SENTENZA N. 8
ANNO
1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI,
Presidente
Prof. Gaspare
AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco
Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe
CASTELLI AVOLIO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni
CASSANDRO
Prof. Biagio
PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino
MORTATI
Prof. Giuseppe
CHIARELLI,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale della legge 10 ottobre 1957, n. 921, promossi con
le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa
il 30 novembre 1960 dal Tribunale di Perugia nel procedimento civile tra Mattii
Dante e Tocchi Mario ed altri, iscritta al n. 12 del Registro ordinanze 1961 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44 del 18 febbraio
1961;
2) ordinanza emessa
il 30 gennaio 1961 dal Tribunale di Roma nel procedimento civile tra Spagnoli
Giuseppe e il Pio Istituto di Santo Spirito ed Ospedali Riuniti di Roma,
iscritta al n. 22 del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 70 del 18 marzo 1961.
Viste le
dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 20 dicembre 1961 la relazione del Giudice Giuseppe Castelli
Avolio;
uditi l'avv. Augusto
Castaldo, per Tocchi Mario ed altri, l'avv. Giorgio Zanchini, per il Pio
Istituto di Santo Spirito ed Ospedali Riuniti di Roma, e il sostituto avvocato
generale dello Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Mattii Dante,
affittuario di una tenuta di proprietà di Tocchi Mario ed altri, che assumeva
danneggiata dagli eccezionali eventi meteorologici verificatisi nell'annata
1956-57, convenne i proprietari concedenti davanti al Tribunale di Perugia,
Sezione specializzata per le controversie in materia di equo canone per le
affittanze agrarie, per ottenere, ai sensi della legge 10 ottobre 1957, n. 921,
la riduzione del canone di fitto per la detta annata, nella misura del 21 per
cento stabilita dalla locale Commissione tecnica provinciale, a norma dell'art.
1 della citata legge.
I convenuti
eccepirono l'incostituzionalità della legge invocata dal Mattii perché in
contrasto con gli artt. 3, 104 e 111 della Costituzione.
A sostegno di tale assunto
deducevano, quanto alla violazione dell'art. 3 della Costituzione, che la legge
indicata, disponendo la riduzione dei canoni di fitto dei fondi rustici
danneggiati dalle avversità atmosferiche e ponendo tutti i danni a carico del
proprietario, avrebbe eliminato ogni alea per l'affittuario, nonostante che
questi, nel concordare la corrisposta di affitto, avesse necessariamente dovuto
tener conto anche della ricorrenza di eventi stagionali dannosi per i raccolti;
ed avrebbe, altresì, indebitamente favorito gli affittuari, non considerando le
previdenze che essi, normalmente, pongono in essere per ridurre i danni da
eventi atmosferici. Con ciò si sarebbe alterata gravemente l'economia del
contratto, violando il principio generale secondo cui l'alea contrattuale deve
essere subita, entro certi limiti, da ogni contraente.
Osservavano ancora
che la legge impugnata avrebbe violato gli artt. 104 e 111 della Costituzione,
perché avrebbe posto le Commissioni tecniche provinciali in posizione
preminente rispetto alle Sezioni specializzate dei Tribunali, attribuendo a
queste funzioni di mera esecuzione, giacché, in forza dell'art. 2, le Sezioni
stesse devono applicare ai canoni di affitto, in caso di controversia, la
riduzione nella misura determinata dalle Commissioni.
La violazione sarebbe
poi aggravata dalla mancanza di contraddittorio riguardo alla determinazione
della percentuale di riduzione deliberata con la notata efficacia vincolante
dalle Commissioni.
2. - Con ordinanza
emessa il 30 novembre 1960, il Tribunale, ritenuta influente e non
manifestamente infondata l'insorta questione, specie in riferimento al disposto
dell'art. 2 della menzionata legge 10 ottobre 1957, n. 921, che, come si legge
nell'ordinanza "sembra impedire all'organo giurisdizionale l'esercizio del
suo notevole quanto fondamentale potere di disapplicare gli eventuali atti
della Commissione provinciale non conformi alla legge" rimise gli atti
alla Corte costituzionale per la decisione di competenza.
L'ordinanza,
notificata il 16 e il 19 dicembre 1960, é stata comunicata ai Presidenti dei
due rami del Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18 febbraio
1961, n. 44.
3. - Si sono
costituiti nel giudizio, dinanzi a questa Corte, il Tocchi Mario e gli altri
concedenti, rappresentati e difesi dall'avv. Ferruccio Ferrero, che ha
depositato le proprie deduzioni l'8 marzo 1961.
La difesa del Tocchi
sostanzialmente ribadisce, sviluppandoli, i motivi di incostituzionalità già
dedotti, e conclude insistendo per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge in questione.
4. - Si é anche
costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le proprie deduzioni il
23 dicembre 1960.
L'Avvocatura, in via
pregiudiziale, rileva che la motivazione dell'ordinanza di rinvio, pur dopo
aver riferito i termini della questione così come proposti dalla difesa del
Tocchi, fa specifico riferimento soltanto alla pretesa incostituzionalità
dell'art. 2 della legge impugnata, in base al quale é resa vincolante per il
giudice la percentuale di riduzione del canone di affitto determinata dalle
Commissioni provinciali. Dovrebbe da ciò desumersi la limitazione dell'oggetto
del giudizio di legittimità costituzionale alla detta questione, con esclusione
degli altri profili prospettati dalla difesa e riferiti nell'ordinanza.
