SENTENZA N.383
ANNO 2005
Commento alla decisione di
Quirino Camerlengo
Autonomia
regionale e uniformità sostenibile: princìpi fondamentali, sussidiarietà e
intese forti
(per gentile concessione del Forum di Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
ha pronunciato la seguente
nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 1,
commi 1 e 3; 1-ter comma 2; 1-sexies, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8, del
decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e
lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di
energia elettrica), convertito con modificazioni nella legge 27 ottobre 2003,
n. 290, promossi con due ricorsi rispettivamente della Regione Toscana e della
Provincia autonoma di Trento, notificati il 27 dicembre 2003 e il 30 dicembre
2003, entrambi depositati in cancelleria il 2 gennaio 2004 ed iscritti ai nn. 1
e 2 del registro ricorsi 2004; dell’art. 1, comma 2, lettera c); comma 4, lettere c) e f);
comma 7, lettere g), h) e i);
comma 8, lettera a), punto 3 e punto
7; comma 8, lettera b), punto 3;
comma 24, lettera a), il quale sostituisce l’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239; comma 26,
nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art. 1-sexies del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, introducendovi
altresì i commi 4-bis e 4-ter; comma 33; comma 56; comma 57; comma 58; commi da
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché gli atti di intervento dell’ Enel s.p.a.;
udito nell’udienza pubblica del 24 maggio 2005 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Giuseppe de Vergottini per
l’Enel s.p.a., Fabio Lorenzoni per
1. –
Premette la ricorrente che l’art. 1, commi 1 e 3, del decreto impugnato attribuisce al Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, la competenza ad autorizzare l’esercizio temporaneo di singole centrali termoelettriche di potenza termica superiore a 300 MW, anche in deroga sia ai normali valori delle emissioni in atmosfera e di qualità dell’aria sia ai limiti di temperatura degli scarichi termici, al fine di garantire la sicurezza di funzionamento del sistema elettrico nazionale, fino al 30 giugno 2005.
Sostiene
Peraltro, aggiunge la ricorrente, anche qualora si dovesse ritenere che esigenze unitarie impongano un esercizio unitario delle funzioni in tale materia, la disposizione censurata sarebbe comunque incostituzionale, in quanto non prevede alcuna forma di intesa con le Regioni, così violando il principio di leale collaborazione individuato da questa Corte quale presupposto per l’attrazione in capo allo Stato di una funzione amministrativa insieme a quella legislativa nelle materie attribuite alla competenza regionale.
La ricorrente censura altresì l’art. 1-sexies, commi 1 e
Ancora, secondo la ricorrente, le disposizioni impugnate contrasterebbero con l’art. 118 Cost., perché nelle materie attribuite alla potestà concorrente l’allocazione delle funzioni amministrative, nel rispetto dei principî fondamentali determinati dallo Stato, spetterebbe alle Regioni.
In ogni caso, anche ove si ravvisassero esigenze di esercizio unitario al livello statale delle funzioni amministrative, la mancata previsione di un’intesa con le Regioni renderebbe la norma incostituzionale. Non sarebbe infatti sufficiente la previsione dell’art. 1-sexies, comma 6, di acquisizione di un semplice parere, comunque contemplato non per tutti i procedimenti autorizzativi ma solo per quelli relativi alle opere inserite nel programma triennale di sviluppo che interessino il territorio di più Regioni.
L’art. 1-sexies, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, il quale prevede specificamente che con successivo d.P.R., su proposta del Ministro delle attività produttive, siano emanate norme sul procedimento e siano individuate le autorità competenti al rilascio dell’autorizzazione, nonché gli atti che sono sostituiti dall’autorizzazione medesima, violerebbe altresì l’art. 117, sesto comma, Cost. Esso, infatti, attribuirebbe ad un atto statale di natura regolamentare il compito di dettare norme in una materia che non rientra nella potestà legislativa esclusiva dello Stato.
Infine,
La normativa in questione, inoltre, inciderebbe anche sulla materia del “governo del territorio”, per l’impatto delle opere sull’assetto urbanistico, vanificando la legislazione regionale in materia, anche in relazione alle funzioni attribuite ai Comuni, i quali dovrebbero limitarsi ad esprimere un parere la cui mancanza non impedisce la conclusione del procedimento istruttorio entro il termine perentorio di 180 giorni.
2. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, la quale ha eccepito innanzitutto la inammissibilità delle censure rivolte contro le disposizioni del decreto-legge n. 239 del 2003 non modificate in sede di legge di conversione. Tali censure risulterebbero, infatti, tardive.
Nel merito, l’Avvocatura dello Stato ritiene le censure infondate.
Sostiene infatti la difesa erariale che costituirebbe principio fondamentale della materia quello enunciato nell’art. 1, comma 2, del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), il quale affida al Ministro dell’industria il compito di assicurare l’efficienza del sistema elettrico nazionale, nonché la sicurezza del medesimo al fine di salvaguardare la continuità della fornitura e la sua economicità.
L’efficienza del sistema elettrico nazionale atterrebbe, ad avviso
dell’Avvocatura dello Stato, all’ordine pubblico, e pertanto si tratterebbe di
materia che rientra nella competenza legislativa esclusiva statale di cui
all’art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost. Essa atterrebbe, inoltre, alla competenza legislativa di cui alla lettera
m) del medesimo secondo comma
dell’art.
Spetterebbe dunque solo allo Stato la potestà legislativa per intervenire sul sistema elettrico nazionale, il cui equilibrio garantisce l’ordine pubblico e assicura i livelli essenziali. Inoltre, la competenza statale conseguirebbe alla struttura del sistema elettrico che si configura come un sistema a rete per la cui efficienza sarebbe necessario che ogni iniziativa sia in grado di incidere su tutto il territorio nazionale.
Per tali ragioni, la potestà legislativa regionale in materia potrebbe essere esercitata solo nei limiti dei principî fondamentali e «solo in quegli ambiti che non incidono sul sistema disarticolandolo». In definitiva, lo Stato, «esercitando la sua legislazione esclusiva», avrebbe previsto competenze e un procedimento in grado di consentire la realizzazione di «interessi unitari che sono alla base e giustificano quella sua legislazione».
