SENTENZA N.
192
ANNO 1970
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
del decreto legge 3 febbraio 1970, n. 7, recante norme in materia di
collocamento e accertamento dei lavoratori agricoli, convertito, con
modificazioni, in legge 11 marzo 1970, n. 83, promosso con ricorso del
Presidente della Regione Trentino - Alto Adige, notificato il 18 aprile 1970,
depositato in cancelleria il 24 successivo ed iscritto al n. 6 del registro
ricorsi 1970.
Visto l'atto di costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 ottobre
1970 il Giudice relatore Vezio Crisafulli;
uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la
Regione Trentino - Alto Adige, ed il sostituto avvocato generale dello Stato
Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
1. - Con atto notificato il 18 aprile 1970
e depositato il 24 aprile successivo, il Presidente della Regione Trentino -
Alto Adige ha proposto ricorso per la dichiarazione di incostituzionalità degli
artt. 3, 4 e 10 del D.L. 3 febbraio 1970, n. 7, convertito con la legge 11
marzo 1970, n. 83, per violazione degli artt. 2, 6, 11, 13 e 18 e seguenti
dello statuto regionale, anche in relazione agli artt. 3, 6 e 41 della
Costituzione.
Premessi alcuni cenni sulla composizione
secondo gruppi linguistici delle aziende agricole condotte da coltivatori
diretti nella provincia di Bolzano e sulla disciplina ad esse relativa dettata
dall'art. 11, n. 6, della legge 29 aprile 1949, n. 264, contenente
"provvedimenti in materia di avviamento al lavoro e di assistenza ai
lavoratori involontariamente disoccupati", il ricorso sostiene che il
decreto legge impugnato e la sua legge di conversione - ove dovesse escludersi
la sopravvivenza della menzionata disposizione dell'art. 11 della legge del
1949 - avrebbero introdotto in materia alcune innovazioni incompatibili con
diverse norme della Costituzione e statutarie.
In particolare il decreto legge e la legge
di conversione, stabilendo all'art. 10, primo e nono comma, la libertà di
iscrizione del lavoratore agricolo nelle liste di collocamento di qualsiasi
sezione del territorio nazionale, indipendentemente dalla sua residenza, ed
imponendo l'obbligo per chi intenda assumere lavoratori agricoli di farne
richiesta alla sezione nella cui circoscrizione deve essere eseguita la
prestazione, senza riprodurre fra le eccezioni quella di cui al predetto art.
11, n. 6, della legge del 1949 concernente le aziende rurali con non più di sei
dipendenti in zone mistilingue, violerebbero: a) il principio di autonomia
organizzativa delle imprese, limitabile unicamente per il perseguimento di fini
di utilità generale e nel rispetto comunque del canone fondamentale della parità
(artt. 3 e 41 Cost.): le aziende agricole condotte da comunità familiari di
lingua italiana nell'intero territorio nazionale avrebbero, infatti, a
differenza di quelle di lingua tedesca nella provincia di Bolzano, la
possibilità di scegliere lavoratori appartenenti allo stesso gruppo
linguistico;
b) il principio di tutela delle minoranze
linguistiche (art. 6 Cost.), che dovrebbe valere anche in tema di avviamento al
lavoro; c) il principio di salvaguardia per tutti i cittadini delle rispettive
caratteristiche etnico - culturali, qualunque sia il gruppo linguistico al
quale appartengano (art. 2 St. T. - A.A.).
La stessa normativa, inoltre, attribuendo
con l'art. 3, primo comma, n. 1, compiti in materia di formazione professionale
dei lavoratori agricoli alla commissione regionale per la manodopera agricola
ed ignorando all'art. 7 (rectius: art. 3, primo comma, n. 7) qualsiasi
riconoscimento per il titolo conseguente al superamento dei corsi provinciali
di addestramento, si porrebbe in contrasto con le leggi che la provincia di
Bolzano aveva in precedenza emanato nel settore (legge prov. 27 agosto 1962, n.
9, e legge prov. 27 novembre 1967, n. 15) e lederebbe il principio della
competenza esclusiva della provincia in materia di istruzione e di avviamento professionale
ad indirizzo agricolo (artt. 11, n. 2, e 13 St. T. - A.A.).
Ed ancora, inserendo con l'art. 3, ultimo
comma, il direttore dell'ufficio regionale del lavoro nella composizione del
comitato regionale per la programmazione economica, il decreto legge come la
relativa legge di conversione altererebbero la composizione del Consiglio e
della Giunta regionale, cui sono appunto affidati i compiti del suddetto
comitato (art. 18 e segg. St. T. - A.A.).
