SENTENZA N. 331
ANNO 2003
Commento alla decisione di
Giovanni Tarantini
La disciplina
dell'elettrosmog tra Stato e Regioni
(per gentile
concessione della Rivista telematica federalismi.it)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY
Giudice
- Valerio ONIDA
"
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK
"
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA
"
- Alfio FINOCCHIARO
"
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art.
3, comma 12, lettera a), della legge della Regione Lombardia 6 marzo
2002, n. 4 (Norme per l’attuazione della programmazione regionale e per la
modifica e l’integrazione di disposizioni legislative), e della legge della
Regione Lombardia 10 giugno 2002, n. 12 [ Differimento dell’applicazione di
disposizioni in materia di installazione di impianti di telecomunicazioni e
radiotelevisione di cui all’art. 3, comma 12, lettera a), della legge
regionale 6 marzo 2002, n. 4] , promossi con ricorsi del Presidente del
Consiglio dei ministri notificati il 7 maggio e il 6 agosto 2002, depositati in
cancelleria il 16 maggio e il 12 agosto successivi e iscritti ai nn. 34 e 49 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell’udienza pubblica dell’11 marzo
2003 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky;
uditi l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri e
l’avvocato Massimo Luciani per la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1.1. – Con ricorso notificato il 7 maggio 2002, depositato il successivo 16
maggio (reg. ricorsi n. 34 del 2002), il Presidente del Consiglio dei ministri
ha impugnato la legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per
l’attuazione della programmazione regionale e per la modifica e l’integrazione
di disposizioni legislative), censurando, tra l’altro, l’art. 3, comma 12,
lettera a), di detta legge regionale, che – sostituendo il comma 8
dell’art. 4 della legge regionale 11 maggio 2001, n. 11 (Norme sulla protezione
ambientale dall’esposizione a campi elettromagnetici indotti da impianti fissi
per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione) – stabilisce il divieto di installazione di impianti per le telecomunicazioni e per
la radiotelevisione entro il limite di distanza di 75 metri dal perimetro di
proprietà di asili, edifici scolastici, strutture di accoglienza socio-assistenziali,
ospedali, carceri, oratori, parchi gioco, case di cura, residenze per anziani,
orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze.
Una simile previsione, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto con
quanto stabilito dalla legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla
protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici),
introducendo un parametro, quale quello della distanza
tra impianti ed edifici, diverso da quelli "di attenzione"
contemplati dalla citata legge quadro statale, in funzione della protezione
ambientale dall’esposizione a emissioni elettromagnetiche. L’Avvocatura dello
Stato rileva altresì che la disciplina, "di preminente interesse nazionale
per la sua natura di servizio", rientrerebbe nella materia, di competenza
esclusiva statale, della "tutela dell’ambiente" [art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione],
non sembrando possibile ricondurla a quella della "tutela della
salute", di competenza concorrente (art. 117, terzo comma, della
Costituzione).
A suffragio della censura si deduce, infine, la normativa comunitaria
(direttiva 96/2/CE della Commissione, del 16 gennaio 1996), la quale,
prevedendo che "soltanto" gli Stati membri possano imporre condizioni
circa l’installazione e la gestione di reti o la fornitura di servizi di
telecomunicazioni, ed esclusivamente per esigenze fondamentali tassativamente
individuate, imporrebbe una conseguente considerazione
del riparto delle materie di legislazione concorrente tra Stato e Regioni.
1.2. – Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, con atto depositato
in data 6 agosto 2002, sostenendo, con richiamo di dati normativi e
giurisprudenziali, l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
2.1. – Con ricorso notificato il 6 agosto 2002, depositato il successivo 12
agosto (reg. ricorsi n. 49 del 2002), il Presidente del Consiglio dei ministri
ha impugnato la legge della Regione Lombardia 10 giugno 2002, n. 12
[Differimento dell’applicazione di disposizioni in materia di
installazione di impianti di telecomunicazioni e radiotelevisione di cui
all’art. 3, comma 12, lettera a), della legge regionale 6 marzo 2002, n.
4].