Le disposizioni censurate sarebbero poi conformi, secondo la difesa erariale, anche all’art. 118 Cost., in quanto il solo organo “adeguato” a garantire l’esercizio delle funzioni e ad intervenire sull’intero sistema elettrico, evitando articolazioni regionali che ne comprometterebbero la funzionalità e la sicurezza, sarebbe l’organo a competenza nazionale. Ciò che verrebbe in gioco sarebbe l’interesse nazionale, il quale si imporrebbe necessariamente «quando si tratta di sistemi rivolti alla produzione di energia» alle medesime condizioni su tutto il territorio nazionale.
D’altra parte, prosegue l’Avvocatura, la leale collaborazione dovrebbe portare le autonomie costituzionali a non interferire nelle materie attribuite alla potestà esclusiva dello Stato; e in ogni caso, le norme censurate prevederebbero espressamente l’acquisizione del parere delle Regioni per le opere inserite nel programma triennale di sviluppo della rete.
3. –
Con specifico riguardo all’art. 1-sexies
del decreto-legge impugnato,
4. – Anche l’Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria nella quale
sostiene che l’art. 1 del decreto-legge n. 239 del 2003, il quale consente alle
centrali esistenti di superare i limiti di emissione
in atmosfera, sarebbe giustificato dall’esigenza di assicurare un incremento
della produzione di energia elettrica ove quella disponibile non fosse più
sufficiente per fronteggiare il fabbisogno nazionale. Proprio la dimensione
nazionale delle esigenze poste a base della norma escluderebbe un
coinvolgimento delle Regioni, che non avrebbero la necessaria visione di insieme. Inoltre, vi sarebbe una evidente
difficoltà ad individuare
In sostanza, dunque, la competenza in materia non potrebbe essere che statale sia in forza della sussidiarietà, sia ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. L’intervento delle Regioni aggraverebbe il procedimento e non consentirebbe di fronteggiare l’urgenza della situazione.
Le censure rivolte contro l’art. 1-sexies,
comma 1, del decreto-legge n. 239 del 2003 sarebbero da ritenere superate dalla
previsione dell’intesa contenuta nella legge n. 239 del 2004.
5. – Con ricorso notificato il 30 dicembre 2003, depositato il 2 gennaio
2004 e iscritto al n. 2 del registro ricorsi del 2004,
Premette la ricorrente che la legge n. 290 del 2003 interviene
nella materia della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell’energia”, materia nella quale
La legge impugnata inciderebbe altresì sull’assetto del territorio e sulla materia urbanistica che l’art. 8, n. 5, dello statuto speciale attribuisce alla competenza legislativa primaria della Provincia autonoma, così come le materie del paesaggio (art. 8, n. 6), dei lavori pubblici di interesse provinciale (art. 8, n. 17), dell’assunzione diretta di servizi pubblici (art. 8, n. 19), dell’espropriazione per pubblica utilità (art. 8, n. 22).
Sostiene la ricorrente che l’applicabilità della
normativa censurata alla Provincia di Trento dovrebbe desumersi sia dal fatto che non vi sarebbe nessuna salvaguardia espressa delle
competenze provinciali, sia dal fatto che
La ricorrente censura innanzitutto l’art. 1-sexies, commi da
Tali disposizioni, infatti, disciplinano il procedimento di autorizzazione alla costruzione ed esercizio di elettrodotti, oleodotti e gasdotti facenti parte della rete nazionale di trasporto dell’energia, individuandone la competenza in capo alle amministrazioni statali.
Secondo
Anche laddove si dovesse ritenere giustificata la allocazione al livello statale delle funzioni amministrative in questione, ciò dovrebbe avvenire in base al principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost. e secondo i criteri affermati da questa Corte con la sentenza n. 303 del 2003.
Le disposizioni censurate, invece, non rispetterebbero tali criteri, dal momento che non prevedono alcun processo di
concertazione tra Stato, Regioni e Province autonome. Infatti, gli accordi
previsti dal comma 6 dell’art. 1-sexies avrebbero
ad oggetto non le decisioni da assumere ma solo le modalità organizzative e
procedimentali per l’acquisizione di un parere della Regione relativamente
ai procedimenti relativi alle sole opere inserite nei piani triennali di
sviluppo. Le norme in questione sarebbero dunque illegittime nella parte in cui
prevedono l’esercizio della competenza statale al di fuori di una procedura di intesa sia con
Il comma 2, nella parte in cui prevede che le norme concernenti il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione siano emanate con d.P.R., violerebbe altresì l’art. 117, terzo e sesto comma, Cost., in quanto lo Stato non potrebbe dettare norme regolamentari in materie di competenza legislativa concorrente.
Anche laddove si volesse ritenere che in virtù del principio di sussidiarietà sia possibile derogare al riparto costituzionale in materia di normazione secondaria, la disposizione sarebbe illegittima, in quanto non prevede che «i poteri così portati eccezionalmente al centro siano esercitati insieme alle Regioni mediante lo strumento dell’accordo o dell’intesa».
Lo stesso comma 2 violerebbe inoltre la riserva di legge posta dagli artt. 95, terzo comma, e 97, primo e secondo comma, Cost., in quanto prevede che un atto di normazione secondaria non solo detti norme procedimentali, ma anche individui le autorità competenti e stabilisca i provvedimenti sostitutivi delle autorizzazioni, in tal modo incidendo sia «nelle sfere di competenza e nelle attribuzioni degli organi», sia «nella delimitazione fondamentale del rapporto tra le pubbliche autorità e le libertà dei soggetti», campi che sarebbero riservati alla legge.
Illegittima sarebbe la limitazione della competenza autorizzatoria regionale alle reti di carattere non nazionale. Inoltre, la disposizione vincolerebbe le competenze regionali non solo ai principî posti dall’art. 1-sexies ma anche ai termini temporali da essa stabiliti e che non costituiscono principî.
