, che “impedisce ai pubblici
poteri di assoggettare tutte le forme di manifestazione della personalità umana
ad invasive forme di autorizzazione e di controllo”.
4. - Anche nel giudizio costituzionale
instaurato in via principale dalla Regione Lombardia si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, per proporre deduzioni in gran parte analoghe a quelle
svolte per argomentare l’inammissibilità e l’infondatezza della questione sollevata
dalla prima ricorrente.
Con riferimento alla doglianza della
Regione Lombardia in merito alla ritenuta “statalizzazione del settore
musicale”, il Presidente del Consiglio obietta che l’art. 3 del decreto
legislativo n. 134 del 1998 prevede “come membri delle fondazioni un componente
designato dalla Regione nel territorio della quale ha sede la fondazione, due
componenti designati dal sindaco [del comune] nel cui territorio la fondazione
ha sede, oltre ad un componente di nomina governativa”.
In ordine all’ulteriore doglianza
concernente la lesione della libertà sociale dei cittadini, l’Avvocatura
ritiene non pertinente l’invocazione, nel presente giudizio costituzionale,
degli artt. 2 e 18 della Costituzione.
5. - In prossimità della data fissata
per l’udienza, la Regione Piemonte ha depositato una memoria illustrativa per
sviluppare ulteriormente le deduzioni già svolte in sede di ricorso ed
insistere per l’accoglimento dello stesso.
La ricorrente lamenta anche nella
memoria che il legislatore delegato non si sarebbe adeguato ai princìpi e ai
criteri direttivi stabiliti con la legge di delega, e, in particolare, si
legge, “facendo venir meno le procedure di coordinamento previste dal decreto
legislativo 29 giugno 1996, n. 367, si è posto un grave ostacolo verso
l’effettivo raggiungimento di quegli obiettivi di razionalizzazione che
avrebbero dovuto essere perseguiti, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 59 del
1997 (come, ad esempio, rispetto alla programmazione atta a favorire la
mobilità e l’ottimale utilizzo delle strutture impiantistiche, di cui alla
lettera f)”.
6. -
Anche la Regione Lombardia ha, in prossimità dell’udienza, depositato una memoria
ad integrazione di quanto già dedotto nel ricorso.
La ricorrente esclude innanzi tutto che
il decreto legislativo 21 dicembre 1998, n. 492 – sopravvenuto al ricorso e
contenente disposizioni integrative e correttive di precedenti decreti
legislativi, tra i quali quello impugnato – sia tale da rendere non più attuale
l’interesse a ricorrere.
Il decreto legislativo n. 492 del 1998
ha esteso agli enti operanti nel settore del teatro e della danza il potere
ministeriale di individuazione degli enti da trasformare ed ha parzialmente
modificato l’art. 6 del decreto legislativo impugnato, introducendo, in particolare,
il comma 1-bis, il quale stabilisce
che “l’identificazione degli enti di cui all’art. 2, comma 1, lettera b) del decreto legislativo 29 giugno
1996, n. 367, avviene sentito il parere, da rendersi entro trenta giorni dalla
richiesta, della Regione e del Comune nel cui territorio l’ente ha sede”.
Ad avviso della ricorrente, la
previsione della necessaria acquisizione di un previo parere della regione o
del comune territorialmente interessato “non è sufficiente ad eliminare la
clamorosa violazione del principio di leale cooperazione tra Stato e regioni”.
Sotto il profilo dell’asserita lesione
delle attribuzioni regionali, la ricorrente osserva che lo stesso decreto n.
112 del 1998 “individua in capo all’Amministrazione centrale esclusivamente
compiti di sostegno agli enti lirici di cui al decreto legislativo n. 367 del
1996”, ciò che renderebbe ancor più evidente la necessità di una previa intesa
tra Stato e regioni, ai fini dell’individuazione degli enti da privatizzare.
7. - Anche l’Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria illustrativa per insistere nella richiesta di
dichiarazione di inammissibilità del ricorso della Regione Lombardia. La
disciplina impugnata, “proprio perché non individua direttamente gli ‘altri
enti’ (musicali) ma si limita a prevedere che alla identificazione degli stessi
si proceda con un successivo atto dell’Autorità di Governo ... non è comunque
tale da poter essere considerata idonea a negativamente incidere ... con i
necessari connotati della concretezza ed attualità ... sulla competenza
costituzionalmente garantita alla Regione ricorrente”.
