SENTENZA
N. 70
ANNO
1960
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. GAETANO
AZZARITI, Presidente
Avv. GIUSEPPE CAPPI
Prof. GASPARE
AMBROSINI
Dott. MARIO COSATTI
Prof. FRANCESCO
PANTALEO GABRIELI
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
Prof. MICHELE FRAGALI
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 4 agosto 1955, n. 692
(concernente l'estensione dell'assistenza di malattia ai pensionati di invalidità
e vecchiaia), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa
il 25 giugno 1959 dal Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra la
Società "Chimical" e l'Istituto nazionale assicurazioni malattie (I.
N. A. M.)., iscritta al n. 94 del Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 239 del 3 ottobre 1959;
2) ordinanza emessa
il 20 ottobre 1959 dal Pretore di Napoli nel procedimento civile vertente tra
la Società "Lancellotti" e l'Istituto nazionale assicurazioni
malattie (I. N. A. M.), iscritta al n. 115 del Registro ordinanze 1959 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 288 del 28 novembre
1959.
Viste le
dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 26 ottobre 1960 la relazione del Giudice Antonio Manca;
uditi gli avvocati
Antonio Sorrentino, Massimo Severo Giannini e Rosario Nicolò, per la Società
"Chimical", l'avv. Antonio Tagliaferri, per la Società
"Lancellotti", gli avvocati Aldo Dedin e Carlo Arturo Jemolo, per
l'Istituto nazionale assicurazioni malattie (I. N. A. M.), e il vice avvocato
generale dello Stato Achille Salerni, per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Risulta dall'ordinanza
25 giugno 1959 del Tribunale di Roma, che la Società "Chimical", con
sede in Napoli, produttrice di specialità medicinali, ha chiamato in giudizio
l'Istituto nazionale assicurazioni malattie (I. N. A. M.), deducendo che non
sarebbe tenuta a concedere lo sconto del 12 per cento, sul prezzo di vendita
dei medicinali di sua produzione, acquistati presso le farmacie da persone
assistite da detto Istituto. Sconto il cui rimborso era stato chiesto dall'I.
N. A. M. con note di addebito, in base all'art. 4 della legge 4 agosto 1955, n.
692 (concernente l'estensione dell'assistenza di malattia ai pensionati di
invalidità e vecchiaia), e al decreto dell'Alto Commissario per l'igiene e la
sanità pubblica del 18 novembre 1955 (contenente le modalità di applicazione
dell'anzidetta disposizione). La Società attrice eccepiva l'illegittimità
costituzionale dell'art. 4 sopra citato e del decreto dell'Alto Commissario,
qualora si ritenesse avere valore di legge, perché in contrasto con gli artt.
3, 23, 38 e 53 della Costituzione.
Il Tribunale ha
osservato che la questione, sebbene sollevata in relazione al decreto dell'Alto
Commissario, investe l'art. 4 della legge e ha ritenuto la questione stessa
rilevante per la decisione della causa.
Nell'ordinanza si
premette che il primo comma del predetto art. 4 autorizza gli Istituti e gli
enti indicati nell'art. 2 ad acquistare direttamente dai produttori qualsiasi
preparato farmaceutico, e i galenici preconfezionati per la distribuzione ai
propri assistiti; che, peraltro, in base al terzo comma dello stesso art. 4,
"qualora gli Istituti e gli enti di cui sopra non si avvalgano della
facoltà prevista dal primo comma, l'Alto Commissario per l'igiene e la sanità
pubblica, di concerto con il Ministro per il lavoro e la previdenza sociale,
determinerà annualmente, con proprio decreto, la misura di uno sconto minimo da
praticarsi a favore degli Istituti ed enti predetti, oltre a quello praticato
per la distribuzione e per la vendita al pubblico. Detto sconto non dovrà
essere inferiore al 17 per cento e sarà a carico delle farmacie nella misura
fissa del 5 per cento".
Il Tribunale ha
espresso il dubbio circa la legittimità costituzionale di questa disposizione,
osservando:
1) che lo sconto
obbligatorio si risolverebbe in sostanza in una prestazione patrimoniale a
carico dei produttori di specialità medicinali. Prestazione della quale la
legge fissa soltanto il minimo, di guisa che l'Alto Commissario non sarebbe
tenuto ad osservare un limite massimo, né, per stabilire la misura dello sconto,
dovrebbe seguire criteri e direttive legislativamente predeterminate; donde il
dedotto contrasto con l'art. 23 della Costituzione;
2) che la questione
non sarebbe neppure manifestamente infondata in riferimento agli artt. 3, 38 e
53 della Costituzione, in quanto, per l'art. 38, alla previdenza ed assistenza,
oggetto di tale disposizione, si dovrebbe provvedere con contribuzioni di
carattere generale, gravanti su tutti i cittadini e non già su singoli gruppi o
categorie, sia mediante tributi, in base ai principi stabiliti dall'art. 53
della Costituzione, sia mediante contribuzioni imposte ai datori di lavoro ed
ai lavoratori di tutte le categorie produttrici.
Il Tribunale ha
disposto pertanto la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
L'ordinanza, eseguite
le prescritte notificazioni e comunicazioni, é stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 3 ottobre 1959.
Avanti a questa Corte
si é costituita la Società "Chimical", rappresentata dagli avvocati
Marcello De Cesaris e Rosario Nicolò, in base a procura del 3 agosto 1959, e
dagli avvocati Antonio Sorrentino e Massimo Severo Giannini, in base a procura
17 febbraio 1960. Nelle deduzioni depositate il 21 settembre 1959, la predetta
Società richiama sostanzialmente i motivi già prospettati nell'ordinanza e
conclude perché sia dichiarata l'incostituzionalità dell'art. 4 della legge 4
agosto 1955, n. 692.
