SENTENZA
N. 62
ANNO 2005
Commenti alla decisione di
I. Nadia Maccabiani,
L’acquis della sentenza n. 62/2005:
l’interesse nazionale (?) (per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
II. Ida Nicotra,
Il
principio unitario:una versione aggiornata del vecchio interesse nazionale
nella recente giurisprudenza costituzionale in materia ambientale (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
III. Giacomo D’Amico, Rifiuti
radioattivi nelle Regioni “meno reattive”? Il nimby non trova spazio alla
Corte costituzionale (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
IV. Marco Betzu, L’ambiente
nella sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 2005: le pressioni del caso
e le torsioni del diritto (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
V. Monica Sciarra, La
“trasversalità” della tutela dell’ambiente: un confine “mobile” delle
competenze legislative tra Stato e Regioni, (per gentile concessione del
sito dell’AIC
– Associazione Italiana dei Costituzionalisti)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME
DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Valerio ONIDA Presidente
- Carlo MEZZANOTTE Giudice
- Fernanda CONTRI ”
- Guido NEPPI
MODONA ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE
SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della Regione Sardegna 3 luglio 2003, n. 8 (Dichiarazione della Sardegna territorio denuclearizzato); dell’art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Basilicata 21 novembre 2003, n. 31 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 31 agosto 1995, n. 59); della legge della Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 26 (Dichiarazione della Calabria denuclearizzata. Misure di prevenzione dall’inquinamento proveniente da materiale radioattivo. Monitoraggio e salvaguardia ambientale e salute dei cittadini), del decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314 (Disposizioni urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio, in condizioni di massima sicurezza, dei rifiuti radioattivi) e della relativa legge di conversione 24 dicembre 2003, n. 368 promossi con tre ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri e con un ricorso della Regione Basilicata notificati il 4 settembre 2003, il 19 gennaio, il 6 febbraio e il 9 marzo 2004, depositati in cancelleria l’11 settembre 2003, il 26 gennaio, il 6 febbraio e il 17 marzo 2004 ed iscritti al n. 67 del registro ricorsi 2003 ed ai nn. 7, 19 e 40 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Sardegna, Basilicata, Calabria e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 12 ottobre 2004 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi l’avvocato dello Stato Glauco Nori
per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Alberto Romano per
Ritenuto in fatto
1.– Con
ricorso notificato il 4 settembre 2003 e depositato 1’11 settembre 2003 (r.ric. n. 67 del 2003) il Presidente del Consiglio dei
ministri per il tramite dell’Avvocatura generale dello Stato ha impugnato in
via principale la legge della Regione Sardegna 3 luglio 2003, n. 8 (Dichiarazione della Sardegna territorio
denuclearizzato), che all’art.
Tre sono i punti di
indagine toccati dalla difesa erariale: l’individuazione della materia
investita dalla legge impugnata, l’eventuale interferenza rispetto a competenze
legislative esclusive dello Stato, la legittimità di tale interferenza.
Il
ricorrente osserva anzitutto come le materie ambiente ed urbanistica non siano
idonee a fornire base costituzionale alle competenze esclusive della Regione,
considerato che la norma statutaria non fa in realtà alcun cenno all’ambiente, la cui tutela, insieme a
quella dell’ecosistema, è riservata alla competenza esclusiva dello Stato ai
sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s
della Costituzione, e a salvaguardia di esigenze unitarie. Fermo restando,
naturalmente, come chiarito da questa Corte (sentenze n. 407
e n. 536 del
2002), che ciò non esclude la titolarità in capo alle Regioni di competenze
legislative sulle materie (governo del territorio, tutela della salute, ecc.)
per le quali quel ‘valore’ costituzionalmente protetto assume rilievo. Quanto
alla non pertinenza della materia urbanistica rispetto alla disciplina
censurata, l’Avvocatura ritiene che sia così evidente da non richiedere
chiarimenti. La stessa palese estraneità varrebbe per le materie protezione
civile e governo del territorio, richiamate in via subordinata dall’art.1.1.
Il riferimento alla tutela
della salute potrebbe fondare, secondo la difesa erariale, la competenza
legislativa regionale di tipo concorrente, e pertanto vincolata ai principi
fondamentali. La disciplina censurata invece, oltre a ledere la competenza
esclusiva statale in materia di ambiente, lederebbe altresì tali principi, che,
sebbene non espressi, devono desumersi dalla disciplina preesistente nel senso
che “restrizioni generalizzate alle attività economiche, non legate a
situazioni particolari di ambiente o di operatore, vanno fondati su dati
scientifici attendibili e non su valutazioni genericamente prudenziali,
suggerite dalle convinzioni locali, non motivate sperimentalmente”.
La legge impugnata
sarebbe costituzionalmente illegittima anche per violazione dell’art. 117, primo
comma, Cost., considerato che il d.lgs. 17 marzo 1995 n.
La preclusione in via
generale del transito e della presenza nella Regione di materiale nucleare non
prodotto nel territorio regionale lederebbe altresì l’art. 23 del trattato CE,
che garantisce la libera circolazione delle merci – tra cui vanno ricompresi i
rifiuti e dalla quale discende il divieto di qualsiasi restrizione quantitativa
(art. 2) – e l’art. 117, secondo comma, lettera e, Cost., interferendo nel mercato di materiali nucleari, anch’esso
soggetto alla disciplina della concorrenza nel rispetto della normativa
richiamata.
Considerato che dalla
illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge regionale discenderebbe
quella degli artt. 2 e
2.– Si è costituita in
giudizio
La difesa della Regione
contesta che la “materia” ambiente rientri nella competenza esclusiva dello
Stato, dando una diversa lettura della stessa giurisprudenza costituzionale
citata dall’Avvocatura erariale (sentenze n. 407
e n. 536 del
2002) e concludendo nel senso che le Regioni sono titolari di competenze
(esclusive o concorrenti) intrecciate con la tutela dell’ambiente, che non
possono essere cancellate dalla competenza esclusiva statale. In particolare
verrebbero in rilievo la competenza esclusiva in materia di urbanistica (art.
3, lettera f dello statuto), che
ricomprende la protezione della natura (ex art. 58 delle norme di attuazione
dello statuto) e la protezione dell’ambiente (art. 80 del d.P.R.
n. 616 del 1977), la competenza concorrente in materia di salute (art. 4,
lettera i, dello statuto e ora anche
art. 117, comma 3, Cost.), di protezione civile e governo del territorio (art.
117, comma 3, Cost., applicabile alla Regione Sardegna in virtù dell’art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001). L’apodittica affermazione di inconferenza anche di quest’ultima sarebbe confutata dalla
stessa giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 382 del
1999). In realtà, quando la legge regionale “interviene per soddisfare
esigenze pubbliche che fanno capo direttamente e prevalentemente alle suddette
competenze”, non esorbita dalle proprie, anche se incide in via mediata sulla
tutela dell’ambiente. Come si sostiene in dottrina, la competenza esclusiva
statale sarebbe violata solo allorquando la legge regionale persegue
direttamente ed esclusivamente (o prevalentemente) la tutela diretta
dell’equilibrio ecologico della biosfera o degli ecosistemi, ovvero allorquando
vìola gli standard
minimi di tutela fissati dallo Stato per tutto il territorio nazionale. Il che,
secondo la difesa regionale, non accadrebbe nel caso in questione.