Nel merito, l’Avvocatura sviluppa
argomentazioni già contenute nell’atto di costituzione.
1. - Le Regioni Piemonte e Lombardia
sollevano in via principale, in riferimento agli articoli 76, 97, 117 e 118
della Costituzione - la Regione Lombardia anche in riferimento agli articoli 2,
3, 5, 18 e 23 della Costituzione - questione di legittimità costituzionale del
decreto legislativo 23 aprile 1998, n. 134 (Trasformazione in fondazione degli
enti lirici e delle istituzioni concertistiche assimilate, a norma dell’art.
11, comma 1, lettera b), della L. 13
marzo 1997, n. 59), censurando in particolare l’art. 6, comma 1, lettere a), b),
c) e d), che attribuisce allo Stato, e precisamente all’Autorità di
Governo competente in materia di spettacolo, il potere di individuare, ai fini
della loro trasformazione in fondazioni di diritto privato, gli enti che
svolgono attività musicale diversi dagli enti autonomi lirici e dalle
istituzioni concertistiche assimilate, la cui identificazione è possibile a priori, sulla base del rinvio al
titolo II della legge 14 agosto 1967, n. 800, operato dall’art. 2, comma 1,
lettera a), del decreto legislativo
n. 367 del 1996.
Il decreto legislativo n. 134 del 1998
ha modificato il precedente decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367 (Disposizioni
per la trasformazione degli enti che operano nel settore musicale in fondazioni
di diritto privato) che, originariamente, prevedeva la privatizzazione di enti
operanti nel settore musicale “di prioritario interesse nazionale” (art. 2,
rubrica e comma 1, lettera b),
individuati dall’autorità di Governo competente per lo spettacolo “d’intesa con
le regioni e sentiti i comuni” territorialmente interessati. Il decreto
legislativo censurato dalle ricorrenti ha modificato il d. lgs. n. 367 del
1996, eliminando dalla rubrica e dal comma 1 dell’art. 2 il riferimento agli
enti di prioritario interesse nazionale (rimasto invece nell’art. 1) e
sopprimendo la procedura di intesa originariamente prevista (art. 6 del d. lgs.
n. 134 del 1998).
In un momento successivo, il decreto legislativo n. 492 del 1998 ha a
sua volta modificato il d. lgs. n. 134 del 1998, estendendo agli enti operanti
nel settore del teatro e della danza il potere governativo di individuazione
degli enti da trasformare, ed ha parzialmente modificato l’art. 6, introducendo,
in particolare, il comma 1-bis, a
norma del quale “l’identificazione degli enti di cui all’art. 2, comma 1,
lettera b) del decreto legislativo 29
giugno 1996, n. 367, avviene sentito il parere, da rendersi entro trenta giorni
dalla richiesta, della Regione e del Comune nel cui territorio l’ente ha sede”.
Si tratta nondimeno di una disciplina sopravvenuta ininfluente ai fini dei
presenti giudizi.
Le censure prospettate, in termini
sostanzialmente omogenei, da entrambe le Regioni nei riguardi del d. lgs. n.
134 del 1998, sono le seguenti.
In
primo luogo, ad avviso delle ricorrenti, l’impugnato decreto legislativo
sarebbe viziato da eccesso di delega, in quanto emanato sulla base dell’art.
11, comma 1, lettera b), della legge n.
59 del 1997, contenente una delega generale per il riordino degli enti
pubblici, sebbene la materia degli enti lirici fosse già stata oggetto della
specifica delega prevista dall’art. 2, comma 57, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549, successivamente attuata tramite il citato decreto legislativo 29 giugno
1996, n. 367. Il decreto legislativo n. 134 del 1998 sarebbe stato adottato al
solo scopo di eliminare la previa intesa con le Regioni e i Comuni interessati,
che il decreto legislativo n. 367 del 1996 prevedeva, al fine di individuare
gli enti “di prioritario interesse nazionale” di cui all’art. 2, comma 1,
lettera b, da trasformare in
fondazioni di diritto privato. Anche se “negli artt. 11 e 14 della legge n. 59
del 1997 non si menziona l’esigenza che, in sede di legislazione delegata,
venga rispettato il principio dell’intesa fra lo Stato e le Regioni”, si legge
nel ricorso della Regione Lombardia, il principio di cooperazione, che la legge
n. 59 del 1997 fissa espressamente in ordine al ‘conferimento’ di funzioni a
Regioni e enti locali (art. 4, comma 3, lettera d) è “un principio informatore di tutta la legge n. 59 del 1997”.