Si é pure costituito
l'Istituto nazionale per le assicurazioni contro le malattie, rappresentato
dagli avvocati Aldo Dedin e Carlo Arturo Jemolo, che hanno depositato le
deduzioni il 22 ottobre 1959.
É intervenuto il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale
dello Stato, depositando le deduzioni il 18 agosto 1959.
La difesa dell'I. N.
A. M. osserva preliminarmente che il Tribunale, oltre a non avere riconosciuta
la manifesta infondatezza della questione in relazione agli articoli della
Costituzione richiamati e specialmente in relazione all'art. 23, non avrebbe
adeguatamente motivato sulla rilevanza perché non avrebbe tenuto conto che la
contestazione riguardava direttamente il decreto dell'Alto Commissario del 18
novembre 1958, con la conseguenza che contro questo provvedimento si sarebbe
dovuta dirigere l'impugnazione davanti alla giurisdizione competente, e perché
l'eventuale contrasto fra l'art. 4 della legge del 1955 e l'art. 23 della
Costituzione, per la mancanza, nella legge, di norme limitative della
discrezionalità amministrativa, non si sarebbe potuto eccepire nell'attuale
controversia, in quanto, nel decreto dell'Alto Commissario, lo sconto é stato
indicato nella stessa misura del 17 per cento fissata nel terzo comma dell'art.
4.
Nel merito l'Istituto
sostiene che la disposizione dell'art. 4, sopra ricordata, non potrebbe
ricondursi nell'ambito dell'art. 23 della Costituzione. Anche se si ritiene,
secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 4 del
1957), che tale norma comprenda qualsiasi specie e forma di prestazione
(patrimoniale o personale) istituita con atto di autorità, detto sconto
costituirebbe un modo di fissazione del prezzo, e cioè un prezzo differenziato
a favore di una particolare e limitata categoria di acquirenti, qualificati per
i compiti ad essi conferiti dalla legge.
Ciò troverebbe
conferma nella considerazione che lo sconto stabilito dal citato art. 4 non
avrebbe natura sostanzialmente diversa dai prezzi fissati inderogabilmente per
la vendita dei medicinali al pubblico. Non potrebbe, quindi, essere configurato
come una prestazione patrimoniale obbligatoria ai sensi dell'art. 23 della
Costituzione.
La difesa dell'I. N.
A. M., peraltro, osserva che, anche se si volesse riscontrare, nello sconto di cui
si tratta, il carattere di prestazione patrimoniale, non per questo la
disposizione della legge del 1955 potrebbe ritenersi in contrasto con l'art.
23; posto che la legge stabilisce tassativamente una parte dello sconto
medesimo attribuendo all'Autorità amministrativa il potere di determinare la
parte eventualmente variabile.
Si fa pure rilevare,
su questo punto, che, comunque, anche se si ritenesse sussistente la mancanza
di criteri direttivi e di limiti per la determinazione dello sconto in misura
maggiore del minimo, la illegittimità costituzionale non potrebbe riguardare
quella parte della disposizione che determina tassativamente la misura dello
sconto base.
In coerenza con i
rilievi sopra accennati, la difesa dell'I. N. A. M. contesta, altresì, che la
disposizione dell'art. 4 della legge del 1955 sia in contrasto con gli artt. 38
e 53 della Costituzione. Non con l'art. 38, poiché, in coerenza con le premesse
anzidette, sarebbe pure da escludere che lo sconto possa configurarsi come
contributo al finanziamento degli enti assistenziali indicati nell'art. 2 della
detta legge. Per analoghe ragioni anche l'art. 53 sarebbe richiamato fuori
luogo nella specie.
Non sussisterebbe
neppure la violazione dell'art. 3 della Costituzione. Il principio, infatti, dell'eguaglianza
stabilito in detto articolo sarebbe applicabile soltanto alle persone fisiche,
e non già agli enti pubblici regolati da particolari ordinamenti. E, per quanto
riguarda, d'altra parte, i produttori, poiché l'obbligo stabilito dalla legge graverebbe
su tutte indistintamente le imprese produttrici di specialità medicinali,
nessun contrasto sarebbe ravvisabile con il ricordato art. 3 della Carta
costituzionale, in quanto situazioni differenziate possono essere regolate con
norme differenziate.
In sostanza, secondo
la difesa dell'I. N. A. M., lo sconto di che trattasi, in quanto stabilito per
la tutela della sanità pubblica, rientrerebbe nell'ambito degli artt. 32 e 41
della Costituzione, analogamente al caso già deciso da questa Corte con la sentenza
n. 29 del 1957, relativo al prezzo di imperio per i medicinali.
Anche l'Avvocatura
dello Stato nelle deduzioni sostiene la legittimità costituzionale della
disposizione impugnata, aderendo sostanzialmente alla tesi difensiva
prospettata dall'I. N. A. M.
Rileva che le
disposizioni dell'art. 4 della legge del 1955, sia quella contenuta nel primo
comma, sia quella contenuta nel terzo, rappresenterebbero un'ulteriore
applicazione di un principio già accolto nella legislazione sanitaria italiana.
Secondo la quale la produzione e la vendita dei medicinali non può essere
lasciata alla libera iniziativa privata. Con la conseguenza che i prezzi sono
autoritativamente determinati in seguito a pareri espressi da commissioni di
esperti. La legittimità costituzionale della norma relativa all'invariabilità
dei prezzi stessi, già ritenuta da questa Corte con la sentenza n. 29 del
1957, consentirebbe, quindi, di ritenere la costituzionalità anche del
ricordato art. 4.
Chiede, pertanto, che
si dichiari inammissibile, e comunque manifestamente infondata, la questione
ora sollevata.
La difesa della
Società "Chimical" il 12 ottobre 1960 ha depositato memoria
illustrativa, nella quale, ribadendo la tesi già prospettata nelle deduzioni,
confuta quelle sostenute dall'Istituto nazionale assicurazioni malattie e
dall'Avvocatura dello Stato.
