SENTENZA
N. 7
ANNO
1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare
AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco
Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe
CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino
PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni
CASSANDRO
Prof. Biagio
PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino
MORTATI
Prof. Giuseppe
CHIARELLI,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale dell'art. 5 del D.L.C.P.S. 1 aprile 1947, n. 277,
dell'art. 1 della legge 3 agosto 1949, n. 479, dell'art. 3 della legge 15
luglio 1950, n. 505, dell'art. 1 della legge 16 giugno 1951, n. 435, dell'art.
1 della legge 11 luglio 1952, n. 765, della legge 5 gennaio 1955, n. 4,
dell'art. 3, ultimo comma, della legge 18 agosto 1948, n. 1140, promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa
il 12 aprile 1960 dal Tribunale di Mantova nel procedimento civile tra Grassi
Corinna e Borroni Ferruccio ed altri, iscritta al n. 57 del Registro ordinanze
1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 155 del 25
giugno 1960;
2) ordinanza emessa
il 26 aprile 1960 dal Tribunale di Mantova nel procedimento civile tra
Lanfranchi Walter e Mario e Ceni Alberto, iscritta al n. 58 del Registro
ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 155
del 25 giugno 1960.
Viste le
dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 22 novembre 1961 la relazione del Giudice Costantino Mortati;
uditi l'avv. Antonio
Sorrentino, per Grassi Corinna e Ceni Alberto, l'avv. Arturo Carlo Jemolo per
Lanfranchi Walter e Mario, e il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano
Tracanna. per il Presidente del Consiglio dei Ministri
Ritenuto
in fatto
Con ordinanza del 12
aprile 1960 la Sezione specializzata per la perequazione dei canoni agrari
presso il Tribunale di Mantova sospendeva il giudizio promosso avanti ad essa
da Grassi Corinna, proprietaria di terreni concessi in affitto a Borroni Ferruccio
ed altri, onde ottenere la perequazione del canone in cereali dovuto dagli
affittuari, ed ordinava la trasmissione degli atti a questa Corte, avendo
ritenuto che il giudizio non potesse essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione sollevata dall'attrice sull'illegittimità
costituzionale delle norme regolanti la materia, ed in particolare dell'art. 5
del D.L.C.P.S. 1 aprile 1947, n. 277, in relazione agli artt. 3 e 24 della
Costituzione.
Con successiva
ordinanza del 26 aprile 1960 la Sezione medesima disponeva l'invio alla Corte
degli atti relativi ad altro giudizio promosso dai sigg. Lanfranchi Walter e
Mario, affittuari di un fondo di proprietà dell'ing. Ceni Alberto, onde
ottenere il riconoscimento del diritto a corrispondere al proprietario il
canone ridotto del 30 per cento, anziché del 15 per cento come effettuato fin
dall'annata agraria 1949, avendo ritenuto pregiudiziale per la decisione di
merito, e non manifestamente infondata sulla base delle deduzioni del
convenuto, la risoluzione della questione di costituzionalità da questi
sollevata, nei confronti delle norme disciplinanti la materia, per il loro
contrasto con gli artt. 3, 24, 41 e 42 della Costituzione.
Le due ordinanze
iscritte ai nn. 57 e 58 del Registro ordinanze 1960, regolarmente notificate e
comunicate, furono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 25
giugno 1960, n. 155.
Il 21 maggio 1960 si
costituiva nel primo dei detti giudizi, con atto di intervento e deduzioni
dell'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Con atto depositato il 2 maggio dello stesso anno e con l'assistenza dell'avv.
Aldo Radonich si é anche costituita la signora Grassi Corinna. Con successivo
atto di intervento e deduzioni dell'Avvocatura in data 21 maggio 1960, il
Presidente del Consiglio interveniva nell'altro giudizio proposto dai sigg.
Lanfranchi, mentre costoro producevano le proprie deduzioni il 12 luglio 1960
con l'assistenza dell'avv. Arturo Carlo Jemolo, e l'altra parte, ing. Ceni, si
costituiva in data 25 maggio 1960, con deduzioni a firma degli avvocati
Buzzatti, Scalori e Radonich.
