SENTENZA
N. 40
ANNO
1964
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Prof. GASPARE
AMBROSINI, Presidente
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
Prof. MICHELE FRAGALI
Prof. COSTANTINO
MORTATI
Prof. GIUSEPPE
CHIARELLI
Dott. GIUSEPPE VERZÌ
Dott. GIOVANNI
BATTISTA BENEDETTI
Prof. FRANCESCO PAOLO
BONIFACIO
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 7 della legge 12 giugno 1962, n.
567, contenente norme in materia di affitto di fondi rustici, promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa
il 24 ottobre 1963 dalla Sezione specializzata agraria del Tribunale di Cremona
nel procedimento civile vertente tra Borlenghi Mario e Turrini Gitta Maria,
Turrini Luisa e Soldi Antonietta ved. Turrini, iscritta al n. 203 del Registro
ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 312
del 30 novembre 1963;
2) ordinanza emessa
il 28 novembre 1963 dalla Sezione specializzata agraria del Tribunale di
Cremona nel procedimento civile vertente tra Ottolini Osvaldo e Marini Astra,
iscritta al n. 207 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, n. 336 del 28 dicembre 1963.
Visti gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri e gli atti di costituzione
in giudizio di Borlenghi Mario e di Turrini Gitta Maria, Turrini Luisa e Soldi
Antonietta ved. Turrini;
udita nell'udienza
pubblica del 18 marzo 1964 la relazione del Giudice Aldo Sandulli;
uditi gli avvocati
giovanni Bottinelli ed Egidio Tosato, per le signore Turrini e Soldi, l'avv.
Antonio Putzolu, per Borlenghi Mario, e il sostituto avvocato generale dello
Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Nella
controversia civile nascente da un rapporto di affittanza agraria tra le
proprietarie Turrini Gitta Maria, Turrini Luisa e Soldi Antonietta ved. Turrini
e l'affittuario Borlenghi Mario, la Sezione specializzata agraria del Tribunale
di Cremona, con ordinanza del 24 ottobre 1963 ha rimesso a questa Corte due
questioni di legittimità costituzionale nei confronti della legge 12 giugno
1962, n. 567, recante "norme in materia di affitto di fondi rustici",
sollevate dalla difesa delle proprietarie convenute, e ritenute rilevanti e non
manifestamente infondate.
La prima investe
l'art. 1. Si assume che, demandando alle Commissioni tecniche provinciali il
potere - non definito attraverso la indicazione di alcun "criterio
obbiettivo", segnatamente a garanzia del locatore - di determinare i
limiti in cui deve essere contenuta la misura del canone annuale dei fondi
rustici, tale articolo violerebbe il principio della riserva di legge enunciato
nel terzo comma dell'art. 41 della Costituzione, in base al quale la
compressione della libertà economica privata non può essere rimessa alla
discrezionalità dell'autorità amministrativa.
La seconda investe
l'art. 7. Si assume che, con l'obbligare il giudice a uniformarsi, nel
determinare l'equo canone, ai limiti fissati vincolativamente dalla Commissione
tecnica provinciale, detto articolo, in violazione dell'art. 101 della
Costituzione, che vuole i giudici soggetti soltanto alla legge, sottoporrebbe
il potere di decisione giurisdizionale a un atto amministrativo.
L'ordinanza,
notificata alle parti in causa il 2 novembre 1963 e al Presidente del Consiglio
dei Ministri l'8 novembre 1963, é stata comunicata ai Presidenti dei due rami
del Parlamento il 5 novembre 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30
novembre 1963, n. 312.
Si sono costituiti
innanzi a questa Corte le parti del giudizio a quo (le signore Turrini con
deduzioni e mandato depositati il 17 dicembre, il signor Borlenghi, con
deduzioni e mandato depositati il 14 dicembre 1963), nonché il Presidente del
Consiglio dei Ministri (con atto d'intervento dell'Avvocatura generale dello
Stato depositato il 19 dicembre 1963).