Nel merito, premesso
che la legge impugnata ebbe di mira l'attenuazione della grave situazione
venuta a crearsi a carico degli agricoltori affittuari a seguito delle
eccezionali avversità atmosferiche verificatesi nel periodo considerato,
l'Avvocatura osserva che, come ritenuto dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 53 del 1958 e 16 del 1960, é legittima la riduzione ope legis in misura fissa dei canoni
di affitto dei fondi rustici in vista della situazione economica generale, ed
é, quindi, altrettanto legittima la fissazione delle percentuali minime e
massime della riduzione, e l'affidamento della determinazione della concreta
misura della riduzione ad organi amministrativi. L'applicazione obbligatoria di
tale percentuale non si risolverebbe, in ogni caso, in una limitazione della
indipendenza della funzione della Magistratura, che resta pienamente autonoma
nel giudicare su ogni altro obbietto inerente alla sua funzione che non sia la
misura della percentuale di riduzione da applicare nell'ipotesi concreta. Né sussisterebbe,
del pari, la violazione dell'art. 111 della Costituzione, giacché la legge
impugnata non esclude affatto il ricorso alle Sezioni specializzate per
ottenere la perequazione del canone, perequazione per la quale, in ogni caso,
in conformità di quanto ha ritenuto la Corte costituzionale, con sentenza n. 16 del 1960, non sussisterebbe un vero e proprio diritto
soggettivo.
Quanto al dedotto
contrasto della legge impugnata con il principio di eguaglianza di cui all'art.
3 della Costituzione, l'Avvocatura osserva che, subordinatamente alla eccezione
pregiudiziale svolta circa i limiti dell'oggetto del giudizio, il contrasto
stesso dovrebbe in ogni caso ritenersi insussistente nel merito. E ciò perché
il principio suddetto, così come é stato interpretato dalla Corte
costituzionale, non significa che il legislatore debba necessariamente adottare
una disciplina uniforme per ogni genere di rapporto e per tutti i cittadini, ma
importa solo l'obbligo del legislatore di adottare una disciplina eguale per
situazioni eguali e differenziata per situazioni diverse, salvo le eccezioni
all'uopo previste dall'art. 3, primo comma, della Costituzione.
Conclude l'Avvocatura
chiedendo dichiararsi che non sussiste l'illegittimità costituzionale della
legge 10 ottobre 1957, n. 921, di cui all'ordinanza 30 novembre 1960 del
Tribunale di Perugia.
5. - Nel corso del
procedimento civile pendente davanti al Tribunale di Roma, Sezione
specializzata per l'equo canone, tra Spagnoli Giuseppe e il Pio Istituto di
Santo Spirito ed Ospedali Riuniti di Roma, avente ad oggetto la riduzione, ai
sensi della medesima legge 10 ottobre 1957, del canone di affitto del podere di
cui lo Spagnoli era affittuario, il convenuto eccepì l'illegittimità
costituzionale della detta legge sostenendo, anch'egli, che la stessa vincola
sostanzialmente con l'art. 2 le Sezioni specializzate dei Tribunali alle
deliberazioni delle Commissioni provinciali concernenti la percentuale della
riduzione del canone, indipendentemente dalla realtà od entità del danno subito
dai singoli, comportando l'applicazione di eguali misure di riduzione a
situazioni differenti, per cui urterebbe contro i principi costituzionali sia
in materia di giurisdizione, sia in materia di eguaglianza dei cittadini
dinanzi alla legge.
Altri profili di
incostituzionalità prospettò , inoltre, il convenuto, affermando che la legge
con l'art. 1 avrebbe attribuito al Ministro per l'agricoltura e foreste una
discrezionalità assoluta nella materia demandatagli, senza dettare o precisare
concetti e criteri direttivi, conferendogli un potere regolamentare, di
competenza esclusiva del Capo dello Stato.
6. - Il Tribunale,
con ordinanza 30 gennaio 1961, dopo avere riferito i termini delle questioni
come sopra proposte dal Pio Istituto convenuto, affermava che, "quanto
meno" sotto il primo profilo, la tesi non poteva ritenersi manifestamente
infondata.
Al riguardo osservava
il Tribunale che la legge impugnata, inserendosi nella disciplina delineata
dagli artt. 1635 e 1636 del Codice civile per la regolamentazione delle
riduzioni dei canoni di affitto per perdita dei frutti dovuta a caso fortuito,
ed imponendo al giudice l'applicazione di una percentuale di riduzione
predeterminata da apposito organo amministrativo, elimina praticamente ogni
possibilità di svolgimento di una controversia al riguardo davanti al giudice
stesso, giacché quest'ultimo può liberamente pronunciarsi solo riguardo a
questioni accessorie, quali l'esatta posizione del fondo, la sua estensione
ecc., mentre la parte più sostanziale della questione, cioé l'accertamento
della sussistenza effettiva del danno, resta sottratta alla pronuncia del
giudice.
Le determinazioni
delle Commissioni, poi, sarebbero, altresì, sottratte ad ogni altro sindacato,
giacché interferirebbero in materia di diritti soggettivi perfetti, esclusa dal
controllo in sede di giurisdizione amministrativa così come ha ritenuto il
Consiglio di Stato con la sentenza della VI Sezione, 11 maggio 1960, n. 338.
Resterebbe, pertanto,
annullata, per il concedente, anche la facoltà, costituzionalmente sancita, di
agire a tutela dei propri diritti, poiché non gli rimarrebbe alcuna via per
provare l'eventuale erroneità dell'accertamento della Commissione, mentre
all'affittuario, nei cui confronti é fatta salva la facoltà di avvalersi degli
artt. 1635 e 1636 del Codice civile, resta aperto il ricorso al giudice per
dimostrare l'esistenza di un maggiore danno.
