SENTENZA N.
292
ANNO 2000
Commento alla decisione di
Giovanni Virga
Un guscio sempre più
vuoto (ma che potrebbe essere presto riempito
(per gentile concessione della Rivista telematica Lexitalia.it)
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai Signori:
- Cesare
MIRABELLI Presidente
- Francesco
GUIZZI Giudice
- Fernando
SANTOSUOSSO "
- Massimo
VARI "
- Cesare
RUPERTO "
- Riccardo
CHIEPPA "
- Gustavo
ZAGREBELSKY "
- Valerio
ONIDA "
- Carlo
MEZZANOTTE "
- Fernanda
CONTRI "
- Guido
NEPPI MODONA "
- Piero
Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale
MARINI "
- Franco
BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma
della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), e
degli artt. 33, 34 e 35 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione
e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle
controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), promossi con
ordinanze emesse il 29 gennaio 1999 dal Pretore di Roma, il 15 aprile 1999 dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, l'11
maggio 1999 dal Giudice di pace di Palermo, il 16 settembre e il 26 luglio 1999
dal Tribunale di Roma e il 12 gennaio 2000 dal Tribunale di Vibo
Valentia, sezione distaccata di Tropea,
rispettivamente iscritte ai nn. 252, 394, 495, 659 e
704 del registro ordinanze 1999 e al n. 195 del registro ordinanze 2000 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 19, 29, 39, 50
e 52, prima serie speciale, dell'anno 1999 e n. 19, prima serie speciale,
dell'anno 2000.
Visto l'atto di
costituzione dello Studio radiologico Maurizi Enrici s.r.l.,
nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2000 il Giudice
relatore Franco Bile;
uditi
l'avvocato
Giandomenico Barcellona per lo Studio radiologico Maurizi
Enrici s.r.l. e l'avvocato dello Stato Ignazio
Francesco Caramazza per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con l’ordinanza n. 252 del 1999, il
Pretore di Roma – al quale la s.r.l. Studio radiologico Maurizi
Enrici, operante in regime di convenzione con il
Servizio sanitario nazionale, aveva chiesto l’emissione di un decreto
ingiuntivo contro l’Azienda USL di Roma e provincia per il rimborso di
prestazioni specialistiche erogate in favore di privati - ha sollevato, in sede
di verifica dell’esistenza della propria giurisdizione, la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n.80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di
giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59), in riferimento agli articoli 76 e 77, primo
comma, della Costituzione, per eccesso di delega rispetto all’art.11, comma 4, lettera g),
della legge di delegazione 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma
della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa).
1.1.- L’eccesso di delega si sarebbe
verificato, in quanto, mentre la legge di delegazione prevedeva soltanto
l’estensione della giurisdizione amministrativa ai diritti patrimoniali conseguenziali in materia di urbanistica,
edilizia e dei servizi pubblici, il legislatore delegato ha invece creato in
tali materie nuove giurisdizioni esclusive del giudice amministrativo; ed in
particolare l’art.
Confrontando il tenore della legge di
delegazione e della legge delegata, sotto il profilo teleologico emergerebbe
che il legislatore delegante avrebbe voluto
semplificare e razionalizzare il contenzioso riguardante le pubbliche
amministrazioni, modificando il riparto di giurisdizione, da un lato con il
trasferire al giudice ordinario la materia del pubblico impiego e, dall’altro,
sia a fini di compensazione, sia a fini di semplificazione della tutela del
privato nelle materie indicate nella lettera g) - caratterizzate da una situazione in cui, in base alla
disciplina della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. (Contenzioso
amministrativo) e dell’art. 7, terzo comma, della legge 6 dicembre 1971, n.
1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali), il privato leso
dall’azione della pubblica amministrazione doveva prima adire il giudice
amministrativo per far dichiarare l’annullamento dell’atto e poi il giudice
ordinario per ottenere il risarcimento del danno, con un doppio binario di
giurisdizione – realizzare l’unificazione della tutela in tali casi avanti al
giudice amministrativo, al fine di velocizzarla, concentrando avanti ad esso
sia i poteri di annullamento dell’atto illegittimo che di condanna della
pubblica amministrazione al risarcimento del danno.
