SENTENZA N.27
ANNO 2003
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
-
Riccardo CHIEPPA Presidente
-
Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
-
Valerio ONIDA "
-
Carlo MEZZANOTTE "
-
Fernanda CONTRI "
-
Guido NEPPI MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
-
Romano VACCARELLA "
-
Paolo MADDALENA "
ha
pronunciato la seguente
nei
giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della legge
della Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 21 (Riordino della normativa sugli
orari di apertura e sui turni di servizio delle farmacie della Regione
Lombardia e delega alle aziende sanitarie locali delle competenze
amministrative in materia di commercio all’ingrosso di medicinali ad uso
umano), promossi con due ordinanze del 22 febbraio 2002 dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, iscritte ai nn. 270 e 271 del
registro ordinanze 2002 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell'anno 2002.
Visti gli
atti di costituzione della Farmacia Corvetto sas ed altre e della Farmacia
Rovani sas, della Regione Lombardia, dell’Associazione chimica farmaceutica
lombarda tra titolari di farmacia e dell’Ordine dei farmacisti delle Province
di Milano e di Lodi;
udito nell’udienza
pubblica del 5 novembre 2002 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi gli
avvocati Federico Sorrentino per la Farmacia Corvetto sas ed altre e per la
farmacia Rovani sas, Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia,
Massimo Luciani per l’Associazione chimica farmaceutica lombarda fra titolari
di farmacia, Giovanni Pellegrino e Bruno Riccardo Nicoloso per l’Ordine dei
farmacisti delle Province di Milano e di Lodi.
1. ¾ Il
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, con due distinte ordinanze
di identico contenuto (r.o. nn. 270 e 271 del 2002), emesse in data 22 febbraio
2002, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5,
6, 7 ed 8 della legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 21 (Riordino
della normativa sugli orari di apertura e sui turni di servizio delle farmacie
della Regione Lombardia e delega alle aziende sanitarie locali delle competenze
amministrative in materia di commercio all’ingrosso di medicinali ad uso
umano), per ritenuto contrasto degli stessi con gli artt. 41, 32 e 97 della
Costituzione, nonché con l’art. 3 Cost., implicitamente evocato in motivazione.
2. ¾ In
fatto, il giudice remittente espone, nell’ordinanza n. 270 del 2002, di essere
stato investito dell’anzidetta questione nel corso di un giudizio introdotto da
alcuni farmacisti nei confronti della ASL - città di Milano, e,
nell’ordinanza 271 del 2002, di essere stato investito della stessa questione
nel corso di altro giudizio introdotto da un farmacista nei confronti della ASL
– Provincia di Milano 3. Entrambi i giudizi erano diretti ad ottenere
l’annullamento del calendario 2001, emesso in attuazione della legge reg.
Lombardia n. 21 del 2000, nella parte relativa alla previsione di limitazioni
di orario, turni e ferie.
3. ¾ In
diritto, lo stesso giudice ritiene la questione rilevante ai fini della
decisione del ricorso e non manifestamente infondata nel merito.
In
sostanza, dopo aver affermato la natura pubblica del servizio svolto dalle
farmacie, egli sostiene che il contingentamento e la pianta organica delle
farmacie sono posti dal legislatore proprio nella prospettiva del servizio
pubblico, nell’interesse, sia degli utenti, che dei farmacisti, in quanto per
un verso assicurano una distribuzione delle sedi farmaceutiche sul territorio
che avvantaggia gli utenti, e, per altro verso, assicurano un bacino d’utenza
ai farmacisti.
Peraltro
lo stesso giudice remittente afferma poi che i limiti di orario non hanno alcun
effetto sullo sviamento della clientela e che la loro liberalizzazione non
porrebbe a rischio le cosiddette sedi disagiate. Indurrebbero a ritenere ciò
l’evoluzione degli stili di vita e la stessa legislazione successiva sulle
farmacie: il fatto che le farmacie vendono non solo farmaci, ma anche altri
prodotti, che vi è stata una liberalizzazione degli orari e dei turni delle
attività commerciali, un’accentuazione della concorrenza in conformità alle
direttive comunitarie – decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’art. 4, comma
4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) e legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per
la tutela della concorrenza e del mercato) -, una nuova disciplina dei turni di
lavoro e di riposo, una diversa organizzazione interna delle farmacie e così
via dicendo. In questa mutata prospettiva, secondo il giudice remittente, non
costituirebbe più un ostacolo quanto dispone in materia del tutto analoga la
sentenza di questa Corte n. 446 del
1988.
