SENTENZA
N. 122
ANNO
1957
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. GAETANO
AZZARITI, Presidente
Avv. GIUSEPPE CAPPI
Prof. TOMASO PERASSI
Prof. GASPARE
AMBROSINI
Dott. MARIO COSATTI
Prof. FRANCESCO
PANTALEO GABRIELI
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. MARIO BRACCI
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi primo e ottavo, della legge 27
dicembre 1953, n. 959, promossi con sei ordinanze in data 3 novembre 1956 del
Tribunale superiore delle acque pubbliche - pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 27 del 30 gennaio 1957 ed iscritte ai nn. 6, 7, 8, 12, 13 e
14 del Registro ordinanze 1957 - emesse nei procedimenti promossi:
1) dalla Società
generale elettrica della Sicilia contro il Ministero dei lavori pubblici, il
Comune di Siracusa ed altri Comuni;
2) dalla Società
Piemonte centrale di elettricità contro il Ministero dei lavori pubblici ed il
Comune di Mondovì;
3) dalla Società per
azioni "Terni" contro il Ministero dei lavori pubblici, il Comune di
Pizzoli ed altri Comuni;
4) dalla Società
idroelettrica Piemonte contro il Ministero dei lavori pubblici, il Comune di
Bolzano ed il Consorzio dei Comuni della Provincia di Bolzano;
5) dalla Azienda
elettrica municipale di Torino contro il Ministero dei lavori pubblici, il
Comune di Locana ed altri Comuni, nonché dai Comuni di Locana, Alpette e
Sparone contro il Ministero dei lavori pubblici, il Ministero dell'agricoltura
e delle foreste e il Comune di Cuorgné ed altri Comuni;
6) dalla Società
elettrica Selt - Valdarno e dalla Società idroelettrica Alta Toscana contro il
Ministero dei lavori pubblici, il Comune di Bagni di Lucca ed altri Comuni.
Viste le
dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 12 giugno 1957 la relazione del Giudice Antonino Papaldo;
uditi l'Avv. Angelo
Tumedei per le società idroelettriche, l'Avv. Massimo Severo Giannini per i
Comuni di Pizzoli, di Lucca e di Camaiore ed il vice avvocato generale dello
Stato Marcello Frattini per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per il
Ministero dei lavori pubblici.
Ritenuto
in fatto
Nel corso di un
giudizio vertente dinanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche, in sede
di giurisdizione amministrativa, tra la Società generale elettrica della
Sicilia, il Ministero dei lavori pubblici, il Comune di Siracusa ed altri
undici Comuni, la Società elettrica della Sicilia sollevava l'eccezione
d'illegittimità costituzionale della legge 27 dicembre 1953, n. 959, contenente
norme modificative al T.U. delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici
approvato con R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 e riguardante l'economia montana,
perché in contrasto con l'art. 23 della Costituzione.
Il Tribunale superiore,
ritenuta l'eccezione non manifestamente infondata e pregiudiziale ad ogni altra
questione di rito e di merito sollevata dalla parte, sospendeva il giudizio e,
con ordinanza del 3 novembre 1956, rimetteva gli atti alla Corte costituzionale
per la soluzione della questione relativa. Nella propria ordinanza il Tribunale
superiore delle acque osserva: l'art. 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959,
concernente l'economia montana, istituisce una prestazione patrimoniale
obbligatoria, e precisamente un sovraccanone, e ne determina i soggetti attivi
(Comuni compresi nell'ambito dei bacini imbriferi montani), i soggetti passivi
(i concessionari di grandi derivazioni d'acqua, le cui opere di presa siano
situate nell'ambito dei bacini) e lo ammontare (lire 1.300 per chilowatt di
potenza nominale media), demandando al Ministero dei lavori pubblici di
stabilire il perimetro dei singoli bacini imbriferi montani, in relazione al
quale risulteranno, poi, determinati in concreto i soggetti attivi e passivi
della prestazione. Il dubbio sulla legittimità costituzionale della citata
norma - rileva il Tribunale superiore delle acque nella sua ordinanza - sorge
in quanto la legge non definisce in alcun modo quali siano le caratteristiche
del "bacino imbrifero montano", mentre in altri casi in cui si
trattava di definire, sia pure per altri effetti, il concetto di territorio
montano (legge 27 luglio 1952, n. 991), di terreno montano (decreto legislativo
7 gennaio 1947, n. 12), di Comune montano (legge 2 luglio 1952, n. 703), si
rinvengono definizioni e criteri direttivi. Ora, in mancanza di un criterio
fissato direttamente dal legislatore, potrebbe ritenersi che le norme citate
ed, in particolare, i commi primo e ottavo dell'art. 1, abbiano inteso affidare
alla piena discrezionalità amministrativa del Ministro dei lavori pubblici la
identificazione dei "bacini imbriferi montani", ed in ciò potrebbe
ravvisarsi un contrasto con l'art. 23 della Costituzione, poiché sembrerebbe
che per questa via si sia attribuita alla pubblica Amministrazione la potestà,
non soltanto di individuare in concreto la esistenza del presupposto fissato
dalla legge perché i singoli soggetti siano obbligati alla prestazione
patrimoniale, ma anche di definire, a suo giudizio discrezionale, gli stessi
elementi costitutivi del presupposto, che la legge non definisce; per cui la
potestà conferita al Ministro non sarebbe di mera esecuzione, ma addirittura di
integrazione della norma primaria.
L'ordinanza veniva
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri il 3
gennaio 1957, comunicata ai Presidenti delle Camere legislative il 2 dello
stesso mese e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 30
successivo.