1.2.- Anche l’interpretazione letterale della
legge di delegazione condurrebbe al medesimo risultato, una
volta considerato il significato che – soprattutto nell’ultimo decennio
- il concetto di diritti patrimoniali conseguenziali
avrebbe assunto nella giurisprudenza della Corte di cassazione.
1.3.- La conclusione che la legge delega non consentiva di creare una nuova giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo sarebbe, del resto, rafforzata dalle risultanze dei
lavori parlamentari.
2.- Con le ordinanze n. 659 e n. 704 del 1999
il Tribunale di Roma – adìto separatamente da due
diverse società con ricorsi per decreto ingiuntivo per il pagamento di crediti
per forniture di articoli sanitari fatte all’Azienda USL RM/C – ha sollevato la
medesima questione di cui all’ordinanza n. 252 del 1999, con motivazioni che
sostanzialmente svolgono argomenti non dissimili.
3.- Con l’ordinanza n. 495 del 1999 il Giudice
di pace di Palermo - in un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo
introdotto dall’Azienda USL di Palermo, avverso un decreto ingiuntivo nei suoi
confronti ottenuto dal titolare di una farmacia, per un credito da fornitura di
presìdi ed ausili sanitari eseguita ad un soggetto
invalido, su autorizzazione della detta azienda - ha sollevato d’ufficio due gradate questioni – ognuna a sua volta pluriarticolata
- e precisamente:
a) in via principale - per violazione
dell’art. 77, primo comma, della Costituzione, dovuta ad eccesso della delega
di cui all’art. 11, comma 4, lettera g)
della legge n. 59 del 1997 (interpretata nel senso che, ferme le ipotesi di
giurisdizione esclusiva già esistenti, avrebbe voluto estenderla alle questioni
relative a diritti patrimoniali conseguenziali,
ivi compreso il risarcimento del danno, <<nei già definiti confini delle
materie dell’edilizia, dell’urbanistica e dei servizi pubblici>>) -
questione di costituzionalità: a1) dell’art. 33 del d.lgs.
n. 80 del 1998, nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo tutte le controversie in materia di servizi pubblici,
ivi compresi quelli afferenti al servizio farmaceutico, senza far salva la giurisdizione ordinaria <<per le controversie
concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi>>; a2) dell’art. 33,
comma 2, lettera f) - nella parte in
cui, affermata la competenza del giudice amministrativo a conoscere con
giurisdizione esclusiva delle questioni aventi ad oggetto le prestazioni
patrimoniali rese nell’espletamento dei servizi pubblici, fra cui il Servizio
sanitario nazionale, <<non esclude dalla predetta competenza le
controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi>> - e
del comma 3 del medesimo articolo, nella parte in cui, sopprimendo le parole
<<o di servizi>> contenute nell’art. 5, primo comma, della legge n.
1034 del 1971, senza mantenere in vita il disposto del secondo comma dello
stesso articolo, avrebbe implicitamente eliminato tale disposizione, connessa a
quella del primo comma; a3) dell’art. 35, comma 4, del d.lgs.
n. 80 del 1998, laddove, nel sostituire il terzo comma dell’art. 7 della legge
n. 1034 del 1971, dopo il deferimento alla giurisdizione esclusiva della
materia dei servizi pubblici, non ha riservato all’autorità giudiziaria
ordinaria le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi in ordine alle concessioni di servizi;
b) in via subordinata, questione di
costituzionalità dello stesso art. 11, comma 4, lettera g), seconda parte, per violazione dell’art. 76 della Costituzione,
in quanto avrebbe abilitato il Governo a ridefinire senza predeterminazione
dell’oggetto i confini fra giurisdizione ordinaria ed amministrativa nelle
materie dell’edilizia, dell’urbanistica e dei servizi pubblici, nonché, senza fissazione dei criteri direttivi, a ridefinire
quei confini quanto alle controversie relative ad indennità, canoni ed altri
corrispettivi in materia di servizi pubblici, ivi compreso quello farmaceutico.