La finalità essenziale
della legge regionale, come del resto anche quella del d.lgs. n. 230 del 1995 e
delle direttive comunitarie cui dà attuazione, sarebbe la tutela della salute
(“protezione sanitaria”) della popolazione e dei lavoratori. Sotto questo
profilo, il ricorso statale lamenta, oltre alla illegittima interferenza con la
competenza esclusiva in materia di ambiente, anche la violazione di principi
fondamentali desumibili dalla legislazione preesistente. Questa seconda censura
sarebbe da ritenersi palesemente infondata se non addirittura inammissibile per
genericità, considerato che il ricorrente non avrebbe individuato alcun
principio e che darebbe ai principi un contenuto generico, frutto della sua
stessa elaborazione, non desumibile affatto da disposizioni di legge. Comunque,
anche a ritenere esistente un simile principio, la legge non stabilirebbe
affatto “restrizioni generalizzate”, considerato che esclude dal divieto “i
materiali necessari per scopi sanitari, per il supporto della sicurezza, del
controllo e della produzione industriale e per la ricerca scientifica”, e che
si tratta di una disciplina cautelare e sostanzialmente transitoria (nel senso
già chiarito sopra).
Quanto alla violazione
dell’art. 117, primo comma, Cost., le censure della difesa erariale sarebbero
infondate. In primo luogo il d.lgs. n. 230 del 1995 non conterrebbe alcuna
norma né alcun principio fondamentale (considerato che in materia di tutela
della salute il legislatore statale non potrebbe porre la “disciplina integrale
della materia”, bensì solo i principi fondamentali) che impedisca alla Regione
Sardegna di stabilire il divieto di cui alla legge censurata. In secondo luogo,
neppure dalla disciplina comunitaria potrebbe farsi discendere la illegittimità
di tale divieto, ed in particolare la direttiva 92/3 Euratom,
rilevante in tema di rifiuti radioattivi, riguarderebbe soltanto le spedizioni
transfrontaliere e si limiterebbe a prevedere un regime di autorizzazioni e
controlli in funzione della tutela della salute. In merito alla libertà di
circolazione garantita dal trattato CE, se è vero che non può venire impedita
ai sensi dell’art. 28 essa può, tuttavia, subire limitazioni giustificate da
motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali ai
sensi dell’art. 30 del medesimo trattato.
Infondata, infine,
sarebbe anche la censura relativa all’art. 117, secondo comma, lettera e, Cost. Il legislatore regionale,
infatti, non ha posto alcuna tassa o tariffa per l’immissione dei rifiuti
radioattivi nel territorio sardo, sicché l’incidenza sul mercato dei materiali
nucleari, non meglio precisata nel ricorso, sarebbe soltanto indiretta: la
disciplina impugnata, infatti, è diretta a tutelare la salute.
In conclusione la difesa
regionale chiede che la questione di costituzionalità della legge della Regione
Sardegna 3 luglio 2003, n. 8, sia dichiarata infondata.
3.– Con ricorso
notificato il 19 gennaio 2004 e depositato i1 successivo 26 gennaio (r.ric. n. 7 del 2004), il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato la legge della Regione Basilicata 21 novembre 2003, n. 31
(Modifiche ed integrazioni alla L.R. 31 agosto 1995, n. 59), che all’art.
Considerato che la legge
n. 59 del 1995 riguarda lo smaltimento dei rifiuti, il ricorrente reputa che la
norma sia posta a tutela della salute, ma osserva che essa investe altresì la
tutela dell’ambiente, di competenza statale in base all’art. 117, secondo
comma, lettera s, Cost. La disciplina
statale che qui verrebbe in rilievo sarebbe il d.lgs. n. 230 del 1995, che ha
dato attuazione a diverse direttive comunitarie, applicabili a tutti i
rapporti, anche a quelli che non investono due Stati diversi.
Secondo la difesa
erariale, nell’applicazione di norme attuative di disposizioni comunitarie la
nozione di ambiente va ricavata dall’ordinamento comunitario, e nella specie
dall’art. 174 del trattato CE, che ha come obiettivo di assicurare un ambiente
salubre: dunque, per quanto riguarda le materie radioattive la disciplina
dell’ambiente comprenderebbe anche quella della salute ricadendosi
perciò nell’ambito della legislazione esclusiva dello Stato. Soltanto se la
legge statale avesse attuato non correttamente la normativa comunitaria, la
legge regionale potrebbe derogare alla nozione di ambiente discendente da essa,
ed in questo caso sorgerebbe una questione sulla portata della normativa
comunitaria di competenza della Corte di giustizia.
Alla medesima conclusione
si perverrebbe anche lasciando la prospettiva comunitaria e guardando alla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 407
e n. 536 del
2002). Il d.lgs. n. 230 del
Sotto il profilo della
violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., la difesa erariale osserva che
valutando la legge impugnata dal punto di vista della tutela della salute essa
contrasterebbe con i principi fondamentali contenuti nel d.lgs. n. 230 del
1995, tra i quali in particolare il regime dell’autorizzazione con prescrizioni
(art. 21) cui la legge regionale, imponendo il divieto di transito, non si
atterrebbe.
Quanto alla violazione
dell’art. 117, primo comma, Cost., il ricorrente propone le medesime censure
già ricordate sopra (relative al giudizio promosso nei confronti della legge
sarda), chiarendo che sebbene l’art. 30 del trattato CE consenta divieti e
restrizioni al transito di merci per ragioni di ordine pubblico, pubblica
sicurezza e tutela della salute, tuttavia la giurisprudenza comunitaria
costante ritiene che tali limitazioni debbono essere proporzionate ed
indispensabili per la tutela dell’interesse rilevante, come non sarebbe invece
nel caso di specie. La tutela della salute si sarebbe realizzata, infatti,
attraverso misure che investono tutte le materie radioattive, anche quelle
prodotte all’interno della Regione. Ad avviso della difesa erariale, la legge
regionale sembra piuttosto voler evitare oneri di controllo e di intervento in
caso di incidenti, ma, sempre secondo la giurisprudenza comunitaria, tale
obiettivo non sarebbe sufficiente a giustificare la preclusione del transito.
In conclusione,
l’Avvocatura chiede la dichiarazione di incostituzionalità di tutta la legge
regionale censurata considerato che “dalla illegittimità costituzionale
dell’art. 1 deriva quella dell’art.
4. Si è costituita
Quanto alla lamentata
violazione della competenza esclusiva statale in materia di ambiente ex art.