Insiste nel sostenere
che, nella specie, si sarebbe in presenza di una prestazione patrimoniale ai
sensi dell'art. 23 della Costituzione, nell'ambito della quale rientrerebbero
sia l'imposizione di dare una determinata somma, sia quella di ricevere meno di
quanto spetta. Ora la determinazione di tale prestazione, mancando qualsiasi
criterio direttivo, sarebbe devoluta alla completa discrezionalità degli organi
amministrativi, e non sussisterebbe, d'altra parte, alcuna garanzia per gli
interessati, né amministrativa né giurisdizionale. Non funzionerebbero neppure,
per la determinazione dello sconto coattivo, gli stessi criteri obiettivi, che
valgono per la fissazione dei prezzi dei medicinali, dato che la legge
prescinderebbe completamente da ogni riferimento al procedimento di formazione
dei prezzi.
Secondo la difesa
della Società, quindi, lo sconto obbligatorio non potrebbe in alcun modo
configurarsi come un prezzo differenziato, poiché sfuggirebbe ad ogni
controllabile valutazione del costo e delle spese inerenti alla produzione. La
finalità della legge sarebbe stata, invece, quella di riversare sui produttori
dei medicinali e sui farmacisti, cioè su una determinata categoria, una parte
degli oneri derivanti dall'estensione ai pensionati dell'assistenza sanitaria.
Caso sostanzialmente analogo, si fa notare, a quello già esaminato da questa
Corte nella sentenza
n. 30 del 1957 relativamente al corrispettivo dovuto dagli utenti delle
bombole di metano per le prestazioni dovute dall'ente pubblico.
La difesa della
Società ribadisce anche la tesi che la norma in questione sarebbe in contrasto
con gli artt. 3, 38 e 53 della Costituzione.
Ravviserebbe,
infatti, una disparità di trattamento, sia riguardo ai beneficiari, poiché
dalla sfera di applicazione della norma resterebbero fuori gli assistiti di
altri numerosi enti, sia relativamente agli enti assistenziali, poiché non
tutti gli enti assistenziali godrebbero di uguali agevolazioni; sia, infine,
anche rispetto ai produttori, non soltanto nei rapporti fra questi e gli altri
imprenditori in genere, ma altresì rispetto ad attività industriali che
riguardano lo stesso settore sanitario.
Non si potrebbe,
d'altra parte, richiamare l'art. 32 della Costituzione, il quale, secondo la
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 29 del
1957) giustifica costituzionalmente i prezzi d'imperio dei medicinali,
poiché il principio sancito dall'art. 32 costituirebbe uno dei limiti alla
libertà dell'iniziativa privata garantita dell'art. 41, mentre lo sconto coattivo
resterebbe fuori dell'ambito della predetta norma, dato il suo particolare
carattere di prestazione obbligatoria disciplinata dall'art. 23 della
Costituzione.
Sussisterebbe,
inoltre, la violazione dell'art. 38 della Costituzione, poiché, in base al
quarto comma di detto articolo, soltanto allo Stato spetterebbe il compito di
intervenire per integrare finanziariamente quelle attività di protezione
sociale che si appalesassero obiettivamente inadeguate. A nessun'altra
categoria di soggetti perciò potrebbe essere addossato l'onere di integrare la
consistenza patrimoniale, eventualmente inadeguata, degli enti assistenziali.
Per quanto attiene
all'art. 53 si osserva che dalla disposizione si dovrebbe dedurre il principio
generale, riferibile a qualsiasi prestazione patrimoniale obbligatoria, che
questa debba ispirarsi ad un criterio logico e razionale, non ravvisabile nella
specie, dato che l'entità della prestazione cresce con l'aumento della
produzione, mentre nel libero commercio, tale aumento produrrebbe un maggior
utile al produttore e la mancanza del limite massimo dello sconto potrebbe
eliminare del tutto l'utile.
La difesa dell'I. N.
A. M., nella memoria depositata il 12 ottobre 1960, riferendo ampiamente i
precedenti legislativi della legge del 1955, pone in rilievo che la legge
stessa sarebbe stata emanata per l'esigenza di attribuire intanto agli istituti
di assistenza per le malattie un'attenuazione del prezzo d'imperio, per rendere
possibile una maggiore estensione dell'assistenza ai pensionati. La
determinazione dello sconto, poi, da parte dell'Autorità amministrativa,
sarebbe giustificata anche dal fatto che si tratterebbe di provvedere in
relazione a situazioni variabili nel tempo.
La difesa dell'I. N.
A. M. ribadisce, altresì, che nessun contrasto sarebbe ravvisabile fra la norma
impugnata e gli artt. 3, 23, 38 e 53 della Costituzione, e, richiamando i
rilievi già esposti nelle deduzioni, osserva, circa l'art. 3, che si
tratterebbe di situazioni che la legge considera diverse, in base ad elementi
di merito non valutabili in questa sede; circa l'art. 23, che se anche lo
sconto obbligatorio si configurasse come prestazione, rimessa per la
determinazione della parte variabile, alla discrezionalità dell'Autorità
amministrativa, sussisterebbero garanzie sufficienti, derivanti specialmente
dalla stretta relazione fra la determinazione dei prezzi dei medicinali e la
fissazione dello sconto e dal fatto che il provvedimento é devoluto al Ministro
della sanità, cui é deferita la competenza a provvedere e a coordinare tutta la
materia.
Relativamente
all'art. 38, osserva, in aggiunta a quanto già dedotto, che il penultimo comma
di detto articolo dispone bensì che ai compiti previdenziali ed assistenziali
debbano provvedere organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato, ma
ciò non escluderebbe che a carico di particolari categorie di cittadini possano
essere imposti oneri particolari, poiché, in caso diverso, sarebbe
incostituzionale, in generale, tutto il sistema assistenziale, in quanto pone a
carico degli imprenditori gli obblighi assicurativi.
