SENTENZA N. 26
ANNO 1966
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 10 e 11 del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3267, recante "riordinamento e riforma della legislazione
in materia di boschi e di terreni montani", promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 12 aprile 1965 dal Tribunale di Ascoli Piceno nel procedimento penale a carico di De Santis Celestino, iscritta al n. 109 del Registro ordinanze
1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 178 del 17
luglio 1965;
2) ordinanza emessa il 10 maggio 1965 dal Tribunale di Ascoli Piceno nel procedimento penale a carico di De Angelis Pietro, iscritta al n. 179 del Registro ordinanze
1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 242 del 25
settembre 1965.
Udita nella camera di consiglio del 3
febbraio 1966 la relazione del Giudice Aldo Sandulli.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa all'udienza del 12 aprile 1965 nel
procedimento penale a carico di De Santis Celestino,
responsabile dell'incendio di un bosco e ritenuto trasgressore delle norme di
polizia forestale localmente vigenti, il Tribunale di Ascoli
Piceno ha rimesso a questa Corte la questione relativa alla legittimità
costituzionale delle disposizioni della legge forestale (R.D. 30 dicembre 1923,
n. 3267, artt. 10 e 11) che attribuiscono ai Comitati
forestali provinciali (cui, in virtù dell'art. 35 del D.L. 18 aprile 1926, n.
731, sono sottentrate le Camere di commercio, industria e agricoltura) la
potestà di emanare norme di polizia forestale e di stabilire pene per la loro
trasgressione.
Secondo l'ordinanza le disposizioni
denunciate sarebbero in contrasto, prima di tutto, con l'art. 70 e con le altre
norme di formazione delle leggi previste dalla parte II, titolo I, sezione II,
della Costituzione: ciò pel fatto di conferire a una autorità amministrativa
una potestà normativa "che non può essere considerata sotto la specie
dell'art. 76". Sarebbero poi in contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
pel fatto di render possibili normative diverse da
provincia a provincia anche per "comportamenti di fatto analoghi".
Sarebbero infine in contrasto col principio di legalità della pena, enunciato
nell'art. 25 della Costituzione, pel fatto di
attribuire la potestà di emanare norme in materia penale - potestà riservata
alle leggi dello Stato - a una autorità amministrativa.
L'ordinanza, letta in udienza, presenti
l'imputato e il Pubblico Ministero, é stata notificata all'imputato il 4 maggio
successivo e al Presidente del Consiglio dei Ministri il 30 aprile; é stata
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento il 28 aprile; é stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 17 luglio 1965.
2. - Un'ordinanza di identico
contenuto é stata emessa dallo stesso Tribunale all'udienza del 10 maggio 1965
nel procedimento penale a carico di De Angelis
Pietro, responsabile di fatti analoghi.
L'ordinanza, letta in udienza, presenti l'imputato e il
Pubblico Ministero, é stata notificata all'imputato il 19 agosto successivo,
mentre era stata notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri il 15 luglio; é stata comunicata al Presidente della
Camera dei Deputati il 13 luglio e al Presidente del Senato il 15 luglio; é
stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 25 settembre 1965.
3. - In entrambi i giudizi davanti a questa Corte nessuno si é costituito. Pertanto le due cause sono state
trattate in camera di consiglio, ai sensi dell'art. 9 delle Norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte.
Considerato in diritto
1. - Data l'identità delle disposizioni denunciate e delle
questioni di legittimità costituzionale proposte nei confronti di esse nelle ordinanze di rimessione,
le due cause sono state trattate congiuntamente, e vengono riunite e decise con
unica sentenza.
2. - Le disposizioni denunciate sono gli artt.
10 e 11 del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3267, sul riordinamento e la riforma
della legislazione in materia di boschi e di terreni montani (così detta legge
forestale). Tale decreto, essendo stato emanato dal Governo in virtù della
delega contenuta nella legge 3 dicembre 1922, n. 1601, ha valore di legge.
Esattamente il giudice a quo ne ha rimesso perciò l'esame a questa Corte (art.
134 della Costituzione).