Nei confronti della
prima ordinanza la difesa della Grassi ha osservato che il divieto disposto
dall'art. 5, ultimo comma, del D.L.C.P.S. n. 277 del 1947 (nonché dagli artt. 3
legge n. 1140 del 1948; 4 legge n. 321 del 1949; 1 legge n. 479 del 1949; 2 e 3
legge n. 505 del 1950; 1, ultimo comma, legge 16 giugno 1951, n. 435; 1, comma
terzo e quarto, legge 11 luglio 1952, n. 765; 1 legge n. 4 del 1955, ed 1 legge
n. 244 del 1957) di richiedere la perequazione giudiziale per i contratti con
canoni determinati esclusivamente in cereali, non trova giustificazione
obiettiva in alcun elemento idoneo a differenziare i medesimi dagli altri, per
i quali il diritto di azione al fine di ottenere la perequazione é
riconosciuto, e pertanto viola in primo luogo il principio di eguaglianza
sancito dall'art. 3, ed in secondo luogo quello di cui all'art. 24, perché fa
venir meno la possibilità di adire il giudice speciale, mentre d'altra parte
rimane precluso ogni altro mezzo di difesa in conseguenza del regime
vincolistico di proroga dei contratti agrari, nonché del divieto di ricorso al
magistrato ordinario. Conclude chiedendo che la Corte dichiari la
incostituzionalità della norma impugnata, nonché di quelle successive ad essa
connesse. Chiede, altresì, che, tenuto conto del fatto che l'ordinanza de qua
investe argomenti in parte identici, in parte connessi con quelli che sono
oggetto dell'altra ordinanza, disponga la riunione dei procedimenti.
L'Avvocatura dello
Stato, nel richiedere il rigetto dell'eccezione, ha fatto osservare che la
norma impugnata non viola il principio di eguaglianza, poiché dispone lo stesso
trattamento per tutti i canoni che presentano i requisiti da essa stabiliti, e
che, d'altra parte, non si rende possibile al giudice della costituzionalità
della legge (come risulterebbe dalle pronunce da questi emesse su tal punto)
sindacare l'apprezzamento compiuto dal legislatore circa le caratteristiche differenziali
di certi rapporti o istituti al fine di sottoporli ad una disciplina diversa da
quella disposta per altri. Ha, inoltre, messo in rilievo che del pari
insussistente é l'altra censura di violazione dell'art. 24, perché da questo
discende solo la pretesa di agire in giudizio per la difesa di propri diritti o
interessi, sicché esso non é invocabile allorché non sussista nessuna di tali
situazioni soggettive, e d'altra parte la pretesa di carattere sostanziale, che
si fa valere nei confronti del citato art. 5, non rientra fra quei diritti
costituzionalmente garantiti che oppongono un limite invalicabile alla
discrezionalità del legislatore, per quanto riguarda il diritto di azione
giurisdizionale.
A sostegno
dell'eccezione sollevata con la seconda ordinanza, la difesa dell'ing. Ceni,
convenuto nel giudizio a quo, ha fatto rilevare che (mentre la legislazione
anteriore alla legge 3 agosto 1949, n. 479, nel disciplinare i canoni di
affitto convenuti in cereali o con riferimento al loro valore, si limitava ad
erogare all'affittuario un sussidio di coltivazione a carico dello Stato senza
incidere sul prezzo dell'affitto dovuto al proprietario) viceversa la legge del
1949 ora citata e la successiva n. 4 del 1955, imponendo, la prima,
l'applicazione della riduzione del 30 per cento anche quando fosse cessato
l'obbligo dell'ammasso, e la seconda la stessa riduzione pure ai canoni pagati
in natura, hanno dato luogo ad una disuguaglianza di trattamento rispetto a
rapporti economico-giuridici che sono sostanzialmente eguali fra loro:
diseguaglianza aggravata, poi, dal divieto di far ricorso all'Autorità
giudiziaria onde ottenere la perequazione del canone, con violazione, oltreché
del citato art. 3, anche dell'art. 24 della Costituzione. Altra violazione,
poi, si lamenta in relazione agli artt. 41, 42 e 44, poiché le norme denunciate
limitano, con la libertà contrattuale, quella dell'iniziativa economica privata
nonché il diritto di proprietà. Conclude chiedendo che, previa riunione del
procedimento con quello promosso con la prima ordinanza, venga dichiarata
l'incostituzionalità delle norme impugnate.