Circa, infine, l'art.
53, confermando che sarebbe estraneo alla materia dell'attuale controversia, si
fa notare che la disposizione contenuta in detto articolo sarebbe piuttosto
diretta ad invalidare il sistema tributario considerato nel suo complesso,
quando venisse a superare la capacità contributiva dei cittadini, o anche ad
invalidare i vari tributi qualora la misura dell'imposizione superasse l'entità
del cespite gravato; il che, sarebbe da escludere nella specie.
Anche l'Avvocatura
dello Stato, con memoria depositata il 13 ottobre 1960, conferma le tesi già
sostenute nelle deduzioni, insistendo nel ritenere che la corretta soluzione
della questione oggetto dell'attuale controversia si ricollegherebbe ai
principi che regolano in generale la determinazione dei prezzi e la formazione
delle tariffe per le imprese che esercitano pubblici servizi o produttrici di
beni di pubblico interesse. E, per quanto riguarda i prodotti medicinali, per i
quali i prezzi invariabili sono stabiliti autoritativamente per fini di
pubblico interesse, rileva che anche la determinazione degli sconti non può
essere lasciata alla libera valutazione dei produttori. Ed aggiunge che nel
caso la discrezionalità dell'Amministrazione non sarebbe senza limiti, essendo
strettamente collegata ai criteri tecnici, dei quali, nella materia dei
medicinali, é stata già riconosciuta la legittimità dalla giurisprudenza di
questa Corte.
2. - Nel corso del
giudizio per opposizione al decreto di ingiunzione, emesso dal Pretore di
Napoli su istanza dell'Istituto nazionale assicurazione contro le malattie (I.
N. A. M.), nei confronti della Società "Lancellotti" per il pagamento
di lire 104.208, importo dello sconto dovuto all'Istituto sul prezzo dei medicinali
acquistati presso le farmacie dagli assistiti dell'Istituto stesso, la difesa
della Società eccepì l'illegittimità costituzionale del ricordato art. 4 della
legge del 1955, perché in contrasto con gli artt. 3, 38, 53, 41 e 42 della
Costituzione.
Il Pretore di Napoli,
ritenuta la rilevanza della questione di costituzionalità per la decisione
definitiva di merito, con ordinanza del 20 ottobre 1959, ha sospeso di decidere
ed ha disposto la trasmissione degli atti a questa Corte.
Secondo l'ordinanza,
il dubbio circa la costituzionalità della norma legislativa deriverebbe dal
considerare che questa, con lo stabilire lo sconto del 17 per cento (di cui 5
per cento a carico del farmacista) nella vendita dei medicinali, sarebbe in
contrasto non soltanto con gli artt. 3, 38 e 53 della Costituzione, ma anche
con gli artt. 41 e 42, in quanto la produzione dei medicinali sarebbe già
soggetta a rigorosi controlli e ad un prezzo d'imperio che costituirebbe il
limite sociale dell'attività produttiva, concretando un'equa rimunerazione per
il produttore. Di guisa che l'imposizione di un ulteriore sconto comprimerebbe
il prezzo d'obbligo, facendo cessare l'equità della rimunerazione e rendendo
perciò antieconomica la libera organizzazione del produttore di specialità
medicinali.
L'ordinanza é stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 28 novembre 1959, e sono state fatte le
prescritte comunicazioni e notificazioni.
In questa sede per la
Società "Lancellotti" si sono costituiti gli avvocati Michele Farina
e Antonio Tagliaferri, che hanno depositato le deduzioni il 9 novembre 1959.
Per l'I. N. A. M. si
sono costituiti gli avvocati Aldo Dedin, Salvatore Di Pasquale, Carlo Arturo
Jemolo e Giovanni Severini, depositando le deduzioni il 16 dicembre 1959. É
pure intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le deduzioni il 12
novembre 1959.
Anche nelle deduzioni
della Società "Lancellotti" si sostiene che la disposizione della legge
del 1955, ora impugnata, violerebbe gli artt. 3, 38 e 53 della Costituzione. E
sarebbe, altresì, in contrasto con gli artt. 41 e 42, poiché il prezzo
d'imperio, per la vendita dei medicinali, determinato dall'organo
amministrativo competente, in base agli elementi forniti dai produttori e
attraverso un'operazione di conguaglio, prescinderebbe dal costo commerciale
dei prodotti, e perciò già costituirebbe il limite sociale all'attività
produttiva, lasciando una ristretta rimunerazione per l'attività dell'impresa.
Di guisa che l'ulteriore sconto del 12 per cento, su tale prezzo, farebbe venir
meno il giusto corrispettivo per l'attività del produttore, incidendo su tutto
l'andamento della produzione, così da renderla antieconomica.
Si rileva, inoltre,
che, come risulta anche dalla sentenza di
questa Corte n.
29 del 1957, il prezzo d'imperio relativamente ai medicinali avrebbe la
finalità non soltanto di tutelare i compratori da eventuali speculazioni, ma
anche di eliminare gli inconvenienti eventualmente derivati dalla concorrenza
con pregiudizio della qualità del prodotto e, quindi, della salute dei
cittadini. Il che confermerebbe che l'industria farmaceutica non potrebbe
essere privata di quell'equa rimunerazione già compresa nel prezzo d'imperio.
Lo sconto a carico
dei produttori, si aggiunge, costituirebbe altresì una forma di espropriazione
di servizi, se non di beni e di utilità.
Conclude, pertanto,
chiedendo che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità dell'art. 4
della legge 4 agosto 1955, n. 692, in riferimento agli artt. 3, 38, 41, 42 e 53
della Costituzione.
La difesa dell'I. N.