Onde, secondo
l'ordinanza, il meccanismo della legge impugnata sarebbe in contrasto con gli
artt. 3 e 24 della Costituzione, per quanto riguarda la posizione del privato,
e con l'art. 102 della Costituzione per quanto riguarda la funzione del giudice,
limitata dalla pronuncia di un organo amministrativo.
Concludeva
l'ordinanza affermando che, sotto questi profili, la questione sollevata dalla
parte convenuta non poteva essere ritenuta manifestamente infondata, e
rinviava, quindi, gli atti a questa Corte per la sua risoluzione in relazione
agli artt. 3, 4 (recte 24), 101 e 102 della Costituzione.
L'ordinanza,
notificata il 16 febbraio e comunicata ai Presidenti dei due rami del
Parlamento, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 70 del 18 marzo
1961.
7. - Si é costituito,
dinanzi a questa Corte, il Pio Istituto di Santo Spirito, rappresentato e
difeso dagli avvocati Gabriele Canevacci e Giorgio Zanchini, che hanno
depositato le proprie deduzioni il 7 aprile 1961.
Rileva
preliminarmente la difesa che l'ordinanza di rinvio, pur riferendo tutti i
motivi di illegittimità costituzionale addotti dall'Istituto, avrebbe poi
provveduto solo in ordine a quello attinente all'art. 2 della legge n. 921 del
1957. Rileva che a tale lacuna dovrebbe ovviarsi, nella ipotesi di accoglimento
del detto motivo, a norma dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
derivando l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 dallo stretto nesso logico
e finalistico che lo lega con l'art. 2.
Ciò posto, la difesa
del Pio Istituto, dopo aver richiamato i lavori preparatori della legge in
esame, dai quali trasparirebbe l'inspiegabile fretta con cui il provvedimento
venne adottato, senza tener conto del pregiudizio arrecato ai diritti dei
proprietari dei fondi rustici affittati, osserva, con argomentazioni analoghe a
quelle svolte dalla parte privata nella causa proveniente dal Tribunale di
Perugia, che l'art. 2, vincolando il giudice all'accertamento della riduzione
del canone effettuato dalla Commissione tecnica provinciale, impedirebbe
l'esercizio del primario diritto-dovere del giudice stesso di giudicare
liberamente sulle questioni sottopostegli.
Oltre a ciò , la
disposizione impugnata verrebbe a porre il proprietario nella pratica
condizione - come testualmente si afferma - di "cittadino di classe
inferiore rispetto all'affittuario". Manifesta, pertanto, apparirebbe la
violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione.
E sarebbe, altresì,
ravvisabile la violazione dell' art. 102 della Costituzione perché le
Commissioni tecniche provinciali verrebbero istituite quali giudici speciali,
mentre alle Sezioni specializzate verrebbe tolto l'esercizio di ogni effettiva
funzione giurisdizionale.
La difesa del Pio
Istituto passa, poi, ad illustrare anche gli altri aspetti di incostituzionalità
dedotti nel giudizio di primo grado, criticando la latitudine dei poteri
affidati al Ministro dall'art. 1, il quale avrebbe investito l'organo esecutivo
di poteri riservati al legislatore e, comunque, di una vera e propria
competenza regolamentare in materia, con violazione degli artt. 3, 42, 43, 44,
70, 76, 77 e 87 della Costituzione.
In subordine, nel
caso di mancato accoglimento della questione sollevata con l'ordinanza di
rinvio, osserva che dovrebbe prospettarsi "la necessità di esaminare se
non debbano essere colmate le lacune dell'ordinanza di rinvio", per avere
il Tribunale omesso di motivare in ordine alle altre questioni non sottoposte
alla Corte. Ed in proposito richiama l'ordinanza n. 41 del
27 giugno 1958 della Corte costituzionale, la quale avrebbe affermato
appunto la necessità di tale riesame in un caso analogo.
Conclude chiedendo
dichiararsi l'illegittimità costituzionale della legge 10 ottobre 1957, n. 921,
e, in subordine, rinviarsi gli atti alla Sezione specializzata perché provveda
anche in ordine alle altre due questioni di legittimità come sopra proposte.
8. - Il Presidente
del Consiglio dei Ministri si é costituito anche in questa seconda causa,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato
le proprie deduzioni l'8 marzo 1961.
Osserva l'Avvocatura,
pregiudizialmente, che l'ordinanza di rinvio ha rimesso alla Corte solo la
questione concernente l'art. 2 della legge in esame; e poiché l'oggetto del
giudizio di legittimità costituzionale é fissato, appunto, dall'ordinanza del
giudice a quo la questione da risolvere dovrebbe essere solo quella concernente
l'art. 2.
L'Avvocatura poi,
quanto al merito, osserva che non potrebbe ravvisarsi contrasto fra la norma
impugnata e l'art. 24 della Costituzione, perché, come già sostenuto nella
causa proveniente dal Tribunale di Perugia, si deve escludere che sussista un
diritto alla effettiva perequazione dei canoni, e, comunque, la norma stessa
non esclude affatto il ricorso alle Sezioni specializzate, ma lo consente, sia
pure nei limiti stabiliti dalla legge in questione 10 ottobre 1957, n. 921, e
dalle altre leggi in vigore.