Nel presente
giudizio, iscritto al n. 6 del Registro ordinanze del 1957, si é costituita la
Società generale elettrica della Sicilia la quale, nelle deduzioni depositate
il 16 febbraio 1957 e nelle note difensive del 29 maggio 1957, ha chiesto che
sia dichiarata l'illegittimità costituzionale del citato art. 1 della legge 27
dicembre 1953, n. 959, perché in contrasto con l'art. 23 della Costituzione. A
sostegno della propria tesi, la Società elettrica afferma che la legge del
1953, demandando al Ministro dei lavori pubblici la determinazione dei bacini
imbriferi montani, gli ha in sostanza deferito la potestà di stabilire in
concreto i soggetti passivi della prestazione tributaria, nel che si
concreterebbe appunto la violazione dell'art. 23 della Costituzione. Né, a
giudizio della parte, può sostenersi che il legislatore non poteva fissare esso
stesso un criterio altimetrico unico, stante la varietà orografica del nostro
Paese, dal momento che questo elemento é stato adottato come criterio unico
dall'Amministrazione; ma, se il legislatore non riteneva di attenersi al criterio
altimetrico, doveva e poteva fissare qualche altra direttiva idonea a
circoscrivere il potere discrezionale dell'Amministrazione. Nella specie,
invece, secondo la Società elettrica della Sicilia, il legislatore del 1953,
lungi dal fissare alcun criterio o direttiva, avrebbe affidato alla piena
discrezionalità dell'Amministrazione la determinazione dei bacini imbriferi
montani. Atto questo che non é proprio dell'organo amministrativo e
precisamente non é un atto di accertamento, come ex adverso si sostiene, perché
bisogna distinguere tra ciò che é materia riservata al legislatore e le potestà
consentite all'organo amministrativo: infatti, precisa la parte, altro é
enumerare in astratto i presupposti dell'imposizione tributaria e i criteri per
la sua determinazione, ed altro é stabilire in concreto se il presupposto si
sia verificato nei confronti di questo o quel soggetto: questo é senza dubbio
compito dell'Amministrazione perché riguarda l'accertamento concreto delle
condizioni di fatto da cui l'imposizione deriva; quello, invece, é compito
riservato al legislatore perché si estrinseca in una manifestazione di potestà
sovrana di imposizione. Ora, conclude la Società elettrica, la legge del 1953,
demandando alla pubblica Amministrazione la determinazione, senza limiti, dei
bacini imbriferi montani, le avrebbe affidato una potestà propria del potere
legislativo e, come tale, in contrasto con l'art. 23 della Costituzione.
Nel giudizio é
intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato, che nelle deduzioni del 23 gennaio 1957, ha concluso nel
senso che sia dichiarata infondata la sollevata eccezione di illegittimità
costituzionale, sotto il riflesso che l'impugnata legge del 1953 non viola il
principio di cui all'art. 23 della Costituzione, perché le funzioni che essa
deferisce al Ministro dei lavori pubblici consistono soltanto nell'accertamento
delle condizioni materiali e fisiche di determinati comprensori territoriali
(delimitazione di bacini imbriferi montani: problema questo esclusivamente
tecnico e che nella tecnica trova la sua base e le sue limitazioni) diretto ad
identificare le circostanze materiali da cui deriva l'obbligo della prestazione
non "in base alla legge", ma per diretta volontà di legge.
D'altro canto,
osserva l'Avvocatura generale dello Stato, la legge non doveva né avrebbe
potuto precisare e descrivere i caratteri del bacino imbrifero montano,
fissandone il limite altimetrico, perché una tale precisazione legislativa
sarebbe stata impossibile, data la varietà orografica del Paese, ed,
oltretutto, inopportuna e contraria a quella sobrietà di formulazione ed
universalità cui la norma legislativa deve ispirarsi. Per queste
considerazioni, afferma l'Avvocatura dello Stato, la legge non poteva fissare
un limite altimetrico minimo e doveva rimettersi agli accertamenti di fatto,
variabili caso per caso. Tali accertamenti e le indagini relative sono state
perciò demandate dal legislatore all'autorità amministrativa - il Ministero dei
lavori pubblici - che, nell'esplicazione di tale compito, non esercita né una
funzione regolamentare né, tanto meno, una potestà legislativa delegata, e
neanche una forma di attività discrezionale, sia pure tecnica, ma solo e
semplicemente una ricerca di elementi di fatto, precisa e vincolata a quanto la
legge ha voluto.
A tali deduzioni si é
associato il Ministero dei lavori pubblici, costituitosi nel presente giudizio
a mezzo dell'Avvocatura dello Stato, ribadendo, nelle deduzioni del 23 gennaio
1957, la tesi dell'infondatezza della sollevata eccezione di illegittimità
costituzionale, in quanto l'imposizione della prestazione patrimoniale,
consistente nel sovraccanone, sarebbe fatta soltanto dalla legge e la funzione
attribuita al Ministero dei lavori pubblici, concernente la delimitazione dei
bacini imbriferi montani, lungi dal contenere alcuna facoltà d'imposizione,
sarebbe niente altro che un accertamento tecnico di fatti materiali, da cui
l'imposizione deriva per effetto diretto della norma primaria.
Nessuno dei Comuni si
é costituito.
I giudizi iscritti ai
nn. 7, 8, 12, 13 e 14 del Registro ordinanze 1957 e promossi con altrettante
ordinanze dello stesso Tribunale superiore in data 3 novembre 1956, di
contenuto identico a quella sopra richiamata, concernono tutti la medesima
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi primo e ottavo,
della legge 27 dicembre 1953, n. 959.
In tutti i giudizi é
intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri e si é costituito il
Ministro per i lavori pubblici, entrambi a mezzo dell'Avvocatura generale dello
Stato, la quale, nelle rispettive deduzioni depositate in cancelleria, ha
chiesto che la sollevata questione sia dichiarata infondata; i motivi esposti
dall'Avvocatura sono identici a quelli riassunti a proposito del giudizio
iscritto al n. 6.
L'ordinanza segnata
al n. 7 proviene dal giudizio promosso davanti al Tribunale superiore delle
acque pubbliche dalla Società per azioni Piemonte centrale di elettricità
contro il Ministero dei lavori pubblici ed il Comune di Mondovì; fu notificata
alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri il 3 e 4 gennaio 1957,
comunicata ai Presidenti delle Camere legislative il 2 dello stesso mese e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 30 successivo.
Si é costituita la
Società Piemonte centrale di elettricità, la quale, nelle deduzioni depositate
il 25 gennaio 1957, ha sostenuto l'illegittimità costituzionale dell'impugnata
legge n. 959 del 1953, sotto il riflesso che la stessa, non fissando alcun
criterio direttivo per la determinazione dei bacini imbriferi montani e
demandando tale determinazione al Ministro dei lavori pubblici, avrebbe, in
sostanza, deferito a quest'ultimo il potere, assolutamente discrezionale, di
fissare in concreto il presupposto dell'assoggettamento alla prestazione
patrimoniale. E la discrezionalità emergerebbe dal fatto che la
"tecnica" non offre alcun sicuro elemento per tale determinazione,
tanto che lo stesso Consiglio superiore dei lavori pubblici, nei suoi voti
dell'8 aprile e del 12 ottobre 1954, in contrasto fra di loro, ha indicato
criteri elastici e diversi che devono presiedere alla definizione della
qualifica di "montani" da attribuire ai vari bacini imbriferi.