L’Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del ricorrente, rileva
come, in pendenza della controversia instaurata a seguito del ricorso
precedente (reg. ricorsi n. 34 del 2002), la Regione medesima abbia approvato la legge ora in questione che, all’art. 1,
comma 1, introduce "una sorta di (più apparente che effettiva) sospensione
della disposizione contenuta nella lettera a)" dell’art. 3, comma
12, della legge regionale lombarda n. 4 del 2002, indicando nel "non
lontano" 1° gennaio 2003 la decorrenza dell’efficacia della nuova
versione.
L’art. 1, comma 2, della legge ora impugnata avrebbe a sua volta sostanzialmente
rinnovato il divieto disposto dal citato art. 3, comma 12, lettera a),
apportando alla disciplina in argomento varianti non essenziali (in particolare
sostituendo, al criterio del limite di distanza di 75 metri, quello del divieto
di installazione degli impianti "in
corrispondenza" degli edifici citati), per il periodo anteriore al 1°
gennaio 2003.
Ad avviso del ricorrente, quindi, le disposizioni denunciate sarebbero
affette dai medesimi vizi di illegittimità
costituzionale già rilevati nel ricorso antecedente, di cui vengono ribadite le
argomentazioni.
2.2. – Si è costituita in questo secondo giudizio la Regione Lombardia, che,
riservandosi ulteriori deduzioni, ha chiesto che il
ricorso proposto venga dichiarato manifestamente inammissibile ovvero, in
subordine, manifestamente infondato.
3.1. – Nel primo giudizio (reg. ricorsi n. 34 del 2002), l’Avvocatura
generale dello Stato ha depositato in data 28 febbraio 2003 (oltre il termine
stabilito dall’art. 10 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale) un atto, denominato "seconda parte" della memoria
concernente il giudizio costituzionale in questione (una "prima
parte", concernente le altre questioni sollevate con il medesimo ricorso,
essendo stata depositata entro il termine prescritto), nel quale, con diverse e
ulteriori argomentazioni, si insiste per
l’accoglimento della questione.
3.2. – Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria nel medesimo
giudizio, ribadendo le conclusioni per
l’inammissibilità sotto diversi profili e, nel merito, per l’infondatezza di
ogni censura proposta con il ricorso.
4. – La Regione Lombardia resistente ha inoltre depositato una memoria nel
secondo giudizio (reg. ricorsi n. 49 del 2002).
Preliminarmente, la Regione sostiene l’inammissibilità dell’impugnativa
governativa. In particolare, il ricorrente non chiarisce perché la disposizione
regionale – che sospende, fino al 1° gennaio 2003, l’applicabilità di altra disposizione che si reputa lesiva delle competenze
statali e che perciò è stata autonomamente impugnata con il primo ricorso – sia
da considerare anch’essa lesiva: se la Corte dichiarasse incostituzionale la
norma anteriore, la cui applicazione è sospesa, la previsione della sospensione
resterebbe senza oggetto; se invece la Corte rigettasse l’impugnazione
anteriore, la dichiarazione di incostituzionalità della successiva norma di
sospensione non gioverebbe in alcun modo al ricorrente, che otterrebbe anzi
l’eliminazione della sospensione dell’efficacia di una disposizione dallo stesso
ricorrente considerata incostituzionale. Per questo, la Regione deduce il
difetto di interesse dello Stato a una pronuncia sul
punto.
Nel merito, la resistente assume comunque
l’infondatezza della questione, attraverso l’esame della disposizione – avente
un proprio autonomo contenuto – di cui al comma 2 dell’art. 1 della legge
regionale n. 12 del 2002: disposizione che, fino alla data del 1° gennaio 2003,
vieta l’installazione di impianti per le telecomunicazioni e per la
radiotelevisione "in corrispondenza" delle strutture abitative più
volte menzionate.
La Regione argomenta l’infondatezza dell’impugnazione, incentrata sulla
violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia ambientale e dei
principi posti con la legge quadro n. 36 del 2001, facendo riferimento, con
ampi richiami testuali, alla recente giurisprudenza costituzionale, che nega la
possibilità di isolare l’"ambiente" da altre materie, all’ambiente
stesso inestricabilmente collegate, affidate alle
competenze regionali.