117, comma secondo, lettera s, Cost.,
la difesa regionale sostiene che, come emerge dalla relazione al disegno di
legge della Giunta Regionale, le norme sono state dettate “per finalità
afferenti alla tutela della salute pubblica e nell’esercizio delle competenze
della protezione civile e governo del territorio” e per contrastare “la
‘concreta possibilità’ ex D.L. n. 314
del 2003 che il territorio regionale fosse oggetto, ‘inaudita altera parte’,
dell’intervento statale, legislativo prima ed amministrativo poi, diretto
all’elezione del territorio di Basilicata quale deposito nazionale delle scorie
radioattive”. Pertanto non sussisterebbe alcuna invasione della competenza
esclusiva statale in materia di ambiente, tanto più che da tale attribuzione
non potrebbe farsi discendere una compressione del potere delle Regioni di legiferare
in altri settori, tanto in via concorrente che residuale, salvo che il
legislatore statale dichiari quale interesse unitario intenda tutelare
attraverso l’esercizio di una competenza che incide anche su quelle regionali.
Nella normativa richiamata dal Presidente del Consiglio dei Ministri non si
troverebbero “ragioni giustificatrici che possano risolversi in termini di
limitazioni al potere legislativo regionale riferentesi
alle materie di legislazione concorrente, atteso peraltro l’inconfutabile dato
storico della sua emanazione antecedente alla riformulazione del titolo V della
Costituzione e l’assoluta mancanza di una preordinazione alla tutela
ambientale”.
Infondato e pretestuoso
sarebbe, sempre secondo la difesa regionale, l’assunto che la legge regionale
abbia violato le norme del d.lgs. n. 230 del 1995 recanti standard minimi di tutela della salute. Tali norme, infatti, “per
essere considerate inderogabili e non suscettibili di modificazione da parte
regionale dovrebbero essere previste per garantire l’attuazione della tutela
ambientale”; tuttavia questa connessione “non si evince dalla normativa
richiamata, art. 21 D.lgs. 230 del 1995 e art.
5.– Con ricorso
notificato il 6 febbraio 2004 e depositato il 12 febbraio 2004 (r.ric. n. 19 del 2004) il Presidente del Consiglio dei
ministri per il tramite dell’Avvocatura generale dello Stato ha impugnato in
via principale la legge della Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 26 (Dichiarazione della Calabria
denuclearizzata. Misure di prevenzione dall’inquinamento proveniente da
materiale radioattivo. Monitoraggio e salvaguardia ambientale e salute dei
cittadini), che all’art.
Quanto alla
individuazione della materia pertinente, il ricorrente sostiene anzitutto che
se il legislatore regionale ha inteso provvedere in materia di ambiente,
riservata dall’art. 117, secondo comma, lettera s, Cost. alla competenza esclusiva statale, allora la disciplina
censurata dovrebbe essere solo per questo dichiarata costituzionalmente
illegittima. Sicuramente estranee all’oggetto della legge regionale, che
riguarda beni mobili, sarebbero invece, sempre secondo la difesa erariale, la
tutela del territorio e l’urbanistica, materie che verrebbero interessate
soltanto qualora fossero disciplinati “criteri di localizzazione degli impianti
di conservazione dei materiali nucleari o delle discariche dei rifiuti”.
Neppure pertinente sarebbe il riferimento alla protezione civile, dato che i
materiali nucleari provocano problemi di tal genere non di per sé ma soltanto
qualora si verifichino eventi eccezionali nella loro gestione. Dunque la
competenza legislativa regionale potrebbe fondarsi solo sulla tutela della
salute.
Da questo punto in poi
l’Avvocatura ripete argomentazioni identiche a quelle ricordate in riferimento
al ricorso iscritto al reg. ric. n. 7 del 2004 e conclude chiedendo che tutta
la legge della Regione Calabria sia dichiarata costituzionalmente illegittima,
considerato che le altre disposizioni in essa contenute svolgono una funzione
strumentale rispetto all’art. 1.
6.– Si è costituita in
giudizio
La difesa regionale muove
dall’assunto, fondato sulla medesima giurisprudenza costituzionale richiamata
dall’Avvocatura, che le Regioni siano titolari di competenze concorrenti
finalizzate ad assicurare la tutela ambientale, e che tale titolarità non possa
ritenersi preclusa o impedita dall’art. 117, secondo comma, lettera s, Cost. Una simile violazione potrebbe
configurarsi soltanto nel caso di contrasto con gli standard minimi eventualmente fissati dalle leggi dello Stato.
Quanto
alla presunta violazione dell’art. 117, primo comma, la difesa della Regione
ritiene che il d.lgs. n. 230 del 1995 non contenga “alcun principio comunitario
fondamentale che sarebbe violato dalla legge regionale” e che le direttive
comunitarie, cui tale decreto legislativo dà attuazione, siano finalizzate a
tutelare la salute dei cittadini. La normativa regionale non imporrebbe divieti
indiscriminati e permanenti relativi ai materiali radioattivi, trattandosi “di
norme dall’evidente contenuto programmatorio”, che
impegnano
In conclusione, la difesa
regionale ritiene che nella complessa materia di cui si tratta non possa
affermarsi una “‘primazia’ ovvero una potestà esclusiva dello Stato che scaturirebbe
dalla disciplina contenuta nel D.lgs. n. 230 del
7.– Con ricorso
notificato il 9 marzo 2004 e depositato il 17 marzo 2004 (r.ric.
n. 40 del 2004) il Presidente della Giunta della Regione Basilicata ha impugnato
in via principale il decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314 (Disposizioni urgenti per la raccolta, lo
smaltimento e lo stoccaggio, in condizioni di massima sicurezza dei rifiuti
radioattivi), e la legge di conversione 24 dicembre 2003, n. 368, chiedendo
anche che
Con riguardo all’intero
testo normativo del decreto legge n. 314, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 368 del 2003, la ricorrente lamenta anzitutto la violazione dell’art.
77, secondo comma, Cost. e dell’art. 117, terzo comma, Cost.: l’insussistenza
dei presupposti della decretazione d’urgenza avrebbe leso la competenza
legislativa concorrente della Regione in materia di tutela della salute,
governo del territorio e protezione civile. Ciò risulterebbe dal preambolo
dello stesso provvedimento legislativo, che afferma la necessità ed urgenza di
dare immediata sistemazione in sicurezza dei rifiuti radioattivi, mentre nel
secondo comma dell’art. 1 prevede che il Deposito sia completato molto dopo
l’entrata in vigore del decreto (15 novembre 2003), e cioè entro il 31 dicembre
2008. Altrettanto insufficienti sarebbero le motivazioni contenute nella
relazione del d.d.l. di conversione che, considerato il contesto di crisi
internazionale, giustificano l’intervento sulla base, tra l’altro, del rischio
di atti terroristici, e ciò in contrasto con l’impegno, derivante
dall’appartenenza all’Unione Europea, di dotarsi di un deposito ingegneristico
entro il 2013 e di uno geologico entro il 2018. Neppure si potrebbe addurre a
giustificazione l’inerzia del Parlamento, considerato che alle Camere era in
discussione proprio il conferimento di una delega al Governo in materia, delega
che oltre a fissare le modalità di esercizio della stessa, prevedeva la
partecipazione degli enti territoriali interessati alla individuazione del
sito. Ancora, l’insussistenza dei presupposti di necessità e di urgenza sarebbe
dimostrata dalla non immediata applicabilità delle norme censurate. Il Governo
infine si sarebbe dovuto limitare ad individuare gli standard minimi in base ai quali le Regioni avrebbero potuto
legiferare in via ulteriore.