A. M. si riporta a quanto ha esposto nelle osservazioni relative all'ordinanza
emanata dal Tribunale di Roma, ribadendo la tesi che l'art. 4 della legge del
1955 non sarebbe in contrasto, né con l'art. 3, né con l'art. 38 della
Costituzione.
Per quanto attiene,
d'altra parte, all'art. 41, richiamando i principi già affermati da questa
Corte nella sentenza
n. 29 del 1957, circa la legittimità delle disposizioni che stabiliscono
l'invariabilità dei prezzi imposti autoritativamente per la vendita dei
medicinali, osserva che, in coerenza con tale principio, dovrebbe anche
ammettersi la legittimità dello sconto obbligatorio, che, oltre ad essere
ampiamente praticato anche in regime di libera concorrenza, nel nostro ordinamento
sarebbe normale a favore di certe categorie di consumatori.
L'art. 42 e l'art. 53
sarebbero richiamati fuori luogo. Il primo perché non si tratterebbe comunque
di un'espropriazione. Il secondo per i motivi già accennati nelle precedenti
deduzioni.
Conclude, quindi,
chiedendo che si dichiari la legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge
del 1955.
L'Avvocatura dello
Stato, anche in questa causa, aderisce a queste conclusioni con argomentazioni
già svolte in relazione all'ordinanza emessa dal Tribunale di Roma.
Con memoria
depositata l'8 ottobre 1960 la difesa della Società "Lancellotti"
insiste nelle tesi già prospettate nelle deduzioni. Memoria illustrativa ha
altresì depositato l'Avvocatura dello Stato, in data 13 ottobre 1960, riferendosi
alle argomentazioni già svolte nella memoria depositata in relazione
all'ordinanza del Tribunale di Roma.
La difesa dell'I. N.
A. M., nella memoria depositata il 12 ottobre 1960, contesta che possa
ravvisarsi contrasto con gli artt. 41 e 42 della Costituzione richiamati
nell'ordinanza del Pretore di Napoli. Poiché la giurisprudenza di questa Corte
ha ritenuta la legittimità costituzionale di tutti i prezzi d'imperio, non si
potrebbe fondatamente ritenere che questi soltanto rappresentino il limite sociale
che può essere imposto alla libera iniziativa privata e che un ulteriore sconto
possa far venir meno ogni rimunerazione del produttore. Dovendosi, invece,
ritenere che, nella determinazione del prezzo d'imperio, si terrebbe conto di
ogni elemento e, quindi, anche degli sconti obbligatori per legge.
Osserva quanto
all'art. 42 (che si ritiene sia stato richiamato fuori luogo) che, anche in
tale norma comunque, é riconosciuta la legittimità dei limiti della proprietà
privata per assicurarne la funzione sociale.
Considerato
in diritto
Le due cause,
discusse nella stessa udienza, debbono essere riunite e decise con unica
sentenza, data l'identità della questione.
1. - Come risulta
dalle ordinanze, ed é pacifico, la questione di costituzionalità é sollevata
riguardo al terzo comma dell'art. 4 della legge 4 agosto 1955, n. 692, il cui
testo é stato sopra riportato.
II dubbio sulla
costituzionalità della disposizione é prospettato dall'ordinanza emessa dal
Tribunale di Roma in riferimento agli artt. 3, 23, 38 e 53 della Costituzione,
e dall'ordinanza emessa dal Pretore di Napoli in riferimento agli artt. 3, 38,
41, 42 e 53.
2. - La Corte non
ritiene fondati i rilievi che la difesa dell'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro le malattie (I. N. A. M.), senza peraltro formulare al
riguardo conclusioni, deduce preliminarmente circa il giudizio sulla rilevanza
espresso dal Tribunale di Roma. Il giudice del merito, si assume, avrebbe
sollevato la questione di costituzionalità senza tener conto: 1) che sostanzial
mente l'azione intentata dalla Società "Chimical" aveva come
presupposto il rifiuto di dare esecuzione al decreto dell'Alto Commissario del
18 novembre del 1955, e che perciò contro questo provvedimento si sarebbe
dovuta proporre l'impugnazione nella competente sede, nella quale si sarebbe
potuta dedurre l'eccezione di incostituzionalità della norma legislativa; 2)
che, comunque, l'Alto Commissario ha determinato in concreto lo sconto
preveduto dal terzo comma dell'art. 4, nella misura minima del 17 per cento già
stabilita dalla legge. Di guisa che, anche se tale sconto si configurasse come
prestazione patrimoniale obbligatoria, ai sensi dell'art. 23 della
Costituzione, l'eccezione di illegittimità della disposizione, per mancanza,
nella parte variabile, di criteri e di limiti idonei a circoscrivere il potere
dell'Amministrazione, sarebbe perciò irrilevante nella controversia promossa
dalla Società "Chimical".
Sul primo punto la
Corte osserva che il Tribunale, circa la rilevanza, ha sufficientemente
motivato, perché ha premesso che l'eccezione di incostituzionalità riguarda in
definitiva l'art. 4 della legge, di cui il decreto dell'Alto Commissario ha
determinato soltanto le modalità di applicazione, ed ha precisato, con giudizio
insindacabile, che le ragioni delle parti avevano come presupposto proprio
l'applicazione della norma legislativa che si assume viziata
d'incostituzionalità.
Osserva, sul secondo
punto, che l'eccezione dedotta dalla difesa dell'I. N. A. M. tendeva in
sostanza a negare alla Società "Chimical" l'interesse a promuovere la
controversia e che l'accertamento sulla sussistenza o meno di tale interesse
rientra nell'apprezzamento del giudice del merito, non soggetto a controllo in
questa sede.
Nessuna critica,
d'altra parte, si può muovere al Tribunale per non aver respinto l'eccezione di
incostituzionalità, essendo rimesso esclusivamente al giudice del merito
sollevare la questione, ed alla competenza di questa Corte decidere sulla
fondatezza o meno della questione medesima.