4.- Con l’ordinanza n. 394 del 1999 il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina - nel
corso di un giudizio instaurato da un soggetto che, dopo aver visto declinare
la giurisdizione da parte del giudice ordinario, aveva impugnato, per
violazione di legge, eccesso di potere e travisamento dei fatti, chiedendone
l’annullamento, il provvedimento con cui il direttore dell’Azienda USL di
Latina gli aveva negato la somministrazione gratuita di somatostatina,
non rientrando più nei protocolli consentiti la patologia tumorale dalla quale
era affetto - ha sollevato in primo luogo questione di costituzionalità – per
violazione degli artt. 76 e 77,
primo comma, della Costituzione - dell’art. 33, comma 2, lettera f) del d.lgs.
n. 80 del 1998, lamentando che nell’eseguire la delega di cui alla legge
n. 59 del 1997, il legislatore delegato, dopo avere affermato la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo in tutte le controversie in materia di
servizi pubblici, abbia escluso dal novero di esse i
rapporti individuali di utenza con soggetti privati, senza che nella legge di
delegazione – ove la si interpreti nel senso che consentisse la creazione di
una giurisdizione esclusiva – si potesse cogliere simile limitazione.
4.1.- In via
subordinata il Tribunale amministrativo regionale ha sollevato, invece, la
questione di costituzionalità dell’art. 33, comma 1, del d.lgs.
n. 80 del
4.2.- In via
ulteriormente subordinata, il rimettente – per il caso che effettivamente la
legge delegante si dovesse leggere nel senso di
consentire la creazione di ipotesi di giurisdizione esclusiva – ha impugnato
direttamente la delega, cioè l’art. 11, comma 4, lettera g): aa) per violazione dell’art. 76 della
Costituzione, in quanto l’oggetto della delega non sarebbe stato definito, non
avendo il legislatore individuato quali servizi pubblici dovevano trasferirsi
ed essendo inammissibile una delega <<aperta>>, e neppure
specificato il loro contenuto; bb) per violazione
dell’art. 3 della Costituzione, sotto il profilo del principio di
ragionevolezza, in quanto il legislatore delegante, modificando il precedente
assetto normativo, avrebbe reso più incerta la giurisdizione, <<con
riflessi negativi sull’applicazione del principio di uguaglianza dei cittadini
nel momento in cui intendono avvalersi>> della tutela giurisdizionale; cc) per conseguente violazione degli artt.
24 e 113 Cost.
Secondo il rimettente una volta ritenuta l’incostituzionalità della
legge delega, resterebbe travolto anche l’art. 33 del d.lgs.
n. 80 del 1998.
5. - Con l’ordinanza
n. 195 del 2000 - nel corso di un giudizio sull’opposizione proposta dall’ASL
n. 8 di Vibo Valentia avverso
un decreto ingiuntivo ottenuto dal titolare di una farmacia per il rimborso di
spese anticipate per somministrazione di farmaci al pubblico, nell’ambito di un
rapporto di convenzionamento - il Tribunale di Vibo Valentia, sezione distaccata di Tropea,
ha sollevato questione di costituzionalità degli articoli 33, 34 e 35 del d.lgs. n. 80 del 1998, nella parte in cui attribuirebbero
al giudice amministrativo la cognizione delle controversie aventi carattere
patrimoniale tra la pubblica amministrazione ed i farmacisti, <<o comunque gli incaricati di pubblico servizio>>, per
violazione degli articoli 3, 103 e 113 della Costituzione.
Sull’eccezione
dell’ASL di difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria il
rimettente ha ritenuto che in base agli articoli impugnati – e particolarmente
alla menzione dei servizi farmaceutici contenuta nell’art. 33 – la controversia
fra farmacista ed ASL competa al giudice
amministrativo.
