SENTENZA
N. 36
ANNO
1959
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI, Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 2 del D.L.C.P.S. 8 novembre 1947, n. 1417,
promosso con ordinanza emessa il 6 giugno 1958 dal Tribunale di Bassano del
Grappa nel procedimento civile vertente tra la Società per azioni Liquigas e il
Comune di Marostica nonché l'Agenzia pubblicità Cavalieri di Vicenza, iscritta
al n. 24 del Registro ordinanze del 1958 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 161 del 5 luglio 1958.
Vista la
dichiarazione d'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 29 aprile 1959 la relazione del Giudice Francesco Pantaleo
Gabrieli;
uditi l'avv. Willy
Bagnoli, per
Ritenuto
in fatto
La questione di
legittimità costituzionale, che forma oggetto del presente giudizio promosso
con ordinanza 6 giugno 1958 del Tribunale di Bassano del Grappa, é stata
sollevata nel corso del procedimento civile vertente tra la Società per azioni
Liquigas di Milano ed il Comune di Marostica, nonché l'Agenzia pubblicità
Cavalieri di Vicenza, appaltatrice del servizio pubbliche affissioni del detto
Comune.
La cennata ordinanza,
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata
ai Presidenti delle due Camere, é stata pubblicata per disposizione del
Presidente di questa Corte, ai sensi dell'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n.
87, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 161 del 5 luglio 1958 ed
iscritta al n. 24 del Reg. ord. del 1958.
Nel giudizio avanti
questa Corte si é costituita
Con atto depositato
in cancelleria il 1 luglio 1958 é intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso, come per legge, dall'Avvocato generale dello
Stato.
Nella citata
ordinanza si premette che il servizio pubbliche affissioni del Comune di
Marostica, gestito dalla Agenzia pubblicità Cavalieri di Vicenza, richiese alla
Società per azioni Liquigas di Milano il pagamento dei diritti per la
pubblicità acustica e visiva che tale società aveva effettuato l'11 ottobre
1957, facendo circolare nel territorio di detto Comune alcuni autoveicoli
pubblicitari.
La Liquigas non versò
le somme relative alla pubblicità visiva, ritenendole non dovute e propose
altresì opposizione all'ingiunzione successivamente notificatale per l'importo
di L. 31.580, eccependo, tra l'altro, la illegittimità costituzionale dell'art.
2 del D.L.C.P.S. 8 novembre 1947, n. 1417.
Per quest'articolo i
Comuni hanno facoltà "di stabilire le tariffe per il servizio delle
pubbliche affissioni e della pubblicità affine, salva l'osservanza delle norme
del presente decreto".
Tali norme - continua
testualmente l'ordinanza - disciplinando le pubbliche affissioni e la
pubblicità affine, soddisfano formalmente al precetto dell'art. 23 della
Costituzione che si preoccupa di impedire ogni arbitrio nella imposizione di
prestazioni al privato cittadino. Senonché fissare un tributo in base alla
legge, non significa limitarsi a dichiarare "é istituito il tributo,
ecc.", ma determinare con la necessaria accuratezza, secondo la natura del
tributo, la situazione-base o presupposta dell'imposizione, i soggetti passivi,
le aliquote, per lo meno rapportate a inequivocabili elementi, e l'oggetto
specifico dell'imposizione".
Si conclude che
l'eccezione proposta dalla Società Liquigas non é manifestamente infondata e si
dispone la sospensione del procedimento e la trasmissione degli atti a questa
Corte.
Nelle deduzioni della
Liquigas si fa preliminarmente richiamo alle sentenze n. 30
e n. 47 del 1957
di questa Corte, e più specialmente alla seconda di esse nella quale, dopo
essersi riconosciuta la legittimità costituzionale delle norme che attribuiscono
ad enti pubblici il potere di imporre obbligatoriamente prestazioni, si afferma
"la necessità, nel fare applicazione del principio ai singoli casi, di
accertare se la legge, nella quale trovi nella specie fondamento il potere di
imposizione, stabilisca criteri e limiti, variabili peraltro da caso a caso per
la particolarità della materia, ma che comunque, nel loro complesso, soddisfino
le esigenze sopra delineate relativamente alla determinazione dei presupposti
soggettivi e oggettivi della prestazione, del quantum e dei controlli da parte
dell'autorità governativa".