In conclusione,
secondo la Società Piemonte centrale di elettricità, il decreto ministeriale
che determina i bacini imbriferi montani, istituirebbe esso stesso il tributo,
per quanto riguarda la individuazione dei soggetti attivi e passivi, con la
conseguenza che, se gli si attribuisce il carattere di atto amministrativo,
sarebbe viziato d'illegittimità costituzionale perché in contrasto con
l'articolo 23 della Costituzione, che riserva alla legge l'imposizione
tributaria; se si considera atto legislativo delegato, é ugualmente illegittimo
perché in contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione stessa, per i
quali la potestà legislativa può essere delegata solo al Governo e non al
singolo Ministro; se, infine, lo si vuol considerare un regolamento, anche in
questo caso é illegittimo perché emesso in violazione dell'art. 87 della
Costituzione medesima, che demanda solo al Presidente della Repubblica e non
anche al Ministro la facoltà di emanare i decreti con valore di legge ed i
regolamenti.
Il Comune di Mondovì
non si é costituito.
L'ordinanza iscritta
al n. 8 proviene dal giudizio promosso dinanzi al Tribunale superiore delle
acque pubbliche dalla Terni, Società per l'industria e l'elettricità, contro il
Ministero dei lavori pubblici, il Comune di Amatrice ed altri trenta Comuni; fu
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri il 3, 4 e 7
gennaio 1957; comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 2 dello
stesso mese e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 30
successivo.
La Terni, con le
deduzioni depositate il 22 gennaio 1957 e con la memoria del 29 maggio
successivo, sostiene l'illegittimità costituzionale della legge del 1953, sotto
il riflesso che questa non determinerebbe, neppure in astratto, la cerchia dei
soggetti né attivi né passivi della prestazione, ma rimetterebbe tale
determinazione ad un provvedimento ministeriale che, non essendo di pura e
semplice applicazione, ma integrativo della norma primaria, sarebbe per ciò
illegittimo. Difatti, sostiene la Terni, il legislatore non avrebbe dovuto
affidare alla piena discrezionalità dell'Amministrazione la determinazione dei
bacini imbriferi montani, il che vale quanto dire la determinazione degli
stessi soggetti passivi della prestazione, ma avrebbe dovuto per lo meno
fissare criteri idonei a circoscrivere il potere discrezionale dell'organo
amministrativo. In questa manchevolezza starebbe appunto, secondo la Terni, il
vizio d'illegittimità costituzionale della legge n. 959. Ed al riguardo la
parte si richiama alla giurisprudenza della Corte costituzionale, ed in
particolare alla sentenza n. 47 dell'8 marzo 1957, nella quale é affermato il
principio che in materia tributaria il legislatore deve precisare i soggetti
passivi della prestazione e fissare criteri tali che valgano a delimitare e
circoscrivere in modo idoneo il potere d'imposizione.
Né, sostiene la
Terni, può dirsi che il precetto costituzionale é stato rispettato anche per il
fatto che il sovraccanone di cui all'art. 1 della legge del 1953, é sostitutivo
degli oneri di cui all'art. 52 del T.U. sulle acque del 1933, perché il
disposto della norma andrebbe interpretato nel senso che per i concessionari di
derivazioni d'acqua sottoposti alla nuova prestazione resterebbe soppresso
l'onere previsto dal citato art. 52 a favore dei Comuni rivieraschi; mentre esso
permarrebbe per quei concessionari che non siano sottoposti alla nuova
prestazione. In sostanza, afferma la Terni, la cerchia dei soggetti passivi
contemplati nella legge del 1953 non coinciderebbe con la cerchia dei soggetti
passivi previsti dall'art. 52 del T.U. del 1933.
Dei Comuni
interessati a resistere al sollevato incidente solo quelli di Mosciano S.
Angelo, Tossicia e Giulianova hanno tempestivamente depositato in cancelleria
le proprie deduzioni, sostenendo tutti la legittimità costituzionale della
impugnata legge del 1953, sotto il riflesso che il sovraccanone non avrebbe
carattere di prestazione tributaria e, pertanto, non sarebbe coperto dalla
riserva di legge dell'art. 23 della Costituzione, la quale, peraltro, sarebbe
una riserva relativa e non assoluta.
Nei confronti di
questi Comuni, però, la Corte, con ordinanza 12 giugno 1957, pronunziata in
udienza, ha dichiarato inammissibile la costituzione in giudizio, non
risultando le rispettive deliberazioni a stare in giudizio approvate dalle competenti
Giunte provinciali amministrative.
Identico
provvedimento ha adottato la Corte, con la medesima ordinanza, nei confronti
del Comune di Castel Castagna, perché costituitosi oltre i termini fissati
dall'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Nel giudizio si é
costituito ritualmente il Comune di Pizzoli, il quale, nelle deduzioni del 19
febbraio 1957, ha eccepito, preliminarmente, che la questione de qua devesi
dichiarare inammissibile: 1) perché nel dispositivo dell'ordinanza del
Tribunale superiore delle acque non é indicata la norma costituzionale che si
assume violata (mentre tale indicazione é contenuta soltanto nella motivazione
del provvedimento); 2) perché manca qualsiasi motivazione per quanto concerne
la rilevanza della sollevata questione ai fini del decidere; 3) perché
l'ordinanza non é stata notificata alle parti, in violazione del disposto
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Nel merito, poi, il
Comune di Pizzoli, premesso che la questione di legittimità costituzionale deve
intendersi riferita al solo art. 23 della Costituzione, rileva che, nella
specie, il sovraccanone di cui alla legge n. 959 non può farsi rientrare nella
categoria dei tributi, ai quali soltanto si riferisce il citato art. 23,
rappresentando esso piuttosto un compenso dovuto dal concessionario per l'uso
eccezionale del bene pubblico, o, se si vuole, una clausola legale della
concessione, non coperta, come tale, dalla riserva di legge di cui all'art. 23.
Ma anche a voler prescindere da tali considerazioni, afferma il Comune di
Pizzoli, va notato che detta riserva é relativa e non assoluta, come la Corte
costituzionale ha affermato nelle sentenze n. 4 e 30 del 1957, per cui il
precetto costituzionale deve ritenersi osservato quando, come nella specie in
esame, il legislatore abbia indicato criteri idonei a delimitare la
discrezionalità dell'ente impositore. Nel caso che ne occupa, poi, tutti gli
elementi dell'imposizione sarebbero già stati indicati dalla legge (ammontare
del canone, soggetti attivi e soggetti passivi), anche se si considera che il
sovraccanone de quo é dovuto in sostituzione della prestazione in natura già
prevista dall'art. 52 del T.U. sulle acque del 1933; con questa differenza che,
mentre i soggetti passivi della prestazione sono già indicati nel citato T.U.
del 1933, l'impugnata legge del 1953, attraverso la delimitazione dei bacini
imbriferi montani, non fa che individuare unicamente i soggetti attivi della
prestazione (Comuni compresi nell'ambito del bacino), e tale individuazione non
sarebbe elemento influente sotto il profilo costituzionale, giacché, qualunque
sia il numero dei comuni tra i quali il sovraccanone va distribuito, la misura
di questo non varia.
