SENTENZA N. 425
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare MIRABELLI Presidente
- Francesco GUIZZI Giudice
- Fernando SANTOSUOSSO "
- Massimo VARI "
- Cesare RUPERTO "
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma
3, del decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 342 (Modifiche al decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia), promossi con ordinanze emesse il 21 ottobre
1999 dal Tribunale di Benevento, il 21 ed il 29 ottobre 1999 dal Giudice
istruttore del Tribunale di Lecce, l’8 novembre 1999 dal Tribunale di Brindisi,
il 10 dicembre 1999 dal Giudice istruttore del Tribunale di Lecce, il 9
dicembre 1999 dal Tribunale di Brindisi, il 14 gennaio 2000 (n. 2 ordinanze)
dal Giudice istruttore del Tribunale di Civitavecchia, il 9 dicembre 1999 dal
Tribunale di Brindisi e il 23 novembre 1999 dal Tribunale di Bari,
rispettivamente iscritte ai nn. 686, 690 e 753 del registro ordinanze 1999 ed
ai nn. 8, 44, 55, 165, 166, 175 e 205 del registro ordinanze 2000, pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell’anno 1999 e nn. 4, 5, 8, 9, 17 e
20, prima serie speciale, dell’anno 2000.
Visti gli atti di costituzione della Fidicasa s.r.l. e Nuova
Formula ’78 s.r.l., della Banca Popolare di Ancona s.p.a., della Banca del
Salento s.p.a., del Banco di Napoli s.p.a. e del Banco San Paolo-IMI s.p.a.
nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 20 giugno 2000 il giudice relatore
Cesare Ruperto;
uditi gli avvocati Stanislao Aureli per la Fidicasa s.r.l. e nuova
Formula ’78 s.r.l., Salvatore Maccarone per la Banca Popolare di Ancona s.p.a.,
Giorgio De Nova e Salvatore Maccarone per la Banca del Salento s.p.a., Gustavo
Minervini e Vittorio Gesmundo per il Banco di Napoli s.p.a. e l’Avvocato dello
Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1.- I giudici del
Tribunale di Benevento (con unica ordinanza del 21 ottobre 1999: r.o. n. 686
del 1999), del Tribunale di Lecce (con tre ordinanze, del 21 ottobre, 29
ottobre e 10 dicembre 1999: r.o. nn. 690 e 753 del 1999, n. 44 del 2000), del
Tribunale di Brindisi (con tre ordinanze, dell’8 novembre, 9 dicembre e,
ancora, del 9 dicembre 1999: r.o. nn. 8, 55 e 175 del 2000), del Tribunale di
Civitavecchia (con due ordinanze, entrambe del 14 gennaio 2000: r.o. nn. 165 e
166 del 2000) e del Tribunale di Bari (con unica ordinanza, del 23 novembre
1999: r.o. n. 205 del 2000), davanti ai quali pendono giudizi di opposizione a
decreto ingiuntivo promossi nei confronti di banche da alcuni loro clienti,
hanno sollevato – in riferimento a vari parametri – questione di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 3, del decreto legislativo 4 agosto 1999, n.
342 (Modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante il
testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), in vigore dal 19
ottobre 1999 [erroneamente indicato come «art. 25, comma 2» in r.o. n. 686 del
1999 e nn. 165 e 166 del 2000; erroneamente indicato come «art. 120, comma 3,
del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385» in r.o. n. 690 del 1999 e n.
44 del 2000], nella parte in cui stabilisce che le clausole riguardanti la produzione
di interessi sugli interessi maturati, contenute nei contratti stipulati
anteriormente alla data di entrata in vigore della delibera del Comitato
interministeriale per il credito e il risparmio (CICR) relativa alle modalità e
criteri per la produzione di interessi sugli interessi maturati nelle
operazioni poste in essere nell'esercizio dell'attività bancaria [delibera poi
emessa il 9 febbraio 2000 ed entrata in vigore il 22 aprile 2000], siano valide
ed efficaci fino a tale data, e che, dopo di essa, debbono essere adeguate - a
pena di inefficacia da farsi valere solo dal cliente - al disposto della
menzionata delibera, con le modalità ed i tempi ivi previsti.
Secondo le diverse
prospettazioni dei rimettenti, la norma denunciata, contenuta nel decreto
legislativo n. 342 del 1999, emanato – giusta quanto precisato nel suo
preambolo - in attuazione dell’art. 1, comma 5, della legge 24 aprile 1998, n.