Infine gli atti legislativi impugnati,
muovendo negli articoli 4 segg. e 15 dal presupposto che la denuncia di
malattia debba essere presentata per il tramite dell'ufficio contributi
unificati in agricoltura, anziché direttamente alla Cassa malattia, non
rispetterebbero il principio della competenza integrativa regionale in materia
di previdenza e di assicurazione sociale (art. 6 St. T. - A.A.) ed il concreto
esercizio operatone dalla Regione con la legge regionale 7 dicembre 1962, n.
23.
Le conclusioni della Regione sono pertanto
intese ad ottenere una declaratoria di incostituzionalità per i vizi sopra
indicati.
2. - Si é costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
dello Stato, eccependo preliminarmente la inammissibilità del ricorso perché
tardivo rispetto a quelle parti del decreto legge impugnato (artt. 3, ultimo
comma, 4, 10, primo e nono comma, 15) non modificate dalla successiva legge di
conversione, che avrebbe - in tal caso e relativamente a queste norme - operato
non come fonte di diritto materiale, ma unicamente su di un piano formale,
eliminando la provvisorietà dell'atto governativo e costituendo così un mero
bill of indemnity.
Ulteriore motivo di inammissibilità
inficierebbe, secondo l'Avvocatura di Stato, quella parte del ricorso che
denuncia non già la violazione di norme statutarie attributive di competenza
agli organi regionali, ma la generica o specifica inosservanza di norme della
Costituzione.
Inammissibile, poi, nel suo contenuto
sarebbe l'alternativa prospettata alla Corte nel ricorso, che condizionerebbe
la insorgenza della questione di legittimità costituzionale alla mancata oppure
no sopravvivenza dell'art. 11, n. 6, della legge n. 264 del 1949 per effetto
delle nuove disposizioni legislative oggetto di impugnazione.
Queste rimarrebbero, del resto, pur sempre
nell'alveo della precedente legge, anch'essa statale, e cioè in materia di
avviamento al lavoro dei lavoratori agricoli, senza invadere i diversi settori
riservati alle competenze primaria ed integrativa della Regione o delle province
interessate. Ed agli artt. 3, 11 e 12 prevedono possibilità di richieste
nominative in base a criteri di specializzazione od in funzione dell'impiego
dei lavoratori nelle aziende, per cui gli inconvenienti lamentati nel ricorso -
indipendentemente dalla loro fondatezza sotto il profilo costituzionale - non
avrebbero ragion d'essere: da questo stesso punto di vista anche il sistema
derivante dalla legislazione provinciale sembra rispettato, potendo le
particolari specializzazioni ivi considerate essere valutate come causa di
richieste nominative.
La libertà di iscrizione del lavoratore
nelle liste di collocamento dell'intero territorio nazionale troverebbe il suo
valido fondamento nella norma di cui all'art. 120, terzo comma, della Costituzione,
mentre la partecipazione del direttore dell'ufficio regionale del lavoro non
muterebbe la composizione statutaria del Consiglio regionale come tale, ma
unicamente dello stesso organo in quanto chiamato a svolgere le funzioni
amministrative di Comitato regionale per la programmazione economica. La
normativa impugnata, infine, con il prevedere l'intervento del servizio
contributi agricoli unificati non escluderebbe che le denunce di malattia
possano essere direttamente presentate alla Cassa malattia.
L'Avvocatura di Stato chiede
conseguentemente una pronuncia di inammissibilità o di reiezione per
infondatezza del ricorso.
3. - Le parti hanno sviluppato le loro
argomentazioni anche in successive memorie ed all'udienza hanno insistito nelle
rispettive conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - É da disattendere preliminarmente la
eccezione di inammissibilità del ricorso perché proposto contro la legge di
conversione di precedente decreto - legge non impugnato nei termini, anche
nelle parti in cui quella ne riproduce il contenuto senza modificazioni. Come
questa Corte ha già ritenuto con la sentenza n. 113 del
1967, infatti, la legge di conversione rende permanente e definitiva la
normativa solo provvisoriamente dettata dal precedente provvedimento governativo
ex art. 77 della Costituzione, perpetuandone gli eventuali vizi di
costituzionalità, e pertanto rinnova la lesione che all'interesse della Regione
si assume derivare dalla denunciata illegittimità costituzionale della
normativa medesima.