Per queste
considerazioni, e poiché la determinazione dei bacini imbriferi montani
risponderebbe ad un concetto tecnico, sottratto a qualsiasi discrezionalità, il
Comune di Pizzoli ha chiesto che la questione di legittimità costituzionale
della legge in parola sia dichiarata infondata.
L'ordinanza iscritta
al n. 12 proviene dal giudizio promosso, pure davanti al Tribunale superiore
delle acque, dalla Società idroelettrica Piemonte contro il Ministero dei
lavori pubblici, il Comune di Bolzano ed il Consorzio dei Comuni della
Provincia di Bolzano; fu notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri il 3, 4 e 15 gennaio 1957, comunicata ai Presidenti delle Camere
legislative il 2 dello stesso mese e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica il 30 successivo.
La Società
idroelettrica Piemonte, con le deduzioni depositate il 25 gennaio 1957 e con
quelle aggiuntive del 28 maggio 1957, contestando quanto ex adverso
sostenuto dall'Avvocatura generale dello Stato, afferma che la legge del 1953
non avrebbe dovuto affidare alla piena discrezionalità della pubblica Amministrazione
la determinazione dei bacini imbriferi montani, il che vale quanto dire la
determinazione concreta dei soggetti passivi della prestazione, ma avrebbe
dovuto, quanto meno, fissare dei criteri atti a delimitare e circoscrivere il
potere d'imposizione, in conformità dei principi affermati dalla Corte
costituzionale nella sentenza
n. 47 dell'8 marzo 1957. Tutto questo, invece, nella specie non sarebbe
avvenuto, con la conseguente illegittimità costituzionale della legge del 1953,
sia che si voglia definire il decreto ministeriale, emesso in virtù dell'art. 1
della legge medesima, come un atto amministrativo, sia che lo si voglia
definire un atto legislativo delegato, sia che vi si voglia ravvisare la natura
di regolamento: nel primo caso, infatti, la legge avrebbe violato il precetto
consacrato nell'art. 23 della Costituzione; nel secondo sarebbe in contrasto
con gli artt. 76 e 77 della Costituzione, che consentono la delega di potestà legislativa
solo al Governo come tale e non al singolo Ministro; nel terzo, infine, sarebbe
in contrasto con l'art. 87 della Costituzione medesima, secondo il quale solo
il Presidente della Repubblica, e non anche il Ministro, può emanare decreti
con valore di legge ed i regolamenti.
Il Comune di Bolzano
ed il Consorzio dei Commi della Provincia di Bolzano hanno contestato la
fondatezza di tale tesi e, nelle deduzioni depositate in cancelleria in data 19
febbraio 1957, premesso che il decreto ministeriale che determina i bacini
imbriferi é un atto amministrativo determinativo di un elemento di una
obbligazione pubblica, hanno sostenuto che il sovraccanone non ha carattere
tributario, rappresentando esso, invece, una semplice prestazione compensativa
di una diminuzione di ricchezza subita dalle comunità nella zona interessata
dal bacino imbrifero, e, come tale, non coperta dalla riserva di legge di cui
all'art. 23 della Costituzione.
Nei confronti dei due
enti sovra citati, però, la Corte, con ordinanza 12 giugno 1957, pronunziata in
udienza, ha dichiarato inammissibile la costituzione: per il primo, perché la
deliberazione della Giunta municipale che autorizza il Comune di Bolzano a
stare in giudizio non risulta ratificata dal Consiglio comunale, e, quanto al
Consorzio dei Comuni della Provincia di Bolzano, non avendo quest'ultimo.
prodotto alcuna deliberazione dei competenti organi collegiali che lo
autorizzino a stare in giudizio.
L'ordinanza iscritta
al n. 13 proviene da analoghi giudizi riuniti promossi davanti al Tribunale
superiore delle acque dalla Azienda elettrica municipale di Torino contro il
Ministero dei lavori pubblici, il Comune di Ceresole Reale ed altri ventitré
Comuni, e dai Comuni di Locana, Alpette e Sparone contro lo stesso Ministero
dei lavori pubblici, quello dell'agricoltura e delle foreste, il Comune di
Cuorgné ed altri undici Comuni. L'ordinanza fu notificata alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri nei giorni 3, 4, 9 e 14 gennaio 1957,
comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 2 dello stesso mese e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 30 successivo.
L'Azienda elettrica
municipale di Torino, nelle deduzioni depositate il 18 febbraio 1957, ha
chiesto che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge n. 959
del 1953, perché in contrasto con gli artt. 23, 76 e 87 della Costituzione,
rilevando fra l'altro, che, non avendo la citata legge fissato alcun criterio o
direttiva al Ministro dei lavori pubblici nell'esercizio della funzione
legislativa (o, quanto meno, regolamentare) delegatagli con l'art. 1 della
legge stessa, questi sarebbe in sostanza delegato ad imporre esso stesso la
nuova prestazione patrimoniale a carico dei concessionari di derivazioni
d'acqua, con discrezionalità assoluta nella definizione dell'oggetto e dei
soggetti obbligati.
Tali argomentazioni
sono state confutate dal Comune di Locana con deduzioni depositate il 10
gennaio 1957 e con quelle aggiuntive del 28 maggio 1957, con le quali l'Ente
sostiene che un certo margine di discrezionalità deve pur riconoscersi
all'Amministrazione in materia tributaria e che, nella specie, il potere
discrezionale dell'organo amministrativo é ancor più limitato di quanto non
sembri, perché vincolato a precisi criteri di riferimento, quali le nozioni
geofisiche e gli scopi della riforma attuata con la legge del 1953.
La Corte, però, con
la più volte citata ordinanza pronunziata alla udienza del 12 giugno 1957,
ritenuto che l'Azienda elettrica municipale di Torino si é costituita in persona
del suo direttore generale senza l'autorizzazione della Commissione
amministrativa prevista dall'ultimo comma dell'art. 4 del T.U. 25 ottobre 1925,
n. 2578, sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei Comuni e
delle Province; e che la deliberazione che autorizza il Comune di Locana a
stare in giudizio non risulta approvata dalla Giunta provinciale
amministrativa, ha dichiarato inammissibile la loro costituzione nel presente
giudizio.