Ad avviso della ricorrente sarebbe inoltre incostituzionale la previsione del potere sostitutivo statale, in quanto esso sarebbe esteso ben oltre le ipotesi tassative previste dall’art. 120 Cost. Peraltro, in relazione alla Provincia autonoma, le ipotesi di esercizio del potere sostitutivo statale andrebbero individuate non nell’art. 120 Cost., ma nelle disposizioni statutarie, dal momento che «la previsione di un potere sostitutivo non realizza certo quelle più ampie condizioni di autonomia rispetto a quanto previsto dallo statuto speciale» così come disposto dall’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
La ricorrente impugna altresì l’art. 1-ter, comma 2, introdotto nel decreto-legge n. 239 del 2003 dalla legge di conversione n. 290 del 2003, il quale stabilisce che «il Ministro delle attività produttive emana gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale e approva i relativi piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di trasporto».
In proposito,
Quanto alla necessità e alla proporzionalità di tali poteri, in relazione agli indirizzi previsti dalla norma impugnata, la ricorrente ritiene difficilmente comprensibile la loro ragione rispetto al “programma triennale di sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale e delle opere di rilevante importanza che interessano il territorio di più Regioni” già previsto dall’art. 1-sexies, comma 6, del decreto-legge in questione; in relazione, invece, all’approvazione dei progetti da parte dell’autorità nazionale, essa sarebbe palesemente in contrasto con il principio di sussidiarietà, dal momento che i progetti di sviluppo, di regola, dovrebbero investire tratte collocate all’interno delle singole Regioni e la coerenza di tali progetti al programma ben potrebbe essere verificata in sede regionale.
Anche volendo ritenere che la previsione di poteri statali sia ammissibile, ad avviso della Provincia di Trento, la norma sarebbe comunque incostituzionale per violazione del principio di leale collaborazione, in quanto non prevede l’intesa con le Regioni o con le Regioni interessate, come invece stabilito dalla citata sentenza n. 303 del 2003.
6. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile ovvero infondato.
Rileva innanzitutto la difesa erariale che nel
momento in cui
Inammissibili sarebbero inoltre le censure semplicemente enunciate ma non argomentate, di violazione delle norme statutarie e delle relative norme di attuazione in materia urbanistica ed altre connesse.
Inammissibile sarebbe altresì la censura sollevata in relazione agli artt. 95 e 97 Cost., in quanto non atterrebbe alla lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente tutelata della Provincia autonoma.
Nel merito, l’Avvocatura, con argomentazioni sostanzialmente identiche a quelle svolte in relazione al ricorso della Regione Toscana (n. 1 del 2004), ritiene che il ricorso sarebbe infondato.
Con specifico riguardo alla censura concernente il comma 8 dell’art. 1-sexies, la difesa erariale sostiene che sarebbe generica, oltre che in contraddizione con il richiamo all’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, la invocata limitazione dell’esercizio del potere sostitutivo statale previsto dalla disposizione impugnata alle sole ipotesi previste delle norme statutarie. Inoltre, l’art. 1-sexies ne limiterebbe la previsione alle medesime ipotesi previste dall’art. 120 Cost.
7. –
Innanzitutto, l’art. 1, comma 24, della suddetta legge ha sostituito l’art. 1-ter, comma 2, del decreto-legge n. 239 del 2003, disponendo che il Ministro delle attività produttive (anziché «approvare») «verifica la conformità» dei piani di sviluppo agli indirizzi ministeriali. Si tratterebbe di una modifica in senso riduttivo del potere ministeriale, che tuttavia non eliminerebbe le ragioni di censura, sia in relazione «agli istituti sostanziali», sia al difetto di coinvolgimento delle Regioni nella determinazione degli indirizzi e nella mancata attribuzione alle stesse della competenza alla verifica o, in subordine, nella mancata previsione dell’intesa regionale su tale verifica.
Quanto all’art. 1-sexies,
La ricorrente ritiene altresì cessata la materia del contendere in relazione alle censure concernenti il comma 2 dell’art. 1-sexies in quanto, a seguito delle modifiche della legge n. 239 del 2004, non è più previsto il potere ministeriale di emanare norme sul procedimento.
Al contrario, non inciderebbero sulle censure proposte le modifiche introdotte al comma 5, le quali si limitano a restringere il campo di applicazione della norma alle sole reti elettriche, anziché alle reti energetiche in generale.
Quanto al comma 6 dell’art. 1-sexies, la ricorrente rileva che la
legge n. 239 del
In ordine alle argomentazioni svolte dall’Avvocatura dello Stato, la ricorrente osserva l’impossibilità di disconoscere il fatto che le competenze da essa fatte valere e ritenute incise dalle disposizioni impugnate abbiano un fondamento almeno in parte statutario (come sarebbe espressamente riconosciuto dalla clausola di salvaguardia contenuta nella legge n. 239 del 2004), ferma restando la generale potestà concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
Quanto al merito,
Inaccettabile poi sarebbe la lettura dell’ordine pubblico data
dall’Avvocatura, dal momento che una cosa sarebbero i
problemi di ordine pubblico che la mancanza di energia può determinare, altra
cosa sarebbe invece la disciplina del settore. Quanto ai livelli essenziali
delle prestazioni, sostiene
8. – Anche l’Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria nella quale puntualizza le proprie argomentazioni.
Essa afferma di non contestare che si versi in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia”, ma ritiene che si debba verificare se «sull’attribuzione della potestà legislativa non incida la sussidiarietà» e a tale proposito sostiene che gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali debbano essere di competenza dello Stato, per garantire l’unitarietà dell’intervento, e che statale debba essere la legge che attribuisce tale competenza.
Le censure concernenti la approvazione dei piani di sviluppo sarebbero da ritenere superate dalle modifiche introdotte dalla legge n. 239 del 2004, così come quelle relative alla previsione dell’autorizzazione unica per il cui rilascio sarebbe oggi prevista la necessità dell’intesa. Allo stesso modo, dovrebbero essere considerati superati i rilievi mossi ai commi 2, 3 e 4 dell’art. 1-sexies.