Nei ricorsi delle Regioni Piemonte e
Lombardia si lamenta, in secondo luogo, la violazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione, giacché l’esigenza della previa intesa con le Regioni
deriverebbe dall’appartenenza di vari profili della disciplina della privatizzazione
degli enti lirici al novero delle attribuzioni regionali: dalla diffusione
dell’arte musicale (riconducibile alle attività di promozione educativa e
culturale di cui all’art. 49 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che al comma 2
fa espresso riferimento anche alle attività musicali); alla formazione
professionale dei quadri artistici, riconducibile alle competenze regionali in
materia di “istruzione artigiana e professionale”; alla gestione dei teatri
affidati alle fondazioni musicali, che “incide sulle competenze regionali in ordine
alla tutela e valorizzazione del patrimonio culturale” ex art. 48 del d.P.R. n. 616 del 1977. Inoltre, l’inserimento di un
ente musicale tra quelli soggetti alla trasformazione sottrarrebbe il medesimo
ai poteri regionali in materia di enti locali non territoriali e di persone
giuridiche private di cui agli artt. 13 e 14 del d.P.R. n. 616 del 1977.
La Regione Lombardia ritiene la
disciplina impugnata in contrasto anche con gli artt. 23 e 97 della
Costituzione, sotto il profilo dei princìpi di legalità e buon andamento della
pubblica amministrazione, poiché attribuirebbe allo Stato, e precisamente
all’Autorità di Governo competente in materia di spettacolo, “un potere
innominato e illimitato” di individuazione degli enti che svolgono attività
musicale, assoggettandoli al processo di privatizzazione “senza alcuna
limitazione e senza alcuna predeterminazione di criteri”.
La
Regione Lombardia lamenta inoltre la violazione degli artt. 3 e 5 della Costituzione,
sotto il profilo, rispettivamente, dei princìpi di ragionevolezza e di leale
cooperazione, giacché “l’integrale statalizzazione del settore musicale” e
l’individuazione degli enti da trasformare risultano rimesse, senza la
previsione di alcuna forma di intesa (prevista invece dal precedente decreto n.
367 del 1996), “all’arbitraria determinazione dell’Autorità (statale), ancorché
gli enti interessati siano anche quelli di mero interesse regionale e locale”.
La stessa ricorrente si duole infine
della violazione degli artt. 2, 3 e18 della Costituzione, anche alla luce della
sentenza della Corte costituzionale n. 50 del 1998, in conseguenza della
asserita lesione della “libertà sociale dei cittadini”, che “impedisce ai pubblici
poteri di assoggettare tutte le forme di manifestazione della personalità umana
ad invasive forme di autorizzazione e di controllo”.
2. - Con i ricorsi in epigrafe, le Regioni
Piemonte e Lombardia impugnano le medesime disposizioni legislative invocando
(fatta astrazione dalle doglianze avanzate solo dalla seconda ricorrente) gli
stessi parametri costituzionali e lamentandone la violazione sotto profili in
gran parte omogenei. I relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e
decisi con un’unica sentenza.
3. - Il primo motivo di ricorso è stato
prospettato da entrambe le Regioni ricorrenti in riferimento all’art. 76 della
Costituzione, giacché il decreto legislativo 23 aprile 1998, n. 134 ed in
particolare l’art. 6, comma 1, lettere a),
b), c) e d), che attribuisce
allo Stato, e precisamente all’Autorità di Governo competente in materia di
spettacolo il potere di individuare, ai fini della loro trasformazione in
fondazioni di diritto privato, gli enti che svolgono attività musicale diversi
dagli enti autonomi lirici e dalle istituzioni concertistiche assimilate,
sarebbe stato emanato sulla base di una delega generale per il riordino degli
enti pubblici – quella di cui all’art. 11, comma 1, lettera b), della legge n. 59 del 1997 - sebbene
la peculiare materia degli enti lirici fosse già stata, poco tempo prima,
oggetto della diversa e specifica delega prevista dall’art. 2, comma 57, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549, successivamente attuata tramite il decreto
legislativo 29 giugno 1996, n. 367.