2. - La difesa
Turrini, premesso che le eccezioni di legittimità costituzionale di cui é causa
investono necessariamente - data la stretta concatenazione delle disposizioni -
anche gli artt. 2, 3, 5 e 6 della legge denunciata, e che la prima eccezione,
nonostante il riferimento al solo terzo comma dell'art. 41 della Costituzione,
riguarda, data la sua formulazione, l'intero testo di quest'ultimo articolo,
sottolinea che - come risulta anche dalla giurisprudenza di questa Corte -
l'articolo stesso enuncia il principio della riserva di legge non soltanto con
riferimento ai programmi e ai controlli contemplati nel terzo comma, ma anche
con riferimento ai limiti all'iniziativa economica privata ammessi dal secondo
comma; e aggiunge che l'eventuale inosservanza della riserva da parte del
legislatore non può considerarsi colmata o compensata "dalla eventuale
esistenza di altre forme di garanzia, quali quelle derivanti dall'osservanza
della prassi, di norme extragiuridiche o comunque non legislative, o quelle
connesse alla struttura e alla composizione dell'organo al quale il potere
discrezionale limitativo risulti affidato". Essa osserva che la
discrezionalità concessa alla Commissione amministrativa non risulterebbe
adeguatamente delimitata: a) né dal modo come l'art. 2 della legge regola la
composizione della Commissione, costituita con l'aggiunta, alle rappresentanze
paritetiche delle categorie controinteressate, del capo del locale ispettorato
agrario e del Prefetto in veste di presidente: infatti, in tal modo composta,
la Commissione sarebbe condizionata, nelle sue decisioni, dalla volontà dell'autorità
politica, determinata da "valutazioni di opportunità politica" invece
che da "autonomi accordi fra le categorie interessate"; b) né dai
vari riferimenti contenuti nell'art. 3: infatti il criterio dell'equità, cui la
disposizione fa rinvio, risulta esso stesso, per definizione, squisitamente e
sommamente discrezionale; il precetto che la determinazione delle tabelle dei
canoni debba avvenire "per zone agrarie omogenee, per qualità e classi di
terreni e per tipi aziendali", pur quando voglia ritenersi che imponga
alla commissione di effettuare una graduatoria, non impedisce poi ad essa
"di decidere liberamente il livello del canone dal quale partire ed al
quale arrivare"; la necessità di "tener conto dello stato di
produttività dei fondi, della esistenza e delle condizioni dei fabbricati
rurali, delle attrezzature aziendali, degli oneri a carico dei proprietari
locatori, degli apporti dell'affittuario, dei costi e degli oneri gravanti
sull'impresa", riguarderebbero "una serie di situazioni di fatto
considerate dalla norma tutte sullo stesso piano, senza che in alcun modo ne
sia discriminata l'incidenza ai fini della valutazione di equità"; gli
scopi dichiarati di "assicurare una equa remunerazione per il lavoro
dell'affittuario e della sua famiglia e la buona conduzione dei fondi"
sarebbero "del tutto generici e vaghi", rimettendosi il legislatore,
per tal via, ancora una volta a un criterio normativamente indefinito, quale
l'equità. D'altro canto non potrebbe ravvisarsi un momento delimitativo del
potere discrezionale delle commissioni provinciali, tale da soddisfare
l'esigenza della riserva di legge, nelle direttive di competenza della
Commissione centrale previste dall'art. 5, lett. a, della legge: ciò, da un
lato, per la provenienza anche di tali direttive da un'autorità amministrativa
e non da una legge, e dall'altro pel fatto che esse sono da considerare
ispirate secondo criteri politici.
Con riferimento alla
violazione, da parte dell'art. 7 della legge, dell'art. 101 della Costituzione,
la difesa Turrini osserva che sostanzialmente la legge impugnata opererebbe il
trasferimento del potere decisorio dal giudice a un'autorità amministrativa,
alle cui determinazioni il primo sarebbe tenuto ad uniformarsi. Ciò si
verificherebbe anzi "nella misura più ampia". Siccome "la
determinazione della equità del canone Si esaurisce in una valutazione
meramente di fatto", ove tali valutazioni risultino sottratte al giudice,
la decisione di questo non può non perdere ogni suo autonomo significato".