Il Ministero
dell'agricoltura e delle foreste non si é costituito.
L'ordinanza iscritta
al n. 14 proviene dal giudizio promosso davanti al Tribunale superiore delle
acque dalle Società elettrica Selt - Valdarno e idroelettrica dell'Alta Toscana
contro il Ministero dei lavori pubblici, il Comune di Bagni di Lucca ed altri
trentasei Comuni. L'ordinanza fu notificata alle parti ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri il 3, 4 e 14 gennaio 1957; comunicata ai Presidenti
delle Camere legislative il 2 dello stesso mese e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica il 30 successivo.
La Società elettrica
Selt - Valdarno e la Società idroelettrica dell'Alta Toscana, nelle deduzioni
depositate in cancelleria il 4 febbraio ed il 29 maggio 1957, hanno chiesto che
sia dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge 27 dicembre 1953,
sotto il riflesso che i decreti ministeriali che determinano i bacini imbriferi
montani, emessi in virtù dell'art. 1 della citata legge, per la loro sostanza,
per il loro contenuto e per le loro finalità hanno carattere di regolamenti
delegati, ed, in quanto emanati da un Ministro, sarebbero in contrasto con
l'art. 87, quinto comma, della Costituzione, che attribuisce la potestà
regolamentare al solo Presidente della Repubblica e non al Ministro.
Ad identica
conclusione, sostengono le due Società, dovrebbe pervenirsi ove nella delega
conferita al Ministro dei lavori pubblici si volesse vedere l'attribuzione di
una potestà legislativa: in questo caso l'illegittimità costituzionale
risulterebbe dal contrasto del provvedimento sia con l'art. 76 della
Costituzione, per il quale la potestà legislativa può essere delegata solo al
Governo come tale e non anche al singolo Ministro, sia con l'art. 23 della
Costituzione stessa che riserva alla legge l'imposizione di qualsiasi prestazione
patrimoniale obbligatoria. E che il sovraccanone di cui si discute abbia
carattere tributario, per le due Società non v'é dubbio. Comunque, esse
sostengono, anche se si volesse negare tale carattere, il sovraccanone
resterebbe sempre una prestazione patrimoniale che, per l'art. 23 della
Costituzione, non può essere imposta se non in base alla legge. Vero é che
l'impugnata legge del 1953 prevede l'imposizione del sovraccanone; ma,
delegando al Ministro dei lavori pubblici il compito di qualificare i bacini
imbriferi montani e di determinarne il perimetro, senza fissare alcun criterio
per tale qualificazione e delimitazione, in sostanza essa conferisce al
Ministro la potestà di integrare la legge, stabilire criteri e limiti alla sua
applicazione, identificare i soggetti passivi dell'onere tributario e le
condizioni per applicarle, attribuzioni queste di carattere legislativo o,
quanto meno, regolamentare e che, come tali, non potevano essere delegate al
singolo Ministro.
In conclusione,
affermano le due Società, all'organo amministrativo sarebbe stata demandata una
potestà assolutamente discrezionale, con violazione dei principi affermati in
materia dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 47 dell'8
marzo 1957.
Nel giudizio si sono
costituiti anche i Comuni di Lucca e di Camaiore, per resistere al sollevato
incidente.
Il primo, nelle
deduzioni del 30 gennaio 1957 ed in quelle aggiuntive del 29 marzo 1957,
richiamandosi alla giurisprudenza della Corte costituzionale, contesta che
nella specie la legge del 1953 abbia violato il precetto di cui all'art. 23
della Costituzione, sia perché il sovraccanone non é un obbligo imposto, ma
rappresenta una clausola del rapporto bilaterale di concessione, sia perché,
essendo esso niente altro che una conversione sostitutiva degli oneri di cui
all'art. 52 del T.U. del 1933 sulle acque e gli impianti elettrici, non
costituisce un obbligo nuovo: ora, sia sotto l'uno che sotto l'altro aspetto,
difetterebbe il presupposto per l'applicabilità dell'art. 23 della
Costituzione.
Ma anche se si
volesse attribuite al sovraccanone il carattere di prestazione imposta,
ugualmente dovrebbe negarsi ingresso al principio sancito dal citato art. 23,
perché il potere conferito dalla legge del 1953 al Ministro dei lavori pubblici
non é un potere discrezionale, ma una potestà da esercitarsi sulla base e nei
limiti di precise nozioni tecniche.
Alle stesse
conclusioni perviene il Comune di Camaiore, il quale, nelle deduzioni del 28
gennaio 1957 ed in quelle aggiuntive del 30 maggio 1957, ha concluso nel senso
che la sollevata questione di legittimità costituzionale sia dichiarata
infondata, sostenendo che la citata legge del 1953 non contiene una delega al
Ministro dei lavori pubblici, ma gli conferisce soltanto una attribuzione in
proprio, anche in relazione alla competenza del medesimo di regolare la
concessione di acque pubbliche. Da questa premessa, secondo il Comune di
Camaiore, dovrebbe escludersi che nella specie sussista una violazione
dell'art. 23 della Costituzione, sia perché questo si riferisce alle
prestazioni patrimoniali a carico dei cittadini, mentre il sovraccanone di cui
si discute é un onere imposto ai concessionari di pubblici servizi; sia perché,
anche volendo considerare la citata prestazione come un vero e proprio tributo,
l'art. 23 contiene una riserva di legge non assoluta, ma soltanto relativa, nel
senso che, per la legittimità della imposizione tributaria, richiede soltanto
che la legge determini l'organo idoneo ad imporre la prestazione e le modalità
più generali dell'imposizione. I quali criteri, nella specie, sarebbero stati
rispettati, non potendosi sindacare il margine di discrezionalità - qui
soltanto tecnica - lasciato all'organo cui si conferisce il potere
d'imposizione. D'altro canto, conclude il Comune di Camaiore, se si richiedesse
un più ampio intervento del legislatore, sì da demandare al Ministro un potere
di pura e semplice esecuzione, la riserva di legge, intesa in senso relativo,
non avrebbe più significato.
Nella discussione
orale, i difensori delle parti ritualmente costituite hanno confermato ed
illustrato le rispettive tesi.
Considerato
in diritto
Nelle cause,
congiuntamente discusse, promosse con le sei ordinanze del Tribunale superiore
delle acque pubbliche, si può emettere un'unica sentenza, unica essendo la
questione dedotta.
Le eccezioni proposte
dal Comune di Pizzoli non meritano accoglimento.