Con riguardo al comma 5 di tale articolo, osserva l’Avvocatura che la determinazione dei tempi per lo svolgimento dei procedimenti costituirebbe un principio fondamentale in quanto volto ad assicurare la tempestività degli interventi e la loro efficacia. Inoltre, essa realizzerebbe un intervento statale giustificato in base al titolo di competenza esclusiva relativo alla “tutela della concorrenza” in quanto i ritardi nella esecuzione delle opere, provocati da ritardi nel rilascio delle autorizzazioni, pregiudicherebbero la posizione di parità tra produttori.
Infine, il potere sostitutivo previsto dalla norma sarebbe essenziale per salvaguardare le esigenze di tutela dell’unità economica e dei livelli essenziali delle prestazioni ove questi possano essere messi in pericolo dalla inerzia delle Regioni. La correttezza dell’intervento sostitutivo dovrebbe poi essere valutata di volta in volta, in considerazione della situazione concreta.
9. – Con ricorso notificato l’11 novembre 2004, depositato il successivo
17 novembre e iscritto al n. 107 del registro ricorsi
del 2004,
Alcuni profili della materia sarebbero inoltre soggetti, secondo la ricorrente, alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
Tanto premesso, la normativa impugnata presenterebbe alcuni profili di illegittimità costituzionale, che
Questo ultimo rilievo, in particolare, comporterebbe che “la ‘distribuzione locale’ dell’energia” dovrebbe considerarsi rientrare nell’ambito della potestà legislativa residuale regionale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.
Sulla base di tali premesse di ordine generale,
L’indicata disposizione stabilisce che «le attività di distribuzione di energia elettrica e gas naturale a rete, di esplorazione, coltivazione, stoccaggio sotterraneo di idrocarburi, nonché di trasmissione e dispacciamento di energia elettrica sono attribuite in concessione secondo le disposizioni di legge».
Ad avviso della ricorrente, «la distribuzione locale è materia affidata alla potestà legislativa residuale delle Regioni»; dal che conseguirebbe la competenza esclusiva regionale nel disciplinare tale attività, anche sotto il profilo della individuazione della concessione come strumento di regolazione dell’accesso alla distribuzione di energia.
In secondo luogo, la ricorrente assume che l’art. 1, comma 4, lettera c), della legge n. 239 del 2004 violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost.
La disposizione censurata prevede che «lo Stato e le Regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono […] l’assenza di oneri di qualsiasi specie che abbiano effetti economici diretti o indiretti ricadenti al di fuori dell’ambito territoriale delle autorità che li prevedono».
Ad avviso della ricorrente, l’ampiezza della nozione di «effetto economico indiretto», impedirebbe «ogni politica regionale nel settore energetico», con conseguente lesione delle competenze legislative ed amministrative regionali in materia di energia.
Risulterebbe violato, altresì, l’art. 119 Cost., perché l’indeterminatezza della nozione di «effetto economico indiretto» «può diventare uno strumento per limitare anche l’autonomia di entrata e di spesa riconosciuta alle Regioni dalla citata norma costituzionale».
Come ulteriore censura, la ricorrente deduce la violazione degli artt. 117 e 118 Cost., anche in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., da parte dell’art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004.
Tale disposizione prevede che «lo Stato e le Regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono […] l’adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole Regioni» e, in particolare, esclude gli «impianti alimentati da fonti rinnovabili» dalla previsione di «eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale».
Questa esclusione violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., sotto il profilo della violazione delle competenze regionali in materia di “governo del territorio”, in quanto anche gli impianti alimentati da fonti rinnovabili potrebbero avere, ad avviso della ricorrente, una incidenza sul territorio tale da giustificare la necessità di misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale.
Essa, inoltre, secondo
Questa disposizione prevede che «sono esercitati dallo Stato, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas», le funzioni ed i compiti amministrativi in materia di «identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, con riferimento all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti», nonché in materia di «programmazione di grandi reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti».
Essa non
prevede, tuttavia, che l’esercizio di dette competenze avvenga previa intesa con
Questa
mancata previsione comporterebbe, ad avviso della ricorrente, la violazione
degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione, in quanto
le Regioni risulterebbero del tutto escluse «dalla
programmazione delle reti infrastrutturali energetiche di interesse nazionale e
dalla loro articolazione territoriale», benché l’esercizio di tali funzioni
incida incontestabilmente sulle competenze regionali in materia di energia,
nonché di governo del territorio, tutela della salute e valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali. Ciò avrebbe dovuto comportare, secondo quanto chiarito
da questa Corte con le sentenze n. 6 del
2004 e n.
303 del 2003, la necessità della previsione di un’intesa
con
A sostegno
del proprio assunto, la ricorrente evidenzia che, in fattispecie del tutto
analoghe, l’art.
La ricorrente impugna, inoltre, l’art. 1, comma 7, lettera i), della legge n. 239 del 2004.
Tale disposizione prevede che «sono esercitati dallo Stato, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas», le funzioni ed i compiti amministrativi in materia di «individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici, ai sensi della legge 21 dicembre 2001, n. 443» (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive), «e del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190» (Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale), «al fine di garantire la sicurezza strategica, ivi inclusa quella degli approvvigionamenti energetici e del relativo utilizzo, il contenimento dei costi dell’approvvigionamento energetico del Paese, lo sviluppo delle tecnologie innovative per la generazione di energia elettrica e l’adeguamento della strategia nazionale a quella comunitaria per le infrastrutture energetiche».
L’esercizio di tali poteri statali non è accompagnato dalla previsione di un’intesa con le Regioni interessate.
Ad avviso della ricorrente, la classificazione delle infrastrutture
come opere ultraregionali, l’individuazione delle opere strategiche, la loro
localizzazione e l’approvazione dei relativi progetti ai sensi della legge n.
443 del 2001 e del d.lgs. n. 190 del 2002, dovrebbero invece essere disposte
d’intesa con
La mancata previsione dell’intesa, pertanto, comporterebbe la violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
Tale disposizione stabilisce che lo Stato, con particolare riguardo al settore elettrico, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, esercita compiti e funzioni in materia di «approvazione degli indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale, considerati anche i piani regionali di sviluppo del servizio elettrico».
L’esercizio di tali poteri statali non è accompagnato dalla previsione di un adeguato coinvolgimento regionale.