Ciò posto - continua
"Orbene non solo
il fatto che il quantum sia stabilito con un provvedimento che non é
legislativo, ma altresì la constatazione che nella legge é omesso ogni criterio
direttivo per la determinazione della entità della prestazione patrimoniale
che, almeno nel nostro caso, cioè per la pubblicità eseguita con altri mezzi,
ha carattere di imposta, induce a concludere che l'art. 2 D.L.C.P.S. 8 novembre
1947, n. 1417, é in contrasto con l'art. 23 della Costituzione".
Al fine di offrire
una ulteriore dimostrazione della genericità e della indeterminatezza della
norma di cui si discute,
Di conseguenza - si
argomenta - non può non dirsi altrettanto dell'art. 2 del D.L.C.P.S. 8 novembre
1947, n. 1417, nel quale non é previsto alcun criterio, oggettivo o soggettivo,
diretto o indiretto, per la fissazione della misura del tributo.
Si conclude,
pertanto, chiedendo la dichiarazione di illegittimità costituzionale di tale
articolo.
Nelle deduzioni
dell'Avvocatura dello Stato si premette che, nella specie, non si controverte
in materia di "prestazioni patrimoniali" o di "imposte" ma
in materia di compensi per servizi pubblici di cui volontariamente si
usufruisce. Il che si evincerebbe dall'art. 1 del R.D. 15 ottobre 1925, n.
2578, che disciplina le pubbliche affissioni come un servizio pubblico, né più
né meno come altri servizi (impianto ed esercizio di farmacie, nettezza urbana,
trasporti funebri).
E per quanto attiene,
si aggiunge, ai criteri generali per la determinazione delle tariffe delle
pubbliche affissioni e della pubblicità affine, essi sono indicati negli artt.
7 e segg. del R.D. 14 giugno 1928, n. 1399.
Ma se anche si
volesse riconoscere alle tariffe per la pubblicità stabilite dai Comuni il
carattere di prestazione personale - eccepisce l'Avvocatura - la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 del D.L.C.P.S. 8 novembre 1947, n. 1417,
sarebbe egualmente infondata.
Tale articolo,
infatti, va valutato tenendo costantemente presente l'intera legge della quale
esso fa parte. E questa legge regola con dettagliate disposizioni i casi di
esenzione, i luoghi dove possono essere affissi i manifesti, le dimensioni, la
durata delle affissioni e tutte quelle altre forme di pubblicità speciale
soggette a tassazione.
Né questa legge -
sottolinea ancora l'Avvocatura - ha previsto unicamente l'ammontare delle
aliquote dei menzionati tributi senza fissare il minimo e il massimo delle
relative tariffe e senza regolare i controlli sulla relativa attività dei
Comuni. Ed infatti i criteri generali per la determinazione delle tariffe
stesse sono stabiliti come già detto negli artt. 7 e segg. del R.D. 14 giugno
1928, n. 1399. Proprio l'art. 2 del quale si controverte prescrive, poi, che le
tariffe sono fissate con regolamento comunale ed approvate dalla Giunta
provinciale amministrativa su parere del Comitato provinciale dei prezzi. Un
ulteriore controllo viene poi esercitato dal Ministero delle finanze il quale
potrà annullare, d'intesa con il Ministero dell'interno, le norme regolamentari
contrarie alla legge generale. Le eventuali modifiche delle tariffe sono
ulteriormente soggette ad altri controlli: approvazione della Giunta
provinciale amministrativa ed omologazione ministeriale ai sensi dell'art. 273
del vigente T.U. della finanza locale.
Si ritiene, pertanto,
conclude l'Avvocatura, che il D.L.C.P.S. 8 novembre 1947, n. 1417, sia
costituzionalmente legittimo, perché nell'istituire i tributi ha fornito
sufficienti elementi, per individuare la natura, i limiti, l'oggetto
dell'imposizione ed i soggetti passivi. Costituzionalmente corretta appare
altresì l'integrazione regolamentare della legge riconosciuta all'ente locale.