4. ¾ Con
due memorie, di identico contenuto, del luglio 2002 si sono costituite, quali
parti ricorrenti nel giudizio a quo,
le farmacie Corvetto, Scevola, San Siro, Castoldi, Carlo Erba e Rovani,
sostenendo le ragioni espresse nell’ordinanza di remissione.
In
dette memorie si evidenzia innanzitutto che la questione in esame è diversa da quella
decisa da questa Corte con sentenza n. 446 del
1988, perché in quel caso si discuteva della legittimità costituzionale
delle sole norme che stabiliscono la chiusura per ferie ed il riposo
settimanale, in questo caso invece viene censurata anche la disposizione che
stabilisce gli orari di apertura e chiusura delle farmacie, aspetto, questo,
sul quale la Corte dovrà pronunciarsi per la prima volta.
Proseguendo
nel discorso, le memorie contestano che la previsione dei limiti di apertura e
chiusura delle farmacie serva ad assicurare la capillarità del sistema
farmaceutico, in quanto tale capillarità è garantita dalla programmazione della
pianta organica, strutturata in modo tale che a ciascuna farmacia sia comunque
assicurato un certo bacino di utenza. Ciò che invece è da tener presente è che
quei limiti contraddicono il processo di progressiva evoluzione dei diversi
settori dell’economia e si pongono in violazione degli artt. 32, 97 e 41 della
Costituzione. In realtà la legge della Regione Lombardia, che impone orari e
periodi obbligatori di chiusura delle farmacie, costituisce una restrizione
dell’accesso degli utenti al servizio farmaceutico, una limitazione
dell’efficacia del medesimo ed una compressione della libertà imprenditoriale
dei farmacisti. Essa, dunque, appare irragionevole ed ingiustificatamente
lesiva del diritto alla salute, impedendo alle farmacie di offrire
volontariamente un servizio superiore al minimo legislativamente fissato.
5. ¾ Con
memoria del maggio 2002 si è costituita l’Associazione chimica farmaceutica
lombarda fra titolari di farmacia, eccependo, preliminarmente, la manifesta
inammissibilità della sollevata questione di legittimità costituzionale per
omessa congrua motivazione dell’ordinanza di remissione. Nel merito, la memoria
sostiene che il giudice a quo non ha
considerato il servizio farmaceutico come un vero e proprio servizio pubblico,
ma come un comune esercizio commerciale, contraddicendo, tra l’altro, la citata
sentenza di questa Corte n. 446 del
1988.
6. ¾ Con
memoria dell’aprile 2002 si è costituito, quale controinteressato, l’Ordine dei
farmacisti delle province di Milano e di Lodi, sostenendo, in via preliminare,
la manifesta infondatezza della questione, in quanto la stessa sarebbe già
stata esaminata da questa Corte, con la sentenza n. 446 del
1988. Nel merito, la memoria pone in evidenza che proprio la citata
sentenza di questa Corte ha affermato che la materia in esame inerisce ad un
servizio di pubblica necessità, le cui finalità non possono essere condizionate
o snaturate con il richiamo all’aspetto privato ed imprenditoriale
dell’esercizio farmaceutico, laddove ragioni di utilità sociale legittimano
invece la compressione dell’iniziativa economica privata. La legislazione
successiva, nonché la relativa giurisprudenza, si sarebbero pienamente
uniformate a questo principio.
7. ¾ Con
memoria del luglio 2002 si è infine costituita la Regione Lombardia,
sostenendo, sia l’inammissibilità della questione, sia la sua infondatezza nel
merito.
Quanto
al profilo dell’inammissibilità, la memoria sostiene innanzitutto che
l’ordinanza di remissione è carente di motivazione circa la rilevanza: il Tar
Lombardia descriverebbe infatti in maniera generica ed apodittica i presupposti
di fatto da cui trae origine il giudizio di costituzionalità. Altro profilo di
inammissibilità è costituito dalla carenza di motivazione circa la non
manifesta infondatezza. Infatti, mancherebbero nell’ordinanza, da un lato la
descrizione delle norme della legge regionale impugnate, e dall’altro la
puntuale denuncia di ogni singola norma e la correlativa motivazione. A questo
proposito la memoria pone in evidenza che, qualora venissero dichiarate
incostituzionali in toto le norme dettate dagli artt. 3, 4,
5, 6, 7 e 8 della legge reg. Lombardia n. 21 del 2000, si avrebbe l’effetto di
creare un vuoto normativo nella disciplina di un servizio pubblico essenziale
per la salute dei cittadini.