5.1.- Sulla base di tale convincimento, il rimettente osserva che,
avendo la distinzione fra interessi e diritti dignità costituzionale, una
distribuzione della giurisdizione fra giudice amministrativo e giudice
ordinario imperniata solo sul criterio della materia finirebbe per annullare
del tutto la differenza fra le due situazioni giuridiche, senza che ciò possa
ritenersi consentito dall’art. 103 della Costituzione.
Inoltre, nonostante
l’assenza in Costituzione di criteri di individuazione
della giurisdizione esclusiva, il legislatore nel prevedere una simile
giurisdizione dovrebbe rispettare ogni canone costituzionale che possa rilevare
nella materia di cui trattasi, come la parità di trattamento ed il diritto di
difesa e, in ragione della correlazione di detta giurisdizione a casi
particolari, dovrebbe individuare le ragioni costituzionali della sua scelta.
Nella specie questi principi non sarebbero
stati rispettati.
In punto di
rilevanza il rimettente osserva che senza la soluzione della censura sollevata
non può decidere sulla questione di giurisdizione.
6.- In tutti i giudizi
è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall’Avvocatura dello Stato.
6.1.- Nei giudizi di
cui alle ordinanze n. 252, 659 e 704 del 1999 la difesa erariale ha eccepito
che la questione sarebbe inammissibile, in quanto sollevata da giudice carente di giurisdizione al solo fine di contestare la
giurisdizione attribuita ad altro giudice, ed infondata, in quanto la norma
dell’art. 11, comma 4, lettera g)
della legge n. 59 del 1997, nel prevedere l’estensione della giurisdizione del
giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali
conseguenziali, avrebbe presupposto l’attribuzione
nelle materie ivi pure contemplate di una giurisdizione esclusiva al giudice
amministrativo, poiché i suddetti diritti costituivano un limite proprio della
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
6.2.- Nel giudizio
di cui all’ordinanza n. 394 del 1999 l’Avvocatura dello Stato ha dedotto: a)
che tutte e tre le questioni gradatamente sollevate dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio sarebbero inammissibili, in quanto il rimettente riconosce
di non avere potestas iudicandi
sotto il profilo della giurisdizione e, dunque, non potrebbe censurare le norme
che, <<a suo stesso avviso, devolvono la giurisdizione al giudice
ordinario>>; b) che la seconda e la terza questione sarebbero comunque irrilevanti, <<posto che in entrambi i casi
verrebbe contestata la giurisdizione del giudice amministrativo medesimo, già
comunque esclusa specificamente per il rapporto dedotto in giudizio>>; c)
che le questioni sarebbero in ogni caso infondate.
6.3.- Nel giudizio relativo all’ordinanza n. 495 del 1999, la difesa erariale
ha contestato la sussistenza dell’eccesso di delega ed ha dedotto che i diritti
patrimoniali conseguenziali costituivano un limite
generale al concetto di giurisdizione esclusiva <<nel quale limite
rientravano anche le controversie su canoni, indennità e corrispettivi>>.
La questione relativa alla stessa legge delega
sarebbe, d’altro canto, infondata, posto che il riferimento ai diritti
patrimoniali conseguenziali avrebbe soddisfatto
l’art. 76.
6.4.- Nella memoria relativa al giudizio n. 195 del 2000 la difesa erariale
osserva anzitutto che dal testo dell’ordinanza di rimessione
non risulterebbe che essa sia stata notificata anche alle parti in causa e
sostiene l’irrilevanza e l’infondatezza della questione sollevata.
7.- Nel giudizio di cui all’ordinanza n. 252
si è costituita la parte privata s.r.l. Maurizi Enrici, chiedendo l’accoglimento della questione di
costituzionalità per l’eccesso di delega, nel presupposto – dimostrato anche
dai lavori parlamentari - che la legge delega consentisse solo l’attribuzione
al giudice amministrativo della giurisdizione sui diritti patrimoniali conseguenziali nelle materie indicate (servizi, edilizia e
urbanistica), al fine di unificare avanti a detto giudice il ristoro dei
diritti patrimoniali e l’annullamento dell’atto illegittimo e, quindi, di
agevolare i ricorrenti, dispensandoli dall’adire due giurisdizioni diverse,
così come erano costretti a fare per il fatto che nelle materie in questione,
anche laddove esisteva giurisdizione esclusiva i diritti patrimoniali conseguenziali competevano all’autorità giudiziaria
ordinaria ex art. 7 della legge n.