3. - Il problema
principale che ora si prospetta, consiste nell'esaminare se lo sconto
obbligatorio, stabilito a favore degli Istituti e degli enti indicati nell'art.
2 della legge del 1955 già ricordata, debba qualificarsi come prestazione
patrimoniale imposta in base alla legge, ai sensi dell'art. 23 della
Costituzione, come deduce la Società "Chimical", ovvero se si debba
considerare come un'ulteriore riduzione del prezzo d'imperio, stabilito per la
vendita dei prodotti farmaceutici, a favore degli enti assistenziali indicati
dalla legge, e perciò quale prezzo differenziato, sostanzialmente analogo al
prezzo d'imperio e del tutto diverso, per sua stessa natura, dalle prestazioni
patrimoniali imposte.
Questa tesi,
sostenuta dalla difesa dell'I.N.A.M. e dall'Avvocatura dello Stato, muove dal
presupposto che la concessione di uno sconto si presenta come fenomeno normale
non soltanto nelle libere contrattazioni, ma altresì quando la determinazione
dei prezzi, o l'imposizione di uno sconto a favore di determinate categorie di
soggetti, é disciplinata da norme legislative. In entrambi i casi, si sostiene,
il concessionario di un pubblico servizio, il produttore e il venditore, per
stabilire la tariffa o il prezzo, terranno conto del volume degli affari e
anche dello sconto da praticarsi, così da assicurare un congruo margine di
utile. La situazione non sarebbe diversa se riferita allo sconto obbligatorio
preveduto dal ricordato terzo comma dell'art. 4, poiché anche questo sarebbe
strettamente collegato con i prezzi d'imperio invariabili, stabiliti per la
vendita dei prodotti medicinali a tutti i consumatori, e dei detti prezzi
avrebbe la medesima natura sostanziale.
La tesi non é
fondata. É vero che i prezzi di vendita al pubblico dei prodotti farmaceutici
approvati dalle competenti autorità, rientrano nella categoria dei prezzi
d'imperio, invariabili in base alle disposizioni dell'art. 125 del T.U. delle
leggi sanitarie (approvato con decreto del 27 luglio 1934, n. 1263),
disposizioni ritenute costituzionalmente legittime con la sentenza di
questa Corte n.
29 del 1957.
Ma da ciò non si può trarre la illazione che, alla stessa stregua, debba
considerarsi anche lo sconto obbligatorio, di cui si discute. Non é contestato,
infatti, che i prezzi anzidetti, valevoli per la generalità degli acquirenti,
sono determinati in seguito ad un procedimento, nel quale si tiene conto di
vari coefficienti, al fine, già posto in luce dalla citata sentenza, di
tutelare il pubblico, non soltanto da eventuali speculazioni, ma anche dagli
inconvenienti che dalla libera concorrenza potrebbero derivare per la
preparazione dei medicinali, con risultati pregiudizievoli per la salute dei
cittadini. Lo sconto obbligatorio, invece, stabilito dal citato art. 4, é
diretto al conseguimento di una diversa finalità, pure di interesse generale,
quella cioè di assicurare, con mezzi adeguati, l'assistenza farmaceutica, nella
misura più estesa possibile, a tutti i pensionati di invalidità e vecchiaia. Ed
é perciò che, nel sistema della legge del 1955, coerentemente alla predetta
finalità, come risulta anche dai lavori preparatori, questo sconto é regolato
in modo autonomo rispetto ai prezzi di vendita al pubblico. Esso é, infatti,
imposto al di fuori di tali prezzi (come é pacifico), ed oltre quegli sconti
che, di regola, vengono praticati a favore dei grossisti e dei farmacisti. E la
legge stessa, d'altra parte, che ne stabilisce direttamente la misura minima,
non inferiore al 17 per cento, ponendo a carico dei farmacisti una parte di
questa percentuale nella misura fissa del 5 per cento, e che dispone, altresì,
che alla determinazione provvede annualmente, con proprio decreto, il Ministro
per la sanità di concerto col Ministro per il lavoro e la previdenza sociale.
Da ciò deriva che lo sconto obbligatorio non può essere assimilato ai prezzi
d'imperio, né tanto meno paragonato alle agevolazioni nelle tariffe stabilite
per i servizi di trasporto, a favore di particolari categorie di persone.
4. - Il carattere
speciale dello sconto e le finalità per le quali é stato stabilito, inducono a ritenere,
invece, che sia da qualificare come prestazione patrimoniale imposta a favore
degli Istituti e degli enti pubblici indicati dalla legge del 1955, in
relazione ai compiti istituzionali ad essi affidati; prestazione compresa
perciò nella sfera di applicazione dell'art. 23 della Carta costituzionale.
É noto che, secondo
la giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 4 del 1957), la prestazione patrimoniale ha tale
carattere quando é istituita con atto di autorità senza il concorso della
volontà del soggetto passivo, quale che sia la denominazione attribuita dalla
legge che la impone. In base a questo principio sono state ritenute prestazioni
patrimoniali nel senso anzidetto, oltre il "diritto di contratto"
dovuto all'Ente Risi (sentenza n. 4 ora ricordata), il corrispettivo dovuto
all'Ente Metano (ora E. N. I.) dagli utenti di bombole, per i servizi posti a
carico dell'ente (sentenza n. 30 del 1957 ricordata anche dalla difesa della Società
"Chimical"), il contributo dovuto agli enti provinciali del turismo (sentenza n. 47 del 1957); ed inoltre il sovracanone dovuto dai
concessionari di grandi derivazioni dai bacini imbriferi montani (sentenza n. 122 del 1957) e le prestazioni patrimoniali dovute ai Comuni
per le pubbliche affissioni effettuate dai privati (sentenza n. 36 del 1959).