128, che delega al Governo l’emanazione (entro il termine di cui al comma 1 e
con le modalità di cui ai commi 2 e 3 dello stesso articolo) di «disposizioni
integrative e correttive» del testo unico bancario, «nel rispetto dei princípi
e criteri direttivi e con l’osservanza della procedura indicati nell’art. 25
della legge 19 febbraio 1992, n. 142», si porrebbe in contrasto:
a) con l'art. 77
Cost., per asserito eccesso rispetto alla legge di delegazione, stante la
dedotta mancata previsione, in questa, della possibilità di derogare
retroattivamente al disposto dell'art. 1283 cod. civ. (recante un generale
divieto di anatocismo) e di far dipendere dalle determinazioni del CICR la
validità e l'efficacia delle clausole di anatocismo bancario (r.o. n. 686 del
1999);
b) con l'art. 76
Cost.:
b.1) per l'asserita
inosservanza del termine previsto dall'art. 1 della legge n. 128 del 1998 ai
fini dell'esercizio della delega (cioè di un anno a decorrere dal 22 maggio
1998) a fronte dell'emanazione solo in data 4 agosto 1999 del decreto
legislativo n. 342 del 1999, in vigore dal 19 ottobre 1999 (r.o. nn. 8, 55, 175
e 205 del 2000);
b.2) per l’asserita
mancanza, nella legge di delegazione, di un qualsiasi principio o criterio
direttivo attinente all'anatocismo (r.o. nn. 690 e 753 del 1999; r.o. nn. 8,
55, 165, 166, 175 e 205 del 2000);
b.3) per l’asserita
sua non riconducibilità al cómpito, fissato nella legge di delegazione, di
integrare o correggere il testo unico bancario (decreto legislativo n. 385 del
1993), tenuto conto che tale testo unico non contempla l'istituto
dell'anatocismo (r.o. n. 690 del 1999);
b.4) per l’asserita
mancanza di previsione, nella legge di delegazione, del potere per il
legislatore delegato di emanare norme di interpretazione autentica (r.o. n. 690
del 1999) o ad efficacia retroattiva (r.o. nn. 8, 55, 165, 166 e 175 del 2000),
nonché di far dipendere dalle determinazioni del CICR la validità e l'efficacia
delle clausole sull'anatocismo bancario (r.o. nn. 165 e 166 del 2000);
b.5) in base alla
motivazione di cui ad un «provvedimento in atti» (r.o. n. 44 del 2000);
c) con l'art. 3
Cost.:
c.1) per
l'ingiustificata disparità di trattamento tra i soggetti ai quali si applica la
norma che consente l'anatocismo bancario ed i soggetti per i quali, non
trovando applicazione il testo unico bancario, vige il generale divieto di
anatocismo di cui all'art. 1283 cod. civ. (r.o. n. 686 del 1999; r.o. nn. 8,
55, 165, 166 e 175 del 2000);
c.2) per
l'ingiustificata deroga al principio dell'irretroattività delle leggi (art. 11
delle disposizioni sulla legge in generale), tale da rendere valide clausole
anatocistiche stipulate solo per talune categorie di rapporti, in modo da
favorire un contraente "forte", quale la banca (r.o. n. 686 del 1999;
r.o. nn. 8, 55, 165 166 e 175 del 2000);
c.3) per
l'ingiustificata diversità di trattamento ratione
temporis, stante l'efficacia retroattiva della denunciata norma, di
situazioni identiche (r.o. nn. 165 e 166 del 2000);
c.4) per
l'ingiustificata disparità di trattamento, nei confronti dei clienti delle
banche, nella fase anteriore al regime fissato con la delibera del CICR, tra la
posizione debitoria verso la banca - con validità dell'anatocismo trimestrale -
e la posizione creditoria - con invalidità di tale anatocismo - (r.o. n. 205
del 2000);
c.5) per
l'irragionevole attribuzione di validità a clausole anatocistiche già
riconosciute illecite dalla Corte di cassazione, con le sentenze 16 marzo 1999
n. 2374 e 30 marzo 1999 n. 1096 (r.o. n. 205 del 2000);
d) con l'art. 24
Cost., per la menomazione della tutela giurisdizionale di chi abbia agito
contro una banca, fidando nel diritto (all'epoca) vivente sulla nullità - per
contrasto con l'art. 1283 cod. civ. - di clausole anatocistiche bancarie (r.o.
n. 686 del 1999; r.o. nn. 8, 55 e 175 del 2000);
e) con gli artt.
101, 102 e 104 Cost., perché il legislatore delegato avrebbe intenzionalmente
disposto al solo fine di dirimere il contenzioso pendente tra banche e clienti
sulle clausole anatocistiche bancarie, così violando la riserva ai magistrati
della funzione giurisdizionale e ledendo l'indipendenza e l'autonomia di questi
(r.o. nn. 8, 55 e 175 del 2000);
f) con gli artt. 3 e
47 Cost., per l'irragionevole favore accordato alla pericolosa pratica
oligopolistica e di cartello dell'anatocismo, tale da minare la stabilità dei
prezzi e dell'intero sistema economico, erodendo l'entità del risparmio (r.o.
nn. 8, 55 e 175 del 2000).
g) con «i limiti
costituzionali al potere di emanare leggi interpretative» (r.o. nn. 8, 55 e 175
del 2000).
1.1.- Quanto alla
rilevanza delle questioni, tutte le ordinanze – con l’eccezione di quella
registrata al n. 44 del 2000 (che non contiene la descrizione della fattispecie
dedotta nel giudizio principale e che rinvia, per la motivazione, ad altro
provvedimento) - dopo aver indicato in quella denunciata la norma applicabile
(in virtù della sua asserita efficacia retroattiva) nelle controversie a quibus, precisano che nei giudizi in
corso risulta, appunto, prospettata (ed ex
adverso negata) la nullità di
clausole relative alla produzione di interessi sugli interessi maturati,
contenute in contratti stipulati anteriormente alla data di entrata in vigore
della delibera del CICR menzionata nel vigente art. 120, comma 2, del testo
unico bancario (comma introdotto dall’art. 25, comma 2, del decreto legislativo
n. 342 del 1999).
1.2.– Nella premessa
dell’ordinanza registrata al n. 175 del 2000 si fa altresì menzione di una
eccezione di incompetenza territoriale sollevata, nel giudizio principale,
dalla banca opposta.
1.3.- Nel giudizio
registrato al n. 8 del 2000, il rimettente erroneamente menziona, nell’epigrafe,
anche un non proposto «ricorso per conflitto di attribuzioni fra poteri dello
stato».
2.– Nei giudizi
registrati ai nn. 165 e 166 del 2000 si è costituita, con memorie depositate
fuori termine, la banca opposta nei giudizi a
quibus, s.p.a. San Paolo-IMI, mentre, nell'imminenza dell'udienza, nel
giudizio registrato al n. 690 del 1999, si è costituito Miglietta Pietro, una
delle parti opponenti nel processo a quo,
con memoria depositata fuori termine (il 12 giugno 2000).
3.– Nei giudizi
registrati ai nn. 686, 690, 753 del 1999 e 8 del 2000 si sono tempestivamente
costituite le banche opposte dei processi principali, le quali, nell’imminenza dell’udienza, hanno depositato memorie
illustrative. Tali parti osservano in via preliminare che il rimettente muove
dagli erronei presupposti dell’applicabilità al conto corrente bancario
dell'art. 1283 cod. civ., nonché dell'efficacia derogatoria di tale articolo
assunta (esclusivamente) dalla norma denunciata.