1034 del 1971 (e così – in materia di concessioni di beni o di servizi – i
diritti di pagamento di indennità, canoni ed altri corrispettivi).
1. – I giudizi - ponendo questioni identiche o
comunque relative alle stesse norme - possono essere
riuniti.
2. – L’Avvocatura dello Stato ha eccepito che
le questioni di cui alle ordinanze n.252, 394 e 704
sarebbero inammissibili per irrilevanza, in quanto sollevate da giudici carenti di giurisdizione. L'eccezione è infondata, perché le
questioni investono proprio le norme che, a dire dei rimettenti, sottrarrebbero
loro la giurisdizione.
2.1. - Quanto alle questioni sollevate dalle
ordinanze n.659 e 704, la valutazione del Tribunale
di Roma - secondo cui la carenza di giurisdizione
sarebbe emendabile solo con la pronuncia di incostituzionalità - non è
inficiata da un sopravvenuto orientamento della giurisprudenza di legittimità,
che potrebbe condurre all’affermazione della giurisdizione ordinaria, non
potendo ravvisarsi al riguardo un diritto vivente.
2.2. - Circa l’ordinanza n. 394 l’Avvocatura dello Stato ha eccepito l’inammissibilità,
per irrilevanza, della seconda e della terza questione sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
L’eccezione è fondata. Il
rimettente ha anzitutto impugnato l’art.33, comma 2,
lettera f), del decreto legislativo n.80 del 1998, che, eccettuando dalla giurisdizione
esclusiva sui pubblici servizi i <<rapporti individuali di utenza con soggetti privati>>, lo renderebbe privo
di giurisdizione. Le altre due questioni - sull’art.33,
comma 1, dello stesso decreto e sull’art.11,
comma 4, lettera g), della
legge di delega n.59 del 1997 - sono manifestamente
inammissibili, per irrilevanza, perché proposte subordinatamente al rigetto
della prima, da cui deriverebbe appunto il difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo.
2.3. - Sono manifestamente inammissibili per
irrilevanza anche le questioni sollevate dall’ordinanza n. 195 sugli artt. 34 e 35 del decreto n.80
del 1998: il giudizio a quo non
concerne la materia di cui all’art.34, né ha ad
oggetto pretese considerate dall’art.35.
3. - Si deve preliminarmente esaminare la
questione relativa all'art. 11, comma 4, lettera g), seconda parte, della legge n.59 del 1997, che secondo l'ordinanza n. 495 avrebbe violato
l’art. 76 della Costituzione, delegando il Governo a ridefinire i confini fra
giurisdizione ordinaria ed amministrativa nella materia dei servizi pubblici,
senza predeterminazione dell’oggetto e senza fissazione dei criteri direttivi.
La questione non è
fondata.
La legge si inserisce
in un ampio disegno di riforma della pubblica amministrazione, con importanti
ricadute sul riparto della giurisdizione, che ha iniziato a delinearsi con la
legge 23 ottobre 1992, n.421 (Delega al Governo per
la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di
pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), seguita dal decreto
legislativo delegato 3 febbraio 1993, n. 29. Per la piena attuazione della
riforma, la legge 15 marzo 1997, n.59, ha previsto
all’art.11, comma 4, l’emanazione di
ulteriori disposizioni integrative e correttive, in conformità (fra
l’altro) ad una serie di princìpi e criteri
analiticamente indicati.
Fra essi l’art. 11,
alla lettera g) del comma citato,
contemplava la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sui rapporti
di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e <<infine, la
contestuale estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle
controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali,
ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia,
urbanistica e di servizi pubblici>>.