Come in analoghi casi – in particolare, nel giudizio definito con la
sentenza n. 407
del 2002 – sarebbe dunque da escludere che contrasti
con i principi fondamentali una legislazione regionale che, come appunto quella
in esame, incrementa il livello di tutela, senza sostituirsi al legislatore
statale ma solo ponendo una garanzia ulteriore, a salvaguardia degli interessi
della popolazione lombarda.
In ogni caso, prosegue la Regione, la legge quadro n. 36 del 2001 lascia
aperto uno spazio alla legislazione regionale, giacché affida allo Stato solo
la determinazione dei "limiti di esposizione"
e dei "valori di attenzione", senza dire alcunché sull’aspetto della
"corrispondenza" spaziale tra le installazioni radioelettriche e
taluni, particolarissimi, insediamenti abitativi, quali quelli elencati nella
disposizione impugnata. Anzi, la stessa legge fa salvi,
nel suo art. 3, comma 1, lettera d), i "criteri localizzativi […]
indicati dalle leggi regionali", che costituiscono anch’essi
"obiettivi di qualità" perseguiti dalla legge statale.
Infine, la Regione confuta l’argomentazione dell’Avvocatura, che
dall’esistenza della normativa comunitaria vorrebbe far derivare la competenza
dello Stato, opponendo l’ormai consolidato principio secondo il quale
l’attuazione del diritto comunitario – cui è indifferente l’articolazione
interna degli Stati membri – spetta anche alle Regioni, potendo queste come
quello disporre, ciascuno per la propria parte e nell’ambito delle competenze
delineate dalla Costituzione.
Considerato in diritto
1.1. – Con un primo ricorso (reg. ricorsi n. 34 del 2002), il Presidente del
Consiglio dei ministri solleva questione di
legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 12, lettera a), della
legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l’attuazione della
programmazione regionale e per la modifica e l’integrazione di disposizioni
legislative), che sostituisce il comma 8 dell’art. 4 della legge regionale 11
maggio 2001, n. 11 (Norme sulla protezione ambientale dall’esposizione a campi elettromagnetici
indotti da impianti fissi per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione).
La disposizione impugnata stabilisce un generale divieto di installazione
di impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione entro il limite
inderogabile di 75 metri di distanza dal perimetro di proprietà di asili,
edifici scolastici, nonché strutture di accoglienza socio-assistenziali,
ospedali, carceri, oratori, parchi gioco, case di cura, residenze per anziani,
orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze. Ritiene il ricorrente
che questa normativa regionale violi la competenza dello Stato in materia di
tutela dell’ambiente, prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione ed esercitata con la legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36
(Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici
ed elettromagnetici), introducendo un "parametro di attenzione"
non previsto dalla normativa statale, quale la distanza degli impianti da
luoghi particolari.
Con il medesimo ricorso, sono state sollevate ulteriori
questioni su altre disposizioni della stessa legge regionale n. 4 del 2002: una
legge priva di unitarietà, che interviene sulle più disparate materie. Per
ragioni di chiarezza e omogeneità di decisione, la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 3, comma 12, della citata legge regionale viene trattata separatamente dalle altre, sollevate
rispettivamente sull’art. 1, comma 3, lettera b) – in tema di funzioni
attribuite al Corpo forestale regionale –, e sull’art. 1, comma 4 – in tema di
cause di incompatibilità con la carica di consigliere regionale –, e decise con
le sentenze n.
313 e n. 201
del 2003 di questa Corte.
1.2. – Con altro ricorso (reg. ricorsi n. 49 del 2002), il Presidente del
Consiglio dei ministri propone questione di legittimità costituzionale della
legge della Regione Lombardia 10 giugno 2002, n. 12 [Differimento
dell’applicazione di disposizioni in materia di installazione
di impianti di telecomunicazioni e radiotelevisione di cui all’art. 3, comma
12, lettera a), della legge regionale 6 marzo 2002, n. 4], il quale
sposta al 1° gennaio 2003 il termine per l’applicazione della norma oggetto del
precedente ricorso, dettando una disciplina interinale che fa divieto di
installazione degli impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione
"in corrispondenza" degli edifici suddetti. Anche
in questo caso, il ricorrente ritiene violata la competenza dello Stato
prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
esercitata con la legge quadro n. 36 del 2001.