Né varrebbe obbiettare che l'art. 7 lascia al giudice un certo margine entro i
limiti minimi e massimi stabiliti dalla Commissione provinciale: infatti la
Commissione potrebbe usare il proprio potere discrezionale in modo che la
differenza tra tali limiti risulti praticamente irrilevante. Per modo che la
risoluzione della controversia da parte del giudice verrebbe a essere rimessa
"a criteri estranei alla convinzione del giudice ed a soggetti non
investiti di una funzione giurisdizionale".
3. - La difesa
Borlenghi, richiamandosi alla sentenza di questa
Corte n. 7 del 1962 osserva, con riferimento alla censura che investe
l'art. 1 della legge impugnata, che, "se il legislatore può intervenire a
correggere i rapporti contrattuali sperequati, può sin dall'inizio stabilire
ch'essi o si formino dentro i limiti che impediscono la sperequazione, o vanno
senz'altro ricondotti nei giusti termini", e aggiunge - ricordando anche
la sentenza n. 103
del 1957 - che pretendere che per far ciò il legislatore "debba
intervenire caso per caso e non possa ricorrere ad organi tecnici per
determinare massimi e minimi" sarebbe "assurdo".
Con riferimento alla
censura che investe l'art. 7 della legge impugnata essa nota che il principio,
secondo cui i magistrati sono soggetti soltanto alla legge, enunciato nell'art.
101 della Costituzione, non sta affatto a significare che i giudici non possano
esser chiamati ad applicare regolamenti ed altri atti amministrativi.
4. - La difesa dello
Stato a sua volta nota, con riferimento all'art. 1 della legge impugnata, che
"non si può dire che l'intervento legislativo sia senza regole e senza
garanzie e manchi di portata specificativa al punto da non far ritenere
soddisfatta la garanzia della riserva di legge, secondo la giurisprudenza della
Corte": gli artt. 2 e 3 della legge contengono specificazioni più che
sufficienti, in ordine all'osservanza delle quali, poi, le commissioni sono
soggette al sindacato giurisdizionale. Un'ulteriore decisiva garanzia é
rappresentata "dalla stessa composizione delle commissioni nonché dai
controlli previsti sull'operato delle stesse".
Circa l'art. 7 della
legge impugnata la difesa dello Stato osserva che l'art. 101 della
Costituzione, se enuncia la regola per cui ogni giudice é "interprete
libero, fedele ed obbiettivo della legge", non vieta affatto al
legislatore di deferire ad altre autorità una potestà normativa alla quale i
giudici debbano uniformarsi, ed aggiunge che comunque i giudici possono sempre
disapplicare, in base all'art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, gli
atti amministrativi illegittimi.
5. - In data 5 marzo
1964 la difesa Borlenghi e quella dello Stato hanno depositato memorie.
In replica alle
deduzioni delle signore Turrini, la prima nota che, se può portare il proprio
esame sulle norme non impugnate della legge impugnata al fine di rintracciare
in esse quegli elementi specificativi delle norme impugnate dei quali viene
lamentata la carenza, la Corte non potrebbe peraltro portare il proprio esame
sulle norme non impugnate al fine di dichiararne l'illegittimità
costituzionale. Del pari essa osserva che la violazione denunciata nei
confronti dell'art. 1 della legge impugnata riguarderebbe soltanto il terzo
comma dell'art. 41 della Costituzione, onde il raffronto di legittimità
costituzionale dovrebbe esser limitato ai precetti costituzionali contenuti in
quest'ultimo comma. Aggiunge poi che la regolamentazione normativa dei
contratti di affitto di fondi rustici al fine di limitare l'entità dei canoni é
materia che non attiene all'art. 41, bensì all'art. 42, secondo comma, della
Costituzione, il quale rimette al potere pubblico di "determinare i limiti
di godimento della proprietà privata allo scopo di assicurarne la funzione
sociale", in tal modo attribuendo ad essi anche la potestà già riconosciuta
sussistente dalla sentenza di questa Corte n. 7 del 1962 - di imporre "condizioni restrittive
per lo svolgimento dell'autonomia contrattuale". Nessun dubbio, del resto,
secondo la difesa, potrebbe sussistere circa il carattere sufficientemente
specificato dei poteri che la legge impugnata attribuisce alle Commissioni
tecniche provinciali - poteri "di mera applicazione", in quanto
strettamente vincolati all'osservanza dei numerosi criteri indicati nella legge
e di norme tecniche: il principio della riserva di legge é tale da non poter
essere applicato in modo identico nella molteplice varietà dei casi nei quali
deve essere osservato; e nella specie, anche alla stregua della giurisprudenza
di questa Corte, esso risulterebbe pienamente osservato, data l'abbondanza dei
limiti fissati al potere delle Commissioni tecniche provinciali e le garanzie
inerenti alla composizione e al funzionamento di queste.