Ad avviso
della ricorrente, la programmazione della rete nazionale e gli indirizzi di
sviluppo della rete stessa inciderebbero sulle competenze regionali, a causa
dell’interferenza con le attribuzioni della Regione in materia di “produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, nonché
con quelle in materia di “governo del territorio”, di “tutela della salute”, di
“valorizzazione dei beni culturali ed ambientali” e di “turismo”, senza la
previsione di un’intesa con
La mancata previsione dell’intesa, pertanto, comporterebbe la violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
La ricorrente prospetta anche l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera a), punto 7, della legge n. 239 del 2004.
Tale
disposizione stabilisce che lo Stato, con particolare riguardo al settore
elettrico, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas,
esercita compiti e funzioni in materia di «definizione dei criteri generali per
le nuove concessioni di distribuzione dell’energia elettrica e per
l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti di generazione
di energia elettrica di potenza termica superiore ai
300 MW, sentita
Questa
disposizione è censurata dalla Regione ricorrente per il fatto che non
distingue fra concessioni nazionali e concessioni locali, per il fatto che
consente all’Amministrazione statale di dettare criteri per l’esercizio di
funzioni amministrative non trattenute in capo allo Stato e che la legge
regionale deve allocare e disciplinare, nonché per il
fatto di disporre che i poteri statali da essa previsti siano esercitati con il
semplice parere non vincolante della Conferenza unificata anziché sulla base di
un’intesa “forte” con
Sostiene la ricorrente che la “distribuzione locale dell’energia”, non essendo contemplata fra le funzioni riservate allo Stato, né fra quelle di competenza legislativa concorrente, sarebbe materia riservata alla potestà legislativa residuale delle Regioni, e in essa dovrebbe essere fatta rientrare anche la disciplina delle relative concessioni di distribuzione, di talché la previsione di poteri statali per la determinazione dei criteri di esercizio di funzioni amministrative non attratte dallo Stato in sussidiarietà ma spettanti alla potestà allocativa e regolativa delle Regioni, violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost. Analogo rilievo varrebbe poi per ciò che attiene alle concessioni e autorizzazioni relative alla “distribuzione nazionale dell’energia”, affidata alla legislazione concorrente.
In subordine,
per l’ipotesi in cui si dovesse ritenere che il sistema costituzionale di
riparto delle competenze consenta allo Stato di dettare criteri per l’esercizio
di funzioni amministrative che devono essere disciplinate dalla legge
regionale, ad avviso della ricorrente i relativi poteri statali dovrebbero
almeno essere esercitati sulla base di un’intesa di
tipo “forte” con
A sostegno
del proprio assunto, la ricorrente evidenzia che, in fattispecie del tutto analoga,
in materia di oli minerali, l’art.
Come ulteriore censura,
Questa disposizione violerebbe gli art. 117 e 118 Cost., in quanto l’attività di stoccaggio di gas naturale in giacimento e l’allocazione delle relative funzioni amministrative, non potendo essere ricondotte alle materie di competenza legislativa statale, rientrerebbero nell’ambito della potestà legislativa residuale delle Regioni.
In via subordinata, la ricorrente deduce la violazione anche del principio di leale collaborazione, in quanto l’attrazione in sussidiarietà in capo allo Stato delle funzioni contemplate dalla norma non sarebbe accompagnata dalla previsione di un’intesa con le Regioni, benché l’esercizio delle funzioni previste comporti «pesanti ricadute sul territorio regionale».
La ricorrente prospetta inoltre l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, che ha sostituito il comma 2 dell’articolo 1-ter del decreto-legge n. 239 del 2003, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 290 del 2003, con la previsione secondo la quale «il Ministro delle attività produttive emana gli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto di energia elettrica e di gas naturale e verifica la conformità dei piani di sviluppo predisposti, annualmente, dai gestori delle reti di trasporto con gli indirizzi medesimi».
Questa
previsione violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost. e il principio di leale
collaborazione, in quanto la programmazione della rete nazionale e gli
indirizzi di sviluppo della rete stessa inciderebbero sulle competenze
regionali in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell’energia”, nonché con quelle in materia di
“governo del territorio”, senza la previsione di un’intesa con
In particolare, la disposizione in esame è censurata nella parte in cui modifica l’assetto delle competenze introdotto dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), fondato sulla potenza degli impianti e sulla tensione delle reti di trasporto, sostituendolo con il criterio dell’appartenenza o meno degli impianti da autorizzare alla “rete nazionale di trasporto”.
Secondo la ricorrente, infatti, per un verso la nozione di “rete nazionale di trasporto” sarebbe molto “elastica”, per altro verso il criterio discretivo fra competenze statali e competenze regionali, quanto al procedimento di autorizzazione delle reti di trasporto di energia e degli impianti di energia elettrica, verrebbe rimesso alla scelta dello Stato, dal momento che l’ambito della rete nazionale di trasporto è determinato, ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n. 79 del 1999, con decreto del Ministro dell’industria, senza alcun coinvolgimento regionale.
La ricorrente
censura poi specificamente la disposizione in esame anche nella parte in cui
prevede il potere sostitutivo statale, di cui al nuovo comma 4-bis dell’articolo 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, da esercitarsi – per
l’ipotesi di mancata definizione dell’intesa con
Secondo
Essa, inoltre, non rispetterebbe comunque i presupposti ed i limiti fissati dall’art. 120 Cost., in quanto consentirebbe allo Stato di superare non soltanto l’inerzia, ma anche il motivato dissenso della Regione interessata. Ciò comporterebbe, peraltro, un declassamento dello strumento di raccordo, da intesa di tipo forte ad intesa di tipo debole, come tale non idonea a garantire il rispetto del principio di leale collaborazione, anche nell’ipotesi in cui si riconduca il fondamento del potere sostitutivo al principio di sussidiarietà, considerata l’interferenza con ambiti materiali di competenza regionale.
La disciplina in esame, infine, non rispetterebbe il rapporto di proporzionalità fra i presupposti legittimanti l’esercizio del potere sostitutivo ed il contenuto e l’estensione del potere medesimo, per l’indeterminatezza dell’indicazione normativa dei presupposti e per la conseguente ampiezza dei fattori legittimanti l’attivazione dell’intervento in sostituzione (ogni ipotesi di mancata intesa).