Anche l'Avvocatura
dello Stato infine richiama la sentenza n. 47
dell'8 marzo 1957 di questa Corte e rileva che in tale sentenza le norme
contenute nell'art. 9 del R.D.L. 20 giugno 1935, n. 1425, e nell'art. 2 del
R.D.L. 12 novembre 1936, n. 2302, sono state ritenute viziate di illegittimità
costituzionale, "non precisando i soggetti passivi della prestazione né
indicando i criteri, che valgano a delimitare o circoscrivere in modo idoneo la
discrezionalità nell'esercizio del potere di imposizione".
Non sembra però,
afferma l'Avvocatura, che le norme della legge 8 novembre 1947, n. 1417, siano
inficiate dagli stessi vizi riscontrati per i contributi turistici a carico dei
privati.
La legge, nel dare
all'art. 1 la definizione delle pubbliche affissioni e della pubblicità affine,
automaticamente individua i soggetti passivi del tributo in coloro che svolgono
quelle determinate forme pubblicitarie. Né, per i motivi innanzi esposti, può
dirsi che nelle disposizioni della legge 8 novembre 1947, n. 1417, si riscontri
un ampio potere discrezionale dell'autorità amministrativa nella determinazione
della imposizione, come la Corte costituzionale ha invece ritenuto avvenisse
per le procedure di accertamento dei contributi in favore degli Enti
provinciali per il turismo.
Ribadendo poi che per
la fissazione delle tariffe la legge 8 novembre 1947, n. 1417, fa implicito
riferimento ai criteri generali stabiliti dal R.D. 14 giugno 1928, n.
Secondo la Liquigas
il rapporto fra privato e pubblica Amministrazione muta col mutare dei mezzi di
pubblicità contemplati dalla legge e tra di loro sostanzialmente diversi. Nel
caso di affissione di manifesti pubblicitari l'amministrazione presta un
servizio ed il privato deve un corrispettivo. Quando invece il privato
effettua, come nella specie, la pubblicità a mezzo di scritte apposte sui
propri autoveicoli non chiede ai Comuni nel cui territorio circolerà alcuna
prestazione. In tale ipotesi i Comuni effettuano un prelievo di ricchezza che
ha il suo presupposto nell'occasionale passaggio degli automezzi e nella
capacità patrimoniale del privato.
Nel merito insiste
per la dichiarazione d'incostituzionalità del citato art. 2 della legge n.
1417, non contenendo tale norma alcuna indicazione in ordine al la
determinazione del quantum del tributo da parte dell'Ente impositore. Né infine
le tariffe contenute nel R.D. 14 giugno 1928, n. 1399, possono considerarsi un
criterio indicativo, perché la legge n. 1417 del 1947, regolando l'intera
materia, non contiene una norma di riferimento al predetto decreto, e comunque
sarebbe necessario un coefficiente di adeguamento per la svalutazione della
lira.
Anche l'Avvocatura
dello Stato ha presentato memoria illustrativa (depositata il 15 aprile 1959)
con la quale, richiamando i precedenti di questa Corte, ribatte la tesi che le
tariffe per il servizio delle pubbliche affissioni nulla hanno a che vedere con
le prestazioni patrimoniali o personali imposte, cioè con i vari tributi o
contributi di cui tratta l'art. 23 della Costituzione. Esse sono un compenso
dovuto ai Comuni per un servizio di pubblicità da loro prestato; il
corrispettivo di un rapporto instaurato tra l'ente pubblico e il privato. Se si
trattasse di un tributo, le norme sulle tariffe dovrebbero trovare sede nel
T.U. sulla finanza locale e non nel T.U. della legge sulla assunzione diretta
dei servizi pubblici da parte dei comuni e delle province. Da numerose
disposizioni di questo T.U. si desume il carattere non tributario delle tariffe
e la natura economica e commerciale dei servizi stessi (R.D. 15 ottobre 1925,
n. 2578: artt. 1, 2, 4, 5, 19, 26). Infine il fatto che le tariffe devono
essere approvate con l'intervento del Comitato provinciale dei prezzi sta a
significare che i corrispondenti servizi vanno intesi come servizi economici e
prestazioni derivanti da obbligazione volontariamente assunta; giacché il
Comitato non ha istituzionalmente alcuna interferenza nel campo dei tributi e
in quello delle prestazioni personali o patrimoniali imposte.