Le ricorrenti lamentano, anche in
riferimento all’art. 5 della Costituzione, che l’impugnato decreto legislativo
sarebbe stato adottato al solo scopo di eliminare la previa intesa con le
Regioni interessate, in origine prevista dal decreto legislativo n. 367 del
1996, in contrasto con il principio di cooperazione, espressamente fissato
dalla legge n. 59 del 1997 ai fini del conferimento di funzioni e compiti
amministrativi a Regioni ed enti locali, ma doverosamente applicabile anche
alla delega di cui all’art. 11 della legge medesima.
4. - Preliminarmente, occorre esaminare
la duplice eccezione di inammissibilità sollevata dall’Avvocatura generale
dello Stato, la quale rileva, da un lato, che i ricorsi proposti dalle Regioni
Piemonte e Lombardia non individuerebbero “alcuna menomazione di competenze
regionali”; dall’altro, che quand’anche le doglianze avanzate dalle ricorrenti
“presentassero profili attendibili, questi riguarderebbero non l’attuale
portata delle norme contestate ma la loro eventuale futura applicazione, in
senso non gradito alla Regione ricorrente”.
Da quanto premesso in fatto e dalle censure prospettate dalle
ricorrenti risulta, con riferimento al primo profilo considerato,
l’infondatezza della prima eccezione d’inammissibilità avanzata dalla difesa
erariale. Come questa Corte ha in più d’una occasione chiarito, nel giudizio in
via principale le Regioni possono invocare la violazione di disposizioni
estranee al titolo V della parte seconda della Costituzione, purché tale
violazione si accompagni alla lesione della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantita delle Regioni, ciò che non può escludersi con
riguardo a ipotesi di violazione dell’art. 76 della Costituzione. Il parametro
costituito dalla norma costituzionale sulla delega legislativa e dalle norme
interposte contenute nella legge di delega può essere invocato dalle Regioni a
fondamento di questioni di legittimità costituzionale sollevate in via principale
ove la violazione denunciata sia in astratto suscettibile di tradursi in una lesione
delle attribuzioni regionali, ciò che nel presente caso, in considerazione del
contenuto del decreto legislativo impugnato, diretto a sopprimere una procedura
di intesa, non può escludersi.
Dev’essere disattesa anche la seconda
eccezione d’inammissibilità sollevata dall’Avvocatura, la quale esclude che
le doglianze delle ricorrenti riguardino “l’attuale portata delle norme
contestate”, concernendo esse, piuttosto, “la loro eventuale futura applicazione,
in senso non gradito alla Regione ricorrente”. Nel loro tenore testuale, le
disposizioni impugnate, modificative e parzialmente abrogative di una
disciplina precedente più favorevole alle ricorrenti, sono esplicite nell’escludere
il ricorso all’intesa, nell’àmbito dei procedimenti di privatizzazione degli
enti lirici oggetto delle stesse disposizioni censurate, e si dimostrano
pertanto idonee a concretare una lesione attuale dell’autonomia regionale.
5. - Sotto il primo profilo, in
riferimento all’art. 76 della Costituzione, la questione sollevata dalle
Regioni Piemonte e Lombardia con i ricorsi in epigrafe, è fondata.
6. - Va ribadito preliminarmente che il
giudizio di conformità della norma delegata alla norma delegante, condotto alla
stregua dell’art. 76 Cost., si esplica attraverso il confronto tra gli esiti di
due processi interpretativi paralleli: l’uno, relativo alle norme che determinano
l’oggetto, i princìpi e i criteri direttivi indicati dalla delega, tenendo
conto del complessivo contesto normativo in cui si collocano e si individuano
le ragioni e le finalità poste a fondamento della legge di delegazione;
l’altro, relativo alle norme poste dal legislatore delegato, da interpretarsi,
ove possibile, nel significato compatibile con i princìpi e criteri direttivi
della delega (sentenza n. 425 del 2000; v. anche, ex plurimis, le sentenze nn. 292, 276, 163 e 126 del 2000; nn. 15 e
7 del 1999; n. 456 del 1998).
Sotto il primo profilo, occorre innanzi
tutto osservare - per l’individuazione dell’oggetto della delega, che
costituisce ai presenti fini il primo passaggio necessario - che il disegno di
legge di delega di iniziativa governativa tradottosi poi nella legge 15 marzo
1997, n. 59 è stato presentato al Senato il 29 luglio 1996, ciò che attesta la
sostanziale contemporaneità tra l’iniziativa legislativa del Governo e
l’emanazione del decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367, oggetto delle
modifiche introdotte dal decreto legislativo impugnato, adottato in attuazione
della delega contenuta nell’art. 11, comma 1, lettera b), della legge n. 59 del 1997. Dai lavori parlamentari relativi a
quest’ultima legge di delega – che terminano al Senato, con l’approvazione
definitiva in aula, l’11 marzo 1997 (atto n. 1124/B) – non si desume alcun
indizio di una mens legis
modificativa della disciplina di riordino compiutasi, neanche un anno prima,
con l’emanazione del decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367.