Lo stesso comma 26 dell’art. 1 è oggetto di specifica censura – “per gli stessi motivi” – anche nella parte in cui stabilisce, introducendo il comma 4-ter del citato articolo 1-sexies, che le disposizioni del predetto articolo 1-sexies «si applicano, su istanza del proponente, anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente disposizione eccetto i procedimenti per i quali sia completata la procedura di VIA, ovvero il relativo procedimento risulti in fase di conclusione».
Questa disposizione, secondo la ricorrente, contrasterebbe con gli art. 117 e 118 Cost., in quanto, competendo alla potestà legislativa residuale delle Regioni la materia della distribuzione locale dell’energia, spetterebbe alle Regioni legiferare in merito alle concessioni di distribuzione in essere ed esercitare i poteri relativi ai rapporti in atto con le imprese di distribuzione, purché nel rispetto dell’affidamento del concessionario.
Il congelamento della situazione in atto comporterebbe, viceversa, la sostanziale vanificazione delle competenze regionali in materia di concessioni, previste dalla legge di riordino, almeno fino al 31 dicembre 2030.
In via
subordinata, la ricorrente deduce la violazione del principio di leale
collaborazione, in quanto la disciplina di tali poteri non contempla comunque la previsione di un’intesa con
Le disposizioni censurate riguardano le attività di lavorazione e stoccaggio di oli minerali, introducendo una disciplina che individua le attività soggette a regime autorizzatorio, affermando la competenza delle Regioni nel rilascio delle autorizzazioni ed individuando i parametri alla stregua dei quali deve essere esercitato il potere autorizzatorio.
Secondo la ricorrente, questa disciplina contrasterebbe con gli art. 117 e 118 Cost., in quanto, non essendo ricomprese le attività di lavorazione e stoccaggio di oli minerali nell’ambito delle nozioni di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, la loro disciplina competerebbe alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
La spettanza regionale della competenza legislativa in materia si giustificherebbe, secondo la ricorrente, oltre che per il dato testuale, anche in considerazione della maggiore capacità di tale livello di governo nel saper cogliere e gestire le esigenze correlate alle attività considerate e, al contrario, nella difficoltà di recepire tali istanze da parte dello Stato.
In via
esemplificativa,
Ad avviso della ricorrente, tale disposizione avrebbe “contenuto illogico”, in quanto la percentuale individuata come soglia di determinazione delle attività soggette al regime autorizzatorio «nella sua assolutezza, non ha significato, perché andrebbe rapportata alle dimensioni dell’impianto. Le Regioni, che hanno conoscenza della realtà territoriale, potrebbero valutare l’incidenza della variazione e, quindi, se assoggettarla o meno ad autorizzazione».
In via subordinata, la ricorrente sostiene che l’esercizio della eventuale competenza statale, connessa all’ambito materiale “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, permetterebbe allo Stato l’emanazione dei soli principî fondamentali della materia, spettando invece alle Regioni la valutazione di quali attività sottoporre ad autorizzazione, in ragione delle peculiari situazioni territoriali.
Sempre in via
subordinata, con specifico riferimento al comma 57,
La ricorrente prospetta altresì l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 77, 78, 79, 80, 81, 82 e 83 della legge n. 239 del 2004.
Le disposizioni censurate disciplinano il procedimento di rilascio del permesso di ricerca e della concessione degli idrocarburi e stabiliscono, in particolare, che i provvedimenti adottati in base a tali disposizioni costituiscono titolo per la costruzione degli impianti e delle opere necessarie; sostituiscono ad ogni effetto autorizzazioni, permessi, concessioni ed atti di assenso comunque denominati; e, qualora le opere comportino variazioni agli strumenti urbanistici, producono l’effetto della variante.
Non si
prevede, tuttavia, che tali provvedimenti vengano
adottati in conformità ad una previa intesa con
Ad avviso della ricorrente, questa disciplina contrasterebbe con gli artt. 117 e 118 Cost, in quanto, pur investendo ambiti materiali di potestà legislativa concorrente, (“produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”; “governo del territorio”), detterebbe una disciplina incompatibile con una legislazione di principî.
Inoltre,
La disposizione censurata contrasterebbe con l’art. 76 Cost., in quanto i principî e criteri direttivi indicati dalla norma di delega sarebbero eccessivamente generici, nonché con l’art. 117 Cost., in quanto lo Stato potrebbe esercitare competenze legislative in materia di energia solo dettando principî fondamentali nella disciplina delle attività di produzione, trasporto e distribuzione nazionale. Di talché, l’esercizio della delega in questione potrebbe essere considerato costituzionalmente legittimo solo attraverso la redazione di testi unici meramente ricognitivi.
10. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, la quale ha concluso chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o respinto perché infondato.
In relazione alla censura relativa all’art. 1, comma 2, lettera c), della legge n. 239 del 2004, la difesa erariale osserva che la disposizione censurata andrebbe letta in coordinamento con quella di cui al comma precedente, che fissa i principî fondamentali in materia di energia, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Anche con riferimento alla disposizione di cui all’art. 1, comma 4, lettera c), l’Avvocatura dello Stato suggerisce una interpretazione sistematica, rimarcando, in particolare, che «quando si tratta di effetti economici, sono soprattutto quelli indiretti che vanno tenuti in considerazione, effetti che hanno una particolare incidenza negativa sulla struttura concorrenziale del mercato (lettera a) e sulla libera circolazione dell’energia all’interno del territorio nazionale e dell’Unione europea (lettera b)».
La difesa erariale, in relazione alla censura relativa all’art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del 2004, osserva che essa colpisce tale disposizione solo nella parte in cui esclude le misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili; non essendo invece censurata la parte della disposizione che costituirebbe il presupposto applicativo dell’intera disciplina, vale a dire la previsione stessa di misure di compensazione di riequilibrio ambientale e territoriale, non potrebbe «pertanto essere messa in dubbio nemmeno la norma consequenziale, quella che esclude la compensazione per la presenza di impianti alimentati da fonti rinnovabili, che hanno un ridotto impatto ambientale. Viene a mancare, in questo caso, uno degli effetti richiesti dalla norma primaria».