Non ha alcuna
rilevanza il fatto che nel dispositivo dell'ordinanza del Tribunale superiore
non é indicata la norma costituzionale che si assume violata, dal momento che
tale norma é richiamata chiaramente nel testo dell'ordinanza stessa, dalla
quale, ad ogni modo, si rileva in maniera precisa la questione di legittimità
costituzionale sottoposta alla Corte.
Risulta dagli atti
che l'ordinanza fu notificata ad un domiciliatario del Comune di Pizzoli in
data 4 gennaio 1957. Poiché, quindi, non ha fondamento di fatto la seconda
eccezione, non occorre esaminare se e quali effetti nei riguardi della
instaurazione del giudizio incidentale di costituzionalità possa avere la
mancata o la irregolare notificazione alle parti, specialmente nel caso in cui,
come nella specie, la parte si sia costituita in questa sede.
Per quanto concerne
la omessa motivazione sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale ai fini della decisione della causa principale, basterà dire che
l'ordinanza appare, nel suo contesto, più che sufficiente a dare la prova che
il Tribunale superiore ha emesso un motivato giudizio anche sulla rilevanza.
Prima di passare
all'esame della questione sollevata con l'ordinanza, giova precisare che tale
questione, secondo i termini chiaramente esposti nell'ordinanza del Tribunale
superiore, si riferisce soltanto all'art. 23 della Costituzione.
Si deve, quindi,
escludere dall'ambito del giudizio in questa sede ogni questione relativa ad un
possibile contrasto tra l'art. 1, commi primo ed ottavo, della legge 27
dicembre 1953, n. 959, e l'art. 41 della Costituzione; accennata soltanto da
una delle parti in causa ma assolutamente estranea all'ordinanza del Tribunale
superiore.
Altre parti hanno
sostenuto anche la violazione degli artt. 76, 77 e 87 della Costituzione, in
quanto gli atti commessi al Ministro per i lavori pubblici dalla legge del 1953
costituirebbero una forma illegittima di legge delegata, o, per lo meno, di
regolamento delegato. La Corte dovrà, ai fini del proprio giudizio, accertare
quale sia la natura dell'atto demandato dalla legge del 1953 al Ministro ed a tali
effetti non potrà omettere un esame del carattere del provvedimento del
Ministro; ma questo esame dovrà essere condotto non ex professo, bensì nei
limiti delle esigenze del giudizio riflettente un eventuale contrasto tra la
norma denunziata e l'art. 23 della Costituzione.
La prima indagine da
svolgere, per giudicare sulla questione relativa al contrasto tra le citate
norme della legge del 1953 e l'art. 23 della Costituzione, consiste nello
stabilire se il sovraccanone di cui alla detta legge sia da considerare una
"prestazione patrimoniale imposta".
Si é sostenuto che
l'obbligo, sancito dalla legge del 1953 nei confronti dei concessionari di
grandi derivazioni d'acqua per produzione di forza motrice, altro non sia che
la trasformazione dell'onere già a carico di detti concessionari in base
all'art. 52 del T.U. delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici; si é
anche sostenuto che, in sostanza, l'unico elemento incerto in questa situazione
sarebbe la determinazione dei Comuni beneficiari: il che, dopo tutto, non
toccherebbe l'interesse dei concessionari, i quali hanno l'identico obbligo,
qualunque sia il numero dei Comuni compresi nel bacino imbrifero.
La Corte deve
riconoscere che per i comprensori nei quali non esistono concessioni di grandi
derivazioni per produzione di forza motrice (ultima frase del primo comma
dell'art. 1 della legge del 1953) la delimitazione del bacino imbrifero montano
ha soltanto l'effetto di identificare i Comuni che vi sono compresi, restando
ancora futuro ed incerto il soggetto sul quale l'obbligo del sovraccanone verrà
a gravare, se e quando la concessione sarà rilasciata. In tale situazione non
ha fondamento una questione di legittimità rispetto all'art. 23 della
Costituzione. Fino a che la determinazione del bacino imbrifero montano
interessa soltanto i Comuni che ne fanno parte non può dirsi che spieghi
efficacia l'art. 23, il quale é stato dettato per garantire gli obbligati, non
i beneficiari delle prestazioni. Né l'art. 23 potrebbe invocarsi a favore dei
futuri concessionari di grandi derivazioni, giacché essi, quando chiederanno la
concessione, troveranno già definito uno dei presupposti della concessione
stessa. Con questo la Corte non vuole affermare il principio che l'art. 23 non
spieghi efficacia quando futuro ed incerto sia il soggetto passivo
dell'obbligazione; ché, anzi, normalmente tale soggetto non é identificabile
nel momento in cui viene dettata la norma che istituisce la imposizione e
questo giustifica ancora di più le garanzie che in virtù della norma costituzionale
debbono essere richieste. Ma, nella specie, stante la rigidità della
prestazione, indicata direttamente dalla legge, e dato anche l'effetto
automatico che il provvedimento ministeriale produce nei confronti dei Comuni
beneficiari e dato, infine, il fatto che il futuro concessionario, al momento
in cui chiederà la concessione, sarà libero di fare tale richiesta, trovando
ben definiti gli obblighi ai quali dovrà assoggettarsi, non ritiene il Collegio
che, rispetto alle future concessioni in relazione alla legge in esame, l'art.
23 possa trovare applicazione.
Per quanto riguarda
le concessioni vigenti e le concessioni che sono in corso di rilascio (art. 1,
ultimo comma, della legge del 1953), la situazione é completamente diversa.
Ci sono concessioni
nei riguardi delle quali possono non sussistere, in atto, gli oneri previsti
dall'art. 52 del T.U. delle leggi sulle acque. Basta leggere l'art. 52 per
rilevare che l'onere ivi previsto non é tale che tutti indistintamente gli
attuali concessionari ne debbano risultare gravati; del resto, una delle
ragioni per le quali la legge del 1953 é stata emanata é proprio questa:
rendere più agevole per tutti i Comuni interessati il conseguimento di certi
vantaggi.
Si può, dunque,
cominciare con l'affermare che esistono, o per lo meno possono esistere,
concessionari sui quali non grava l'onere di cui all'art. 52 del testo unico.
Almeno per questi concessionari, bisogna riconoscere che il sovraccanone é una
nuova prestazione imposta dalla legge del 1953.