L'Avvocatura richiama
infine i limiti alla discrezionalità dell'ente impositore e i controlli già
indicati nelle precedenti deduzioni, concludendo per la legittimità
costituzionale della norma contenuta nel citato art. 2.
Nell'udienza del 29
aprile la difesa delle parti ha illustrato le precedenti deduzioni.
Considerato
in diritto
Per risolvere la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 del D.L.C.P.S. 8 novembre
1947, n. 1417 - riguardante la disciplina delle pubbliche affissioni e della
pubblicità affine - in riferimento alla norma dell'art. 23 della Costituzione,
occorre preliminarmente precisare la natura giuridica delle prestazioni
pecuniarie dovute ai Comuni per la pubblicità visiva e sonora effettuata
direttamente dall'interessato attraversando con autoveicoli propri il
territorio di un Comune.
Per tale tipo di pubblicità
il Comune non é tenuto ad alcuna prestazione a favore del privato,
contrariamente a quanto accade per la pubblicità effettuata con l'esposizione
di manifesti, avvisi ecc. per la quale il Comune deve predisporre e mantenere
apposite tabelle e, quindi, curare l'affissione dei manifesti (artt. 10-12
citata legge n. 1417).
Ciò premesso, sebbene
l'art. 2 della legge in questione parli genericamente di "tariffe", é
a ritenere che le prestazioni pecuniarie dovute per le pubbliche affissioni
rappresentano, almeno in parte, il corrispettivo di un servizio reso dal
Comune, mentre le stesse prestazioni dovute per la pubblicità effettuata dal
privato esclusivamente con mezzi propri hanno natura di prestazione
patrimoniale imposta (art. 23 Costituzione).
Né questa distinzione
può essere esclusa dal fatto che il citato art. 2 parla di tariffe per
qualsiasi forma di pubblicità, giacché il collegamento é puramente formale e la
circostanza della gestione unica per le varie specie pubblicitarie da parte
dell'azienda speciale preveduta dall'art. 2 del T.U. 15 ottobre 1925, n. 2578,
non muta la natura delle prestazioni pecuniarie dovute dal privato.
Giova a tal punto
ricordare che la giurisprudenza della Corte di cassazione ha, in proposito,
ritenuto che le prestazioni pecuniarie dovute ai Comuni per le pubbliche
affissioni costituiscono entrate di diritto privato, mentre quelle relative
alla pubblicità effettuata dal privato hanno carattere di tributi e non di
cespiti patrimoniali per la mancanza di qualsiasi rapporto di corrispettività.
Lo stesso principio
ha affermato la giurisprudenza amministrativa, stabilendo che non é soggetto
alla imposta di ricchezza mobile il provento che un Comune ritrae dalla
concessione della pubblicità luminosa, poiché tale provento riveste carattere
di tassa.
Questa Corte d'altra
parte ha ritenuto che quando si ha una prestazione patrimoniale legittimamente
imposta, cioè stabilita come obbligatoria a carico di una persona senza che la
volontà di questa vi abbia concorso, essa rientra nella sfera di applicazione
dell'art. 23 della Costituzione. Ed ha precisato altresì che la denominazione
della prestazione é irrilevante, poiché il criterio decisivo per ritenere
applicabile l'art. 23 é che si tratti di prestazione obbligatoria in quanto istituita
da un atto di autorità (sent. n. 4 del 16 gennaio 1957; sent. n. 30 del 23 gennaio 1957; sent. n. 47 dell'8 marzo 1957). E nella specie non é a dubitare che
ricorrano entrambi i detti requisiti. Il potere d'imposizione é infatti
riconosciuto al Comune dall'art. 2 della legge del 1947, n. 1417, ed il sorgere
dell'obbligo della prestazione patrimoniale é indipendente da qualsiasi
precedente rapporto tra ente impositore e colui che richiede di effettuare la
pubblicità
Stabilito che
trattasi di tributo, rimane da esaminare se la legge che lo ha istituito sia
conforme alla norme dell'art. 23 della Costituzione.