Quanto alla
violazione dell'art. 3 della Costituzione, l'Avvocatura insiste nei motivi già
svolti nelle difese relative alla causa promossa con ordinanza 30 novembre 1960
dal Tribunale di Perugia. Ed anche riguardo al preteso contrasto con gli artt.
101 e 102 della Costituzione, l'Avvocatura svolge considerazioni analoghe a
quelle già esposte in occasione della causa predetta, circa la nessuna
incidenza della norma impugnata sulla libertà ed indipendenza della
Magistratura nell'esercizio della sua funzione giurisdizionale.
Conclude chiedendo
dichiararsi che non sussiste l'assunta illegittimità costituzionale della legge
10 ottobre 1957, n. 921.
9. - La difesa del
Tocchi Mario ed altri ha depositato, nei termini, una memoria illustrativa con
cui, sviluppando le tesi già esposte, rileva che la legge impugnata avrebbe parificato
nel trattamento le situazioni, sostanzialmente diverse, del piccolo e del
grande affittuario, e non avrebbe considerato la particolare situazione del
piccolo proprietario, coltivatore diretto, incorrendo così in una violazione
del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, simile a
quella ravvisata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 53 del
1958 a riguardo della legge 20 dicembre 1956, n. 1422, concernente la
riduzione dei canoni di affitto di fondi rustici corrisposti in canapa.
Nella stessa memoria
poi, a sostegno della tesi concernente la lamentata violazione dell'art. 102
della Costituzione, si fa riferimento anche alle argomentazioni contenute nell'ordinanza
di rinvio del Tribunale di Roma 30 gennaio 1961.
La difesa richiama
altresì la sentenza delle Sezioni unite della Cassazione 15 dicembre 1960, che
ha stabilito, fra l'altro, la obbligatorietà per le Sezioni specializzate delle
determinazioni adottate dalle Commissioni tecniche ai sensi della legge
impugnata, e ne pone in risalto il contrasto con le opinioni emerse nel corso
dei lavori preparatori, tendenti ad escludere o limitare tale obbligatorietà.
Anche la difesa del
Pio Istituto di Santo Spirito ha depositato una memoria nella quale
preliminarmente si rileva che, pur avendo il dispositivo dell'ordinanza di
rinvio del Tribunale di Roma omesso di fare riferimento ai profili di
incostituzionalità relativi alla violazione degli artt. 25 e 104 della
Costituzione, ciò dovrebbe considerarsi come una mera lacuna materiale,
potendosi desumere dalla motivazione dell'ordinanza la non manifesta
infondatezza dei profili stessi.
Nello sviluppare,
poi, le argomentazioni già svolte, la difesa dell'Istituto insiste, fra
l'altro, nell' affermare che la legge impugnata, contrariamente a quanto
sostiene l'Avvocatura, sopprime sostanzialmente la specifica competenza delle
Sezioni specializzate dei Tribunali per l'equo canone, incidendo gravemente
sull'autonomia ed indipendenza della Magistratura.
10. - Anche
l'Avvocatura ha tempestivamente presentato memorie illustrative in entrambe le
cause, svolgendo ed ampliando le tesi già sostenute in precedenza e citando,
quali precedenti legislativi analoghi alla legge impugnata, la legge 16 maggio
1956, n. 497, concernente la riduzione, a seguito di eventi meteorologici, dei
canoni di affitto convenuti in olive, olio o prezzo equivalente, e la legge 23
dicembre 1955, n. 1309, concernente la riduzione, per motivi similari, dei
canoni di affitto dei fondi adibiti a pascolo, cereali ed oliveto.
In particolare, poi,
nella memoria relativa alla causa proveniente dal Tribunale di Roma,
l'Avvocatura osserva che la obbligatorietà per le Sezioni specializzate delle
determinazioni di merito delle Commissioni tecniche potrebbe, se mai,
configurarsi come una forma di giurisdizione limitata alla legittimità,
largamente ammessa nella nostra legislazione, escludendosi con ciò qualsiasi
consistenza delle doglianze mosse contro la legge impugnata sotto il profilo
della violazione dell'autonomia ed indipendenza della funzione giurisdizionale.
Ribadisce, infine,
l'Avvocatura l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
non devolute all'esame della Corte con l'ordinanza di rinvio, e ne contesta,
comunque, la fondatezza nel merito, affermando che l'art. 1 della legge in
esame attribuisce al Ministro dell'agricoltura solo normali poteri
amministrativi.
Anche l'Avvocatura
insiste, quindi, nelle già prese conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - Le due cause,
congiuntamente discusse, vanno riunite e decise con unica sentenza, data la
identità delle questioni in esse dibattute.
2. - Occorre, innanzi
tutto, precisare la estensione e i limiti della controversia, di fronte alle
richieste dell'Avvocatura dello Stato che, riferendosi all'ordinanza del
Tribunale di Perugia, tende a ridurre tali limiti, e a quelle della difesa del
Pio Istituto di Santo Spirito che vorrebbe, invece, estenderli al di là delle
specifiche questioni sottoposte a questa Corte con l'ordinanza del Tribunale di
Roma.