Ma anche per quei
concessionari per i quali sono in atto gli oneri previsti dall'art. 52, il
sovraccanone viene ad essere una prestazione nuova, in quanto diversa. Vero é
che il sovraccanone sostituisce gli oneri di cui all'art. 52 ed é anche vero
che, unica essendo la misura del sovraccanone qualunque sia il numero dei
Comuni beneficiari, il concessionario può non avere un interesse sotto tale
rispetto. Ma questo non vuol dire che gli oneri di cui all'art. 52 ed il nuovo
sovraccanone siano equivalenti. Altro é la fornitura di energia che il
concessionario "può" essere obbligato ad erogare a favore dei Comuni
rivieraschi in quantità non superiore ad un decimo di quella ricavata dalla
portata minima continua, anche se regolata, da consegnarsi alla officina di
produzione; altro é il sovraccanone in denaro che il concessionario é tenuto a
corrispondere a favore dei Comuni facenti parte del bacino imbrifero montano.
La diversità della prestazione é tale che il sovraccanone ben può qualificarsi
nuova prestazione, anche se essa venga a sostituire gli oneri precedenti.
Occorre, dunque,
procedere all'esame della natura di questa prestazione in riferimento all'art.
23 della Costituzione.
Le Società elettriche
sostengono tutte il carattere tributario della prestazione e la stessa
Avvocatura dello Stato non contesta, anzi presuppone tale carattere. Da parte
di vari Comuni, il problema é stato, invece, affrontato vivacemente sotto
diversi aspetti, sostenendosi che il sovraccanone non abbia carattere
tributario ma rappresenti un onere imposto ai concessionari o un corrispettivo
della concessione ovvero un compenso dovuto dal concessionario per l'uso
eccezionale del bene pubblico o per rivalere i Comuni di una diminuzione di
ricchezza da essi subita a causa della concessione.
É utile, a questo
punto, richiamare la giurisprudenza del Collegio. Con la sentenza n. 4 del 16
gennaio 1957 la Corte affermò che la denominazione della prestazione non é
rilevante agli effetti dell'applicazione dell'art. 23, quando si tratti di una
prestazione che può essere stabilita come obbligatoria a carico di una persona
senza che la volontà di questa vi abbia concorso: il criterio decisivo per
ritenere applicabile l'art. 23 é che ci si trovi di fronte ad una prestazione
obbligatoria in quanto istituita da un atto di autorità. Identici criteri sono
stati adottati con la successiva sentenza n. 30 del 23 gennaio 1957,
con la quale si é ritenuto che rientrasse nel novero delle prestazioni imposte
il "corrispettivo" dovuto dagli utenti delle bombole di gas metano.
Applicando al caso
attuale i medesimi principi, chiara appare la non rilevanza delle questioni che
sono state dibattute circa la natura del sovraccanone. Non importa sapere se il
sovraccanone abbia carattere tributario, né se esso sia un corrispettivo della
concessione o un indennizzo ai Comuni; né importa sapere se i Comuni abbiano la
veste di soggetti attivi della prestazione o quella di terzi beneficiari, se,
in altri termini, i Comuni abbiano, nei confronti dei concessionari, un diritto
subiettivo alla prestazione: questioni tutte di molto interesse, ma non utili
ai fini del decidere. L'unica cosa essenziale é lo stabilire se il sovraccanone
abbia il carattere di prestazione patrimoniale imposta dall'autorità.
Ora, dopo tutto
quello che si é esposto, la Corte non crede che si possa fondatamente dubitare
di tale carattere.
Attraverso la
determinazione del bacino imbrifero montano, viene imposto ai concessionari un
nuovo e diverso obbligo, consistente nella corresponsione di una somma in
denaro. Quest'obbligo non esisteva al momento della concessione; i concessionari
ne sono gravati senza il concorso della loro volontà, per il solo effetto di un
atto emanato dal Ministro per i lavori pubblici. Si direbbe che, come
prestazione imposta, il sovraccanone abbia caratteri non meno decisi di quelli
che presentano i casi del "diritto di contratto" dovuto all'Ente Risi
o del "corrispettivo" dovuto dagli utenti di bombole all'Ente
Nazionale Idrocarburi.
L'ultima questione da
risolvere consiste nel giudicare se, in relazione all'art. 23 della
Costituzione, possa considerarsi legittima la disposizione di legge che affida
al Ministro per i lavori pubblici la determinazione dei bacini imbriferi
montani.
Occorre premettere
che la potestà affidata al Ministro si estrinseca chiaramente nella emanazione
di atti amministrativi. Questi, pur avendo sotto tanti altri aspetti natura ed
effetti diversi, possono raggrupparsi tenendo presente la loro caratteristica
di atti di accertamento: tali sono, scegliendo a caso tra i numerosissimi
esempi, gli atti che approvano gli elenchi delle acque e delle strade
pubbliche; gli elenchi degli stupefacenti, dei sieri e vaccini, dei colori
nocivi, delle malattie infettive e diffusive e tanti altri in materia
sanitaria; gli atti che determinano i vincoli per scopi idroelettrici ed i
vincoli per la tutela del patrimonio artistico e del paesaggio. Tutti questi
atti non hanno carattere legislativo né regolamentare, anche se, quando
trascendono la cerchia di interessi di singoli cittadini o quando producono
effetti nei confronti della generalità dei cittadini, presentano, sotto questo
aspetto, qualche caratteristica comune con il regolamento; ma dal regolamento
si distinguono, in quanto non dettano norme giuridiche. Tali atti di
accertamento sono di competenza della pubblica Amministrazione e le leggi stabiliscono
la forma della loro emanazione: decreto del Capo dello Stato o decreto del
Ministro competente.
La questione da
risolvere nella presente causa é quella di vedere se la legge che demanda al
Ministro per i lavori pubblici la delimitazione dei bacini imbriferi montani,
sia legittima non tanto per la natura dell'atto (atto amministrativo) e non
tanto per la sua forma (decreto ministeriale), quanto per un difetto di limiti
nei poteri dell'organo amministrativo.
É d'uopo ricordare
che, nelle due sentenze dianzi citate e nella successiva sentenza n. 47 dell'8
marzo 1957, questa Corte, in tema di applicazione dell'art. 23 della
Costituzione, ha posto in evidenza la necessità che la legge, nella quale trova
fondamento il potere di imposizione, stabilisca criteri e limiti, che, pur
potendo essere variabili da caso a caso per la particolarità della materia,
siano, nel loro complesso, idonei a delimitare la discrezionalità dell'ente
impositore, fissando i presupposti soggettivi ed oggettivi della prestazione
nonché i controlli, sì da non lasciare adito all'arbitrio.
Sulla base di questi
criteri interpretativi, la Corte reputa che la norma denunziata non meriti le
critiche che le sono state mosse.