Secondo le banche,
invece, diversamente da quanto ritenuto dal giudice a quo (il quale avrebbe omesso di motivare sul punto),
l'anatocismo bancario si giustifica con il disposto degli artt. 1823, secondo
comma, 1825 e 1833 cod. civ., in base ai quali, alla chiusura (eventualmente)
trimestrale convenzionalmente stabilita, il saldo del conto corrente,
comprensivo degli interessi maturati ed in esso conglobati, va considerato
quale prima rimessa del conto (rinnovato a tempo determinato) per il periodo
successivo e produce nuovi interessi. L'esclusione, pertanto, di un uso
normativo bancario sull'anatocismo, prospettata dal rimettente sulla scorta di
recenti pronunce della Suprema Corte, non sarebbe sufficiente a negare la
pattuita capitalizzazione trimestrale degli interessi (fondata sulla
convenzionale chiusura trimestrale del conto), sicché irrilevante sarebbe la
sollevata questione.
Nel merito, poi, le
parti osservano:
a) in relazione agli
artt. 76 e 77 Cost., che l'esercizio della delega è stato tempestivo, tenuto
conto della proroga di 90 giorni contemplata dall'art. 1 della legge n. 128 del
1998 per il caso in cui il termine previsto per il parere delle Commissioni
parlamentari (40 giorni dalla data di trasmissione) venga a scadere nei 30
giorni precedenti il 22 maggio 1999 o successivamente;
b) ancóra in
relazione all'art. 76 Cost., che l'art. 25 della legge n. 142 del 1992 ha
conferito, con norma "elastica", il potere di coordinare le
disposizioni adottate ai sensi del comma 1 con le altre disposizioni vigenti
nella stessa «materia» (da interpretarsi in senso ampio), nell'àmbito non solo
dell'armonizzazione resa necessaria dalla direttiva comunitaria, ma anche di
una razionalizzazione e reimpostazione dell'intera normativa attinente al
mercato nazionale del credito, compresa la tematica della trasparenza, così da
escludere che la denunciata disciplina sull'anatocismo (come evidenziato dagli
stessi lavori preparatori del decreto legislativo n. 342 del 1999) sia frutto
di un eccesso di delega, rappresentando invece l'espressione della delegata
facoltà di comporre i contrasti e le incongruenze (con attenzione anche al
contenzioso pendente) riscontrati nel settore;
c) in relazione ai
limiti costituzionali al potere del legislatore di emanare norme interpretative
ed in relazione alla prospettata carenza di specifica delega a conferire
efficacia retroattiva o interpretativa alla norma delegata (art. 76 Cost.), che
va evidenziata la valenza meramente interpretativa della denunciata norma,
ricognitiva di varie norme vigenti, le quali già prevedevano l’anatocismo
bancario;
d) ancóra una volta,
in relazione all'art. 76 Cost., che, anche a ritenere l'efficacia non
interpretativa, ma innovativa e retroattiva della norma denunciata, andrebbe
ugualmente negato il vizio della carenza di delega, attese le caratteristiche
non meramente compilatorie, ma anche "normative" dei poteri del
legislatore delegato;
e) che la disciplina
dell’anatocismo bancario afferisce alla tutela della trasparenza nei rapporti
bancari (senza incidere sull'entità del tasso di interesse) e rientra quindi
nell'àmbito della delega «integrativa e correttiva» di cui alla legge n. 128
del 1998, attuata sulla scorta dell'esperienza applicativa delle suddette norme
sulla trasparenza dei rapporti bancari, perseguendo un fine di adeguamento e
chiarificazione della disciplina previgente;
f) che il potere
attribuito al CICR in ordine ai criteri e modalità dell'anatocismo è in linea
con le funzioni riconosciutegli dal testo unico bancario;
g) in relazione,
poi, all'art. 3 Cost., che la natura effettivamente interpretativa della norma
denunciata esclude la dedotta irragionevolezza della disciplina, stante la
peculiare normativa già prevista in materia dall'ordinamento giuridico per il
settore bancario da quasi un secolo, mentre l'efficacia retroattiva troverebbe
la sua ratio nella necessità di
evitare lo sconvolgimento dell'affidamento basato su un diritto vivente che
aveva certamente riconosciuto, fino al 1999, la validità della clausola di
anatocismo bancario;
h) ancóra in
relazione all'art. 3 Cost., che è privo di rilevanza (oltre che infondato) il
profilo del deteriore trattamento degli operatori economici estranei al settore
bancario, per i quali non sono valide clausole anatocistiche;
i) in relazione agli
artt. 24, 101, 102 e 104 Cost., che il legislatore delegato, legittimamente
esercitando i suoi poteri, non ha affatto invaso il potere giurisdizionale, né
ha leso il diritto di difesa dei cittadini o vulnerato la certezza del diritto;
l) in relazione agli
artt. 3 e 47 Cost., che la disciplina della periodicità della capitalizzazione
attiene, manifestamente, solo alla trasparenza dell'operazione al fine di
evidenziare le modalità di applicazione dell'interesse, restando riservato ad
altre norme il compito di evitare tassi di interesse eccessivamente onerosi e
di garantire la «stabilità dei prezzi e dell'intero sistema economico».
4.– Nei giudizi
registrati ai. nn. 165 e 166 del 2000 si sono costituite le parti opponenti dei
processi principali, che hanno pure presentato memorie nell’imminenza dell’udienza.
Esse hanno osservato preliminarmente che la denunciata norma va interpretata secundum Constitutionem e conformemente
all'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale e, dunque, nel senso che
l'affermazione di validità (temporanea) delle clausole di anatocismo bancario
ha efficacia solo dal 19 ottobre 1999, data di entrata in vigore del decreto
legislativo n. 342 del 1999, fino alla nuova disciplina regolamentare del CICR
(intervenuta con la delibera del 9 febbraio 2000, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
43 del 22 febbraio 2000).