Riguardo alla pretesa
violazione da parte dell'art. 7 della legge impugnata dell'art. 101 della
Costituzione, la memoria si richiama alla sentenza n. 8 del
1962 di questa Corte, ribadendo il concetto che la potestà normativa
amministrativa non implica una interferenza nell'esercizio del potere
discrezionale del giudice.
6. - Considerazioni
in gran parte analoghe sono svolte nella memoria in difesa dello Stato, nella
quale vengono sviluppate le argomentazioni dell'atto di intervento. In
particolare, con riferimento alla prima questione di legittimità costituzionale,
e al rilievo dell'ordinanza di rimessione, secondo cui i criteri direttivi
dettati dalla legge non sarebbero obbiettivi, quali avrebbero potuto essere
delle misure percentuali della ripartizione del reddito agricolo fra i fattori
della produzione, o, comunque, delle misure precise che stabilissero la
incidenza rispettiva dei vari elementi di estimazione, l'Avvocatura dello Stato
osserva che "la complessità dei diversi elementi di giudizio e
l'indeterminabilità a priori della loro rispettiva incidenza nelle più varie e
diverse situazioni é, in materia, tale da non consentire che venisse seguito
altro sistema che quello di precisare tali elementi, facendo di essi
altrettanti limiti al potere discrezionale delle Commissioni nell'esercizio del
loro compito di estimazione".
7. - Con altra
ordinanza in data 28 novembre 1963 la medesima Sezione specializzata del
Tribunale di Cremona, nel giudizio pendente tra l'affittuario Ottolini Osvaldo,
attore, e la proprietaria locatrice Marini Astra, ha proposto le stesse
questioni di legittimità costituzionale, in termini assolutamente identici.
L'ordinanza,
notificata alle parti in causa il 6 dicembre 1963 e al Presidente del Consiglio
dei Ministri il 9 dicembre, é stata comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento
il 5 dicembre, e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 28 dicembre 1963, n.
336.
8. - Innanzi a questa
Corte si é costituito il solo Presidente del Consiglio dei Ministri con atto di
intervento depositato il 27 dicembre 1963, identico a quello presentato nel
giudizio di cui già si é riferito.
La memoria
dell'Avvocatura dello Stato depositata il 5 marzo 1964, di cui già si é detto,
é comune a entrambi i giudizi, e chiede la riunione di essi.
9. - All'udienza le
parti hanno insistito nei sensi soprariferiti.
Considerato
in diritto
1. - Le due cause
riguardano le stesse questioni di legittimità costituzionale, sollevate nei
confronti, rispettivamente, dell'art. 1 e dell'art. 7 della legge 12 giugno
1962, n. 567, contenente norme in materia di affitto di fondi rustici. Perciò
esse sono state trattate congiuntamente, vengono riunite, e sono decise con
unica sentenza.
2. - La questione
sollevata nei confronti dell'art. 1 (terzo comma) della legge investe
l'osservanza del principio della riserva di legge, il quale sarebbe stato
violato attraverso il deferimento alle Commissioni tecniche provinciali del
potere di stabilire i limiti minimi e massimi entro cui deve esser contenuta la
misura dei canoni annuali di affitto dei fondi rustici.