Si é già detto che la
delimitazione del bacino imbrifero montano é un atto amministrativo di
accertamento. É da escludere che nel compiere tale accertamento il Ministro
disponga di discrezionalità amministrativa nel senso proprio di questa
espressione: disponga, cioè, di una potestà di scelta fra varie soluzioni in
vista degli scopi di pubblico interesse da raggiungere. I difensori delle
società concessionarie hanno fatto notare che i due pareri del Consiglio
superiore dei lavori pubblici, emessi nella materia in esame, oltre che essere
contraddittori mostrerebbero come il Ministro abbia adottato criteri attinenti
ad un esercizio di potere discrezionale amministrativo, offrendo una riprova
della eccessiva larghezza dei poteri lasciati all'Amministrazione. La Corte,
pur riconoscendo, per la verità, che le società elettriche si sono soffermate
sui pareri del Consiglio superiore non per discutere in questa sede i singoli
provvedimenti ministeriali ma per trarne elementi di critica nei riguardi della
legge, deve, tuttavia, affermare che spetta al giudice competente lo stabilire
se quei provvedimenti siano o non siano legittimi. In questa sede, é necessario
e sufficiente affermare che l'art. 1 della più volte citata legge del 1953 non
riconosce al Ministro una sfera di discrezionalità amministrativa. Con questo
la Corte non intende enunciare il principio che l'art. 23 della Costituzione
escluda, in materia di imposizione di prestazioni personali o patrimoniali,
qualsiasi sfera di discrezionalità amministrativa, mentre ammetta la
possibilità di un esercizio di discrezionalità tecnica; ma la Corte intende
semplicemente identificare, rispetto alla legge del 1953, i poteri spettanti
all'Amministrazione, al fine di giudicare se sia o no fondata la questione di
legittimità costituzionale della legge denunziata.
Ciò precisato, si può
affermare che il Ministro non ha il potere di determinare i bacini imbriferi
montani secondo criteri di scelta affidati ad una sua valutazione del pubblico
interesse, ma ha l'obbligo di attenersi a criteri tecnici. Come si é detto,
sarà il giudice della causa principale che potrà accertare, nei limiti della
sua competenza, se il Ministro sia incorso in eccesso di potere adottando
criteri attinenti all'esercizio di una discrezionalità amministrativa che non
gli competeva: ma ciò non potrebbe costituire un argomento per dimostrare
l'illegittimità costituzionale della norma che ha attribuito il potere.
Si é discusso dalle
parti se, in base alla legge in esame, spetti al Ministro una sfera di
discrezionalità tecnica o se addirittura il Ministro non abbia altro compito
che quello di ricercare precisi elementi tecnici per applicarli a singole
situazioni di fatto senza alcun margine di apprezzamento.
Per quanto la
questione non abbia importanza rilevante ai fini del decidere, anche per la
difficoltà di una discriminazione pratica fra i due concetti, la Corte reputa
che la legge del 1953 abbia affidato al Ministro una sfera di discrezionalità
tecnica, non potendosi negare, per la natura stessa del provvedimento, un certo
margine di apprezzamento tecnico in vista delle così varie strutture del
territorio nazionale.
L'indagine si riduce
a vedere se, in relazione alla legge che la prevede ed alla natura dei
provvedimenti da porre in essere in applicazione della legge stessa, tale
discrezionalità tecnica possa considerarsi o no circoscritta in modo da
assicurare una congrua garanzia agli interessati di fronte a possibili arbitri
dell'Amministrazione.
Bisogna riconoscere
che la legge non avrebbe potuto fissare limiti altimetrici, come ha fatto in
altri casi in cui, per le particolari finalità da raggiungere, si poteva
stabilire un criterio convenzionale basato sull'altitudine o su altri elementi.
In questo caso, dovendosi tenere conto della varietà della situazione
orografica del Paese, un criterio rigido era impossibile dettarlo, ed un
criterio convenzionale sarebbe stato non confacente allo scopo. La soluzione
adottata é stata quella di fissare un criterio tecnico generale, affidando al
Ministro il compito di farne applicazione caso per caso. Non é questa una
soluzione nuova; anzi é una soluzione tradizionale. Già nella stessa materia
delle acque pubbliche la legge non ha fatto altro che dare una formula molto
generale e comprensiva, quella contenuta nell'art. 1 del T.U. del 1933,
lasciando che, in seguito ad apposito procedimento, l'Amministrazione provveda
alla dichiarazione del carattere pubblico di un'acqua. E non avviene
diversamente per le dichiarazioni che l'Amministrazione emette in altri campi:
la legge enuncia un principio, normalmente di ordine tecnico, che poi gli
organi dell'Amministrazione applicano in concreto. Anche nella legge in esame é
stato posto un criterio tecnico - delimitazione dei bacini imbriferi montani -
al quale la valutazione dell'organo amministrativo é vincolata.
Se, rispetto a questa
legge, fosse consentito muovere un appunto, si potrebbe rilevare che non é
stato seguito il sistema di dare, nel corso del procedimento, la possibilità
agli interessati di fare udire le proprie ragioni. É tuttavia, certo che la
legge offre sufficienti garanzie a favore degli obbligati alla prestazione. Già
il fatto che un altro Ministro, quello dell'agricoltura, debba essere sentito,
importa che il provvedimento del Ministro per i lavori pubblici non resti in
una sfera di competenza riservata ed esclusiva, priva di contatti con altri
organi tecnici dello Stato e di possibilità di approfondimenti ottenibili
attraverso tali contatti. Ed il parere del Consiglio superiore dei lavori
pubblici (il cui duplice voto, emesso nel caso attuale, non può - é utile
ripeterlo - essere vagliato in questa sede) costituisce anche esso garanzia per
gli interessati. Ma la garanzia maggiore sta nel congegno stesso della legge,
che, pur nell'ambito di una ragionevole sfera di apprezzamento, impone
all'attività amministrativa una traccia di ordine tecnico, dalla quale il
Ministro non può discostarsi.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando con
unica sentenza sui procedimenti elencati in epigrafe;
respinte le eccezioni
pregiudiziali proposte dal Comune di Pizzoli;
dichiara non fondata
la questione, proposta con le sopra indicate sei ordinanze del Tribunale
superiore delle acque pubbliche del 3 novembre 1956, sulla legittimità
costituzionale dell'articolo 1, commi primo e ottavo, della legge 27 dicembre
1953, n. 959, contenente modificazioni al T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775, sulle
acque e gli impianti elettrici, riguardanti l'economia montana, in riferimento
all'art. 23 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 luglio
1957.
Gaetano AZZARITI –
Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI -
Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO -
Antonino PAPALDO - Mario BRACCI - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Antonio
MANCA – Aldo SANDULLI.
Depositata in
Cancelleria il 8 luglio 1957.