É anche da disattendere, parzialmente, la
seconda eccezione di inammissibilità, sollevata dalla difesa dello Stato, sul
presupposto che con il ricorso della Regione si prospetterebbero violazioni di
norme costituzionali, anziché invasione della sfera di competenza della Regione
o della provincia. Al riguardo, é sufficiente richiamare l'art. 83 dello
Statuto del Trentino - Alto Adige, il quale espressamente ammette la Regione ad
impugnare leggi ed atti con valore di legge dello Stato "per violazione
del presente statuto": giacché, nella specie, sono state appunto dedotte
censure che hanno specifico riferimento a determinate disposizioni dello
Statuto, sia pure "anche in relazione agli artt. 3, 6 e 41 della
Costituzione". Ma di queste ultime disposizioni del testo costituzionale,
l'articolo 6 risulta invocato come principio generale che sta a fondamento
dell'art. 2 dello Statuto speciale (e di altre particolari disposizioni in
questo contenute), illuminandone il significato, di guisa che la norma assunta
a parametro é e rimane quella dell'art. 2 (in termini analoghi, si veda la sent. di questa
Corte n. 1 del
1961). Sono invece inammissibili, e non possono quindi essere prese in
considerazione, le sole censure che hanno diretto ed esclusivo riferimento agli
artt. 3 e 41 della Costituzione.
Priva di fondamento si rivela, infine, la
terza eccezione pregiudiziale, per l'asserito carattere eventuale del ricorso,
che avrebbe ad oggetto - secondo afferma l'Avvocatura dello Stato - una
questione di interpretazione, consistente nell'accertare se la nuova normativa
del 1970 abbia o meno abrogato, per il settore dell'agricoltura, la particolare
disposizione dell'art. 11, n. 6, della legge 29 aprile 1949, n. 264, che
consentiva alle aziende agricole con non più di sei dipendenti, situate in zone
misti lingue (da determinarsi con decreto presidenziale), l'assunzione diretta
di lavoratori dipendenti. La difesa regionale, infatti, si é limitata a darsi
carico, dubitativamente, di una interpretazione "adeguatrice" alla
quale questa Corte avrebbe ben potuto - in ipotesi - pervenire autonomamente,
senza esservi comunque sollecitata dalle parti, ponendola a base di una
eventuale decisione di infondatezza (limitatamente ad una tra le questioni
proposte); ma non per questo può dirsi che il ricorso abbia ad oggetto una
pronuncia (che non sarebbe di competenza della Corte) sul problema della
intervenuta abrogazione o della sopravvivenza della disposizione sopra
menzionata, tale problema presentandosi soltanto come un presupposto logico
della decisione della questione di legittimità costituzionale, ad ottenere la
quale il ricorso é rivolto.
2. - Passando al merito del ricorso, cui
quest'ultima eccezione pregiudiziale é strettamente collegata, deve ritenersi
anzitutto che con il decreto - legge n. 7, convertito nella legge n. 83 del
1970, é stata dettata una nuova disciplina dell'intera materia del collocamento
dei lavoratori agricoli, che costituiva anteriormente parte della più ampia
materia regolata dalla menzionata legge del 1949, sull'avviamento al lavoro e
l'assistenza dei lavoratori involontariamente disoccupati, in genere. Tutto
quel che concerne il collocamento della mano d'opera agricola risulta adesso
sottratto alla disciplina della legge del 1949, tanto più che nel decreto -
legge del 1970 e relativa legge di conversione sono espressamente enunciate le
sole eccezioni dallo stesso consentite al duplice principio della assunzione
attraverso le liste di collocamento e della richiesta numerica; e tali
eccezioni, anche quando presentano qualche analogia con quelle previste dalla
legge del 1949, sono tuttavia diversamente configurate e diversamente regolate.
Ora, é a questo punto che sorge la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10; e la questione, limitatamente
alla omessa previsione dell'ipotesi di cui al n. 6 dell'art. 11 della
precedente legge del 1949, deve ritenersi fondata con riferimento all'art. 2
dello Statuto, sistematicamente inquadrato nel più generale principio di tutela
delle minoranze linguistiche affermato nell'art. 6 della Costituzione.