Venendo
al merito, la memoria si sofferma sul quadro generale della disciplina statale
vigente in materia sottolineando l’importanza del servizio pubblico svolto dalle
farmacie per soddisfare il diritto alla salute di tutti i cittadini. A questo
fine, precisa la memoria, concorrono, da un lato le disposizioni statali che
dispongono in ordine al contingentamento ed alle piante organiche, e dall’altro
la disciplina legislativa regionale in materia di orari, turni, chiusura
infrasettimanale. Insomma, il “sistema farmacia” costituisce un unicum, nel quale sono saggiamente
bilanciati i valori espressi dagli artt. 32, 97, 41 e 36 della Costituzione.
8. ¾ In
prossimità della pubblica udienza del 5 novembre 2002, le parti interessate
hanno provveduto a depositare memorie scritte con cui hanno reciprocamente
dedotto in ordine agli argomenti esposti negli atti di costituzione.
8.1. ¾ In
particolare, le farmacie Ravani, Corvetto, Scevola, San Siro e Castoldi, con
due atti di identico contenuto, hanno controdedotto alle eccezioni di
inammissibilità sostenendo che la questione proposta è rilevante ai fini della
soluzione dei giudizi a quo e che le
disposizioni della legge regionale sono state censurate non in toto, ma soltanto nella parte in cui
stabiliscono obblighi di chiusura giornaliera, infrasettimanale, festiva e per
ferie degli esercizi farmaceutici.
Nel
merito, le parti interessate hanno evidenziato come non sia in contestazione la
natura pubblica del servizio farmaceutico, ma il fatto che a tale servizio
siano imposti limiti di orario, non solo minimi, ma anche massimi. Esse
sostengono che l’eliminazione dei limiti massimi di orario sia di maggiore
utilità per gli utenti ed aumenti l’efficienza del sistema farmaceutico. Tale
liberalizzazione degli orari, inoltre, non danneggerebbe le piccole farmacie e
non sarebbe di pregiudizio per la capillarità del servizio.
8.2. ¾
L’Associazione chimica farmaceutica lombarda tra titolari di farmacie ha
ulteriormente dedotto in ordine alla eccepita inammissibilità della questione
per essere l’ordinanza di remissione carente, oltre che in ordine alla
descrizione dei fatti di causa, anche in punto di rilevanza.
Nel
merito, ha apportato ulteriori argomenti a sostegno della tesi della natura
pubblicistica del servizio farmaceutico, assolutamente prevalente nei confronti
degli invocati aspetti privatistici della gestione del servizio.
8.3. ¾ La
Regione Lombardia, ha presentato una memoria d’udienza, nella quale, nel
riconfermare tutte le eccezioni precedentemente svolte, ha evidenziato che
l’attività delle farmacie, essendo volta a fornire un servizio pubblico
destinato alla tutela dei cittadini, non può essere ricondotta alla materia del
“commercio”, nella quale sussiste la competenza esclusiva delle Regioni, bensì
alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, con la conseguenza che
spetta a queste ultime la legislazione di dettaglio ed allo Stato la
determinazione dei principi fondamentali.
1. ¾ Le
due ordinanze di remissione hanno identico contenuto e pertanto i due giudizi
vanno riuniti per essere decisi con un’unica sentenza.
2. ¾ Vanno respinte, innanzitutto, le eccezioni di
inammissibilità sollevate da alcune delle parti in causa.
2.1. ¾ Quanto all’eccezione di carenza di motivazione in ordine
alla rilevanza della questione, è da ritenere che i richiami ai presupposti di
fatto ed all’oggetto della controversia, benché sintetici, siano sufficienti
tuttavia a dimostrare l’influenza diretta che il presente giudizio di
costituzionalità ha nel giudizio a quo.
2.2. ¾ Quanto poi all’eccezione di carenza di motivazione circa la
non manifesta infondatezza, poiché mancherebbero da un lato la descrizione
delle norme della legge regionale impugnata, e dall’altro la puntuale denuncia
di ogni singola norma e la correlativa motivazione, è agevole replicare che le
disposizioni della legge regionale non sono state affatto censurate in toto,
ma soltanto nella parte in cui stabiliscono obblighi di chiusura giornaliera,
infrasettimanale, festiva e per ferie degli esercizi farmaceutici.