La ricorrente dubita
della legittimità costituzionale della normativa statale in riferimento ai
principi di sussidiarietà, ragionevolezza, leale collaborazione e previa intesa
tra Stato e Regioni (come affermato nella sentenza n. 303 del
2003). E’ ben vero che il legislatore statale giustifica l’adozione della
disciplina censurata sulla base di esigenze di tutela dell’ambiente – ‘materia
trasversale’ di competenza legislativa esclusiva dello Stato – ma ciò non
escluderebbe, anzi richiederebbe, il riconoscimento in capo agli altri enti
territoriali delle correlative funzioni amministrative. Nel caso di specie,
dunque, trattandosi di un’opera di interesse nazionale, ritenuta indifferibile
ed urgente, le funzioni amministrative ad essa sottese apparterrebbero agli
enti territoriali “investiti, interessati, vincolati da quell’opera”. Lo Stato,
per appropriarsi di tali funzioni amministrative “dovrebbe preliminarmente
consumare una fase interlocutoria di previa intesa con gli enti territoriali da
articolarsi diversamente a seconda della fase di attuazione dell’iniziativa in
cui si verte. Una prima fase coinvolgente tutte le regioni per procedere
all’individuazione del territorio ove ubicare il deposito ed una o più fasi
successive intercorrenti con l’ente regione, il cui territorio fosse stato
individuato come area utile per posizionare l’opera di che trattasi”. La difesa
regionale reputa insoddisfacente sotto questo aspetto la previsione contenuta
nell’art. 1, comma 1, e ritiene che lo Stato abbia avocato a sé
illegittimamente ogni funzione. La normativa censurata lederebbe anche i
principi di leale collaborazione e di ragionevolezza, in quanto sacrificherebbe
i diritti costituzionalmente protetti dagli artt. 9 e 32 Cost. delle
popolazioni del territorio su cui verrà ubicato il Deposito, per la
insufficiente o mancata partecipazione degli enti territoriali ai processi
decisionali ed alle fasi amministrative. Con riferimento poi all’esercizio da
parte dello Stato di poteri sostitutivi, mancherebbe, inoltre, nella disciplina
impugnata ogni previsione che subordini tale intervento ad un espresso atto di
diniego proveniente dall’ente regionale.
In conclusione, il Presidente
della Giunta della Regione Basilicata chiede alla Corte di dichiarare
l’illegittimità costituzionale del decreto-legge e della legge di conversione,
instando preliminarmente perché
8.– Si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri per il tramite
dell’Avvocatura dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o respinto perché infondato.
Secondo la difesa
erariale il primo motivo di ricorso sarebbe inammissibile e la questione si
sposterebbe sul secondo, in considerazione della univoca giurisprudenza
costituzionale che consente alle Regioni di contestare l’esistenza dei
presupposti costituzionali degli atti aventi forza di legge soltanto qualora la
violazione sia idonea a vulnerare le attribuzioni costituzionali delle Regioni
(v. da ultimo la sentenza
n. 6 del 2004). Il motivo sarebbe comunque infondato, in quanto, sotto
questo profilo la normativa statale potrebbe essere censurata soltanto nel caso
di “evidente mancanza” dei presupposti di necessità ed urgenza. La presenza
sull’intero territorio nazionale di rifiuti radioattivi conservati in
condizioni non in grado di garantire né l’ambiente né la salute dei cittadini,
la necessità di predisporre un deposito unico nazionale dove essi vengano
concentrati sotto la responsabilità di un solo organo, ed i pericoli aggravati
dalla situazione internazionale escludono in ogni caso che possa ritenersi evidente la mancanza delle condizioni di
cui all’art. 77 Cost. Nessun rilievo può attribuirsi al fatto che gli effetti
del decreto-legge non possano realizzarsi immediatamente, per i tempi richiesti
al fine della costruzione del deposito nazionale. Sugli effetti sananti della
legge di conversione, la difesa erariale non reputa necessario soffermarsi per
la infondatezza delle tesi avversarie.
L’Avvocatura reputa
inammissibile, in quanto non tempestivo, il ricorso (notificato il 9 marzo
2004) in quanto proposto nei confronti del decreto-legge (pubblicato il 18
novembre 2003) ma pure in quanto proposto nei confronti delle modifiche introdotte
con la legge di conversione, aventi una funzione puramente strumentale e di
completamento della disciplina contenuta nel decreto legge. Sarebbe
irragionevole ammettere il sindacato su tali ultime norme, una volta che le
norme portate dal decreto legge si sono consolidate.
Anche in ordine alla
presunta violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. il ricorso sarebbe
inammissibile per non aver
Quanto alla previsione
del deposito, la difesa erariale esclude la competenza a provvedere rivendicata
dalla Regione, adducendo che la medesima competenza dovrebbe riconoscersi in
capo a tutte le Regioni, con la conseguente possibilità di avere tanti depositi
regionali o di non averne alcuno, considerato che le leggi regionali non
produrrebbero effetti al di là del territorio della Regione che le ha poste.
L’individuazione del luogo più adatto per l’unico deposito sul territorio
nazionale non può essere fatta da una singola Regione, per la limitazione delle
sue competenze, né vi sarebbe “il mezzo procedimentale per una valutazione
consensuale di tutte”.
L’Avvocatura dello Stato
sostiene che, in applicazione dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza, la
competenza legislativa in materia non può che essere rimessa allo Stato, il
solo in grado di assicurarne l’esercizio unitario, compiendo una valutazione
dell’intero territorio nazionale con criteri uniformi (si richiamano sul punto
le sentenze n. 6
del 2004 e n.
303 del 2003).
Quanto alla contestazione
delle funzioni amministrative statali conseguenti, in virtù del superamento del
principio del parallelismo, la difesa erariale reputa che sarebbe stato
contraddittorio attribuirle alle Regioni o agli enti minori, avendo questi
competenze limitate ai territori rispettivi. Così anche la individuazione degli
organi statali competenti non poteva che spettare allo Stato, senza
coinvolgimenti regionali, poiché le Regioni non avrebbero interessi
costituzionalmente garantiti rispetto alla organizzazione amministrativa dello
Stato (art. 117, secondo comma, lettera g,
Cost.). Trattandosi di un’opera di sua proprietà e fatta a sue spese non poteva
essere che lo Stato a gestire tutte le operazioni, dalla individuazione del
luogo alla esecuzione dei lavori. Gli interessi delle Regioni, ad avviso
dell’Avvocatura, sarebbero tutelati adeguatamente attraverso la previsione
dell’intesa con
Un ultimo rilievo investe
la rivendicazione della Regione di funzioni amministrative in capo agli enti
territoriali minori, nel senso che, una volta individuato il sito, le
competenze avrebbero dovuto essere attribuite al Comune nel cui territorio il
sito si trova. Anzitutto, rileva la difesa erariale, l’art. 127, secondo comma,
Cost. consentirebbe alla Regione di promuovere la questione di costituzionalità
soltanto quando una legge dello Stato leda la sua sfera di competenza; ed in
secondo luogo, la legge censurata non avrebbe trascurato le eventuali
implicazioni territoriali: sia prevedendo misure di compensazione territoriale
(art. 4), sia stabilendo che, alla data della messa in esercizio del Deposito
nazionale, le misure vengano trasferite al territorio che ospita il Deposito,
proporzionalmente alla allocazione dei rifiuti radioattivi.