Ciò premesso, appare difficile
presupporre l’inclusione nell’oggetto della delega - sia da parte del Governo
in sede di iniziativa legislativa, sia da parte del legislatore parlamentare
delegante - dei medesimi enti lirici di cui il Governo stesso aveva da circa
dieci mesi disciplinato il riordino, con il d. lgs. n. 367 del 1996, sulla base
dell’art. 2 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, che aveva delegato il Governo
ad emanare entro il 30 giugno 1996 “uno o più decreti legislativi per
disciplinare la trasformazione in fondazioni di diritto privato degli enti di
prioritario interesse nazionale che operino nel settore musicale”.
Il decreto legislativo n. 367 del 1996
ha compiutamente regolato la materia, del tutto peculiare, del riordino degli
enti operanti nel settore musicale e ha consumato definitivamente la delega contenuta
nella legge n. 549 del 1995, un giorno prima del termine (30 giugno 1996)
fissato per il suo valido esercizio. Non si possono pertanto includere,
nell’ampia formulazione utilizzata dall’art. 11, comma 1, lettera b) della legge n. 59 del 1997 per definire
l’oggetto della delega (“enti pubblici nazionali operanti in settori diversi
dalla assistenza e previdenza”), anche gli enti lirici, contestualmente oggetto
di una organica riforma, che ne aveva disposto la trasformazione in fondazioni
di diritto privato.
E ciò non tanto in ossequio al canone
interpretativo secondo cui lex posterior
generalis non derogat legi priori speciali, che, come questa Corte ha in
una occasione chiarito, non ha rango costituzionale, né valore assoluto come
criterio di risoluzione delle antinomie (v. sentenza n. 29 del 1976); né tale
canone può applicarsi al caso della successione nel tempo di leggi di
delegazione, quando la delega antecedente abbia ormai avuto piena e definitiva
attuazione. Piuttosto, dall’ampia formulazione del citato art. 11, comma 1,
lettera b), non si può desumere
un’abilitazione ad adottare, accanto a provvedimenti di riordino di enti
nazionali soggetti a riforma, provvedimenti di modifica di una normativa
specifica e organica, di recente approvazione.
Quanto all’interpretazione del decreto
legislativo denunciato dalle ricorrenti, è da escludere, in considerazione del
suo tenore specificamente modificativo della precedente disciplina in materia
di enti lirici, la possibilità di un’interpretazione adeguatrice dello stesso,
in armonia con la legge di delegazione, idonea a sottrarre il medesimo alla
declaratoria d’incostituzionalità.
Il significato delle disposizioni
censurate, di modifica in senso restrittivo dell’originaria impostazione
collaborativa della disciplina del riordino e della privatizzazione degli enti
lirici nazionali, basata sullo strumento, eliminato dal provvedimento legislativo
impugnato, dell’intesa con le regioni interessate, attesta che il decreto
legislativo n. 134 del 1998 disciplina un oggetto estraneo alla delega di cui
al più volte menzionato art. 11, comma 1, lettera b): anziché riordinare organicamente enti nazionali in attesa di riforma,
ha modificato aspetti procedimentali del riordino di enti nazionali già oggetto
di un’organica e di poco anteriore revisione legislativa, presupposta, tra
l’altro, dall’art. 156, comma 1, lettera r),
dello stesso decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59).
Deve, dunque, concludersi –
indipendentemente da ogni considerazione sulla legittimità costituzionale,
sotto il profilo dei contenuti, della disciplina recata dal decreto legislativo
n. 134 del 1998, e rimanendo assorbita ogni ulteriore censura – che le disposizioni
impugnate violano l’art. 76 della Costituzione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara
l’illegittimità costituzionale del decreto legislativo 23 aprile 1998, n. 134
(Trasformazione in fondazione degli enti lirici e delle istituzioni
concertistiche assimilate, a norma dell’art. 11, comma 1, lettera b), della L. 15 marzo 1997, n. 59).
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 novembre 2000.
Francesco GUIZZI, Presidente
Fernanda CONTRI, Redattore
Depositata in cancelleria il 18 novembre 2000.