Ora, coerentemente
all'interpretazione che é stata data al precetto costituzionale, la prestazione
patrimoniale é configurabile non soltanto quando l'obbligazione istituita
autoritativamente consiste nel pagamento di una somma di denaro, ma anche
quando il sacrificio pecuniario deriva dalla riduzione di una parte dell'utile
altrimenti spettante; di quella parte di utile, cioè, che, nel caso in esame, i
produttori dei medicinali avrebbero conseguito se non fosse ad essi imposto
l'ulteriore sconto. Pure in questa ipotesi non si può disconoscere che sussiste
un prelievo di ricchezza a carico di soggetti ed a favore di enti pubblici.
É, infatti, palese
che alla ulteriore riduzione del prezzo dei medicinali corrisponde, a favore
degli enti assistenziali, un risparmio di spesa rispetto al prezzo di vendita
al pubblico, con conseguente aumento della capacità di acquistare; la quale
poi, in definitiva, si risolve in un aumento delle disponibilità finanziarie da
parte degli enti stessi. E che questa sia stata la ragione determinante per
cui, nella legge del 1955, sono state inserite le disposizioni dell'art. 4, é posto
in luce dai lavori preparatori, dai quali risulta che la Commissione del Senato
si preoccupò, in modo particolare, di porre in grado gli Istituti e gli enti
indicati nell'art. 2 della legge, di sostenere gli oneri derivanti dai nuovi
compiti ad essi affidati, non avendo ritenuto sufficiente il finanziamento
preveduto nell'art. 5 e nell'art. 6 della legge medesima.
Le osservazioni sopra
esposte chiariscono che, anche nello sconto di cui al terzo comma dell'art. 4,
concorrono gli elementi necessari perché possa ritenersi compreso nell'ambito
dell'art. 23 della Costituzione; e dimostrano altresì che, anche nel caso
attuale, come in altri già esaminati da questa Corte, di fronte agli elementi
ai quali si é accennato, non hanno rilevanza in contrario, né la denominazione
usata dalla legge e neppure il fatto che, nel sistema adottato dal legislatore,
la prestazione venga in concreto realizzata sotto la forma di un'ulteriore
riduzione del prezzo di vendita dei medicinali.
5. - Ciò posto
occorre tenere presente che, pure secondo la ricordata giurisprudenza di questa
Corte, la prestazione patrimoniale può ritenersi costituzionalmente legittima
anche quando la legge non ne stabilisce compiutamente gli estremi, ma ne
demanda la determinazione al potere esecutivo, purché, in questo caso, indichi
i criteri e i limiti idonei a circoscrivere l'esercizio di tale potere. Ora,
dal testo del terzo comma dell'art. 4, risulta che la discrezionalità del
potere esecutivo sussiste (come non si contesta) per la determinazione dello
sconto in misura superiore al minimo; né la legge indica alcun criterio idoneo
a delimitare il potere discrezionale del Ministro, come fondatamente rileva la
difesa della Società "Chimical". Non é esatto, d'altra parte, che
l'esercizio di tale potere sia regolato dagli stessi criteri direttivi, in base
ai quali si procede alla fissazione dei prezzi di vendita dei prodotti
medicinali; dato che, come si é chiarito, la determinazione dello sconto, di
cui si discute, non é collegata a tale procedimento, come del resto emerge
anche dal decreto dell'Alto Commissario del 18 novembre 1955 in precedenza
ricordato.
E neppure si può
ritenere, come accenna la difesa dell'I.N.A.M. che, alla lacuna della legge,
possa supplire il fatto che il provvedimento é demandato ad un organo
amministrativo (il Ministro per la sanità) particolarmente qualificato. La
norma contenuta nell'art. 23, infatti, essendo stabilita a garanzia della
libertà e proprietà individuale, esige (secondo la ricordata giurisprudenza di
questa Corte) che la stessa disposizione legislativa, che impone la
prestazione, indichi i criteri limitativi della discrezionalità del potere
esecutivo.
Da quanto si é
esposto consegue che il contrasto con la norma dell'art. 23 della Costituzione
é ravvisabile per quella parte del terzo comma dell'art. 4 della legge del
1955, che demanda al Ministro per la sanità la determinazione dello sconto in
misura superiore al minimo stabilito dalla legge. Questa parte, pertanto,
dev'essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
Altrettanto non si
può ritenere, invece, per quanto attiene alla percentuale minima dello sconto a
carico dei produttori e per la percentuale fissa a carico delle farmacie,
poiché l'una e l'altra sono già stabilite dalla legge, e il Ministro non può determinare,
come risulta dal testo della disposizione, lo sconto in misura inferiore al
minimo, né modificare la percentuale posta a carico delle farmacie. Questa
parte della disposizione, quindi, non é in contrasto con la norma dell'art. 23
della Costituzione.
Data la
qualificazione dello sconto sopra chiarita e in base alla decisione cui é
pervenuta la Corte, resta assorbita l'indagine se l'imposizione dello sconto,
per sé stessa, possa ritenersi incompatibile con le norme degli artt. 41 e 42
della Costituzione, come sostiene la difesa della Società
"Lancellotti", perché queste, riguardando la disciplina
dell'iniziativa economica e della proprietà privata, operano in una sfera
diversa da quella cui si riferisce l'art. 23.
6. - Resta, invece,
da esaminare un altro aspetto della questione, se cioé tale incompatibilità
sussiste con le norme degli artt. 3, 38 e 53 della Costituzione. Norme che
nelle due ordinanze sono collegate, prospettandosi il dubbio che la
disposizione impugnata abbia violato il principio dell'uguaglianza sancito
nell'art. 3. Rispetto all'art. 38, perché si farebbero ricadere su una
particolare categoria, i produttori farmaceutici, oneri che, invece, essendo
destinati all'assistenza sociale, dovrebbero gravare sulla generalità dei
cittadini o mediante imposizioni tributarie, o mediante contributi a carico dei
lavoratori e di tutte le categorie produttrici. E rispetto all'art. 53, perché
il principio anzidetto non sarebbe stato osservato nella ripartizione dei
contributi fra tutti i cittadini.