La difesa dei
resistenti sigg. Lanfranchi, ha eccepito preliminarmente la mancanza
nell'ordinanza di rinvio di ogni motivazione in ordine sia alla rilevanza e sia
alla non manifesta infondatezza della questione proposta. Nel merito essa, dopo
avere osservato che le disposizioni legislative denunciate sono lo sviluppo
della disciplina già effettuata fin dal 1944 in poi, e che esse trovano
applicazione non solo per i vecchi contratti, ma anche per quelli stipulati
dopo il luglio 1952 (fino a che non si avrà la nuova legge in materia), mette
in rilievo come una loro invalidazione verrebbe a sconvolgere le previsioni
fatte dai contraenti sulla base delle medesime, dando così un inatteso premio
ai proprietari. Afferma poi (sulla base anche di quanto ritiene di desumere da
precedenti sentenze di questa Corte): a) che il principio di eguaglianza non é
leso quando si faccia corrispondere a una situazione particolare disposizioni
anch'esse particolari, specie poi se si tenga presente il compito, che lo
stesso art. 3 Cost. affida allo Stato, di rimuovere gli ostacoli che si
oppongono al conseguimento di un'effettiva parità di posizione giuridica; b)
che neppure il principio della difesa giudiziale é violato, dato che esso
presuppone la titolarità di un diritto sostanziale e spetta al legislatore
stabilire quando questo ultimo debba essere riconosciuto; c) che la libera
iniziativa economica ed il diritto di proprietà, di cui agli artt. da 41 a 44
Cost., non escludono interventi limitativi per opera della legge, quando ciò
sia reso necessario dall'esigenza di incrementare la produzione o di ricondurre
ad equità determinati rapporti sociali. Chiede che la Corte rigetti la
eccezione sollevata.
Anche l'Avvocatura
dello Stato ha concluso in quest'ultimo senso, sulla base di considerazioni
sostanzialmente analoghe a quelle della difesa Lanfranchi.
Le difese associate
dell'ing. Ceni e della signora Grassi hanno depositato in data 3 ottobre una
memoria a firma anche dell'avv. Antonio Sorrentino, con cui sono esaminate
congiuntamente le questioni sollevate con le due ordinanze. Esse rilevano,
anzitutto, la infondatezza della eccezione avversaria di inammissibilità, dato
che non occorre alcuna motivazione relativa alla rilevanza della questione
sollevata allorché, come nella specie, essa sia in re ipsa, sicché al
giudice non rimane che dichiararla, e che, quanto alla non infondatezza, la
motivazione può ben risultare dal rinvio che l'ordinanza fa alle ragioni
addotte dalle parti.
Nel merito, osserva
che la violazione del principio di eguaglianza si verifica per opera delle
leggi denunciate, dato che la riduzione del 30 per cento, senza possibilità del
giudizio di perequazione, colpisce i soli contratti il cui canone sia stato
pattuito "esclusivamente" in cereali, mentre ne rimangono esenti
quelli per i quali siano stati stipulati canoni anche in parte in denaro, o in
prodotti diversi. Non si nega che lo Stato possa ridurre di impero i canoni onde
favorire il contraente che esso ritenga più debole, ma si contesta che ciò sia
disposto solo per alcuni fra i vari canoni da corrispondere sulla base di
contratti agrari. Il principio predetto sarebbe svuotato di pratico significato
se si riservasse al legislatore un potere assolutamente discrezionale e, come
tale, insindacabile nel disporre una disciplina diversa per rapporti da esso
ritenuti differenti, secondo avrebbe riconosciuto questa Corte quando ebbe a
dichiarare incostituzionale la regolamentazione differenziata di situazioni
presupposte uguali dallo stesso legislatore, oppure quando ha fatto derivare il
proprio giudizio sul rispetto o meno del principio in parola dall'accertamento
dell'esistenza di "un'idonea giustificazione" o di un
"ragionevole motivo" del diverso trattamento. Dall'applicazione alla
specie di tale criterio interpretativo deduce come la particolare disciplina di
cui si tratta non possa apparire giustificata sulla base della peculiarità di
struttura dei contratti con canoni determinati in cereali, e neppure dal fatto
che la coltivazione di questi sia effettuata solo in singole regioni, o che la
coltivazione stessa presenti caratteristiche la rendano più onerosa di altre.