L'Avvocatura dello
Stato sostiene, infatti, nell'atto di intervento nel giudizio in rappresentanza
del Presidente del Consiglio dei Ministri, che in base all'ordinanza del
Tribunale di Perugia, 30 novembre I960, la controversia dovrebbe ritenersi
limitata alla questione della legittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge 10 ottobre 1957, n. 921, in relazione all'art. 104 della Costituzione,
salvo alla Corte la potestà di esaminare, qualora fosse ritenuta fondata
l'impugnativa dell'art. 2, la legittimità costituzionale delle disposizioni
legislative direttamente connesse con quella impugnata, a norma dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Si deve, in
proposito, rilevare che l'ordinanza del Tribunale di Perugia ha inteso
rimettere, ed ha in effetti rimesso, al giudizio della Corte tutte le questioni
di legittimità sollevate dalla difesa del Tocchi Mario ed altri nel giudizio
principale, e non già soltanto quella attinente alla legittimità dell'art. 2
della legge 10 ottobre 1957, sotto il profilo della violazione degli artt. 104
e 111 della Costituzione.
Ed invero
l'ordinanza, dopo aver riferito sinteticamente i termini delle questioni di
legittimità costituzionale prospettate nel giudizio principale, afferma,
testualmente, che il giudizio stesso non può essere definito
"indipendentemente dalla insorta questione", facendo, con ciò, chiaro
riferimento al complesso dei motivi di illegittimità costituzionale addotti in
quella sede. La specificazione successiva contenuta nell'ordinanza, relativa
alla incostituzionalità dell'art. 2 della legge, non può, pertanto,
interpretarsi come una limitazione della materia devoluta alla competenza della
Corte costituzionale, ma solo come indicazione dell'orientamento del giudice a
quo verso quell'aspetto della questione, che l'ordinanza medesima pone in
maggiore evidenza, sottolineando la pretesa esclusione del potere del giudice
di disapplicare gli atti determinativi delle percentuali di riduzione emessi
dalle Commissioni tecniche provinciali, che risultassero eventualmente
illegittimi.
3. - Riguardo, poi,
alla causa proveniente dal Tribunale di Roma, giova rilevare che l'ordinanza di
rinvio, 30 gennaio 1961, chiaramente puntualizza la questione da sottoporre al
giudizio della Corte costituzionale, circoscrivendola alla pretesa violazione
di principi costituzionali posta in essere dall'art. 2 della legge 10 ottobre
1957, quando impone al giudice di applicare una percentuale di riduzione del
canone di affitto predeterminato dalle Commissioni tecniche provinciali.
La motivazione
dell'ordinanza attiene solo ed esclusivamente a tale questione, di talché alla
espressione conclusiva usata dal Tribunale "sotto questi profili, così
considerati, la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla parte
convenuta non può essere ritenuta manifestamente infondata" deve
logicamente annettersi il significato di esclusione degli altri profili, non
"considerati" nella parte motivata dell'ordinanza, anche se accennati
nella parte narrativa per ragioni evidenti di completezza di esposizione.
E se nel dispositivo
dell'ordinanza il Tribunale dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione della questione di legittimità "della
legge 10 ottobre 1957, n. 921" e non del solo art. 2, non per questo può
sostenersi che siano state rinviate all'esame della Corte anche le altre
questioni, essendo lecito ritenere, in base alle riferite osservazioni circa
l'interpretazione delle espressioni usate dal Tribunale, che la generica
indicazione dell'intero testo legislativo, nel dispositivo, é ispirata non dal
riferimento anche a motivi di illegittimità concernenti l'art. 1 oltre che
l'art. 2, bensì dallo stretto nesso di interdipendenza logica prima facie
rilevabile fra le disposizioni della legge, e quindi dalla ovvia estensione
dell'eventuale vizio di illegittimità di una di esse a tutte le altre
4. - La difesa del
Pio Istituto di Santo Spirito si dimostra ben consapevole di questa
precisazione dell'oggetto del giudizio di costituzionalità quando formula due
richieste, l'una che potrebbe considerarsi anche pregiudiziale, l'altra
conseguenziale alla presunta dichiarazione di illegittimità dell'art. 2 della
legge in esame.
Con la prima,
ricordando che nel giudizio di merito furono sollevate, sotto il profilo della
violazione di diverse disposizioni della Costituzione, varie questioni di
legittimità costituzionale e non soltanto quella del ricordato art. 2,
prospetta la necessità di rinvio degli atti al giudice a quo perché siano
colmate le lacune che dovrebbero ravvisarsi nell'ordinanza di rinvio a questa
Corte. Ma questa richiesta urta contro la costante giurisprudenza della Corte
costituzionale, che ha stabilito il principio che l'oggetto del giudizio di
legittimità costituzionale é delimitato dall'ordinanza di rinvio, con la quale
il giudice, motivandone la rilevanza, rimette alla Corte la questione che
ritiene sia indispensabile risolvere ai fini della decisione della controversia
su cui é stato chiamato a decidere. La difesa del Pio Istituto, per avvalorare
la sua richiesta, si richiama all'ordinanza di
questa Corte 24
giugno 1958, n. 41; ma si tratta di un caso del tutto diverso, in cui la
Corte, avendo rilevato una discordanza fra la motivazione e il dispositivo
dell'ordinanza di rinvio, non poteva emanare la sua pronuncia per l'incertezza
dell'oggetto del giudizio di costituzionalità, e ritenne perciò di dover
provocare una precisazione dei termini della questione da parte del giudice a
quo.
Con l'altra richiesta
la difesa del Pio Istituto, sempre allo scopo di estendere la materia del
presente giudizio di costituzionalità alle altre impugnative dedotte e non
ammesse nella ordinanza dal giudice del merito, chiede che, conseguentemente
all'accoglimento della questione di legittimità costituzionale relativa
all'art. 2 della legge in esame, la Corte, a norma dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87, estenda il suo esame alla legittimità dell'art. 1 della
legge, in quanto la illegittimità costituzionale anche di questo articolo
deriverebbe dallo stretto nesso logico e finalistico che lo lega con l'art. 2.