Nel caso, invece, di
ritenuta efficacia retroattiva (propria o per la funzione svolta di
interpretazione autentica) della norma, le parti ne chiedono la dichiarazione
di illegittimità costituzionale per i profili indicati nelle ordinanze di
rimessione ed anche per altri profili (come l’intempestivo esercizio del potere
di delega; l’arbitraria sostituzione del legislatore all'autorità giudiziaria
nella definizione dei rapporti pendenti; la lesione dell'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica e nella certezza del diritto).
5.– In tutti i
giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la declaratoria di
inammissibilità o comunque di infondatezza delle questioni e confermando tali
conclusioni nella memoria di udienza (non depositata soltanto in relazione al
giudizio registrato al n. 44 del 2000). L'interveniente eccepisce anzitutto il
difetto di rilevanza delle sollevate questioni, sia per la mancata verifica da
parte dei rimettenti del contenuto della clausola contrattuale di
capitalizzazione degli interessi (di rinvio agli usi, con conseguente nullità
ai sensi dell'art. 117, comma 6, testo unico bancario e, ancor prima, dell'art.
4 della legge n. 154 del 1992; ovvero di diretta pattuizione dell'anatocismo),
sia, con riferimento al solo giudizio registrato al n. 175 del 2000, per il
mancato esame dell'eccezione di incompetenza territoriale sollevata nel
giudizio a quo e menzionata nelle
premesse dell'ordinanza di rimessione.
Nel merito,
l'Avvocatura sottolinea che l'art. 1, comma 5, della legge n. 128 del 1998 ha
delegato il Governo all'emanazione di disposizioni integrative e correttive del
testo unico bancario, nel rispetto dei principi e criteri direttivi e con
l'osservanza delle procedure indicati nell'art. 25 della legge n. 142 del 1992:
norme, queste, di conferimento della delega in base alla quale era stato
emanato il testo unico bancario, sia in attuazione di una direttiva comunitaria
(89/646/CEE), sia quale «legge di grande riforma economico sociale» (come
definito dalla sentenza della Corte costituzionale, n. 224 del 1994). Da tale
rilievo l'Avvocatura trae la conseguenza che la norma denunciata, in quanto
norma transitoria diretta a regolare il passaggio dal precedente al nuovo
sistema in tema di interessi anatocistici ed in quanto incidente sulla
decorrenza degli interessi, attiene (così come la modifica dell'art. 120 testo
unico bancario) alla disciplina della trasparenza dei rapporti contrattuali e
dunque è ricompresa nella delega prevista dal citato art. 1, comma 5, della
legge n. 128 del 1998 (non oggetto di censura).
Osserva, poi,
l'Avvocatura che la natura transitoria e di settore della norma, unitamente
all'esigenza di salvaguardare i rapporti sorti sulla base dell'affidamento
delle banche sul precedente uniforme insegnamento giurisprudenziale circa la
validità delle clausole di capitalizzazione trimestrale degli interessi
(espressamente pattuite come tali, senza il mero rinvio agli usi, vietato
dall'art. 117, comma 6, del testo unico bancario), rendono non arbitraria e non
irragionevole la norma censurata, la quale non comporta alcuno straripamento
del potere legislativo nel campo riservato al potere giudiziario.
Deduce, infine,
l'Avvocatura la non pertinenza dell'evocato parametro di cui all'art. 47 Cost.,
atteso che i problemi afferenti alla clausola anatocistica riguardano la
trasparenza dei rapporti e la conoscibilità del tasso su base annua e non
possono essere confusi con l'esigenza di evitare tassi di interesse eccessivi.
Considerato
in diritto
1.- I giudici
rimettenti, investiti di giudizi di opposizione a decreti ingiuntivi, promossi
nei confronti di banche da alcuni clienti di queste, dubitano tutti della
legittimità costituzionale dell'art. 25, comma 3, del decreto legislativo 4
agosto 1999, n. 342 (Modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n.
385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), in
vigore dal 19 ottobre 1999, erroneamente indicato come «art. 25, comma 2» in
r.o. n. 686 del 1999, n. 165 e n. 166 del 2000, nonché come «art. 120, comma 3,
del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385» (testo unico bancario) in
r.o. n. 690 del 1999 e n. 44 del 2000.