Nel riferire
l'eccezione sollevata in proposito innanzi al Tribunale dalle parti convenute,
deferita poi all'esame di questa Corte, entrambe le ordinanze di rimessione
precisano che le parti stesse si erano richiamate, per indicare il precetto
costituzionale contenente tale principio in ordine alla materia di cui é causa,
al terzo comma dell'art. 41 della Costituzione, assumendo perciò la violazione
di quest'ultimo. La difesa Borlenghi, la quale nulla aveva eccepito in
proposito nelle deduzioni presentate al momento della costituzione in giudizio,
rileva però nella memoria che la limitazione dei canoni di affitto dei fondi
rustici é materia rientrante nel secondo comma dell'art. 42 della Costituzione:
onde, prospettata con riferimento all'art. 41, la questione in esame sarebbe da
dichiarare senz'altro infondata. A sua volta la difesa Turrini rappresenta
l'esigenza di tener presente anche il secondo comma dell'art. 41 della
Costituzione. L'ammissibilità di considerare anche tale comma appare
riconosciuta pure dalla difesa dello Stato.
Osserva in proposito
la Corte che dal contesto delle ordinanze appare chiaro che il vizio di
costituzionalità che il Tribunale intese denunciare fu l'inosservanza di un
principio costituzionale nettamente identificato: quello di una asserita
riserva di legge in materia di limitazioni da imporre ai locatori in sede di
affitto di fondi rustici. Orbene, nei casi in cui sia stato sicuramente
identificato dal giudice a quo il principio costituzionale del quale si assuma
la violazione, questa Corte ha considerato irrilevante l'indicazione di un
articolo o di un comma diverso da quello in cui il principio é da ritenere
effettivamente espresso (v., p. es. , la sentenza n. 6 del 1962 e l'ordinanza n. 149 del 1963).
Ciò tanto più ha da
valere allorquando venga in questione una regola costituzionale comune a tutta
una materia ordinata nella Carta fondamentale in sistema unitario, per quanto
distribuita in più articoli, come é appunto il caso per la regola della riserva
di legge nel campo delle private libertà nella materia economica, comprensive
della libertà di iniziativa e di quella di disporre e godere della proprietà.
Tali libertà sono infatti disciplinate negli artt. 41-44 della Costituzione
secondo una chiara ispirazione unitaria, della quale la regola della riserva di
legge, pur senza che si possa negare una certa sua varia modulazione,
rappresenta sicuramente una costante.
É poi da tener
presente che nel caso in esame é sicuramente fuori causa la riserva di cui al
terzo comma dell'art. 41, dato che non si é in presenza di programmi o controlli
imposti all'attività economica privata; e che le riserve di legge da osservare
quando vengano in questione i limiti previsti per l'iniziativa economica
privata dal secondo comma dell'art. 41, e quelli previsti per la proprietà
privata dal secondo comma dell'art. 42 sono di identica portata, e sono
entrambe di quelle che non precludono alla legge la possibilità di deferire,
purché con adeguata specificazione, ad autorità amministrative, particolari
poteri di incidenza nel campo dei diritti economici garantiti dai due
menzionati articoli (cfr., con riferimento al secondo comma dell'art. 41,
specialmente le sentenze nn. 103 del 1957, 4, 5, 54 del 1962, 46 del 1963). Donde lo scarso interesse di stabilire in quale delle anzidette
disposizioni affondi le sue radici (o se le affondi in entrambe) la regola
della riserva di legge - sicuramente esistente - cui fanno richiamo le
ordinanze dalle quali trae origine il presente giudizio.
3. - Passando
all'esame della questione relativa alla legittimità costituzionale del
ricordato art. 1 la Corte, anche alla stregua della propria giurisprudenza,
ritiene osservata, nella specie, la regola della riserva di legge.
Avendo di mira la
realizzazione di una normativa differenziata, al fine di una sua opportuna
aderenza alla varietà delle condizioni locali dell'agricoltura e dei rapporti a
essa inerenti, così diversi in Italia da zona a zona, l'art. 1 della legge
deferisce la determinazione dei limiti, entro i quali deve esser contenuta in
ciascuna Provincia la misura dei canoni annuali di affitto dei fondi rustici,
ad apposite Commissioni tecniche provinciali. Ma altre norme della medesima
legge delimitano con sufficiente specificazione i poteri delle Commissioni.