3.1. - La valutazione di conformità di una
legge di delega all’art. 76 della Costituzione –
secondo cui <<l’esercizio della funzione legislativa non può essere
delegato al Governo se non con determinazione di princìpi
e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato ed oggetti definiti>> -
non può prescindere dalle finalità ispiratrici della delega e dal suo complessivo
contenuto normativo. L’esigenza della determinazione di princìpi
e criteri direttivi e della definizione dell’oggetto della delega è tanto più
pressante quanto meno delimitato e specifico è il
compito affidato al legislatore delegato.
D’altro canto anche per le leggi di delega
vale il fondamentale canone per cui deve essere
preferita l’interpretazione che le ponga al riparo da sospetti di
incostituzionalità.
3.2. – Dai lavori parlamentari – il ricorso ai
quali può essere rilevante per accertare le finalità perseguite dalla legge di
delega e la portata dei princìpi e dei criteri da essa enunciati – risultano sicuramente due indicazioni.
In primo luogo il legislatore delegante
intendeva rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei confronti
della pubblica amministrazione, concentrando innanzi al giudice amministrativo
– nell’esercizio della giurisdizione, sia di legittimità che
esclusiva, di cui era già titolare in materia di edilizia, urbanistica e
servizi pubblici – non solo la fase del controllo di legittimità dell’azione
amministrativa, ma anche (ove configurabile) quella della riparazione per
equivalente, ossia il risarcimento del danno, evitando per esso la necessità di
instaurare un successivo e separato giudizio innanzi al giudice ordinario.
In secondo luogo la delega intendeva
perseguire tale risultato senza ampliare nelle suddette tre materie l’ambito
delle esistenti giurisdizioni
esclusive. Per due volte infatti fu formulata la
proposta di delegare il Governo a trasferire le tre materie in questione alla
giurisdizione amministrativa esclusiva, ed entrambe le volte essa non ebbe
seguito, onde fu approvato definitivamente un testo che di giurisdizione
esclusiva non parla.
3.3. – L’Avvocatura dello Stato afferma tuttavia che la legge n. 59
del 1997, prevedendo nelle citate tre materie l’attribuzione delle controversie
relative ai <<diritti patrimoniali conseguenziali>> al giudice amministrativo, mirava
implicitamente ma necessariamente a devolvere quelle materie alla sua
giurisdizione esclusiva: la categoria enunciata sarebbe infatti così
strutturalmente legata alla giurisdizione esclusiva, da non essere
configurabile senza di essa.
L’argomento non è fondato.
E’ certamente vero che, quando emersero come
concetto normativo, i <<diritti patrimoniali conseguenziali
alla pronunzia di legittimità dell’atto o provvedimento contro cui si ricorre>> - così l’art. 9 del r.d. 30 dicembre
1923, n.2840 (Modificazioni all’ordinamento del
Consiglio di Stato e della giunta provinciale amministrativa in sede
giurisdizionale), il cui testo fu poi trasfuso nell’art.30
del r.d.26 giugno 1924, n.1054
(Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato), e
sostanzialmente riprodotto dall’art.7 della legge 6
dicembre 1971, n.1034, sui tribunali amministrativi
regionali - fungevano da limite esterno alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, essendo la loro cognizione riservata al giudice
ordinario.
Ma, affermatasi la
configurazione della giurisdizione esclusiva quale giurisdizione sul rapporto,
tali diritti (come rivela l’analisi della giurisprudenza) hanno finito per
identificarsi con le pretese risarcitorie legate al
rapporto da un nesso di mera occasionalità, e quindi
per presentare contenuti sostanzialmente non dissimili dalle pretese miranti al
risarcimento del danno da attività amministrativa soggetta alla giurisdizione
generale di legittimità. Infatti – a parte le
implicazioni della recente evoluzione della giurisprudenza della Corte di
cassazione in tema di <<danno ingiusto>> - la risarcibilità
del danno ricollegabile all’adozione di un atto amministrativo, considerato
illegittimo in sede di giurisdizione di legittimità, integrante gli estremi
dell’illecito civile, era già ammessa, ad esempio nel caso del cosiddetto
<<affievolimento>> del diritto soggettivo seguìto
dalla successiva riespansione.