Le ordinanze di
rimessione sollevano, in base ai diversi parametri di legittimità
costituzionale evocati, sette distinti gruppi di questioni:
a) in riferimento
all'art. 77 Cost., per eccesso di
delega rispetto all'art. 1, comma 5, della legge 24 aprile 1998, n. 128 (che
richiama l'art. 25 della legge 19 febbraio 1992, n. 142), assumendo la mancata
previsione, in questa, sia della possibilità di una deroga retroattiva al
disposto dell'art. 1283 cod. civ. (recante un generale divieto di anatocismo),
sia della possibilità di far dipendere dalle determinazioni del Comitato
interministeriale per il credito ed il risparmio (CICR) la validità e
l'efficacia delle clausole di anatocismo bancario (r.o. n. 686 del 1999);
b) in riferimento
all'art. 76 Cost.:
b.1) per
inosservanza del termine previsto dall'art. 1 della legge n. 128 del 1998, cioè
di un anno decorrente dal 22 maggio 1998, a fronte dell'emanazione solo in data
4 agosto 1999 del decreto legislativo n. 342 del 1999, in vigore dal 19 ottobre
1999 (r.o. nn. 8, 55, 175 e 205 del 2000);
b.2) per mancanza,
nella legge di delegazione, di qualsiasi principio o criterio direttivo
attinente all'anatocismo (r.o. nn. 690 e 753 del 1999; r.o. nn. 8, 55, 165,
166, 175 e 205 del 2000);
b.3) per asserita
non riconducibilità della norma denunciata al còmpito, fissato nella
legge-delega, di integrare o correggere il testo unico bancario (decreto
legislativo n. 385 del 1993), tenuto conto che questo non contempla l'istituto
dell'anatocismo (r.o. n. 690 del 1999);
b.4) per la mancata
previsione del potere, per il legislatore delegato, di emanare norme di
interpretazione autentica (r.o. n. 690 del 1999) o comunque ad efficacia
retroattiva (r.o. nn. 8, 55, 165, 166 e 175 del 2000);
b.5) per la mancata
previsione, nella legge-delega, del potere di far dipendere dalle
determinazioni del CICR la validità e l'efficacia delle clausole
sull'anatocismo bancario (r.o. nn. 165 e 166 del 2000);
c) in riferimento
all'art. 3 Cost.:
c.1) per asserita
disparità di trattamento tra i soggetti ai quali si applica la norma
denunciata, che consente l'anatocismo bancario, ed i soggetti per i quali, non
trovando applicazione il testo unico bancario, vige il generale divieto di
anatocismo di cui all'art. 1283 cod. civ. (r.o. n. 686 del 1999; r.o. nn. 8,
55, 165, 166 e 175 del 2000);
c.2) per
ingiustificata deroga al principio dell'irretroattività delle leggi (art. 11
delle disposizioni sulla legge in generale), così da rendere valide clausole
anatocistiche stipulate solo per talune categorie di rapporti, in modo da
favorire il contraente "forte", cioè le banche (r.o. n. 686 del 1999;
r.o. nn. 8, 55, 165 166 e 175 del 2000);
c.3) per
ingiustificata diversità di trattamento ratione
temporis - stante l'asserita efficacia retroattiva della norma denunciata -
di situazioni identiche (r.o. nn. 165 e 166 del 2000);
c.4) per
ingiustificata disparità di trattamento, nella fase transitoria (cioè
antecedente al regime fissato dalla delibera del CICR), tra la posizione
debitoria verso la banca (con validità dell'anatocismo trimestrale) e la
posizione creditoria (con invalidità di tale anatocismo) (r.o. n. 205 del
2000);
c.5) per
l'irragionevole attribuzione di validità a clausole anatocistiche già
riconosciute illecite dalla Corte di cassazione con le sentenze 16 marzo 1999,
n. 2374 e 30 marzo 1999, n. 1096;
d) in riferimento
all'art. 24 Cost., per la menomazione della tutela giurisdizionale di chi abbia
agito contro una banca, fidando - a stregua del diritto vivente all'epoca -
sulla nullità, per contrasto con l'art. 1283 cod. civ., delle clausole
anatocistiche bancarie (r.o. n. 686 del 1999; r.o. nn. 8, 55 e 175 del 2000);
e) in riferimento
agli artt. 101, 102 e 104 Cost., per la funzione intenzionalmente perseguìta
dal legislatore delegato di dirimere il contenzioso pendente tra banche e
clienti sulle clausole anatocistiche bancarie, così da violare la riserva ai
magistrati della funzione giurisdizionale e dunque l'indipendenza e l'autonomia
di questi (r.o. nn. 8, 55 e 175 del 2000);
f) in riferimento a
non meglio specificati «limiti costituzionali al potere di emanare leggi
interpretative» (r.o. nn. 8, 55 e 175 del 2000);
g) in riferimento
agli artt. 3 e 47 Cost., per l'asserito favore accordato alla pericolosa
pratica oligopolistica e di cartello dell'anatocismo, così da minare la
stabilità dei prezzi e dell'intero sistema economico, con conseguente erosione
dell'entità del risparmio (r.o. nn. 8, 55 e 175 del 2000).
2.- I dieci giudizi,
in quanto propongono questioni sostanzialmente identiche e riguardanti la
stessa disposizione di legge (i menzionati evidenti errori materiali contenuti
nelle ordinanze r.o. nn. 686 e 690 del 1999 e nn. 44, 165 e 166 del 2000 non
rendono incerta l’individuazione della norma effettivamente denunciata), vanno
riuniti e congiuntamente decisi, senza tuttavia tener conto della costituzione
della s.p.a. San Paolo - IMI (r.o. nn. 165 e 166 del 2000) e di quella di
Miglietta Pietro (r.o. n. 690 del 1999), perché effettuate dopo la scadenza del
termine perentorio di venti giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza di
rimessione nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica, fissato dagli artt. 25, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87 e 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte (v., ex plurimis, sentenza n. 178 del 2000 ed
ordinanza n. 85 del 2000).
3.- Le questioni
sono in parte inammissibili ed in parte fondate.
3.1.- L’ordinanza
del Tribunale di Lecce 10 dicembre 1999 (r.o. n. 44 del 2000) omette di
indicare gli elementi della fattispecie oggetto del giudizio principale nonché
di motivare sull’affermata non manifesta infondatezza e rilevanza della
sollevata questione di costituzionalità, rinviando, a tal fine, ad un non
meglio precisato «provvedimento in atti». La questione pertanto va dichiarata
manifestamente inammissibile, in accoglimento dell’eccezione proposta
dall’Avvocatura generale dello Stato, perché, secondo quanto più volte
affermato da questa Corte, la motivazione dell’ordinanza di rimessione
dev'essere autosufficiente e non può limitarsi a richiamare per relationem il contenuto di atti o
provvedimenti.
3.2.- Disattese
vanno invece tutte le altre eccezioni di inammissibilità.
3.2.1.- Alcune parti
private deducono l’erroneità della premessa da cui muovono i giudici
rimettenti, sostenendo che la norma denunciata non può essere applicata ratione temporis, nei giudizi
principali, dovendo essa interpretarsi - secundum
Constitutionem e conformemente all’art. 11 delle disposizioni sulla legge
in generale - nel senso che l’attribuzione di validità delle clausole di
anatocismo bancario ha efficacia solo dal giorno 19 ottobre 1999, in cui è
entrato in vigore il decreto legislativo n. 342 del 1999, fino al giorno della
delibera del CICR in materia (intervenuta, nelle more, il 9 febbraio 2000 ed
entrata in vigore il 22 aprile dello stesso anno).