9.– Nel giudizio promosso nei confronti della legge sarda (r. ric. n. 67 del 2003), ha depositato memoria il Presidente del Consiglio dei ministri, illustrando i motivi del ricorso.
Premesso che alla luce della normativa comunitaria i materiali nucleari, anche sotto forma di rifiuti, costituiscono merci, si sottolinea anzitutto l’illegittimità di ogni disposizione che ne limiti la circolazione.
Il ricorrente
nega poi che l’art. 3, lettera f), dello statuto attribuisca alla Regione
Sardegna potestà in materia ambientale, ritiene estranei alla materia
disciplinata dalla legge impugnata il governo del territorio e la protezione
civile, mentre, in ordine alla tutela della salute, osserva come, secondo
l’art. 174 del trattato CE, la protezione della salute costituisca uno degli
obbiettivi della politica ambientale, sicché, se la legge statale – il d.lgs.
n. 230 del 1995, che reca la disciplina, attuativa della normativa comunitaria,
del trasporto di materie radioattive - ha correttamente attuato le direttive
comunitarie, la protezione della salute umana, nei limiti in cui è compresa
nella disciplina dell’ambiente secondo la nozione comunitaria, rientrerebbe
nella legislazione esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma,
lettera s, Cost., e
La legge impugnata, quindi, per quanto attiene alla tutela della salute è illegittima sotto un duplice profilo: per aver inciso su una normativa comunitaria in materia di ambiente, la cui attuazione rientra nella legislazione esclusiva dello Stato, e per non essersi attenuta ai principi fondamentali che, in mancanza di una formulazione espressa, vanno desunti dalla legislazione preesistente. Quest’ultima fissa gli standard di tutela anche per il trasporto di materiale radioattivo, il quale, ove interessi i territori di più Regioni, non può essere disciplinato che da una fonte capace di produrre effetti giuridici al di là dei singoli territori; esso non può essere lasciato all’iniziativa dei singoli soggetti interessati, richiedendo l’intervento preventivo di un organo amministrativo capace di stabilire la prescrizioni particolari necessarie per prevenire i pericoli, organo che, in base ai criteri enunciati dall’art. 118, primo comma, Cost., non può che essere statale, come la fonte legislativa che lo prevede.
9.1.– Nel
medesimo giudizio, ha depositato memoria
Quanto alla tutela della salute, in assenza di finalità di rango costituzionale in grado di contrapporsi efficacemente, nel caso di specie, al bene primario della salute (sono richiamate le sentenze n. 193 del 1997 e n. 399 del 1996), l’intervento regionale sarebbe rispondente ad una logica di corretto bilanciamento tra gli interessi coinvolti. Alla restrizione all’ingresso di materiali nucleari disposta dalla legge sarda, infatti, non si contrapporrebbe alcuna esigenza unitaria di carattere nazionale in grado di impedire al legislatore regionale di fissare standard di tutela più elevati rispetto a quelli fissati dalla legislazione statale e da quella comunitaria, anche in applicazione dei principi comunitari di prevenzione e di precauzione in materia ambientale (vengono richiamate le sentenze n. 382 del 1999 e n. 407 del 2002, in ordine alla possibilità per le Regioni di modificare in senso più restrittivo i valori-soglia fissati in sede statale).
10.– Nel giudizio promosso nei confronti della legge lucana (r. ric. n. 7 del 2004), ha depositato memoria il Presidente del Consiglio dei ministri, sviluppando argomenti analoghi a quelli svolti nella memoria relativa al giudizio che precede (r. ric. n. 67 del 2003).
11.– Anche nel giudizio promosso nei confronti della legge della Regione Calabria (r. ric. n. 19 del 2004), ha depositato memoria il Presidente del Consiglio dei ministri, sviluppando argomenti analoghi a quelli svolti nella memoria relativa al giudizio rubricato al r.ric. n. 67 del 2003.
12.– In prossimità
dell’udienza pubblica, nel giudizio promosso dalla Regione Basilicata (r.ric. n. 40 del 2004) ha depositato memoria il Presidente
del Consiglio dei ministri, insistendo per l’inammissibilità del ricorso,
soprattutto per il suo tenore generale, perché privo di indicazione delle
specifiche norme censurate – il che non consentirebbe ad esso resistente che di
svolgere difese generiche –, ovvero per la sua infondatezza.
In ordine
alla lamentata violazione delle competenze amministrative, cui l’esecuzione
dell’opera darebbe luogo, si osserva che alla realizzazione del deposito,
“opera di difesa nazionale di proprietà dello Stato”, è estranea la potestà programmatoria degli enti locali; e che, peraltro,
rientrando la programmazione urbanistica nei poteri dei Comuni,
A radicare la potestà legislativa dello Stato in base all’art. 117, secondo comma, Cost., prosegue la difesa erariale, è sufficiente la connessione fra radioattività ed ambiente, sicché non può negarsi la possibilità per lo Stato di predisporre direttamente, con un’opera di sua proprietà e quindi costruita a sue spese, un luogo di stoccaggio di massima sicurezza dei rifiuti. Ciò sarebbe conforme al principio di adeguatezza richiamato dall’art. 118 Cost. La scelta del sito, mettendo le Regioni in una situazione di conflitto, non potrebbe che essere portata al livello più alto, che è quello dello Stato, secondo il principio di sussidiarietà, anch’esso fissato dall’art. 118 Cost. Le funzioni amministrative corrispondenti non potevano, di conseguenza, che essere dello Stato, con la possibilità, per le Regioni, di far valere il proprio punto di vista in sede di Conferenza unificata, ma con l’attribuzione al Presidente del Consiglio della competenza a provvedere in caso di mancato raggiungimento dell’intesa.
Trattandosi di opera di difesa nazionale e di proprietà dello Stato, la potestà legislativa di quest’ultimo si fonderebbe anche sull’art. 117, secondo comma, Cost., lettere d e g, poiché rientra nella organizzazione amministrativa non solo la predisposizione delle risorse umane, ma anche di quelle materiali.
Considerato in diritto
1.– Il Governo impugna tre leggi regionali, rispettivamente delle Regioni Sardegna (r.ric. n. 67 del 2003), Basilicata (r.ric. n. 7 del 2004) e Calabria (r.ric. n. 19 del 2004), aventi in comune fra loro l’oggetto, consistente essenzialmente nella dichiarazione del territorio regionale come territorio “denuclearizzato” e precluso al transito e alla presenza di materiali nucleari provenienti da altri territori.