2. – Preliminarmente, deve essere dichiarata inammissibile la costituzione della
Regione Lombardia nel giudizio sul ricorso n. 34 del 2002, perché avvenuta con
atto depositato oltre il termine – di carattere perentorio (per tutte, da ultimo, sentenza n. 307 del 2003)
– di venti giorni dal deposito del ricorso stabilito dall’art. 23, terzo comma,
delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
3. – Stante l’identità
della materia e dei parametri costituzionali invocati, le due questioni di
legittimità costituzionale, concernenti la collocazione
sul territorio di impianti per le telecomunicazioni e la radiotelevisione,
possono essere trattate congiuntamente, per essere decise con unica sentenza.
4. – Il problema posto dai ricorsi in esame consiste nello stabilire il
rapporto esistente tra queste disposizioni di legislazione regionale e i
compiti che, in materia di protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici, indubbiamente spettano allo Stato in forza delle
sue competenze in materia di tutela dell’ambiente, a
norma della lettera s) del secondo comma dell’art. 117 della
Costituzione, e in materia di tutela della salute, a norma del terzo comma del
medesimo art. 117. Su tali competenze si basa la legge quadro n. 36 del 2001.
Essa contiene "principi fondamentali diretti a: a) assicurare la
tutela della salute dei lavoratori, delle lavoratrici e della popolazione dagli
effetti dell’esposizione a determinati livelli di campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici ai sensi e nel rispetto dell’articolo 32
della Costituzione; b) […] attivare misure di cautela da adottare in
applicazione del principio di precauzione di cui all’articolo 174, paragrafo 2,
del trattato istitutivo dell’Unione Europea", e "c) assicurare
la tutela dell’ambiente e del paesaggio […]" (art. 1).
Nell’ambito di tali finalità, la legge quadro affronta specificamente il
problema della protezione speciale degli ambienti abitativi, degli ambienti
scolastici e dei luoghi adibiti a permanenze prolungate, in vista delle
finalità di cui all’art. 1, lettere b) e c), della legge
medesima, prevedendo speciali valori di attenzione
[art. 3, comma 1, lettera c)] – più rigorosi dei generali limiti di esposizione posti
a salvaguardia della salute della popolazione in generale [art. 3, comma 1, lettera b)]. Tali valori di attenzione sono i valori di campo elettrico, magnetico ed
elettromagnetico, considerati come valori di immissione, che non devono essere
superati nei luoghi suddetti.
La normativa in questione, tuttavia, indiscutibilmente incide anche sulla
funzione di governo del territorio la cui disciplina legislativa, in base al
terzo comma dell’art. 117 della Costituzione, spetta alle Regioni.
Conseguentemente, il numero 1) della lettera d) dell’art. 3, prevedendo
(dopo i limiti di esposizione e i valori di
attenzione) gli obiettivi di qualità cui deve tendere il dispiegamento
sul territorio della rete di impianti di telecomunicazioni, tra questi
comprendendo i "criteri localizzativi", ne affida la determinazione
alle leggi regionali, secondo quanto previsto dall’art. 8 della legge n. 36
stessa.
5.1. – Alla stregua del contesto normativo
risultante dalle anzidette disposizioni della legge quadro n. 36 del 2001, la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 12, lettera a),
della legge della Regione Lombardia n. 4 del 2002, è fondata.
Per far fronte alle esigenze di protezione ambientale e sanitaria
dall’esposizione a campi elettromagnetici, il legislatore statale, con le
anzidette norme fondamentali di principio, ha prescelto un criterio basato
esclusivamente su limiti di immissione delle
irradiazioni nei luoghi particolarmente protetti, un criterio che è
essenzialmente diverso da quello stabilito (sia pure non in alternativa, ma in
aggiunta) dalla legge regionale, basato sulla distanza tra luoghi di emissione
e luoghi di immissione.