Questa Corte oltre ad
avere chiarito, con le citate sentenze, che il principio dell'art. 23 della
Costituzione si applica ad ogni "prestazione imposta", ha anche
ritenuto che la cennata norma costituzionale, prescrivendo che l'imposizione di
una prestazione patrimoniale abbia "base" in una legge, non esige che
la legge, che conferisce il potere di imporre una prestazione, contenga
necessariamente l'indicazione del limite massimo della prestazione imponibile,
ma implica che la legge non lasci all'arbitrio dell'ente impositore la
determinazione della prestazione. É necessario, cioé, che la legge indichi i
criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell'ente impositore
nell'esercizio del potere attribuitogli.
Da tali premesse
consegue che l'art. 2 della legge n. 1417 sarebbe costituzionalmente legittimo,
se la legge stessa contenesse i criteri su menzionati. Ma dall'esame dell'art.
2, primo comma, coordinato con le disposizioni dell'intero testo legislativo,
non emerge alcun criterio idoneo a delimitare l'ambito del potere discrezionale
del Consiglio comunale per ciò che attiene al quantum delle tariffe.
Invero le
disposizioni della legge n. 1417, che regolano le modalità del servizio delle
pubbliche affissioni e della pubblicità affine, se valgono a specificare gli
atti economici che possono formare oggetto della imposizione e i possibili
soggetti passivi della prestazione imposta, nessuna direttiva contengono per la
determinazione del tributo, sì da potere costituire un criterio limite per
fissarne il quantum. Tale mancanza si appalesa ancor più grave, ove si
consideri che né del Consiglio comunale, che esercita il potere impositore, né
della G.P.A., che esercita il controllo sulle tariffe fissate dal Comune, fanno
parte esponenti qualificati delle categorie interessate alla pubblicità. Una
rappresentanza degli utenti della pubblicità, cioè dei produttori e dei
commercianti, possibili soggetti passivi del tributo, interviene nella
Commissione consultiva di cui si avvale il Comitato provinciale dei prezzi
chiamato a dare il parere sulle tariffe già fissate dal Comune e prima che
siano approvate dalla G.P.A. (D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896; art. 2,
secondo comma, cit. legge n. 1417). Ma interviene soltanto per manifestare un
parere consultivo, non vincolante, e peraltro in un momento posteriore alla
deliberazione consigliare che fissa le tabelle.
Né efficacia di
limite alla discrezionalità dell'ente impositore può avere l'intervento del
Ministero delle finanze il quale, d'intesa col Ministero dell'interno, esercita
soltanto un sindacato di legittimità sulle tariffe (cit. art. 2, secondo
comma). Tale sindacato infatti può determinare l'annullamento in tutto o in parte
del regolamento speciale relativo al servizio, ma non può investire i criteri
in base ai quali sono stati determinati i massimi e minimi delle tariffe
pubblicitarie, non essendo configurabile una disposizione regolamentare in tal
senso, contraria alla legge che in proposito, come si é detto, non appresta
alcun criterio.
Infine non può
accogliersi la tesi dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale il decreto
legislativo 14 giugno 1928, n. 1399, deve ritenersi tuttora in vigore
relativamente ai limiti minimi e massimi delle tariffe (art. 15). Invero la
legge del 1947, n.
Pertanto la
disposizione dell'art. 2 deve considerarsi costituzionalmente legittima per le
tariffe riguardanti forme di pubblicità, che richiedono da parte del Comune una
prestazione a favore del privato, che della pubblicità abbia fatto richiesta.
Invece per le tariffe
relative a forme pubblicitarie effettuate dal privato con mezzi propri e senza
alcuna prestazione del Comune, le modalità della legge stabilite per
l'esercizio del potere d'imposizione, considerate nel loro complesso, non
costituiscono garanzie sufficienti a delimitare la discrezionalità dell'ente
impositore del tributo, onde é da ravvisare in tal caso una violazione
dell'art. 23 della Costituzione.
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara la
illegittimità costituzionale dell'art. 2 del D.L.C.P.S. 8 novembre 1947, n.
1417, concernente la disciplina delle pubbliche affissioni e della pubblicità
affine, in quanto comprende nella fissazione delle tariffe per il servizio di
pubblicità imposizioni tributarie senza determinare criteri e limiti, in
riferimento alla norma contenuta nell'art. 23 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 giugno
1959.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare
AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario
COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino
PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio
MANCA.
Depositata in
cancelleria il 27 giugno 1959.