A sua volta
2.– Data la connessione oggettiva, i giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
3.– La legge
della Regione Sardegna 3 luglio 2003, n. 8 (Dichiarazione della Sardegna territorio denuclearizzato) si
compone di 4 articoli. L’art. 1 sancisce al comma 1 che «
Il comma 2 stabilisce che «sono esclusi dal divieto di cui al comma 1 i materiali necessari per scopi sanitari, per il supporto della sicurezza, del controllo e della produzione industriale e per la ricerca scientifica».
L’art. 2 prevede la nomina di una Commissione di inchiesta con compiti di verifica della eventuale presenza di materiali radioattivi e dello stato di avanzamento degli studi in vista delle localizzazioni di depositi di detti materiali nel territorio regionale (comma 1), e dispone che successivamente il Presidente della Regione, su parere vincolante del Consiglio approvato a maggioranza di due terzi dei consiglieri, «esprime la definitiva posizione della Regione sia sull’utilizzo ed il deposito nel territorio regionale di sostanze radioattive o scorie e rifiuti di sostanze radioattive, sia anche sullo stoccaggio in Sardegna di rifiuti pericolosi o dannosi non prodotti nel territorio regionale» (comma 2), mentre «ove necessario il Consiglio regionale promuove l’adozione di apposite norme di attuazione statutarie, che regolino i controlli e le azioni amministrative necessarie per l’effettiva denuclearizzazione del proprio territorio».
L’art. 3 prevede Misure urgenti di vigilanza e controllo curate dalle strutture regionali preposte alla vigilanza ambientale e sanitaria; l’art. 4 disciplina l’entrata in vigore della legge.
Il ricorrente censura l’intera legge in quanto interferirebbe con la materia dell’ambiente, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, non potrebbe trovare base nelle competenze regionali in materia di urbanistica, governo del territorio e protezione civile, e in quanto, con riferimento alla competenza regionale concorrente in materia di tutela della salute, non si sarebbe attenuta ai principi fondamentali desumibili dalla legislazione statale preesistente, secondo i quali «restrizioni generalizzate alle attività economiche, non legate a situazioni particolari di ambiente o di operatore», andrebbero fondate su dati scientifici attendibili e non su valutazioni genericamente prudenziali.
La legge impugnata violerebbe altresì l’art. 117, primo comma, della Costituzione, in quanto contrasterebbe con la disciplina attuativa di direttive comunitarie recata dal d.lgs. n. 230 del 1995, che sarebbe fonte della “disciplina integrale della materia”. Inoltre, precludendo la circolazione dei rifiuti radioattivi sul territorio regionale, la legge violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione (che riserva allo Stato la competenza in materia di tutela della concorrenza), perché interferirebbe nel mercato dei materiali nucleari, anch’essi soggetti alla disciplina della concorrenza.
Dalla incostituzionalità dell’art. 1 discenderebbe come conseguenza necessaria quella degli articoli 2 e 3 della legge, destinati ad operare sul presupposto della efficacia dell’art. 1 medesimo.
4.– La questione è fondata.
Un intervento legislativo della portata di quello posto in essere dalla Regione Sardegna con la legge impugnata non trova fondamento in alcuna delle competenze attribuite alla Regione medesima dallo statuto speciale e dalla Costituzione.
In particolare, non può valere a fondare tale intervento la competenza legislativa primaria in materia di “edilizia ed urbanistica” (art. 3, lettera f, dello statuto), che non comprende ogni disciplina di tutela ambientale, e deve comunque esercitarsi – quando si tratti di ambiti in cui le Regioni ordinarie non abbiano acquisito con il nuovo titolo V, parte II, della Costituzione, maggiori competenze invocabili anche dalle Regioni speciali in forza dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (cfr. sentenza n. 536 del 2002) – nei limiti statutari delle norme fondamentali di riforma economico-sociale e degli obblighi internazionali e comunitari (a cui si può ricondurre almeno in parte la disciplina del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 230, recante “Attuazione delle direttive 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 92/3/Euratom e 96/29/Euratom in materia di radiazioni ionizzanti”, la quale infatti trova applicazione anche nei confronti delle Regioni speciali, come risulta da alcune delle sue disposizioni in materia di rifiuti radioattivi, quali ad esempio gli artt. 29, comma 2, 30, comma 2, 33, comma 1).
Per quanto riguarda la disciplina ambientale, non solo le Regioni ordinarie non hanno acquisito maggiori competenze, invocabili anche dalle Regioni speciali, ma, al contrario, una competenza legislativa esclusiva in tema di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema è stata espressamente riconosciuta allo Stato, sia pure in termini che non escludono il concorso di normative delle Regioni, fondate sulle rispettive competenze, al conseguimento di finalità di tutela ambientale (cfr. sentenze n. 407 del 2002, n. 307 e n. 312 del 2003, n. 259 del 2004).
Né, in proposito, può valere riferirsi, come fa l’art. 1, comma 1, della legge impugnata, all’art. 58 delle norme di attuazione dello statuto sardo di cui al d.P.R. n. 348 del 1979, che si limita a trasferire alla Regione le funzioni amministrative concernenti gli interventi per la protezione della natura, le riserve e i parchi naturali, e all’art. 80 del d.P.R. n. 616 del 1977, che pur includendo la “protezione dell’ambiente” nell’ambito della disciplina dell’uso del territorio riconducibile alla materia “urbanistica” non ha fatto venir meno le competenze statali in materia specificamente ambientale.
Ancor meno la legge censurata può giustificarsi in base alla competenza concorrente della Regione in materia di salute pubblica, protezione civile e governo del territorio: mentre questi ultimi due titoli di competenza non aggiungono nulla ai poteri della Regione in campo ambientale, in presenza della competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s, i poteri della Regione nel campo della tutela della salute non possono consentire, sia pure in nome di una protezione più rigorosa della salute degli abitanti della Regione medesima, interventi preclusivi suscettibili, come nella specie, di pregiudicare, insieme ad altri interessi di rilievo nazionale (cfr. sentenza n. 307 del 2003), il medesimo interesse della salute in un ambito territoriale più ampio, come avverrebbe in caso di impossibilità o difficoltà a provvedere correttamente allo smaltimento di rifiuti radioattivi.
E’, in ogni caso, decisivo osservare che alle Regioni, sia ad autonomia ordinaria sia ad autonomia speciale, è sempre interdetto adottare misure di ogni genere capaci di ostacolare “in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni” (art. 120, primo comma, Cost., pur non espressamente invocato dal ricorrente): e una normativa, come quella impugnata, che preclude il transito e la presenza, anche provvisoria, di materiali nucleari provenienti da altri territori è precisamente una misura fra quelle che alle Regioni sono vietate dalla Costituzione.