Né, a giustificare il tipo di intervento della
legge lombarda, è sufficiente il richiamo alla competenza regionale in materia
di governo del territorio, che la legge quadro, al numero 1) della lettera d)
dell’art. 3, riconosce quanto a determinazione dei "criteri
localizzativi". A tale concetto non possono infatti
ricondursi divieti come quello in esame, un divieto che, in particolari
condizioni di concentrazione urbanistica di luoghi specialmente protetti,
potrebbe addirittura rendere impossibile la realizzazione di una rete completa
di infrastrutture per le telecomunicazioni, trasformandosi così da
"criteri di localizzazione" in "limitazioni alla localizzazione",
dunque in prescrizioni aventi natura diversa da quella consentita dalla citata
norma della legge n. 36. Questa interpretazione, d’altra parte, non è senza una
ragione di ordine generale, corrispondendo a impegni
di origine europea e all’evidente nesso di strumentalità
tra impianti di ripetizione e diritti costituzionali di comunicazione, attivi e
passivi.
5.2. – La difesa della Regione Lombardia evoca, a difesa della disposizione
impugnata, la sentenza di questa Corte n. 382 del 1999,
che ha escluso l’illegittimità costituzionale di una legge regionale che
prescriveva, per la collocazione sul territorio di
linee elettriche, distanze di rispetto da aree edificabili con particolari
destinazioni, maggiori di quelle stabilite dalla legge dello Stato. Ma da questa pronuncia, a parte la non puntuale coincidenza
di materia, non può trarsi in generale il principio della derogabilità in melius (rispetto alla tutela dei valori ambientali), da
parte delle Regioni, degli standard posti dallo Stato. La questione
allora decisa non si collocava entro un’organica disciplina statale di
principio, mentre ora esiste una legge quadro statale che detta una disciplina
esaustiva della materia, attraverso la quale si persegue
un equilibrio tra esigenze plurime, necessariamente correlate le une alle
altre, attinenti alla protezione ambientale, alla tutela della salute, al
governo del territorio e alla diffusione sull’intero territorio nazionale della
rete per le telecomunicazioni (cfr. la sentenza di
questa Corte n.
307 del 2003, punto 7 del "considerato in diritto"). In questo contesto, interventi regionali del tipo di quello ritenuto
dalla sentenza del 1999 non incostituzionale, in quanto aggiuntivo, devono
ritenersi ora incostituzionali, perché l’aggiunta si traduce in una
alterazione, quindi in una violazione, dell’equilibrio tracciato dalla legge
statale di principio.
6. – La questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2002, invece, non è
fondata.
La disciplina impugnata, vietando l’installazione di impianti
per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione "in
corrispondenza" delle aree "sensibili" che si sono in precedenza
dette, non si discosta sostanzialmente, sotto il profilo che qui interessa, da
altra disposizione regionale che vieta l’installazione dei medesimi impianti
"su ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido", ritenuta
da questa Corte, con la già citata sentenza n. 307 del 2003
(v. il punto 20 del "considerato in diritto"), compatibile con la
legge quadro n. 36 del 2001. Il divieto ora in questione, come quello esaminato
in questa sentenza, non eccede l’ambito di un "criterio
di localizzazione", sia pure formulato in negativo, la cui
determinazione, a norma dell’art. 3, comma 1, lettera d), numero 1), e
dell’art. 8, comma 1, lettera e), della legge quadro, spetta alle
Regioni. Esso, infatti, a differenza di quello
contenuto nell’art. 3, comma 12, lettera a), della legge regionale n. 4
del 2002, precedentemente esaminato, comporta la necessità di una sempre
possibile localizzazione alternativa, ma non è tale da poter determinare
l’impossibilità della localizzazione stessa.
per questi
motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art.
3, comma 12, lettera a), della legge della Regione Lombardia 6
marzo 2002, n. 4 (Norme per l’attuazione della programmazione regionale e per
la modifica e l’integrazione di disposizioni legislative);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Lombardia 10 giugno 2002, n. 12 [Differimento
dell’applicazione di disposizioni in materia di installazione
di impianti di telecomunicazioni e radiotelevisione di cui all’art. 3, comma
12, lettera a), della legge regionale 6 marzo 2002, n. 4], sollevata, in
riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 ottobre 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Gustavo ZAGREBELSKY, Redattore
Depositata in Cancelleria il 7 novembre 2003.