3. - Non occorre un lungo discorso per dimostrare
l'infondatezza dell'assunto relativo alla violazione,
a opera delle disposizioni denunciate, dell'art. 70 e delle altre norme della
sezione della Costituzione intitolata alla formazione delle leggi. A parte la
considerazione che il testo legislativo di cui si discute é anteriore alla
Costituzione, ed é stato perciò emanato sotto il vigore di un diverso regime
delle fonti dell'ordinamento, basterà osservare in proposito che, se l'art. 70
configura come organo della funzione legislativa il Parlamento, e se altri
articoli della ricordata sezione della Costituzione indicano tassativamente i
casi in cui é consentito ad organi dello Stato diversi dal Parlamento di porre
in essere provvedimenti dotati dello stesso valore giuridico delle leggi
approvate da quest'ultimo, ciò non esclude la
possibilità che la legge (o atti equiparati) attribuisca il carattere di fonte
dell'ordinamento - quando ciò faccia, come nel caso in
esame, senza conferire ad essi valore di legge - a provvedimenti diversi da
quelli contemplati dalle ricordate disposizioni. La Corte ha avuto numerose
occasioni di occuparsi di poteri normativi conferiti da leggi ad autorità
amministrative centrali e locali fuori delle ipotesi considerate dalla sezione
della Costituzione relativa alla "formazione
delle leggi", e di riconoscerne la legittimità (vedansi, tra le tante, le sentenze n. 16
e n. 30 del 1965;
n. 40 del 1964;
n. 134 del 1963;
n. 31 del 1962;
n. 11 del 1961;
n. 20 del 1960;
n. 35 del 1959;
n. 52 del 1958;
n. 103 del 1957).
4. - Neanche appare fondato l'assunto secondo cui
contrasterebbe col principio di eguaglianza, -
consacrato nell'art. 3 della Costituzione - il fatto che da località a località
"comportamenti di fatto analoghi" siano regolati da norme diverse e
sottoposti a una disciplina differenziata. Non si può escludere, anzi si deve
espressamente ammettere, che la diversità delle situazioni locali ed ambientali
(e quindi delle esigenze), consapevolmente ed adeguatamente valutate dalle
autorità a ciò preposte, suggeriscano e legittimino, per fatti
"analoghi", normative diverse. Appunto su tale concetto si basano,
del testo, le autonomie locali - che sono anche, e prima di tutto, autonomie
normative -, espressamente riconosciute dalla Costituzione, la quale anzi
prevede ed esige che esse vengano "promosse"
(art. 5), ed essa stessa le promuove (artt. 116 e
117).
5. - Più delicati profili presenta
invece il problema della conformità delle disposizioni denunciate al principio
di legalità della pena, formulato, nell'art. 25, secondo comma, della
Costituzione, congiuntamente a quello della irretroattività delle norme
punitive.
Questa Corte ha affermato più volte e categoricamente il
concetto che la fonte del potere punitivo non può risiedere che nella
legislazione dello Stato: su tale presupposto essa ha escluso in varie
occasioni che, pel solo fatto di avere autonoma
potestà normativa in certe materie, le Regioni dispongano altresì della
possibilità di comminare o rimuovere o variare con proprie leggi le pene nelle
materie stesse (vedansi le sentenze n. 6 del
1956, nn. 1, 21, 23, 39 del 1957
, n. 58 del 1959, nn. 13, 23 del 1961, n. 90 del 1962, nn. 68, 128 del 1963). Ed
ha precisato che soltanto lo Stato può, attraverso la propria legislazione,
fornire alla legislazione regionale il presidio della tutela penale (sentenza n. 90 del 1962).
Nondimeno la
Corte ha avuto diverse occasioni di escludere l'illegittimità
di disposizioni legislative, le quali, nel comminare una sanzione penale, si
rimettevano, per la specificazione del contenuto di singoli, definiti elementi
della fattispecie considerata nel precetto penalmente sanzionato, ad atti non
dotati di valore di legge: le più importanti espressioni di tale indirizzo sono
rappresentate dalle sentenze n. 36 e n. 96 del 1964, riguardanti,
rispettivamente, norme per la repressione del l'uso degli stupefacenti e per la
difesa della genuinità degli alimenti.
Il caso che ora si presenta all'esame é però alquanto diverso da quelli
allora trattati. Nell'art. 10 della legge
forestale la potestà normativa attribuita alle Camere di commercio (sottentrate
ai Comitati forestali provinciali) non é limitata alla specificazione di
singoli, definiti elementi di una fattispecie contemplata in un precetto
sanzionato penalmente contenuto in un atto avente valore di legge. L'anzidetto
articolo conferisce infatti all'autorità
amministrativa la stessa potestà di dettare "norme di polizia
forestale". Per la repressione delle trasgressioni di queste l'art. 11 la
autorizza poi a comminare, nella medesima sede,
sanzioni penali.