L'art. 3 stabilisce
che la determinazione della misura minima e massima dei canoni di affitto,
nelle "tabelle" biennalmente compilate dalle Commissioni, deve
perseguire l'obbiettivo "di assicurare una equa remunerazione per il
lavoro dello affittuario e della sua famiglia e la buona conduzione dei
fondi". Questa indicazione dei fini contiene una notevole delimitazione
dei poteri delle Commissioni, in quanto, da un lato, una "equa
remunerazione" del lavoro della famiglia colonica (concetto già risultante
dall'art. 36 della Costituzione) comporta l'esigenza di proporzionare i canoni
di affitto all'opera mediamente richiesta per la coltivazione (variabile a
seconda delle situazioni agrarie e del mercato del lavoro); dall'altro, la
necessità di incoraggiare la buona coltivazione dei fondi comporta (sempre in
correlazione con la varietà delle situazioni) il contemperamento - in vista di
una concordia di intenti suggerita dalla convenienza economica - degli
interessi del locatore con quelli dell'affittuario. Dall'esigenza di assicurare
un'"equa remunerazione" del lavoro delle persone mediamente impiegate
nella coltivazione dei campi risulta, in sostanza, definito in modo
sufficientemente puntuale un limite oltre il quale non é possibile andare nello
stabilire i canoni massimi di affitto (che sono quelli di maggiore interesse
nell'economia della legge, la quale si é proposto di tutelare in modo
particolare l'attività effettivamente impegnata nella produzione agricola);
mentre per i canoni minimi assume importanza l'esigenza che venga assicurata la
"buona coltivazione" dei fondi, la quale é collegata, tra l'altro, al
mantenimento dell'interesse economico dei locatori alla terra. Entro tali
ragionevoli ma inderogabili limiti la legge ammette a spaziare l'autonomia
delle parti e la equità del giudice.
Quanto precede
dimostra l'inesattezza della affermazione, contenuta nelle ordinanze di
rimessione, secondo la quale la determinazione delle "tabelle" non
poggerrebbe su alcun "criterio obbiettivo"; e dimostra a un tempo
l'impossibilità di configurare come criterio universalmente valido quello di
stabilire "una misura percentuale della ripartizione del reddito agricolo
fra i fattori della produzione".
A parte i limiti di
cui si é detto, la legge contiene poi una precisazione piuttosto ampia dei vari
elementi di fatto da tener presenti nella compilazione delle
"tabelle". Infatti queste non debbono limitarsi a stabilire, alla
stregua delle anzidette finalità, un unico canone minimo e un unico canone
massimo validi per l'intero territorio della Provincia e per tutte le possibili
situazioni, bensì una serie di canoni minimi e massimi; e a ciò debbono
provvedere basandosi su molteplici fattori, indicati dalla legge, riflettenti
essenzialmente la redditività dei fondi, i tipi aziendali, le spese e gli oneri
gravanti sulle parti. Il ricordato art. 3 prescrive all'uopo che i massimi e
minimi tabellari devono essere stabiliti "per zone agrarie omogenee, per
qualità e classi di terreni e per tipi aziendali", tenendo conto
"dello stato di produttività dei fondi, della esistenza e delle condizioni
dei fabbricati rurali, delle attrezzature aziendali, degli oneri a carico dei
proprietari locatori, degli apporti dell'affittuario, dei costi e degli oneri
gravanti sull'impresa". Fattori, la cui incidenza sulla produzione é
mediamente apprezzabile in base a valutazioni tecniche - almeno ai fini della
determinazione dei limiti minimi e massimi di competenza delle Commissioni -
con sufficiente adeguatezza. La redazione delle "tabelle" deve aver
luogo dunque da parte delle Commissioni - le quali non senza ragione vengono
definite dalla legge come "tecniche" - attenendosi essenzialmente
alle regole tecniche dell'economia agraria; e lo stesso concetto di "equa
remunerazione" delle braccia lavorative partecipanti alla coltivazione e
tutt'altro che rimesso a una libera scelta delle Commissioni.