É pacifico che la Provincia di Bolzano é
zona misti lingue, come tale d'altronde anche formalmente riconosciuta - agli
specifici effetti che qui interessano - dal decreto presidenziale del 2 maggio
1950; pacifico altresì che la grande maggioranza della popolazione agricola ivi
residente appartiene al gruppo di lingua tedesca e che, in considerazione di
tali circostanze di fatto, lo stesso Statuto della Regione presenta una
evidente accentuazione dell'autonomia legislativa ed amministrativa delle
province proprio per quel che attiene al settore dell'agricoltura (usi civici,
ordinamento delle minime proprietà culturali, dei masi chiusi e delle comunità
familiari rette da antichi statuti e consuetudini: art. 11, nn. 8 e 9), ed a
materie per solito intimamente connesse con la vita associata nelle campagne
(usi e costumi locali, manifestazioni artistiche locali: art. 11, nn. 4 e 5).
Pacifico, infine e soprattutto, che l'art. 2 dello Statuto, prescrivendo la salvaguardia
delle caratteristiche etniche e culturali dei gruppi linguistici coesistenti
nella Regione, si oppone a misure rivolte a determinare forzate assimilazioni
tra di essi o suscettibili di comprometterne il libero sviluppo, secondo le
rispettive tradizioni e costumanze.
Ciò premesso, non la libertà dei lavoratori
di iscriversi nelle liste di collocamento di qualsiasi sezione del territorio
nazionale, indipendentemente dal requisito della residenza, come sostiene la
Regione ricorrente, ma l'obbligo dell'assunzione attraverso le liste per
richiesta numerica, incondizionatamente imposto anche ad aziende agricole
minori, contrasta con l'art. 2 dello Statuto. La inserzione, non liberamente
scelta o consentita dalle due parti, di lavoratori appartenenti ad altri gruppi
linguistici in siffatte piccole comunità rurali omogenee, e prevalentemente a
carattere familiare, rappresenta, infatti, una menomazione di quella tutela del
gruppo linguistico tedesco che lo Statuto esige invece gli sia assicurato, in
un regime di eguaglianza sostanziale con tutti gli altri, e che la legge del
1949 aveva realizzato attraverso il congegno dell'articolo 11, n. 6.
Né può omettersi di rilevare che, non
riproducendo tale congegno e non introducendone alcun altro diretto al medesimo
scopo, la nuova disciplina del collocamento in agricoltura segna - sotto il
profilo in esame - un regresso rispetto a quella del 1949, minacciando di
turbare una situazione di cose ormai consolidata da più di un ventennio di
applicazione di quella legge. E non vale obiettare, come fa la difesa dello
Stato, che né la Regione né le province hanno poteri legislativi in materia di
lavoro e che pertanto la legge statale ha operato nell'ambito della propria
sfera di competenza: giacché il principio dell'art. 2 dello Statuto limita
egualmente leggi statali, regionali e provinciali, quali che siano le materie
che hanno ad oggetto.
Conseguentemente, ferma restando, com'é
ovvio, la libertà del legislatore di regolare questo particolare aspetto della
materia nei modi che saranno ritenuti più opportuni e adeguati alla realtà
delle situazioni di fatto, purché nel rispetto dei principi costituzionali,
deve frattanto dichiararsi la illegittimità costituzionale dell'art. 10 del
decreto - legge n. 7 e della relativa legge di conversione, n. 83 del 1970,
nella parte in cui non prevede la possibilità dell'assunzione diretta, nei casi
e nelle condizioni di cui al n. 6 dell'art. 11 della legge del 1949.
3. - Fondate sono anche le censure nei
confronti delle disposizioni contenute nell'art. 3, primo comma, della legge di
conversione, ai nn. 1 e 7 (erroneamente indicato, quest'ultimo, come art. 7)
per violazione degli artt. 11, n. 2, e 13 dello Statuto, che attribuiscono alle
province di Trento e di Bolzano potestà legislativa primaria, con la connessa
potestà amministrativa, in materia di istruzione "di avviamento
professionale ad indirizzo agrario". Tale potestà é stata concretamente
esercitata dalla provincia di Bolzano, che ha provveduto a disciplinare i corsi
di addestramento professionale dei lavoratori addetti al settore agricolo,
istituendone altresì direttamente o autorizzandone l'istituzione da parte di
altri soggetti.
Contrastano pertanto con le disposizioni
statutarie testé rammentate sia la norma dell'art. 3, n. 1, in quanto
applicabile anche alla provincia di Bolzano, limitatamente alla parte in cui
attribuisce alla Commissione regionale per la manodopera agricola il compito di
fare proposte (agli organi centrali dell'amministrazione statale) in materia di
"formazione professionale", sia la norma del n. 7 dello stesso art.