Tuttavia va
osservato che i rimettenti, con plausibile ancorché sintetica motivazione - la
quale è sufficiente ad escludere, in questa sede, l’irrilevanza della questione
- hanno ritenuto che l’efficacia retroattiva della norma si giustifica con la
formulazione letterale della disposizione (in cui si configura la data di
entrata in vigore della suddetta delibera del CICR ad un tempo quale terminus ante quem e ad quem di efficacia della disciplina
validante transitoria, senza distinguere tra contratti anteriori o posteriori
al 19 ottobre 2000, né tra effetti anteriori o posteriori a tale data), nonché
col palese intento del legislatore di dirimere il contenzioso in atto tra
banche e clienti sulla validità delle clausole contrattuali anatocistiche. A
quest'ultimo proposito va osservato, non solo che sarebbe pressoché
inapprezzabile la disciplina transitoria concernente il così breve lasso di
tempo come sopra indicato, ma anche e soprattutto che nei lavori preparatori
(v. segnatamente l’art. 25 della Relazione
agli emendamenti apportati a séguito dei pareri espressi dalle competenti
commissioni parlamentari) si afferma che la norma denunciata «stabilisce il
regime da applicare ai rapporti in essere al momento dell’entrata in vigore
della nuova disciplina», con modifica che «recepisce le osservazioni del Senato
e della Camera» ed in particolare la «condizione 5», formulata dalla sesta
Commissione della Camera dei deputati, con cui si invitava il Governo a stabilire
«misure equitative idonee a risolvere il contenzioso già in essere».
3.2.2.- Sostengono
all'incontro le banche costituite che l'anatocismo bancario si giustificherebbe
non già soltanto con il disposto dell’art. 1283, ma pure con quello degli artt.
1823, secondo comma, 1825 e 1833 cod. civ., in base ai quali, alla chiusura
(eventualmente trimestrale) convenzionalmente stabilita, il saldo del conto
corrente, comprensivo degli interessi maturati ed in esso conglobati, va
considerato quale prima rimessa del conto (rinnovato a tempo determinato) per
il periodo successivo e produce nuovi interessi. L'esclusione, pertanto, di un
uso normativo bancario sull'anatocismo, prospettata sulla scorta di recenti
pronunce della Suprema Corte, non sarebbe sufficiente a negare validità -
secondo la disciplina previgente - alla pattuita capitalizzazione trimestrale
degli interessi (fondata, invece, sulla convenzionale chiusura trimestrale del
conto). Donde l'irrilevanza della sollevata questione, stante il carattere meramente
ricognitivo assolto dalla norma denunciata rispetto alla normativa precedente.
Siffatta eccezione
di inammissibilità presuppone, però, una delimitazione del thema decidendum diversa da quella prospettata dai rimettenti, i
quali hanno chiaramente precisato che le controversie sottoposte alla loro
cognizione riguardano la validità delle clausole anatocistiche bancarie alla
stregua esclusivamente del disposto dell’art. 1283 cod. civ., cioè negli stessi
ristretti termini in cui il problema è stato esaminato dalla Corte di
cassazione con le sentenze 16 marzo 1999, n. 2374 e 30 marzo 1999, n. 1096
(alle quali può qui aggiungersi la pronuncia dell’11 novembre 1999, n. 12507).
Se, dunque, nei
giudizi principali si controverte soltanto sull’esistenza di un uso normativo
bancario anatocistico, l’eccezione di inammissibilità basata su un possibile
diverso fondamento di legittimità delle clausole anatocistiche bancarie
costituisce un profilo nuovo rispetto alle linee argomentative e probatorie
dispiegate nei giudizi a quibus. E
perciò l'eccezione stessa non sarebbe pertinente, attesa l’indubbia efficacia
innovativa della denunciata norma sul regime dell’anatocismo quale propriamente
configurato dall'art. 1283 cod. civ.
Quanto appena
osservato in ordine all’oggetto dei giudizi principali (cioè la validità, ai
sensi dell’art. 1283 cod. civ., di clausole contrattuali anatocistiche) esclude
anche la pertinenza di diversi profili - non prospettati e comunque non
rilevati dai rimettenti - di nullità delle clausole giudizialmente impugnate
(ad esempio per la possibile violazione dell’art. 117 del testo unico
bancario): così da palesare l’infondatezza dell’eccezione, sollevata
dall’Avvocatura generale dello Stato, di inammissibilità per mancata verifica
del contenuto delle clausole in relazione a diversi, e meramente eventuali,
motivi di invalidità.
3.2.3.- Parimenti
infondata è l’eccezione di inammissibilità della questione sollevata con
l’ordinanza del 9 dicembre 1999 (r.o. n. 175 del 2000), per mancata verifica
preliminare della competenza territoriale ad emettere il decreto ingiuntivo. Al
riguardo basta rilevare che il Tribunale di Brindisi ha plausibilmente ritenuto
applicabile al giudizio a quo la
norma denunciata, stante la genericità (adeguatamente rispecchiata nella parte
narrativa dall’ordinanza di rimessione) dell’eccezione di incompetenza
territoriale, proposta nel giudizio di opposizione senza alcun riferimento ad
una pattuizione di esclusività del foro convenzionale previsto nel contratto
bancario.
3.3.- Passando al
merito, giova anzitutto delineare brevemente il quadro normativo in cui si
inseriscono le sollevate questioni.
Il decreto
legislativo n. 342 del 1999, secondo quanto precisato nel suo preambolo,
costituisce attuazione dell’art. 1, comma 5, della legge 24 aprile 1998, n.
128, che delega il Governo ad emanare - nel termine previsto dal comma 1 e con
le modalità di cui ai commi 2 e 3 - «disposizioni integrative e correttive» del
testo unico bancario, «nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi e con
l’osservanza della procedura indicati nell’art. 25 della legge 19 febbraio
1992, n. 142».