2.3. ¾ Quanto infine all’eccezione di manifesta infondatezza per
essere la questione già stata decisa da questa Corte con sentenza n. 446 del
1988, appare dirimente la considerazione che in quel caso si discuteva
della legittimità costituzionale delle sole norme che stabiliscono la chiusura
per ferie ed il riposo settimanale, in questo caso, invece, viene censurata
anche la disposizione che stabilisce gli orari di apertura e chiusura delle
farmacie, aspetto, quest’ultimo, del tutto nuovo, sul quale la Corte deve
pronunciarsi per la prima volta.
3. ¾ Nel merito, è da
sottolineare che il giudice remittente afferma che le limitazioni di orario,
turni e ferie, per le farmacie, previste dalla legge della Regione Lombardia 3
aprile 2000, n. 21 (Riordino della normativa sugli orari di apertura e sui
turni di servizio delle farmacie della Regione Lombardia e delega alle aziende
sanitarie locali delle competenze amministrative in materia di commercio
all’ingrosso di medicinali ad uso umano), sono costituzionalmente illegittime,
perché in contrasto con gli artt. 3, 41, 32 e 97 della Costituzione.
La questione non è fondata.
3.1. ¾ In
sostanza, le mutate condizioni di fatto e di diritto consentirebbero oggi un
cambiamento dei convincimenti fatti propri, in proposito, dalla stessa Corte
costituzionale (v. sentenza n. 446 del
1988), ed imporrebbero uno sganciamento della disciplina degli orari e dei
turni delle farmacie da quella riguardante la pianta organica ed il
contingentamento delle farmacie stesse, con la conseguente liberalizzazione
della prima (permanendo la natura vincolistica della seconda) nell’interesse
non solo degli esercizi commerciali delle farmacie, ma anche dell’efficienza
del servizio ed in ultima analisi della migliore soddisfazione del diritto alla
salute di cui all’art. 32 Cost.
3.2. ¾
Sennonché appare evidente che una simile operazione di rimodulazione del
dettato legislativo fuoriesce dai compiti di questa Corte, la quale deve
limitarsi ad uno scrutinio di legittimità costituzionale delle norme in
questione. Ed in proposito non si può non notare che il legislatore, seguendo
criteri non irragionevoli, ha in realtà dettato una disciplina organica ed
unitaria della materia.
Infatti,
le finalità concrete che la legge vuol raggiungere con il contingentamento
delle farmacie (assicurare ai cittadini la continuità territoriale e temporale
del servizio ed agli esercenti un determinato bacino d’utenza) vanno nello
stesso senso di quelle che si vogliono conseguire con la limitazione dei turni
e degli orari, in quanto, come è stato più volte osservato, l’accentuazione di
una forma di concorrenza tra le farmacie basata sul prolungamento degli orari
di chiusura potrebbe contribuire alla scomparsa degli esercizi minori e così
alterare quella che viene comunemente chiamata la rete capillare delle
farmacie. Esiste in altri termini, nella non irragionevole valutazione del
legislatore, un nesso tra il contingentamento delle farmacie e la limitazione
degli orari delle stesse, concorrendo entrambi gli strumenti alla migliore
realizzazione del servizio pubblico considerato nel suo complesso.
3.3. ¾ Si
tratta di un profilo che è già stato posto nel dovuto rilievo da questa Corte,
la quale, con la citata sentenza n. 446 del
1988, ha avuto modo di chiarire che “il quadro normativo ribadisce
l’intento di realizzare … l’ottimale funzionamento del servizio nel suo
complesso”, mentre “la ratio della
legge ed il principio che ne va ricavato sono quelli della continuità dell’assistenza
farmaceutica prestata, in un adeguato ambito territoriale, dal servizio nel suo
insieme e non già dalla singola farmacia”.
3.4. ¾ La
previsione legislativa di orari e di turni non contrasta dunque con gli artt.
32, 41 e 97 della Costituzione, in quanto, inserendosi nel predetto quadro
normativo, tende ad assicurare il diritto alla salute, il diritto degli
esercenti le farmacie (condizionatamente al limite dell’utilità sociale) e
l’efficienza del servizio pubblico farmaceutico, secondo scelte discrezionali
del legislatore, prive di profili di irragionevolezza e, quindi, conformi anche
all’art. 3 della Costituzione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti
i giudizi,
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5, 6, 7 ed
8 della legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 21 (Riordino della
normativa sugli orari di apertura e sui turni di servizio delle farmacie della
Regione Lombardia e delega alle aziende sanitarie locali delle competenze
amministrative in materia di commercio all’ingrosso di medicinali ad uso
umano), sollevata, in relazione agli artt. 3, 41, 32 e 97 della Costituzione,
dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, con le ordinanze in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 2003.
F.to:
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 4 febbraio
2003.