Ma é evidente che si tratta di una richiesta basata esclusivamente su di una
mera ipotesi, quella della fondatezza della questione dedotta e
conseguentemente della dichiarazione di illegittimità costituzionale della
norma impugnata.
5. - Ciò posto e
passando ad esaminare il merito, devesi osservare che, in entrambe le cause,
due sono le questioni che la Corte costituzionale é chiamata a decidere: la
violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione
in conseguenza della disposizione contenuta nell'art. 2 della legge impugnata;
la violazione della libertà e indipendenza della Magistratura nell'esercizio
della sua funzione giurisdizionale, sempre in conseguenza della disposizione
dell'art. 2 della legge e in riferimento agli artt. 101, 102, 104 e 111 della
Costituzione.
É necessario
premettere che la legge di cui si tratta, 10 ottobre 1957, n. 921, come é reso
evidente dai lavori preparatori, risulta dalla unificazione di due proposte di
legge che, sia pure con diverse modalità, avevano tutte e due lo scopo di
ovviare alla situazione creatasi nelle campagne a danno degli affittuari, a
seguito delle gravi avversità atmosferiche dell'annata 1956-57, ed erano
ispirate alla considerazione che i detti affittuari, ritraendo i mezzi di
sussistenza, nella quasi generalità dei casi, dalla terra tenuta in affitto,
maggiormente risentirono della grave congiuntura economica. Il legislatore si
indusse ad intervenire proprio in vista della eccezionalità ed imprevedibilità
degli eventi meteorologici verificatisi, ritenendo, in quel caso, insufficienti
le disposizioni del Codice civile, di cui agli artt. 1635 e 1636. Queste norme
prevedono, per le affittanze della durata di un anno, riduzioni del canone non
superiori alla metà nel solo caso di danno superiore alla metà dei frutti non
separati provocato da caso fortuito, e per le affittanze pluriennali riduzioni
nella stessa misura, nel solo caso di danno incidente per oltre la metà dei
frutti di un anno, non compensato nel bilancio generale dell'affittanza. Onde
mal si adeguavano alla necessità di creare un rimedio di pronta, efficace e
generale applicazione, richiesto dalla gravità del sinistro abbattutosi su
larga parte del territorio agricolo nazionale.
La legge in esame,
perciò, con l'art. 1 autorizzò il Ministro dell'agricoltura e foreste a
stabilire, con suo decreto, le Province in cui si fossero verificate, in tutto
o in parte del loro territorio, eccezionali avversità atmosferiche o calamità
naturali per l'annata agraria 1956-57, e demandò alle Commissioni tecniche
provinciali, di cui all'art. 2 della legge 18 agosto 1948, n. 1140, il compito
di determinare riduzioni dei canoni di affitto dei fondi rustici nella misura
dal 20 al 40 per cento per ciascuna zona agricola danneggiata, a seconda dei
danni subiti. Con l'art. 2 stabilì, poi, che i canoni di affitto dei fondi
rustici danneggiati, compresi nelle Province determinate col decreto del
Ministro, dovevano essere ridotti nella misura stabilita dalle Commissioni
tecniche provinciali, e pose l'obbligo per le Sezioni specializzate dei
Tribunali di applicare, in caso di controversia, la riduzione nella misura come
sopra determinata dalle Commissioni tecniche. Con l'art. 3 stabilì ulteriori
disposizioni in favore degli affittuari, facendo salvo l'eventuale loro diritto
alla maggiore percentuale di riduzione prevista dagli artt. 1635 e 1636 del
Codice civile, ed abilitando gli affittuari stessi a ripetere dal locatore la
differenza tra il canone corrisposto e quello dovuto ai sensi dell'art. 2,
entro un anno dalla determinazione della Commissione.
Il legislatore pose,
pertanto, in essere, in base ad una valutazione economico - sociale della
congiuntura, una particolare e temporanea disciplina dei canoni delle
affittanze agricole in relazione agli eventi eccezionali dell'annata agraria
1956-57, tendente ad attenuare il disagio economico di una categoria di
cittadini (affittuari) mediante la modifica di condizioni contrattuali in loro
favore ed a carico di altra categoria di cittadini (concedenti).
Al fine di risolvere
la prima questione di legittimità costituzionale sopra accennata, occorre
dunque vedere se il legislatore, così facendo, abbia violato il principio di
eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.
6. - A siffatto
quesito non può che darsi risposta negativa.
L'art. 3 della
Costituzione é stato ormai più volte preso in esame da questa Corte che, con
una elaborata e costante giurisprudenza, ha fondamentalmente ritenuto che il
principio in tale articolo sancito vada inteso nel senso che dev'essere
assicurato ad ognuno eguaglianza di trattamento quando siano ragionevolmente
ritenute eguali le condizioni soggettive alle quali le norme giuridiche si
riferiscono; ma non nel senso che il legislatore non possa stabilire
trattamenti diversi per regolare situazioni che, nel suo apprezzamento
discrezionale, ritenga diverse, in modo da adeguare la disciplina giuridica
agli svariati aspetti della vita economica e sociale.
Ora é chiaro che la
particolare disciplina dei canoni di affitto, tendente a riequilibrare la
situazione economica compromessa nel settore delle affittanze agricole da
eventi straordinari, sia pure mediante una disciplina differenziata nel senso
anzidetto, é frutto proprio di un apprezzamento tipicamente discrezionale del
legislatore, circa la diversità delle situazioni delle categorie stesse e
l'opportunità di una correlativa diversità di trattamento.