Tanto meno una giustificazione di tal genere sarebbe ammissibile quando si
pensi che i contratti di cui trattasi non hanno necessariamente ad oggetto
"fondi" coltivati a cereali, ma solo "canoni" commisurati
in cereali, e che é del tutto fortuito il pattuire tale specie di
corresponsione del canone. In realtà, la riduzione era strettamente connessa al
preesistente regime di ammasso, e avrebbe dovuto cessare con la soppressione
del medesimo nonché del sussidio di coltivazione cui ineriva, come del resto
era riconosciuto nella stessa relazione alla legge del 1949. Sicché, sulla base
di tale relazione nonché dalla lettera della legge predetta, si deve ritenere
che solo una situazione contingente determinava la riduzione del prezzo, e che,
una volta che essa fosse cessata, nessuna ragione di discriminazione si sarebbe
potuto far più valere. Né può dedursi alcunché in contrario dalla sussistenza
dell'ammasso volontario per contingente poiché, una volta abolito il sussidio
di coltivazione ed introdotte le nuove disposizioni, il prezzo di ammasso é
venuto a coincidere con quello di mercato. D'altra parte, se fosse
diversamente, il regime così costituito (e limitato oggi al solo grano) sarebbe
fonte di ancora più grave sperequazione di trattamento, perché fatto valere
nell'ambito di una stessa categoria di contratti con canoni in cereali già
soggetti ad ammasso e sulla base di circostanze fortuite, come sono il tipo del
cereale e la misura del contingente che ogni produttore può conferire
all'ammasso. Osserva, altresì, che anche l'esclusione del rimedio giuridico
della perequazione dei canoni importa una discriminazione capricciosa e
irrazionale, perché non tiene conto delle coltivazioni effettivamente praticate
nel fondo; é fatta valere solo per i canoni costituiti esclusivamente in
cereali (non già per quelli misti a danaro o con riferimento ad altri prodotti)
e, anche nell'ambito di tale tipo di canoni, discrimina secondo le annate cui i
canoni si riferiscono. Inoltre, disponendosi che la riduzione colpisca anche
coloro che avevano adito nel 1947 le Sezioni specializzate ottenendo una
perequazione, effettuata con riguardo al canone in cereali computato al prezzo
netto corrisposto dall'ammasso (con riduzione cioè del 30 per cento), si é dato
vita ad una situazione più grave di quella che ebbe a verificarsi per la
riduzione dei canoni con corrispettivo determinato in canapa e che fu oggetto
di una pronuncia di incostituzionalità della Corte. Fa, poi, rilevare che dalle
stesse norme impugnate si desume come il legislatore abbia considerato fra loro
equivalenti i rapporti per i quali operava un differente trattamento, negando
per alcuni il rimedio della perequazione accordato per gli altri, e come
analoga deduzione può trarsi dal fatto che il D. 5 aprile 1945, n. 157, ha
ragguagliato i canoni di affitto in denaro a quelli con corrispettivo riferito
al prezzo del grano, presupponendo così la piena identità fra gli uni e gli
altri, mentre poi sono state assoggettate a riduzione coattiva anche i canoni
in cereali provenienti da detta conversione, differenziando così situazioni che
erano state poste sullo stesso piano, e, con altra contraddizione, ha poi
negato per alcuni la perequazione accordata agli altri. Infine, con particolare
riferimento alla denunciata violazione dell'art. 24, aggiunge che l'esclusione
dell'azione in perequazione ha anche per effetto di privare il proprietario del
diritto di cui all'art. 1467 Cod. civ., che ha come alternativa la risoluzione
del contratto per sopravvenuta eccessiva onerosità.
Anche la difesa del
sig. Lanfranchi ha depositato una memoria in data 5 ottobre 1961. In essa si
insiste preliminarmente sulla eccezione di inammissibilità, osservandosi come,
essendo controverso il significato (se innovativo o integrativo) da dare allo
art. 1 della legge del 1952, che stabiliva il mantenimento in vigore dell'art.
5 del decreto n. 277 del 1947 anche se i cereali non fossero più soggetti ad
ammasso, si rendeva necessario che la Sezione, nel giudizio sulla rilevanza,
chiarisse quale interpretazione intendesse dare alla legge stessa. Nel merito,
rileva come già l'art. 3 della legge 18 agosto 1948, n. 1140, aveva stabilito
la riduzione del 30 per cento del prezzo di ammasso, anche a prescindere dalla
esistenza dell'obbligo pel produttore di conferire cereali all'ammasso, sicché
la successiva legge del 1949 non ebbe a modificare il regime di riduzione di
canoni, mentre non si ebbero rilevanti mutamenti dei prezzi. Che, comunque,
rientra nel potere del legislatore intervenire nella materia contrattuale
modificando gli elementi economici e quelli di durata delle convenzioni
stipulate, senza che ciò trovi ostacolo negli artt. 41 e 42, perché questi
prevedono limiti all'iniziativa ed alla proprietà per motivi sociali e tali
motivi sussistono nella specie, tenuto conto che la cultura del grano, mentre
si rivolge a un genere di prima necessità, costituisce una delle coltivazioni
meno redditizie. E quando si pensi ancora che per il grano si può avere
riferimento ad un prezzo standard (quale si ha anche con l'ammasso per
contingente), che, inoltre, non vi sono grandi differenziazioni, secondo le
varie regioni, di patti contrattuali o di prezzi, si deve ammettere la
sussistenza di quel ragionevole motivo, da considerare sufficiente a
giustificare la limitazione imposta dal legislatore.