Di siffatto percorso evolutivo il legislatore
delegante del
Ove invece il legislatore delegante avesse
voluto istituire nuove giurisdizioni esclusive, avrebbe dovuto – per rispettare
l’art.76 della Costituzione - definire i limiti della
<<materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici>>, non
contemplata normativamente e quindi formalmente non
identificata, ed assegnare al Governo princìpi e criteri
direttivi per procedere a tale individuazione.
3.4. – Si deve quindi conclusivamente ritenere
che l’<<estensione>> della giurisdizione amministrativa esistente,
tanto di legittimità che esclusiva, era il compito
assegnato al legislatore delegato; i <<diritti patrimoniali conseguenziali>>, in essi compreso il risarcimento
del danno, erano l’oggetto (normativamente
individuato) di tale estensione; e le tre materie dell’edilizia, urbanistica e
servizi pubblici si ponevano come l’ambito all’interno del quale la
giurisdizione amministrativa doveva essere estesa.
3.5. – Pertanto nella legge di delega n.59 del 1997 il compito affidato al legislatore delegato si
presentava sufficientemente determinato, al punto da non esigere ulteriori precisazioni di dettaglio.
Ne consegue l’infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell’art.11, comma 4,
lettera g), seconda parte, della
legge n.59 del 1997, proposta dall’ordinanza n.
4. – Le ordinanze nn.
252, 659 e 704 propongono nei medesimi termini la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 33 del decreto n. 80 del
1998, sotto il profilo dell’eccesso rispetto alla legge di delega (art. 11,
comma 4, lett. g), della legge n. 59
del 1997): la norma censurata, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
l’intera materia dei pubblici servizi,
avrebbe violato gli artt. 76 e 77
della Costituzione, poiché la legge di delega non lo consentiva, prevedendo
solamente l’estensione, nella stessa materia, della giurisdizione
amministrativa alle controversie sui diritti patrimoniali conseguenziali,
compreso il risarcimento del danno.
L’ordinanza n. 495 denunzia, invece, l’art. 33
sotto lo specifico profilo che esso, attribuendo alla giurisdizione
amministrativa esclusiva le controversie sui pubblici servizi, non riserva al
giudice ordinario quelle <<concernenti indennità, canoni e altri
corrispettivi>> in materia di concessioni di servizi; ed estende la
censura anche al comma 2, lettera f), ed al comma 3 dello stesso art.33,
applicativi del principio.
5. – La questione posta dalle ordinanze nn. 252, 659 e 704 è fondata.
L’art.
Poiché l’art. 11,
comma 4, lett. g), della legge n.59 del 1997 – in base alle considerazioni svolte in
precedenza – non consentiva l’ampliamento della giurisdizione esclusiva
all’intero ambito della materia dei servizi pubblici, l’eccesso di delega
denunciato dai rimettenti, con conseguente violazione degli articoli 76 e 77,
primo comma, della Costituzione, è palese.
Pertanto l’art. 33, comma 1, del decreto
legislativo n. 80 del 1998 deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo, nella parte in cui, eccedendo i limiti della delega, ha devoluto
alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo tutta la materia dei pubblici servizi, e non si è
limitato ad estendere la giurisdizione amministrativa – nei limiti in cui essa,
in base alla disciplina vigente, già conosceva di quella materia, sia a titolo di legittimità che in via esclusiva
- alle controversie concernenti i diritti patrimoniali conseguenziali,
ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno.
La dichiarazione di illegittimità
costituzionale coinvolge anche il comma 2 dell’art. 33, che ha specificato, in
via esemplificativa, il contenuto dell’ampliato ambito della giurisdizione esclusiva.
5.1. - La declaratoria di incostituzionalità
comporta l’assorbimento della questione proposta dall’ordinanza n.