Tralasciando per il momento l'art. 11, il quale ha riguardo alla potestà
normativa di determinare la sanzione, é da fermare dapprima l'attenzione
sull'art. 10. Questo é la fonte legislativa per il tramite della quale
la sanzione penale comminata ai sensi dell'art. 11 viene
collegata alla trasgressione delle disposizioni dettate dall'autorità
amministrativa. Ma non ritiene la
Corte che la formulazione di esso
importi violazione del principio di legalità della pena, quale risulta
dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione.
Ai fini della
risoluzione della questione in esame non importa prender
posizione sul controverso problema se, allorquando una sanzione penale
venga collegata da una legge alla trasgressione di una norma emanata da
un'autorità amministrativa (o comunque contenuta in un atto non proveniente dal
potere legislativo dello Stato), e non destinata semplicemente (come nei casi
decisi con le sentenze nn. 36
e 96 del 1964) a specificare il contenuto di
singoli definiti elementi della fattispecie penale, il precetto sanzionato
penalmente sia da identificare in questa norma o in quella legge. É ferma
convinzione della Corte infatti che, qualsiasi possa
essere la risposta da dare a tale problema, il principio di legalità della pena
non può considerarsi soddisfatto quando non sia una legge (o un atto
equiparato) dello Stato - non importa se proprio la medesima legge che prevede
la sanzione penale o un'altra legge - a indicare con sufficiente specificazione
i presupposti, i caratteri, il contenuto e i limiti dei provvedimenti
dell'autorità non legislativa, alla trasgressione dei quali deve seguire la
pena.
Ciò premesso,
si può osservare che le "norme di polizia forestale", che le Camere
di commercio sono tenute ad emanare ai sensi dell'art. 10 della legge
forestale, trovano delimitato con precisione il proprio ambito dall'essere
ordinate a garantire l'osservanza delle "prescrizioni di massima" contemplate negli artt. 8 e 9
della legge forestale. E difatti l'art. 19 del regolamento di
esecuzione di questa, approvato con R.D. 16 maggio 1926, n. 1126,
precisa - senza con ciò aggiungere in proposito qualcosa di sostanzialmente
nuovo - che i precetti di quelle norme devono appunto essere diretti a
"prevenire il danno" che possa derivare dall'inosservanza delle
anzidette "prescrizioni di massima". Il problema dunque si sposta:
occorre vedere se gli artt. 8 e 9 della legge
contengono disposizioni specifiche a un punto tale da
far considerare sufficientemente delineato e delimitato l'ambito, entro il
quale le "prescrizioni di massima" - dalle quali le "norme di
polizia" devono prendere le mosse per garantirne l'osservanza - sono
ammesse a spaziare.
A tal
riguardo il giudizio non può essere che positivo.
Occorre
innanzi tutto considerare che la funzione del vincolo per scopi idrogeologici é
rigorosamente indicata, nell'art. 1 della legge forestale, nella prevenzione
del pericolo che i terreni possano, "con danno pubblico, subire
denudazioni, perdere la stabilità o turbare il regime delle acque".
Appunto ed espressamente in vista di tale risultato l'art. 8 dispone poi che le
"prescrizioni di massima" le quali -
all'evidente scopo di assicurarne l'aderenza alle differenti situazioni
climatiche, geologiche, culturali, ambientali, sociali - debbono essere emanate
dalle Camere di commercio provincia per provincia, impongano "le modalità
del governo e dell'utilizzazione dei boschi e del pascolo nei boschi e terreni
pascolativi, le modalità della soppressione e utilizzazione dei cespugli aventi
funzioni protettive, nonché quelle dei lavori di dissodamento di terreni saldi
e della lavorazione del suolo nei terreni a coltura agraria". A sua volta
l'art. 9 aggiunge, in modo addirittura tassativo, che nei terreni vincolati
l'esercizio del pascolo deve, "in ogni caso", essere assoggettato,
nelle "prescrizioni di massima", a talune restrizioni espressamente
indicate nell'articolo stesso, il quale consente solo in via di
eccezione qualche deroga, "su conforme parere dell'autorità
forestale".