Né a diversa
conclusione può giungersi - come vorrebbe la difesa Turrini - considerando la
composizione delle Commissioni. É vero che esse sono presiedute dal Prefetto (o
da un Vice-prefetto da lui delegato); ma occorre non dimenticare che ne fa
parte, accanto alla rappresentanza paritetica (in parte anch'essa
"tecnica") delle categorie controinteressate - messe così in condizione
di far valere le rispettive ragioni -, il capo dell'ispettorato agrario
provinciale (o un suo rappresentante), al quale anzi il Prefetto "può
delegare la direzione tecnica dei lavori" (art. 2). Onde non ad imprimere
carattere "politico" alle determinazioni delle Commissioni é da
ritenere ordinata la attribuzione al Prefetto della funzione di presidente,
bensì ad assicurare alle Commissioni una presidenza consapevole dei problemi
generali della Provincia e abbastanza autorevole perché le determinazioni
suggerite dalle regole tecniche vengano discusse - sempre sul piano tecnico - e
accettate dalle categorie controinteressate in un'atmosfera serena e
obbiettiva, e senza ingiustificate frizioni.
Del pari é da
escludere nel modo più assoluto il carattere "politico" delle
direttive che alle Commissioni provinciali può impartire la Commissione tecnica
centrale prevista dall'art. 5, presieduta dal Ministro per l'agricoltura (o da
un suo delegato) e composta da due esperti e da quattro rappresentanti per
ciascuna delle due categorie economiche controinteressate. Anche tali direttive
devono infatti necessariamente esser basate su criteri tecnici, così come le
determinazioni che la Commissione centrale é competente ad adottare su ricorso
dell'ispettorato agrario compartimentale contro l'operato delle Commissioni
provinciali, o quelle che può adottare in sostituzione delle Commissioni
provinciali in caso di mancata deliberazione da parte di queste nei termini di
legge.
Del resto, qualora,
anziché alle regole cui sono obbligate ad attenersi, tanto la Commissione
centrale, quanto quelle provinciali, dovessero ispirarsi a criteri diversi, o
dovessero altrimenti incorrere in deviazioni dalla legittimità, a parte il
ricorso officioso spettante all'ispettorato agrario compartimentale di cui or
ora si é detto, sono aperti agli interessati tutti i rimedi giuridici
consentiti dalla Costituzione e dalle leggi nei confronti degli atti
amministrativi illegittimi (artt. 24 e 113 della Costituzione).
Pertanto, non solo la
determinazione dei canoni minimi e massimi non può ritenersi rimessa
all'arbitrio e nemmeno alla discrezionalità delle Commissioni, bensì a
valutazioni tecniche operate sulla base di indicazioni legislative
sufficientemente specifiche; ma nei confronti di tale determinazione gli
interessati godono di adeguate garanzie di giustizia. Onde a torto si assume la
violazione del principio della riserva di legge.
4. - Del pari
infondata é la questione proposta nei confronti dell'art. 7 della legge, del
quale si assume il contrasto con l'art. 101 della Costituzione.
É vero che l'art. 7
impone alle decisioni delle competenti Sezioni specializzate dei Tribunali, ai
fini della perequazione dei canoni di affitto pattuiti, l'osservanza delle
"tabelle" approvate dalle Commissioni tecniche amministrative delle
quali fin qui si é discusso. Sicché, se le Sezioni specializzate possono
spaziare, nel giudizio di equità di loro competenza, entro i limiti minimi e
massimi fissati dalle Commissioni, non possono tuttavia oltrepassarli. Ma tutto
ciò non lede minimamente il principio - enunciato nell'art. 101 della
Costituzione - secondo cui "i giudici sono soggetti soltanto alla
legge".
Le
"tabelle" in esame, nonostante il loro carattere temporaneo e
localizzato e la specificazione del loro contenuto, sono dei veri e propri atti
normativi, dettando regole obbligatorie di tipo generale e astratto. Esse
contengono delle norme, alle quali per disposizione di legge i rapporti
contrattuali tra locatore ed affittuario debbono necessariamente uniformarsi (art.
1, terzo comma). L'art. 7 stabilisce poi che, qualora (e solo se) il canone
convenuto si trovi (all'inizio della locazione o nel corso di essa) a non esser
contenuto entro i limiti tabellari, ciascuno dei contraenti ha la possibilità
di rivolgersi alla Sezione specializzata del Tribunale, la quale dovrà
ricondurre il canone ad equità, entro i margini fissati dalle norme tabellari.