Quanto alla censura relativa all’art. 1, comma 7, lettere g) e h), della legge n. 239 del 2004, l’Avvocatura erariale osserva che tali disposizioni attribuiscono allo Stato le funzioni relative alle attività di “identificazione” delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, e di “programmazione” di grandi reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale; nessuna di tali attività avrebbe riguardo alla “progettazione” delle reti energetiche, ma piuttosto solo ad una indicazione territoriale di massima circa la loro localizzazione sul territorio nazionale.
Così inteso l’ambito materiale delle funzioni disciplinate dalle disposizioni censurate, le stesse non sarebbero lesive degli interessi della Regione ricorrente, «se non quando, passando alla fase operativa, viene individuata la esatta collocazione territoriale».
La difesa erariale osserva poi – in relazione alla denunciata illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, lettera i), della legge n. 239 del 2004 – che tale censura, incentrata sul richiamo ai principî espressi nella sentenza di questa Corte n. 303 del 2003, non può ritenersi fondata in relazione alla norma impugnata, giacché quest’ultima disciplina l’attività di “individuazione” delle infrastrutture e degli insediamenti strategici, laddove la citata pronuncia aveva riguardo alla disciplina della “realizzazione” di tali infrastrutture.
Una conferma
di tale ricostruzione si ricaverebbe, secondo l’Avvocatura dello Stato, dal
fatto che la sentenza
n. 303 del 2003 sancisce la necessità dell’intesa fra lo Stato e
Infondata sarebbe anche la censura relativa all’art. 1, comma 8, lettera a), punto 3), della legge n. 239 del 2004, incentrata sulla ritenuta necessità di un’intesa con le Regioni nell’approvazione degli indirizzi di sviluppo della rete di trasmissione nazionale: ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, non può essere condivisa la tesi secondo la quale «per far fronte ad interessi nazionali, che richiedono una visione globale dei problemi, ci si dovrebbe rimettere alla volontà concorrente di tutte le Regioni e le Province autonome».
Secondo
l’Avvocatura dello Stato, sarebbe infondata anche la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera
a), punto 7, della legge n. 239 del
La difesa erariale contesta poi la fondatezza della censura relativa all’art. 1, comma 8, lettera b), punto 3, della legge n. 239 del 2004, sostenendo che la norma censurata «disciplina lo stoccaggio del gas naturale in giacimento, quindi proprio nella fase della produzione»: conseguentemente, non si tratterebbe di materia innominata, come tale rimessa alla potestà residuale delle Regioni, ma di una disciplina volta ad assicurare «che in tutto il territorio operino norme uniformi per prevenire incidenti provocati da fughe di gas» e che, come tale, potrebbe «di volta in volta rientrare nella tutela dell’ambiente, nella protezione civile, negli esplosivi e nella sicurezza». Secondo questa impostazione, le «determinazioni non possono che essere riservate allo Stato in quanto principî fondamentali che debbono operare in tutto il territorio».
Quanto alla censura relativa all’art. 1, comma 24, lettera a), della legge n. 239 del 2004, avente un oggetto connesso alla disciplina della programmazione della rete nazionale ed allo sviluppo della stessa, l’Avvocatura dello Stato rinvia agli “argomenti svolti in contrario” a proposito di tali censure.
In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, la difesa erariale osserva
che la previsione del potere sostitutivo statale, per l’ipotesi di mancato
raggiungimento dell’intesa con
Inoltre, la censura in esame non sarebbe condivisibile neppure nella parte in cui ritiene che “la disciplina del potere sarebbe indeterminata e, quindi, senza limiti. Sono richiamati i principî di sussidiarietà e di leale collaborazione”.
La difesa erariale osserva ancora, sul punto, che i presupposti legittimanti l’esercizio del potere sostitutivo non potevano che essere individuati “in forma generale”, non potendosi accedere alla tesi della Regione ricorrente che condurrebbe, nell’ottica di una maggiore specificazione, ad una “elencazione”.
Rimarrebbe comunque impregiudicata la tutela delle prerogative regionali di fronte ai singoli atti di esercizio del potere sostitutivo che fossero ritenuti concretamente lesivi di tali prerogative.
L’Avvocatura contesta inoltre la fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 33, della legge n. 239 del 2004, che disciplina le concessioni di distribuzione di energia già in essere, ed i poteri (statali) di modificarne e variarne le relative clausole.
Mentre la valutazione relativa alla perdurante validità delle concessioni già rilasciate, secondo l’Avvocatura dello Stato, non può che spettare allo Stato «essendo statale la nuova disciplina», la previsione di un potere di modifica delle condizioni del rapporto concessorio troverebbe il proprio fondamento nel fine di “garantire la parità di condizioni” e dunque nella “tutela della concorrenza”.
L’Avvocatura dello Stato osserva poi – in relazione alla censura che investe i commi 56, 57 e 58 dell’art. 1 della legge n. 239 del 2004 – per un verso che l’affermazione della Regione ricorrente, secondo la quale la disciplina in parola (relativa alle attività di lavorazione e stoccaggio di oli minerali) sarebbe estranea all’ambito materiale considerato dall’art. 117, terzo comma, Cost., non troverebbe alcun riscontro normativo; per altro verso, che la censura proposta in via subordinata, con la quale si fa valere il carattere eccessivamente dettagliato dei principî fissati dalla disciplina statale, sarebbe smentita dalla necessità di individuare in modo uniforme la soglia di rilevanza delle variazioni (della capacità complessiva autorizzata di stoccaggio di oli minerali) da assoggettare ad autorizzazione, in quanto potenzialmente idonee a «squilibrare la rete nazionale alterando anche le condizioni concorrenziali del mercato».
In relazione alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 77, 78, 79, 80, 81, 82 e 83 della legge n. 239 del 2004, la difesa erariale eccepisce che tali censure si fonderebbero «su di un dubbio interpretativo della Regione», mirando il ricorso, «in tutta evidenza, ad una sentenza interpretativa».