É evidente
quanto sia circoscritto e specificato, nelle finalità e nel contenuto, l'ambito
della potestà normativa rimessa alle "prescrizioni di massima"
(potestà fatta poi oggetto - ma ciò non ha molta importanza ai fini delle
presenti considerazioni - di ulteriori dettagliate
specificazioni nell'art. 19 del ricordato regolamento di esecuzione della
legge). Come sono esigenze esclusivamente, o quasi esclusivamente, tecniche a
consigliare che la normazione della materia sia decentrata ad autorità locali
(il citato art. 19 precisa che le "prescrizioni di massima" possono
"essere determinate anche per singole parti di provincia"), del pari
sono criteri esclusivamente, o quasi esclusivamente, tecnici quelli che debbono ispirare le Camere di commercio nella emanazione
delle "prescrizioni di massima". La possibilità istituzionale (ex
art. 113 della Costituzione) del sindacato giurisdizionale di legittimità su
ogni deviazione nell'esercizio della normazione amministrativa - possibilità tanto più estesa, quanto meno elastici sono i limiti
stabiliti dalla legge - rende poi ancora più contenuto l'ambito entro cui le
"prescrizioni di massima", e le "norme di polizia
forestale" poste al loro servizio, sono ammesse a spaziare.
É da
escludere pertanto che possa considerarsi violato, per ciò che attiene al
profilo del precetto sanzionato penalmente, il principio, enunciato nell'art.
25 della Costituzione, per cui nessuno può esser
punito se non "in forza di una legge". Nel caso in esame le esigenze
di un decentramento, a fini di differenziazione della normazione, sono più che
evidenti; i poteri riconosciuti all'autorità amministrativa locale tutt'altro che arbitrari, apparendo puntualmente e
adeguatamente finalizzati, specificati nel contenuto, e delimitati; l'esercizio
di essi é aperto al sindacato giurisdizionale. In
siffatte condizioni la Corte
ritiene osservata la riserva di legge, nei limiti in cui essa deve considerarsi
operante in ordine all'aspetto precettistico
delle norme penali.
6. - In ordine all'aspetto della determinazione della sanzione
penale, ritiene però la Corte
che il principio costituzionale della legalità della pena sia da interpretare
più rigorosamente, nel senso che esso esige che sia soltanto la legge (o un
atto equiparato) dello Stato a stabilire con quale misura debba esser repressa
la trasgressione dei precetti che vuole sanzionati penalmente. La dignità e la
libertà personali sono, nell'ordinamento costituzionale democratico e unitario
che regge il Paese, beni troppo preziosi perché, in mancanza di un in equivoco
disposto costituzionale in tali sensi, si possa ammettere che un'autorità
amministrativa, e comunque un'autorità non statale,
disponga di un qualche potere di scelta in ordine ad essi. Anche l'eguaglianza
dei cittadini impone che la possibilità di incidere su tali beni sommi, e le
relative modalità, vengano ponderate - sia pure in
vista delle differenziazioni eventualmente necessarie - in un'unica sede e in
modo unitario. Le leggi dello Stato, se possono, anche con una certa ampiezza,
rimettere al giudice la valutazione di situazioni e circostanze, lasciando a
lui un adeguato campo di discrezionalità per l'applicazione delle pene nei
singoli casi concreti, non possono dunque rimettere ad altre autorità di
determinare in via normativa, a propria scelta, se sanzionare
o no penalmente certe infrazioni e se sanzionarle in una misura e con certe
modalità piuttosto che diversamente.
La normazione
sulle pene deve essere perciò considerata propria ed esclusiva della
legislazione statale, la quale non può mai abdicarvi, neppure per aspetti
marginali.
Alla stregua
di tali concetti non può non esser considerato illegittimo l'art. 11 della
legge forestale, pel fatto che demanda alle norme
locali di polizia forestale emanate dalle Camere di commercio di stabilire a
propria scelta (non importa se entro limiti tassativi, indicati con riferimento
a un precetto generale altrimenti applicabile) le sanzioni penali da comminare
ai trasgressori.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 del R.D. 30
dicembre 1923, n. 3267, recante "riordinamento e riforma della
legislazione in materia di boschi e di terreni montani";
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale,
proposta con le ordinanze indicate in epigrafe, relativa all'art. 10 dello
stesso R D. 30 dicembre 1923, n. 3267, in riferimento
agli artt. 3, 25 e 70 della Costituzione.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17 marzo 1966.
Gaspare
AMBROSINI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI -
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ -
Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO
Depositata in
cancelleria il 23 marzo 1966.