5.2. - In accoglimento della censura espressamente
proposta dalla medesima ordinanza n. 495, va invece dichiarato illegittimo il
comma 3 dell'art. 33, il quale – modificando l'art. 5 della legge n. 1034 del
1971 - comportava (conformemente alla previsione di una giurisdizione esclusiva
su tutta la materia dei servizi pubblici) l'effetto di sottrarre le concessioni
di servizi, già oggetto di giurisdizione esclusiva, all'applicazione del
secondo comma del medesimo art. 5, che faceva <<salva
la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria per le controversie
concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi>>.
Infatti la
devoluzione di tali controversie alla giurisdizione esclusiva sulle concessioni
di servizi eccede i limiti della delega come sopra ricostruiti, trattandosi di
controversie inerenti a pretese direttamente nascenti dal rapporto di
concessione e quindi non riconducibili alla nozione di diritti patrimoniali conseguenziali, quale risultante dalla ricordata
evoluzione.
5.3. – La dichiarazione di incostituzionalità
dell’art. 33, nei termini appena precisati, facendo venir meno l’estensione
della giurisdizione esclusiva all’intera materia dei pubblici servizi, assorbe la censura rivolta
allo stesso art. 33, comma 2, lettera f),
dall’ordinanza n. 394, sotto il profilo della mancata ricomprensione
nella giurisdizione esclusiva dei <<rapporti individuali di utenza con
soggetti privati>>, nonché quella sollevata dall’ordinanza n.
5.4. - La dichiarazione di illegittimità
costituzionale comporta effetti sull’art. 35, determinando la necessità di
adeguarne in via interpretativa il contenuto, ed in particolare di limitare la
portata dei richiami fatti nei commi 1, 2, 3 e 5 di tale norma alla sola parte
residua dell'art. 33.
5.5. - L’ordinanza n. 495 dubita
poi dell’incostituzionalità dell’art. 35, comma 4, del decreto n. 80 del 1998,
nella sola parte in cui, a seguito dell’istituzione della giurisdizione
esclusiva in materia di pubblici servizi, non avrebbe riservato
all’autorità giudiziaria ordinaria le controversie su canoni, indennità e
corrispettivi per le concessioni di servizi.
La questione è infondata, poiché il suo
presupposto è stato eliminato dalla dichiarazione di illegittimità
dell’art. 33.
6. - Nella
formulazione sopra indicata (retro, §
5), la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art.33
vale a ricondurre la norma delegata nei limiti posti dalla legge di delega.
Spetta al legislatore ogni ulteriore
valutazione sull’opportunità di conferire al Governo una nuova delega, o anche
di intervenire direttamente, nella prospettiva del compimento – in modo
conforme a Costituzione - del disegno riformatore cui la legge n.59 del 1997 si riferiva.
per questi motivi
riuniti i giudizi,
a) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 33, comma 1,
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione e di
rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle
controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.59),
nella parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo in materia di pubblici servizi, anziché limitarsi ad estendere
in tale materia la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie
aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali,
ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno;
b) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 33, commi 2 e
3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80;
c) dichiara non fondata la questione di costituzionalità dell’articolo
35, comma 4, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80,
sollevata, in riferimento all’articolo 77 della
Costituzione, dal Giudice di pace di Palermo, con l’ordinanza indicata in
epigrafe;
d)
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell’articolo 11, comma 4, lettera g),
della legge 15 marzo 1997, n.59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,
per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), sollevata, in riferimento
all’articolo 76 della Costituzione, dal Giudice di pace di Palermo, con
l’ordinanza indicata in epigrafe;
e)
dichiara la manifesta
inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 33,
comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80
e dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.59,
sollevate, in riferimento, rispettivamente, agli
articoli 76 e 77, primo comma, della Costituzione ed agli articoli 3, 24, 76 e
113 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione di Latina, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
f)
dichiara la manifesta
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale degli articoli 34
e 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80,
sollevata, in riferimento agli articoli 3, 103 e 113
della Costituzione, dal Tribunale di Vibo Valentia,
sezione di Tropea, con l’ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta l'11 luglio 2000.
Cesare
MIRABELLI, Presidente
Franco
BILE, Redattore
Depositata
in cancelleria il 17 luglio 2000.