Ed é appena il caso
di notare che, come esattamente ha rilevato l'Avvocatura dello Stato, l'intento
che animò il legislatore trova riscontro, oltre che nelle citate norme del
Codice civile regolanti le riduzioni dei canoni di affitto, nel più generale
principio sancito dall'art. 1467 dello stesso Codice, secondo cui, nel caso di
eccessiva onerosità della prestazione contrattuale, sopravvenuta per eventi
straordinari ed imprevedibili, é ammessa la risoluzione del contratto.
7. - Maggior
fondamento non ha quel particolare aspetto di violazione del principio di
eguaglianza derivante, a dire della difesa del Pio Istituto di Santo Spirito
nella causa proveniente dal Tribunale di Roma, dalla forzata applicazione di
eguali percentuali di riduzione del canone a situazioni di danno eventualmente
disuguali, che sarebbe insito nel sistema della legge.
La critica potrebbe,
se mai, attenere ad assunti difetti di applicazione della legge, ma non investe
l'obbiettivo contenuto della disposizione, la quale non solo non prevede la
lamentata eventualità, ma é, anzi, intesa ad evitarla, chiamando a fissare le
percentuali di riduzioni, "secondo zone", quindi rispetto a limitate
estensioni di terreni nelle singole Province colpite, ed "in relazione al
danno subito", organi qualificati al massimo, come le Commissioni tecniche
provinciali.
E del resto la Corte
costituzionale, occupandosi di un caso analogo a quello in esame, ha già avuto
occasione di pronunciarsi circa la legittimità costituzionale di una riduzione ex
lege, per straordinari eventi meteorologici, dei canoni di affitto fissati
con libera contrattazione, quando, con la sentenza n. 7 del
15 giugno 1956, ha riconosciuto che la riduzione dei canoni di affitto dei
terreni da pascolo, disposta a seguito della siccità verificatasi in Sardegna
nel 1948-49 dalla legge regionale 6 marzo 1950, era giustificata dalla
necessità indilazionabile di ricomporre, soprattutto nei confronti delle
famiglie dei pastori dell'isola, l'equilibrio essenziale dei fattori economici.
8. - Anche infondata é
l'altra questione, che involge le censure di incostituzionalità riferite agli
artt. 101, 102, 104 e 111 della Costituzione, censure che si possono ricondurre
sotto il profilo della pretesa violazione della libertà e indipendenza della
Magistratura nell'esercizio della funzione giurisdizionale.
Sostanzialmente si
lamenta che l'obbligatorietà dell'applicazione della percentuale fissata dalle
Commissioni finirebbe col porre le Sezioni specializzate dei Tribunali, organi
giurisdizionali, in una posizione di dipendenza rispetto ad un organo
amministrativo, riducendo l'ambito della libera pronunzia giurisdizionale alle
eventuali questioni marginali, di contorno a quella veramente sostanziale in
materia di riduzione del canone, cioè la fissazione concreta della misura della
riduzione.
Ora le norme
costituzionali, di cui si lamenta la violazione, garantiscono la libertà e
l'indipendenza del giudice, nel senso di vincolare la sua attività alla legge e
solo alla legge, in modo che egli sia chiamato ad applicarla senza interferenze
od interventi al di fuori di essa, che possano incidere sulla formazione del
suo libero convincimento; ma la Costituzione non esclude affatto la possibilità
che il legislatore emani norme le quali, senza incidere su quei principi,
valgano a regolare l'attività degli organi giurisdizionali, dettando
disposizioni che il giudice é tenuto ad applicare nell'esercizio delle sue
funzioni.
Non sembra, quindi,
che possa essere sollevata questione di legittimità costituzionale
sull'intervento del legislatore che determini in misura fissa la percentuale di
riduzione di canoni di affitto: in tal senso si sono avuti ripetuti casi di
intervento del legislatore, giustificati da particolari situazioni di
congiuntura, sia per quanto riguarda i canoni di affitto dei fondi rustici, sia
per quanto riguarda le case di abitazione e i negozi. Per le affittanze agrarie
si é avuto un esempio recente nel caso della legge regionale sarda, innanzi
ricordata, e ritenuta costituzionalmente legittima da questa Corte; mentre la
riduzione coattiva del canone formava il necessario presupposto - sul quale,
peraltro, non si era nemmeno discusso delle due sentenze di questa Corte n. 53 del 9 luglio
1958 e n. 16
del 17 marzo 1960, riguardanti le affittanze di fondi rustici con canone
commisurato a canapa.
Ma la illegittimità
la si vorrebbe riscontrare, nel caso in esame, per il fatto che la riduzione
dei canoni non é stata stabilita dalla legge in misura fissa, ma entro certi
limiti, devolvendo la determinazione della percentuale di riduzione alle
Commissioni tecniche provinciali.
Bisogna tenere
innanzi tutto presente che é la legge che contiene la norma fondamentale circa
la riduzione, fissandola entro un determinato limite di massimo e di minimo.