La potestà giurisdizionale ex art. 7 é collegata cioé dal legislatore non
all'esistenza di una situazione comunque sperequata, bensì, puramente e
semplicemente, all'esistenza, nel singolo rapporto, di una situazione giuridica
difforme da quella - voluta dalla legge di osservanza dei limiti tabellari.
Questi ultimi operano quindi nella dinamica della legge, a un tempo, come condizione
dell'azione giudiziaria diretta a conseguire la perequazione del canone azione
che, in tanto é data, in quanto quei limiti siano stati fissati dalla
Commissione competente e non siano stati osservati dalle parti e come confine
del potere perequatore dei patti contrattuali attribuito (in via eccezionale)
al giudice. Essi si presentano insomma come regole del giudizio, alle quali la
Sezione specializzata é tenuta a uniformarsi, non altrimenti da quanto ogni
giudice é tenuto a fare, nei casi di propria competenza, nei confronti delle
regole giuridiche attinenti ai rapporti sostanziali di cui di volta in volta
deve giudicare.
Orbene, il fenomeno
che la regola del giudizio sia contenuta in un atto non avente valore di legge
é tutt'altro che raro nel nostro ordinamento, come risulta anche da quanto si é
detto al capo precedente (v. p. es. , le sentenze di questa Corte n. 103 del 1957 e n. 8 del 1963); né contrasta con la riferita disposizione
dello art. 101 della Costituzione.
Il fatto poi che
l'esistenza dei limiti tabellari viene configurata dalla legge come condizione
dell'azione giudiziaria di perequazione (eccezionale nel sistema) sta anche a
dimostrare l'inesattezza dell'affermazione che la legge "sottrarrebbe al
giudice" (come si esprime il Tribunale) la decisione della causa:
all'opposto la legge in tanto attribuisce al giudice la nuova (e non preesistente)
competenza di cui trattasi, in quanto esistono quelle "tabelle", che
essa impone ai contraenti di rispettare e che il giudice é chiamato appunto a
far rispettare.
Il principio
dell'indipendenza del giudice, enunciato nel secondo comma dell'art. 101 della
Costituzione non é dunque intaccato in alcun modo. Esso esprime l'esigenza che
il giudice non riceva se non dalla legge l'indicazione delle regole da
applicare nel giudizio, e che nessun'altra autorità possa quindi dare al
giudice ordini o suggerimenti circa il modo di giudicare in concreto. Sarebbe
perciò certamente illegittima una legge la quale condizionasse inderogabilmente
la pronuncia del giudice a una scelta o anche soltanto ad un accertamento
compiuto, pel caso singolo, in veste autoritativa da un organo non
giurisdizionale (v. sentenza n. 70 del 1961). Ma con altrettanta sicurezza bisogna
affermare che non ricadono nel campo dell'art. 101 della Costituzione le leggi
che - come quella in esame - senza portar deroga al principio per cui il
giudice non é tenuto ad applicare gli atti amministrativi illegittimi,
assegnano al giudice civile, come regole del giudizio, norme di carattere
generale (e perciò non adottate in vista di un singolo giudizio), emanate -
sulla base di una legge - da autorità appartenenti alla pubblica
Amministrazione.
5. - Concludendosi il
presente giudizio con una dichiarazione di infondatezza delle questioni
proposte, rimane assorbita la questione, ampiamente dibattuta tra le parti
private, circa la possibilità che la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 567 del 1962, impugnato con le
ordinanze di rimessione, si trasmetta da esso ad altri articoli non impugnati.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i due giudizi
promossi con le ordinanze indicate in epigrafe,
dichiara infondate le
questioni di legittimità costituzionale, proposte con le anzidette ordinanze,
degli artt. 1 e 7 della legge 12 giugno 1962, n. 567, contenente norme in
materia di affitto di fondi rustici, in riferimento agli artt. 41, 42 e 101
della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 maggio
1964.
Gaspare AMBROSINI -
Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni
CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA
- Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI – Giuseppe VERZì -
Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco
Paolo BONIFACIO.
Depositata in Cancelleria
il 23 maggio 1964.