L’art. 1, comma 5,
prevede, attraverso espresso richiamo al comma 1, il termine di un anno dalla
data di entrata in vigore della legge (22 maggio 1998), prorogabile di un
semestre, nel caso in cui, per effetto di direttive notificate nel corso
dell’anno di delega, la disciplina risultante da direttive comprese nell’elenco
di cui all’allegato A) della legge venga modificata senza che siano introdotte
nuove norme di principio. Si legge, altresì, nel comma 3 dello stesso articolo,
che lo schema di decreto legislativo attuativo, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, dev'essere trasmesso, nel termine suddetto, alla Camera
dei deputati e al Senato della Repubblica perché venga espresso, entro quaranta
giorni dalla data di trasmissione, il parere della Commissione competente per
materia. Decorso tale termine, il decreto è emanato anche in mancanza del
parere; e, qualora esso scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del
termine per l’esercizio della delega o successivamente, tale ultimo termine è
prorogato di novanta giorni.
Quanto poi ai
princìpi e criteri direttivi, è da rammentare che lo stesso art. 25 della legge
n. 142 del 1992, richiamato dall’art. 1, comma 5, della legge n. 128 del 1998,
conferiva (a sua volta) due distinte deleghe legislative, da esercitarsi in
successione cronologica.
La prima - prevista dall’art. 25, comma
1 - concerneva l’attuazione della direttiva del Consiglio 89/646/CEE del 15
dicembre 1989, in conformità: a) al principio secondo cui gli enti creditizi
possono prestare in Italia i servizi previsti nell’allegato direttamente o per
il tramite di succursali o filiazioni alle condizioni di cui alla direttiva
medesima (sempre che tali attività siano state autorizzate sulla base di
requisiti oggettivi); b) al principio che gli enti suddetti possono procedere
alla pubblicità relativamente ai servizi offerti, alle condizioni previste per
le medesime attività dalla disciplina italiana; c) e, infine, al principio che
deve essere adottata ogni altra disposizione necessaria per adeguare alla
direttiva la disciplina vigente per gli enti creditizi autorizzati in Italia.
La seconda delega - prevista dall’art.
25, comma 2 - riguardava l'emanazione di un testo unico delle disposizioni
attuative della direttiva e di quelle altre necessarie per l’adeguamento ad
essa, coordinato con le altre disposizioni vigenti nella stessa materia, così
da potervi apportare le modifiche necessarie a tal fine (delega, questa,
esercitata con l’emanazione del testo unico bancario di cui al decreto
legislativo n. 385 del 1993).
L’art. 25 del
decreto legislativo n. 342 del 1999 (nel quale è ricompresa la disposizione
oggetto delle sollevate questioni di legittimità costituzionale) si compone di
tre commi.
Con il comma 1 viene
sostituita la formulazione della rubrica dell’art. 120 del testo unico bancario
(da «Decorrenza delle valute» a «Decorrenza delle valute e modalità di calcolo
degli interessi»).
Con il comma 2 viene
aggiunto allo stesso art. 120 un comma 2, che attribuisce al Comitato
interministeriale per il credito ed il risparmio (CICR) il potere di stabilire
modalità e criteri relativamente alla produzione di interessi sugli interessi
maturati nelle operazioni poste in essere nell’esercizio dell’attività
bancaria, assicurando in ogni caso alla clientela, nelle operazioni in conto
corrente, la stessa periodicità nel conteggio degli interessi, sia debitori che
creditori.
Infine, il comma 3
(oggetto esclusivo del dubbio di costituzionalità dei rimettenti), senza
formalmente modificare il testo unico bancario, stabilisce che le clausole
relative alla produzione di interessi sugli interessi maturati, contenute nei
contratti stipulati anteriormente alla data di entrata in vigore della suddetta
delibera del CICR - emessa il 9 febbraio 2000 ed entrata in vigore il 22 aprile
2000 - sono valide ed efficaci sino a tale data, mentre, successivamente,
debbono essere adeguate, a pena di inefficacia da farsi valere solo dal
cliente, al disposto della menzionata delibera, secondo modalità e tempi in
essa previsti.
3.3.1.- Così
ricostruito il contesto normativo, va affermata l’infondatezza della censura
che concerne l'asserita inosservanza, da parte del legislatore delegato, del
termine previsto nell'art. 1 della legge n. 128 del 1998 per l'esercizio della
delega (un anno a decorrere dal 22 maggio 1998), a fronte dell'emanazione solo
in data 4 agosto 1999 del decreto legislativo n. 342 del 1999, pubblicato il 4
ottobre 1999 ed entrato in vigore dal 19 ottobre 1999.
L'esercizio della
delega è stato tempestivo, tenuto conto della proroga di novanta giorni
contemplata nello stesso art. 1 per il caso in cui il termine previsto per il
parere delle Commissioni parlamentari (quaranta giorni dalla data di
trasmissione) venisse a scadere nei trenta giorni precedenti il 22 maggio 1999
o successivamente. Il parere, infatti, richiesto il 20 maggio 1999 con relativa
trasmissione dello schema di decreto, venne restituito il 23 giugno 1999 dalla
Commissione della Camera dei deputati ed il 30 giugno 1999 dalla Commissione
del Senato della Repubblica. Sicché il termine per l'esercizio della delega
risulta prorogato ex lege al 20
agosto 1999, con conseguente tempestività dell'emanazione del decreto
legislativo del 4 agosto 1999, n. 342, giusta quanto disposto dall'art. 14,
comma 2, della legge n. 400 del 1988, a nulla rilevando la successiva data di
pubblicazione.
3.3.2.- Fondata deve
ritenersi, invece, la questione concernente l'eccesso di delega prospettato da
quasi tutti i rimettenti.