In fatto, poi, è ben noto che il problema dello smaltimento dei rifiuti pericolosi – e quelli radioattivi lo sono – di origine industriale non può essere risolto sulla base di un criterio di “autosufficienza” delle singole Regioni (cfr. sentenze n. 281 del 2000, n. 335 del 2001, n. 505 del 2002), poiché occorre tener conto della eventuale irregolare distribuzione nel territorio delle attività che producono tali rifiuti, nonché, nel caso dello smaltimento dei rifiuti radioattivi, della necessità di trovare siti particolarmente idonei per conformazione del terreno e possibilità di collocamento in sicurezza dei rifiuti medesimi. La comprensibile spinta, spesso presente a livello locale, ad ostacolare insediamenti che gravino il rispettivo territorio degli oneri connessi (secondo il noto detto “not in my backyard”), non può tradursi in un impedimento insormontabile alla realizzazione di impianti necessari per una corretta gestione del territorio e degli insediamenti al servizio di interessi di rilievo ultraregionale.
5.– Nemmeno
varrebbe, a contrastare la fondatezza della censura, il rilievo che il comma 2
dell’art. 1 della legge impugnata esclude dal divieto di transito e di presenza
“i materiali necessari per scopi sanitari, per il supporto della sicurezza, del
controllo e della produzione industriale e per la ricerca scientifica”, né il
rilievo del carattere in qualche modo transitorio della disciplina, in attesa
che, ai sensi dell’art. 2, comma 2, della stessa legge,
Quanto al primo rilievo, basta infatti osservare che queste esenzioni non riguardano il caso dello smaltimento di rifiuti radioattivi, che è, notoriamente, il problema che fa sorgere le maggiori difficoltà in termini di individuazione dei siti idonei.
Quanto alla transitorietà della disciplina, essa, anche se sussistesse (ma l’art. 1 non si esprime in questi termini), non varrebbe a giustificarla sul piano costituzionale, una volta che si riscontri, come si è fatto, che essa eccede dalla competenza della Regione e vîola limiti a questa imposti dalla Costituzione.
L’art. 1
della legge regionale è dunque costituzionalmente illegittimo. Lo sono
egualmente, per la loro stretta connessione con l’art. 1, le altre disposizioni
della legge: l’art. 2, infatti, presuppone la possibilità per
6.– La legge regionale della Basilicata 21 novembre 2003, n. 31 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 31 agosto 1995, n. 59), aggiunge, con l’art. 1, un comma 1-bis all’art. 1 della legge regionale 31 agosto 1995, n. 59 (Normativa sullo smaltimento dei rifiuti), del seguente tenore: «Il territorio della Regione Basilicata è dichiarato denuclearizzato e precluso al transito e alla presenza, anche transitoria, di materiali nucleari non prodotti nel territorio regionale. Tale preclusione non si applica ai materiali necessari per scopi sanitari e per la ricerca scientifica».
L’art. 2
della legge impugnata, a sua volta, aggiunge alla legge regionale n. 59 del
1995 il seguente art. 4-bis: «
Il ricorrente lamenta la violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, la violazione di norme comunitarie e dunque dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, il contrasto con i principi fondamentali ricavabili in materia dal d.lgs. n. 230 del 1995.
7.– La questione è fondata.
Poiché la legge impugnata tende a disciplinare in modo preclusivo di ogni altro intervento la presenza e lo stesso transito, nel territorio regionale, di sostanze radioattive, fra cui i rifiuti radioattivi, è palese la invasione della competenza esclusiva attribuita allo Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema dall’art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione, nonché la violazione del vincolo generale imposto alle Regioni dall’art. 120, primo comma, Cost. (pur non espressamente invocato dal ricorrente), che vieta ogni misura atta a ostacolare la libera circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni.
Né può essere
invocato, a difesa della legge, un potere della Regione di intervenire a difesa
della salute con misure più rigorose di quelle fissate dallo Stato, poiché, come
si è già osservato a proposito dell’analoga legge della Regione Sardegna,
Anche in questo caso, come in quello della Regione Sardegna, e per le stesse ragioni, l’illegittimità della legge non può essere esclusa invocando le esenzioni dal divieto previste dallo stesso comma 1-bis introdotto nell’art. 1 della legge regionale n. 59 del 1995.
L’art. 1 della legge impugnata (art. 1, comma 1-bis, della legge regionale n. 59 del 1995) è dunque costituzionalmente illegittimo; e altrettanto è a dirsi, di conseguenza, per l’art. 2 (art. 4-bis della legge regionale n. 59 del 1995), che si riferisce a misure “necessarie ai fini” di cui al detto art. 1.
8.– La legge regionale della Calabria 5 dicembre 2003, n. 26 (Dichiarazione della Calabria denuclearizzata. Misure di prevenzione dall’inquinamento proveniente da materiale radioattivo. Monitoraggio e salvaguardia ambientale della salute dei cittadini) si compone di 5 articoli.
L’art. 1
stabilisce che «
L’art. 2 dispone la promozione di una «Conferenza per la sicurezza e la cooperazione del Sud» intesa a «rilanciare la denuclearizzazione di territori vocati all’agricoltura e al turismo individuando forme di collaborazione solidaristica tra le popolazioni interessate».
L’art. 3 prevede la nomina di un “Collegio referente” con compiti di verifica, a seguito della cui attività il Presidente della Regione, su parere vincolante del Consiglio regionale sugli esiti dell’inchiesta esprimerà «la definitiva posizione della Regione sull’utilizzo ed il deposito nel territorio regionale di sostanze nucleari o di loro residui» (comma 2); e la adozione di «apposite norme che regolino i controlli e le azioni amministrative necessarie per l’effettiva denuclearizzazione del proprio territorio» (comma 4).
L’art. 5 prevede misure di vigilanza e controllo necessarie per impedire ogni contiguità di materiali nucleari con le popolazioni e le strutture civili «prevenendo l’immissione di nuove consistenze dei medesimi materiali».
L’art. 5 disciplina l’entrata in vigore della legge.
Il ricorrente censura la legge con argomentazioni analoghe a quelle riferite alla legge della Regione Basilicata.
9.– La questione è fondata, per le medesime ragioni e in base ai medesimi argomenti già svolti a proposito della analoga legge della Regione Basilicata, nonché a proposito della legge della Regione Sardegna circa l’asserita non definitività della disciplina adottata.
Anche in
questo caso l’illegittimità dell’art. 1 comporta necessariamente la
dichiarazione di illegittimità dell’intera legge: infatti l’art. 2 nuovamente
si riferisce alla “denuclearizzazione” di territori; l’art. 3 presuppone la
possibilità per
10.– Il decreto legge 14 novembre 2003, n. 314 (Disposizioni urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio, in condizioni di massima sicurezza, dei rifiuti radioattivi), è impugnato dalla Regione Basilicata nel testo risultante dalla legge di conversione 24 dicembre 2003, n. 368.