Alle Commissioni tecniche é dato soltanto il compito di stabilire la misura
concreta della riduzione entro il massimo e il minimo di percentuale fissata
dalla legge: il che vuol dire che il legislatore, anziché fissare una misura
unica di percentuale applicabile, senza distinguere, in tutte le Province
colpite dalle avversità atmosferiche di cui si tratta, e per tutte le zone,
indiscriminatamente, entro le dette Province, ha voluto rendere più aderente
l'applicazione della riduzione alla entità dei danni, zona per zona, secondo
quel principio di eguaglianza - nel caso, eguaglianza del danno sopportato -
innanzi accennato. E che il legislatore, posta la norma fondamentale, potesse
devolvere ad organi amministrativi, quali le Commissioni tecniche provinciali,
la determinazione concreta della riduzione, per ogni singola zona di coltura,
ossia la fissazione da parte di questi organi, specialmente qualificati per la
loro composizione e per la competenza in materia, di adeguate percentuali di
riduzione, in relazione a quel danno, con carattere di generalità di
applicazione, nella zona, e quindi con effetto normativo, non sembra dubbio.
Ciò, infatti, risponde, nell'ordine giuridico e nella prassi amministrativa, ad
una innegabile necessità. Basta ricordare i casi consimili delle disposizioni,
emesse da organi amministrativi, ma aventi carattere normativo, per regolare i
prezzi delle merci, delle forniture, di servizi, di prestazioni, per fissare
determinati sconti, per le casse di conguaglio, ecc. (vedansi per tali casi, e
in vario senso, le sentenze della Corte costituzionale 25 giugno 1957, n. 103;
6 dicembre 1960,
n. 70). Attribuito, quindi, con l'art. 1 della legge l'anzidetto potere
normativo alle Commissioni tecniche, secondo la competenza per Provincia e per
zone, si rientra, per effetto della seguita concreta determinazione della
percentuale di riduzione, nei casi precedentemente accennati in cui la legge,
senza distinzione, determina, per tutto il territorio nazionale, la percentuale
di riduzione. E non altrimenti di quanto avviene in questo caso, anche in
quello in esame, il giudice non può non applicare la riduzione fissata, così
come non può non applicare una qualsiasi altra norma, il che per nulla limita o
menoma il suo potere di organo giudicante.
9. - Resta da esaminare
l'eccezione di incostituzionalità della legge in esame riferita all'art. 24
della Costituzione, secondo l'ordinanza del Tribunale di Roma.
Quanto
precedentemente si é detto esimerebbe, invero, dallo occuparsi in modo espresso
di questa doglianza, giacché ad essa ben possono riferirsi le ragioni
precedentemente esposte circa la assunta soppressione della tutela
giurisdizionale dei diritti ed interessi, specialmente del concedente, che
deriverebbe dalla obbligatorietà dell'applicazione della percentuale di
riduzione determinata dalle Commissioni tecniche.
Deve osservarsi, al
riguardo, che l'art. 24 della Costituzione stabilisce il principio secondo cui
la legge ordinaria non può porre limiti alla tutela giurisdizionale a
protezione di diritti o interessi legittimi.
Ma, nella specie,
così come non vi é limitazione della "funzione" giurisdizionale, non
vi é limitazione della "tutela" giurisdizionale.
Si é già detto,
infatti, che l'applicazione obbligatoria delle percentuali di riduzione non
incide sulla funzione giurisdizionale: per motivi analoghi deve dirsi che essa
non interferisce col diritto di chiunque ad agire per ottenere la tutela
giurisdizionale.
Invero, la garanzia
costituzionale riguarda diritti ed interessi il cui ambito può essere delimitato
dalla legge, salvo l'osservanza degli altri precetti costituzionali. Perciò,
quando la legge dispone in materia di diritti o interessi, circoscrivendone più
o meno ampiamente la sfera, come nel caso in esame, non ne comprime la garanzia
giurisdizionale, ma si limita a determinare l'oggetto della garanzia stessa, a
porre cioè una certa disciplina di un certo rapporto, in ordine al quale la
tutela giurisdizionale resta libera ed impregiudicata.
E vale in proposito
richiamare la sentenza
n. 16 del 17 marzo 1960 di questa Corte, con la quale é stata respinta la
questione di legittimità della legge 6 agosto 1958, n. 790, concernente la
riduzione coattiva dei canoni di affitto di fondi rustici composti in canapa,
sollevata sotto il profilo, appunto, della violazione dell'art. 24 della
Costituzione, derivante dalla coattività della riduzione, che avrebbe impedito
il ricorso al giudice per la tutela del diritto alla effettiva perequazione del
canone e per ogni altra questione ad esso diritto collegata. La Corte in
quell'occasione, dopo avere escluso che l'ordinamento riconosca la qualifica di
diritto o interesse, in senso tecnico, alla pretesa di effettiva perequazione
del canone, ed avere quindi, correlativamente, escluso la sussistenza di
qualsiasi violazione dell'art. 24, che invece ai diritti ed interessi si
riferisce, ha comunque rilevato che la legge stessa imponendo una riduzione
compresa entro certi limiti, non sopprimeva la tutela giurisdizionale, ma la
consentiva "con l'ovvia limitazione" che il ricorso poteva essere
proposto ed accolto "nei limiti nei quali le leggi in vigore in questa
materia ne consentano proponibilità e accoglimento" Così veniva ammesso il
principio che, anche in riferimento all'art. 24 della Costituzione, la
riduzione coattiva dei canoni di affitto non viola la garanzia della tutela
giurisdizionale.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando con
unica sentenza sui due procedimenti riuniti indicati in epigrafe:
dichiara non fondate
le questioni proposte con la ordinanza 30 novembre 1960 del Tribunale di
Perugia e con l'ordinanza 30 gennaio 1961 del Tribunale di Roma, sulla
legittimità costituzionale della legge 10 ottobre 1957, n. 921, in riferimento
agli artt. 3, 24, 101, 102, 104 e 111 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 febbraio
1962.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO -
Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele
FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in
cancelleria il 27 febbraio 1962