Il giudizio di
conformità della norma delegata alla norma delegante, condotto alla stregua
dell'art. 76 Cost., si esplica attraverso il confronto tra gli esiti di due
processi ermeneutici paralleli: l'uno, relativo alle norme che determinano
l'oggetto, i princìpi e i criteri direttivi indicati dalla delega, tenendo
conto del complessivo contesto di norme in cui si collocano e individuando le
ragioni e le finalità poste a fondamento della legge di delegazione; l'altro,
relativo alle norme poste dal legislatore delegato, da interpretarsi nel
significato compatibile con i princìpi e criteri direttivi della delega (v., ex plurimis, sentenze nn. 276, 163 e 126
del 2000; nn. 15 e 7 del 1999).
Ebbene, da una tale
valutazione comparativa emerge chiaramente il mancato rispetto della delega.
Come già detto,
invero, con l'art. 1, comma 5, della legge n. 128 del 1998 si conferì delega al
Governo per l'emanazione di "disposizioni integrative e correttive"
del testo unico bancario, richiamando espressamente i princìpi e criteri
direttivi indicati nell'art. 25 della legge n. 142 del 1992, in attuazione dei
quali vennero emanati dapprima il decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481
(che recepiva e adattava al contesto italiano la surrichiamata direttiva
89/646/CEE) e poi il decreto legislativo n. 385 del 1993. Quest'ultimo, oltre a
recepire a sua volta i contenuti del decreto legislativo n. 481 del 1992,
riordinava organicamente l'assetto della materia bancaria e creditizia, con un
testo unico di natura "normativa" e non già meramente
"compilatoria": così da caratterizzarsi come disciplina attuativa di
quella direttiva comunitaria e, allo stesso tempo, come legge di grande riforma
economico-sociale (v. sentenze n. 49 del 1999 e n. 224 del 1994).
Ma, per quanto
ampiamente possano interpretarsi le finalità di «integrazione e correzione»
perseguite dal legislatore delegante, nonché i princìpi e criteri direttivi
posti a base del testo unico bancario, è certamente da escludersi che la
suddetta delega legittimi una disciplina retroattiva e genericamente validante,
sia pure nell'esercizio del potere di armonizzazione di tale testo unico con il
resto della normativa di settore.
La norma denunciata,
difatti, senza distinguere fra contratti ed effetti contrattuali anteriori o
posteriori alla data della propria entrata in vigore, stabilisce, con formula
tipica delle norme di generale sanatoria («sono valide ed efficaci»), una
indiscriminata validità temporanea delle clausole anatocistiche bancarie
contenute in contratti stipulati anteriormente all'entrata in vigore della
prevista deliberazione del CICR, prescindendo dal tipo di vizio da cui
sarebbero colpite e da ogni collegamento con il testo unico bancario che non
sia meramente occasionale.
Non si tratta,
evidentemente, di una norma interpretativa - che pure era stata suggerita nel
corso dei lavori parlamentari (seduta del 17 giugno 1999 della sesta
Commissione: pag. 35 del relativo verbale) - perché la disposizione, così come
strutturata, non si riferisce e non si salda a norme precedenti intervenendo
sul significato normativo di queste, dunque lasciandone intatto il dato
testuale ed imponendo una delle possibili opzioni ermeneutiche già ricomprese
nell'àmbito semantico della legge interpretata. Al contrario, con efficacia
innovativa e (in parte anche) retroattiva, essa rende «valide ed efficaci»,
sino alla data di entrata in vigore della deliberazione del CICR, tutte
indistintamente le clausole anatocistiche previste nei contratti bancari già
prima della legge delegata o comunque stipulate anteriormente all'entrata in
vigore della suddetta deliberazione.
In altri termini, il
legislatore delegato, da un lato sancisce (pro
praeterito), per qualsiasi tipo di vizio, una generale sanatoria delle
clausole anatocistiche illegittime contenute nei contratti bancari anteriori al
19 ottobre 1999, con effetti temporalmente limitati sino al 22 aprile 2000
(data di entrata in vigore della delibera del CICR); dall'altro attribuisce (pro futuro), sia pure nell'identico
limite temporale, la stessa indiscriminata «validità ed efficacia» alle
clausole poste in essere nel periodo tra il 19 ottobre 1999 ed il 21 aprile
2000.
Ma, così
disponendosi, è venuta meno ogni continuità logica con la delega, rompendosi la
necessaria consonanza che deve intercorrere tra quest'ultima e la norma
delegata. L'indeterminatezza della fattispecie di cui al comma 3 dell'art. 25
del decreto legislativo n. 342 del 1999 non consente di ricondurre la
denunciata norma nell'àmbito dei princìpi e criteri della legge di delegazione.
Questi, infatti, non possono ragionevolmente interpretarsi come abilitanti
all'emanazione d'una disciplina di sanatoria (per il passato) e di validazione
anticipata (per il periodo compreso tra la data di entrata in vigore della
legge delegata e quella della delibera del CICR) di clausole anatocistiche
bancarie, del tutto avulsa da qualsiasi riferimento ai vizi ed alle cause di
inefficacia da tenere per irrilevanti: quindi - stante il difetto di
distinzioni e precisazioni nella legge delegata - senza una necessaria e sicura
rispondenza (diretta od indiretta) ai princípi e criteri informatori del testo
unico bancario.
Esclusa, pertanto,
la possibilità di un'interpretazione adeguatrice della legge delegata alla legge
delegante, deve concludersi - indipendentemente da ogni considerazione sulla
ragionevolezza intrinseca della norma denunciata, e restando assorbito ogni
altro profilo delle sollevate questioni - che la norma in esame víola l'art. 76
della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 3, del decreto legislativo 4 agosto 1999, n.
342 (Modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante il
testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia);
dichiara la manifesta
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'art. 25,
comma 3, del decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 342, sollevata, in
riferimento all'art. 76 della Costituzione, dal Giudice istruttore del
Tribunale di Lecce con l'ordinanza in epigrafe, iscritta al r.o. n. 44 del
2000.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta
il 9 ottobre 2000.
Cesare
MIRABELLI, Presidente
Cesare
RUPERTO, Redattore
Depositata
in cancelleria il 17 ottobre 2000.