Esso, a differenza del testo originario del decreto, non individua più nel territorio del Comune di Scanzano Jonico, in Provincia di Matera, il sito per la realizzazione del Deposito nazionale dei rifiuti radioattivi. Si limita invece a prevedere che la sistemazione in sicurezza dei rifiuti radioattivi, degli elementi di combustibile irraggiati e dei materiali nucleari, ivi inclusi quelli rivenienti dalla disattivazione delle centrali elettronucleari e degli impianti di ricerca e di fabbricazione del combustibile, sia effettuata presso il Deposito nazionale, riservato ai soli rifiuti di III categoria, che costituisce “opera di difesa militare di proprietà dello Stato”; e che il sito sia individuato entro un anno dal Commissario straordinario nominato ai sensi dell’art. 2, sentita l’apposita Commissione tecnico-scientifica, e previa intesa in sede di conferenza unificata Stato-Regioni-autonomie locali, ovvero, in mancanza del raggiungimento dell’intesa entro il termine stabilito, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previa deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 1, comma 1).
La realizzazione del Deposito è affidata alla società gestione impianti nucleari (SOGIN s.p.a.: art. 1, comma 2), utilizzando le procedure speciali previste per le opere cosiddette strategiche dalla legge n. 443 del 2001 e dal d.lgs. n. 190 del 2002 (art. 1, comma 3).
La “validazione” del sito è effettuata dal Consiglio dei ministri, sulla base degli studi effettuati dalla apposita Commissione tecnico-scientifica, previo parere dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici, del Consiglio nazionale delle ricerche e dall’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente (art. 1, comma 4-bis).
L’art. 2
prevede la nomina da parte del Presidente del Consiglio dei ministri di un
Commissario straordinario, il quale provvede “in deroga alla normativa vigente”
agli adempimenti relativi alla realizzazione del Deposito, fra cui
l’approvazione dei progetti (comma 1, lettera f), ed è autorizzato ad adottare, con speciali modalità e poteri,
anche sostitutivi, tutti i provvedimenti e gli atti di qualsiasi natura
necessari alla progettazione, all’istruttoria, all’affidamento e alla
realizzazione del Deposito nazionale, fatte salve le sole competenze del
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in materia di valutazione
di impatto ambientale e le competenze dell’Agenzia per la protezione
dell’ambiente e per i servizi tecnici-APAT (comma 2).
E’ prevista una speciale Commissione tecnico-scientifica composta da diciannove
esperti, di cui quattro nominati dalla Conferenza unificata, espressi due dalle
Regioni e due dagli enti locali. Il Presidente della Commissione (a seguito di
una successiva modifica introdotta con l’art. 1, comma 106, della legge n. 239
del 2004) è nominato dal Presidente del Consiglio d’intesa con
L’art. 3 prevede la allocazione e gestione in via definitiva dei rifiuti radioattivi di III categoria e del combustibile irraggiato nel Deposito nazionale, e la messa in sicurezza e lo stoccaggio dei rifiuti di I e II categoria in base ad un decreto del Presidente del Consiglio.
L’art. 4 prevede fra l’altro misure compensative a favore dei siti che ospitano impianti nucleari, e successivamente del territorio che ospita il Deposito nazionale.
L’art. 5 dispone misure di carattere finanziario; l’art. 6 disciplina l’entrata in vigore del decreto.
11.– La ricorrente Regione Basilicata censura il decreto legge nel suo complesso, in primo luogo, lamentando la mancanza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza idonei a legittimare l’intervento del Governo, e quindi la violazione dell’art. 77 della Costituzione. Essa osserva che il decreto disciplina attività, come la realizzazione del Deposito, destinate ad essere completate solo entro il 2008, e che non vi era urgenza di provvedere per la inerzia del Parlamento, il quale aveva in itinere l’approvazione di una legge di delega sull’argomento, dal contenuto più rispettoso delle autonomie regionali.
In secondo luogo la ricorrente lamenta la violazione delle competenze legislative della Regione in materia di tutela della salute, protezione civile e governo del territorio, in quanto la disciplina adottata produrrebbe effetti vincolanti e irreversibili, e non si limiterebbe, come sarebbe stato doveroso, a fissare principi sulla cui base le Regioni potessero dettare una ulteriore normativa.
Infine la
ricorrente denuncia la violazione dei principi costituzionali di
“sussidiarietà, ragionevolezza, leale collaborazione e previa intesa tra Stato
e Regioni”, osservando che, pur avendo lo Stato competenza legislativa
esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, le funzioni amministrative
dovrebbero essere svolte dagli enti territoriali ogni volta che l’ente sia
coinvolto da iniziative riguardanti il suo territorio o la sua popolazione. Lo
Stato, per assumere le funzioni amministrative che apparterrebbero naturaliter agli
enti territoriali, dovrebbe preliminarmente esaurire una fase interlocutoria di
previa intesa, coinvolgente tutte le Regioni, per procedere alla individuazione
del territorio ove ubicare il deposito, e successivamente, per la realizzazione
dell’opera,
12.– Non può accogliersi l’eccezione del Presidente del Consiglio dei ministri di tardività dell’impugnazione perché effettuata solo dopo l’entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge, che avrebbe solo completato la disciplina. La giurisprudenza di questa Corte è costante nel riconoscere la tempestività della impugnazione dei decreti legge dopo la loro conversione, che ne stabilizza la presenza nell’ordinamento (cfr. sentenze n. 113 del 1967, n. 192 del 1970, n. 25 del 1996 e n. 287 del 2004).
13.– La censura di violazione dell’art. 77 della Costituzione, anche a volerla considerare ammissibile in quanto intesa a far valere in via indiretta una lesione delle competenze della Regione derivante dal contenuto delle norme del decreto legge, è infondata.
Non solo non è evidente, nella specie, la mancanza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza, che legittimano il ricorso al decreto legge (cfr. sentenze n. 29 del 1995 e nn. 6 e 285 del 2004): ma, al contrario, appare evidente come l’esigenza di prevedere una adeguata disciplina idonea a consentire la realizzazione delle opere, oggi mancanti, necessarie per un corretto smaltimento dei rifiuti radioattivi, evitando pericoli per la salute e per l’ambiente, configuri un valido presupposto per un intervento d’urgenza: anche se poi il completamento delle procedure e delle opere necessarie possa richiedere tempi non brevi. L’urgenza infatti riguarda il provvedere, anche quando occorra tempo per conseguire il risultato voluto.
14.– Passando alle censure fondate sull’art. 117 della Costituzione e sui principi di sussidiarietà e leale collaborazione (mentre non viene in esame un autonomo profilo attinente alla “ragionevolezza” della legge), si deve anzitutto disattendere l’ulteriore eccezione di inammissibilità avanzata dall’Avvocatura erariale, secondo cui difetterebbe nel ricorso la individuazione di singole disposizioni in ipotesi non di principio, e come tali denunciate in quanto lesive della competenza regionale.
E’ vero che l’impugnazione riguarda l’intero decreto legge, ma è altrettanto vero che il contenuto di questo è omogeneo e assai specifico, concernendo le competenze ed i procedimenti per la individuazione del sito in cui ubicare il Deposito nazionale e per la sua realizzazione. Pertanto l’oggetto delle censure appare sufficientemente precisato.
15.– La questione, sotto questi profili, è solo parzialmente fondata.
La competenza statale in tema di tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s, Cost., è tale da offrire piena legittimazione ad un intervento legislativo volto a realizzare un impianto necessario per lo smaltimento dei rifiuti r