Peraltro, la
questione, sotto l'aspetto in cui é prospettata nelle ordinanze, non appare
fondata. In proposito la Corte non può che riferirsi alla propria
giurisprudenza, nella quale é stato più volte affermato che il principio
fondamentale dell'art. 3 (riferito dalle ordinanze alla sfera di applicazione
degli artt. 38 e 53) non é violato quando risultano diversamente disciplinate
situazioni che il legislatore considera diverse, purché siano osservati i
limiti stabiliti dal primo comma del detto articolo, e purché il trattamento
differenziato riguardi categorie di persone e non già singoli soggetti. Nella
specie lo sconto obbligatorio é posto a carico dei produttori di medicinali,
cioè di quella categoria di industriali, l'attività dei quali, pur essendo compresa
nell'ambito dell'assistenza sanitaria in genere, si ricollega tuttavia, in
particolare, direttamente all'assistenza farmaceutica, cui si riferisce il
terzo comma dell'art. 4 della legge del 1955, in relazione all'art. 3, n. 3,
della legge stessa. Categoria che perciò il legislatore, nella sua
discrezionalità, ha ritenuto più idonea a sostenere in parte l'onere
dell'assistenza anzidetta.
Per ciò che riguarda
l'art. 38 é da rilevare, inoltre, che già questa Corte, con la sentenza n. 38
del 1960, non ha ritenuto in contrasto col predetto articolo, in relazione con
l'art. 3 della Costituzione , le disposizioni del decreto legislativo 3 ottobre
1947, n. 1222, concernenti l'obbligo di assunzione dei mutilati ed invalidi del
lavoro a carico delle imprese private.
Questione diversa, ma
che esula dalla competenza di questa Corte, perché attinente all'opportunità
della disposizione, é il vedere se, dall'applicazione di essa, i produttori di
medicinali possano risentire vantaggi e in quale misura.
La difesa della
Società "Chimical" sostiene, peraltro, che la violazione dell'art. 3
sarebbe ravvisabile, oltre che nei confronti dei produttori, anche riguardo
agli assistiti, in quanto non sarebbero compresi nei benefici speciali della
legge altre categorie di persone che godono dell'assistenza malattie; e
riguardo agli enti a favore dei quali é imposto lo sconto, perché questo non si
estenderebbe, in pari misura, ad altri enti che pure provvedono all'assistenza
farmaceutica, come i Comuni, le istituzioni locali di assistenza e numerose
casse mutue aziendali non assorbite dall'I. N. A. M. Sotto questi aspetti,
però, la questione, che metterebbe in discussione il sistema previdenziale ed
assistenziale adottato nella legislazione vigente, non é prospettata nelle due
ordinanze, e non può essere perciò esaminata. Essendo pure da notare che nelle
ordinanze non sono menzionati né l'art. l della legge del 1955, che concerne la
categorie dei pensionati ammessi all'assistenza di malattia, né l'art. 2 che
indica gli Istituti e gli enti a favore dei quali é imposto lo sconto.
Né, d'altra parte,
per quanto attiene all'art. 38, la finalità di preminente interesse pubblico,
cui sono ispirate le disposizioni dell'articolo stesso, e i conseguenti compiti
imposti allo Stato dal quarto comma, portano ad escludere, come si obietta, che
gli oneri finanziari inerenti a tali compiti possano far carico a categorie di
soggetti diversi dallo Stato. Esso, infatti, si avvale, anche in tà caso, dei
mezzi offerti dall'ordinamento giuridico, con imposizione di tributi in senso
stretto o di altre prestazioni patrimoniali nella forma dei contributi. Questi
trovano, come é noto, larga applicazione nella legislazione vigente e, in
particolare, nelle numerose leggi attinenti alla previdenza ed all'assistenza
sociale, il sistema delle quali, per quanto attiene al finanziamento, é fondato
principalmente sui contributi dei datori di lavoro e dei lavoratori. Né alcun
elemento risulta dai lavori preparatori che possa far ritenere che, a tale
sistema, l'art. 38 abbia apportato modificazioni nel disciplinare i diritti dei
lavoratori e gli obblighi dello Stato.
7. - La difesa della
Società "Chimical" deduce, infine, che la violazione dell'art. 53
deriverebbe anche dalla irrazionalità dell'imposizione dello sconto, come é
regolato nel ricordato terzo comma. In quanto cioè l'aumento della vendita dei
medicinali produrrebbe un corrispondente aggravamento dell'onere dei
produttori, a differenza delle altre industrie nelle quali l'incremento della
produzione giova all'imprenditore; e in quanto, non avendo la legge stabilito
un limite massimo nella determinazione dello sconto, questo potrebbe, a un
certo punto, annullare ogni profitto per il produttore. Senonché tali aspetti
della questione, che si riferiscono, in particolare, alla situazione subiettiva
dei produttori gravati dallo sconto e, di riflesso, alla loro capacità
contributiva, non risultano prospettati nelle ordinanze; e perciò non possono
formare oggetto di esame nell'attuale controversia.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
pronunziando con
unica sentenza sui due procedimenti riuniti come in epigrafe:
dichiara la
illegittimità costituzionale dell'art. 4, terzo comma, della legge 4 agosto
1955, n. 692, concernente l'estensione dell'assistenza di malattia ai
pensionati di invalidità e vecchiaia, nella parte in cui il potere di fissare
uno sconto, in misura superiore al 17 per cento, é attribuito al Ministro per
la sanità, senza fissare criteri e limiti, in riferimento alla norma contenuta
nell'art. 23 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 dicembre
1960.
Gaetano AZZARITI -
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO -
Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele
FRAGALI.
Depositata in
Cancelleria il 16 dicembre 1960.