Quanto alla censura che investe l’art. 1, comma 84, della legge n. 239 del 2004, l’Avvocatura dello Stato afferma che la norma impugnata enuncerebbe «solo principî fondamentali in materia di legislazione concorrente, come tale riconosciuta anche dalla Regione» e che la fissazione di un limite massimo per il contributo compensativo troverebbe la sua ragione nella “tutela della concorrenza”.
Infine, la
difesa erariale contesta la fondatezza della questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla Regione ricorrente con riferimento all’art. 1,
comma 121, della legge n. 239 del
11. – Nel giudizio è intervenuta la s.p.a. ENEL, chiedendo che il ricorso sia dichiarato improponibile, inammissibile e infondato.
12. – Con
ricorso notificato il 15 novembre 2004, depositato il successivo 18 novembre e
iscritto al n. 109 del registro ricorsi del 2004,
anche
In
particolare, dopo aver premesso di avere in precedenza impugnato anche la
disciplina introdotta dal decreto-legge n. 239 del 2003, quale convertito, con
modificazioni, nella legge n. 290 del 2003,
Tale
disposizione prevede un potere sostitutivo statale per l’ipotesi di mancata
definizione dell’intesa con
Ad avviso della ricorrente, questa disciplina contrasterebbe, sotto vari profili, con l’art. 120 Cost., in quanto l’esercizio del potere sostitutivo, a causa dell’affidamento diretto al Presidente della Repubblica, sarebbe sottratto alla competenza collegiale del Governo, laddove sarebbe «invece pacifico che la collegialità della sede governativa costituisce garanzia indispensabile del rapporto Stato-Regioni».
Inoltre, essa introdurrebbe una nuova ipotesi di sostituzione, al di fuori di quelle indicate dal parametro costituzionale, il quale consentirebbe una integrazione legislativa solo in relazione agli aspetti procedimentali dell’esercizio del potere e non anche con riferimento a profili sostanziali.
Secondo la ricorrente, «o lo Stato può ricorrere al potere sostitutivo in quanto ricorrano i presupposti dell’art. 120 – ed allora la previsione è inutile – o lo Stato può ricorrere al potere sostitutivo anche in assenza di tali presupposti, ed allora la previsione è illegittima».
Ancora, la disposizione censurata, nella individuazione dei presupposti, consente l’esercizio del potere sostitutivo a seguito della mera scadenza di un termine, senza richiedere che il mancato raggiungimento dell’intesa dipenda da un difetto di leale collaborazione da parte della Regione o che il diniego esplicito appaia ingiustificato.
Infine, oggetto del potere sostitutivo previsto dalla norma impugnata non sarebbe un atto appartenente alla competenza della Regione o della Provincia autonoma sostituita, bensì la stessa intesa con lo Stato sull’autorizzazione, cioè un atto di esercizio di autonomia, come tale non sostituibile da un atto statale, che trasformerebbe la struttura dell’intesa da bilaterale a unilaterale. Sotto questo profilo, deduce la ricorrente che il potere sostitutivo previsto dall’art. 120 Cost. si dovrebbe riferire «ad atti finali di competenza propria regionale, e non certo ad atti di partecipazione a procedimenti statali».
La disciplina in esame, peraltro, contrasterebbe anche con tutti gli altri parametri sopra evocati, in quanto lo strumento di raccordo fra Stato e Regioni, imposto dallo spostamento verso il centro di attribuzioni amministrative in funzione di sussidiarietà, verrebbe trasformato da meccanismo di consenso necessario a meccanismo di consenso eventuale.
Come ulteriore censura,
Ad avviso della ricorrente, anche tale disposizione violerebbe i parametri invocati, in quanto l’indicata disciplina transitoria lederebbe la posizione costituzionale delle Regioni e delle Province autonome, impedendo l’esercizio delle funzioni loro spettanti rispetto ai procedimenti in corso ed alterando le regole sulla successione di leggi nel tempo, con una previsione che rimetterebbe all’arbitrio del soggetto che ha richiesto l’autorizzazione il rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni (riferite ai procedimenti in corso).
In proposito, la ricorrente, ribadisce testualmente i medesimi argomenti di censura già dedotti con riferimento all’art. 1-ter del decreto-legge n. 239 del 2003.
13. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, la quale ha concluso chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o respinto perché infondato.
In particolare, la difesa erariale contesta la fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004, che ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 1-sexies del decreto-legge n. 239 del 2003, relativo al potere sostitutivo statale nel procedimento di autorizzazione delle reti di trasporto di energia e degli impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici. In ordine alla asserita sottrazione del potere in esame alla competenza collegiale del Consiglio dei ministri, l’Avvocatura dello Stato, richiamandosi alla giurisprudenza di questa Corte, afferma che il ricorso proposto ai sensi dell’art. 127 Cost. può riguardare solo la ritenuta lesione di sfere di attribuzioni della Regione o della Provincia ricorrente.
In ogni caso, secondo la difesa erariale, il riferimento al “Governo”, contenuto nella norma censurata, quale titolare del potere di cui si controverte, escluderebbe, secondo l’esegesi dell’art. 92 Cost., la fondatezza del presupposto interpretativo su cui poggia la censura in esame, dal momento che tale disciplina escluderebbe l’esercizio di competenze da parte di singoli Ministri, prevedendo piuttosto l’emanazione di atti di concerto fra Ministri (che non costituiscono provvedimenti individuali).
Quanto al fatto che la censura in esame avrebbe riguardo alla ritenuta introduzione di una nuova ipotesi di potere sostitutivo, ad avviso della difesa erariale tale affermazione non sarebbe argomentata e, comunque, le materie cui dovrebbe essere ricondotta la fattispecie in esame sarebbero quelle della tutela dell’unità economica e quella della tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
In particolare, secondo l’Avvocatura dello Stato, il secondo dei richiamati titoli di legittimazione comporterebbe la riserva al legislatore statale della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e la previsione del potere sostitutivo si giustificherebbe con l’esigenza di predisporre le «condizioni perché sia assicurata sempre ed a tutti l’energia sufficiente per far fronte ai bisogni quotidiani essenziali».