3, nella parte in cui omette di prescrivere la valutazione, ai fini della
determinazione delle specializzazioni ammesse a richiesta nominativa, dei
titoli e attestati rilasciati dai corsi istituiti ed autorizzati dalla
provincia di Bolzano.
4. - É invece, infondata la censura
dell'art. 3, ultimo comma, per violazione degli artt. 18 e seguenti dello
Statuto.
Infatti, la prescrizione che del Comitato
regionale per la programmazione economica debba far parte il direttore
dell'ufficio regionale del lavoro ha riferimento ai soli comitati (organi
statali) provvisoriamente istituiti - in attesa che fossero concretamente
costituite le regioni a statuto ordinario dal decreto del Ministro per il
bilancio in data 22 settembre 1964, e successive modificazioni, adottato sulla
base della legge 14 novembre 1962, n. 1619, con espressa eccezione per le
regioni a statuto speciale, già operanti. Lo stesso art. 2 della legge di
conversione ne offre la riprova, come osservato dalla difesa dello Stato,
prevedendo, all'inverso, che della commissione regionale per la mano d'opera
agricola faccia parte - alternativamente - un rappresentante del Consiglio
regionale "ove costituito", ovvero del Comitato regionale per la
programmazione; ed é evidente che non avrebbe avuto alcun senso ipotizzare
l'eventualità dei consigli regionali costituiti se la norma avesse avuto
riguardo anche alle regioni a statuto speciale, i cui consigli erano tutti e da
tempo praticamente costituiti e funzionanti.
5. - Anche priva di fondamento é l'ultima
censura sollevata in ordine agli artt. 4 e seguenti e 15 per violazione
dell'art. 6 dello Statuto.
Si assume dalla Regione ricorrente che tali
disposizioni presupporrebbero che la denuncia di malattia dei lavoratori
agricoli debba essere fatta per il tramite dell'ufficio contributi unificati in
agricoltura, mentre la legge regionale del 7 dicembre 1962, n. 23, emanata a
norma dell'art. 6 dello Statuto, prescrive che sia fatta direttamente alla
Cassa malattia.
A prescindere da ogni considerazione sulla
reale portata della questione, formulata con generico riferimento a una serie
di disposizioni della legge statale che non si occupano della modalità della
denuncia di malattia, e per altro verso ad una legge regionale che neppure
contiene norme espresse in proposito, é sufficiente rilevare che la potestà
legislativa attribuita alla Regione dall'art. 6 dello Statuto ha carattere
integrativo e perciò le leggi statali sulla materia continuano ad essere validamente
applicabili nel territorio della Regione, la quale é soltanto competente ad
integrarne la normativa in aderenza alle sue particolari esigenze. Ma la
Regione non può pretendere che sia la legislazione statale, in materia di
competenza regionale integrativa, a adeguarsi alle eventuali disposizioni di
dettaglio di fonte regionale, le quali, d'altronde, rimangono ferme in quanto
compatibili con le leggi dello Stato.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il ricorso della
Regione del Trentino - Alto Adige contro la legge 11 marzo 1970, n. 83, di
conversione del decreto - legge 3 febbraio 1970, n. 7, recante norme in materia
di collocamento e accertamento di lavoratori agricoli, in riferimento agli
artt. 3 e 41 della Costituzione;
dichiara la illegittimità costituzionale
delle seguenti disposizioni del predetto decreto - legge convertito nella
menzionata legge 11 marzo 1970, n. 83: a) art. 10, nella parte in cui non
riproduce, per la provincia di Bolzano, la norma dell'art. 11, n. 6, della
legge 29 aprile 1949, n. 264; b) art. 3, n. 1, limitatamente alla sua
applicabilità alla provincia di Bolzano, nella parte in cui attribuisce alle
commissioni regionali per la mano d'opera agricola il compito di fare proposte
in materia di "formazione professionale"; c) art. 3, n. 7, nel testo
emendato dalla legge di conversione, nella parte in cui non comprende, tra i
titoli e gli attestati da valutare al fine di individuare particolari
qualifiche per le quali é ammessa la richiesta nominativa, quelli rilasciati
dai corsi della provincia di Bolzano;
dichiara non fondata, in riferimento agli
artt. 18 e seguenti dello statuto speciale, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, ultimo comma, del predetto decreto - legge e
relativa legge di conversione;
dichiara altresì non fondata, in
riferimento all'art. 6 dello statuto, la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 4 e seguenti e 15 del decreto - legge medesimo e
relativa legge di conversione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1970.
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 28 dicembre
1970.