Con riferimento, poi,
alla censura di violazione dell'art. 24 fa osservare come non é possibile
ammettere nel nostro diritto una correzione da parte del giudice, sotto
l'aspetto dell'equità, delle regolamentazioni autoritative disposte dal
legislatore relative a dati rapporti.
Anche l'Avvocatura dello
Stato ha prodotto memoria per ciascuno dei due giudizi in data 25 ottobre nella
quale ribadisce le considerazioni svolte negli atti di intervento.
Nella discussione
orale i rappresentanti delle parti hanno illustrato le rispettive conclusioni,
nelle quali hanno dichiarato di insistere.
Considerato
in diritto
1. - Le due cause,
congiuntamente discusse all'udienza, possono essere riunite e definite con
unica sentenza, data l'identità delle questioni con esse sollevate.
2. - Vanno disattese
le eccezioni di inammissibilità proposte dalla difesa degli affittuari.
Infatti, la Corte ha altre volte statuito che il giudizio sulla non manifesta
infondatezza della questione di incostituzionalità può essere validamente
effettuato dal giudice a quo mediante rinvio alle deduzioni svolte a suo
sostegno dalla parte che l'ha sollevata. Anche in ordine all'apprezzamento
della rilevanza da attribuire alla soluzione della questione stessa per la
definizione della controversia di merito, la Corte ha ritenuto che non sia da
richiedere un'apposita motivazione quando dagli atti della causa se ne palesi
evidente la sussistenza. Non ha, pertanto, importanza il rilievo (da cui si
vorrebbe dedurre l'inammissibilità per insufficiente accertamento della
rilevanza) dell'omissione di ogni indagine sul carattere, innovativo o
interpretativo, rivestito dall'art. 1 della legge 11 luglio 1952, n. 765, e ciò
anche a prescindere dalla considerazione che, pur se questo dovesse
considerarsi innovativo, permarrebbe sempre l'interesse alla soluzione della
questione, sia pure limitato ad un minor numero di annate agrarie.
3. - L'eccezione di
incostituzionalità con cui si allega la violazione del principio di eguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione, e correlativamente dell'art. 24, é prospettata
sotto due aspetti diversi; e cioè, in primo luogo, con riferimento al carattere
arbitrario che si attribuisce alla riduzione coattiva nella misura del 30 per
cento, stabilita pei canoni in grano o ragguagliati al prezzo del grano; in
secondo luogo, in relazione all'esclusione, sancita dall'art. 5 D. L. 1 aprile
1947, n. 277, dell'azione di perequazione del canone relativamente ai contratti
di cui trattasi.
Sul primo punto la
Corte deve riconfermare i criteri enunciati in passato con numerose pronunce (nn. 3, 28, 118 del 1957; n. 53 del 1958; n. 46 del 1959; n. 16 del 1960), in ordine all'interpretazione da dare
all'art. 3 della Costituzione ed ai limiti del sindacato ad essa consentito per
l'accertamento dell'osservanza del principio di eguaglianza da parte del
legislatore: criteri secondo cui, mentre é da ritenere implicita nel principio predetto
l'esigenza di disporre trattamenti differenziati per situazioni obiettivamente
diverse, rimane, tuttavia, aperto al giudice della costituzionalità
l'accertamento delle circostanze dalle quali si desuma l'inesistenza di ogni
presupposto idoneo a giustificare la diversità del trattamento.
Per rendersi conto
se, alla stregua del criterio riferito, possa ritenersi fondata l'eccepita
violazione dell'art. 3 in conseguenza della riduzione ope legis del
canone di locazione pattuito in grano o in misura equivalente, é da ricordare
come tale riduzione, già disposta per l'annata agraria 1944-45 e confermata per
quella successiva dal D.L.P. 22 giugno 1946, n. 44, era collegata al regime
dell'ammasso obbligatorio di tutta la produzione del grano, imposto dall'esigenza
di non far mancare un prodotto di prima necessità: esigenza alla quale si volle
provvedere, sia disponendo che, nel caso di pattuizione del canone di affitto
in quantitativi di grano o con riferimento al suo valore, fosse corrisposto
all'affittuario un "premio di coltivazione" pari ad un terzo del
prezzo base del prodotto, in compenso delle maggiori spese culturali
conseguenti agli eventi straordinari che erano intervenuti, sia stabilendo pel
prodotto conferito all'ammasso un corrispettivo superiore a quello ricavabile
dal libero mercato. L'art. 3 della legge 18 agosto 1948, n. 1140, nel
confermare tale ripartizione del prezzo fra concedente e colono, stabilì che ad
essa dovesse farsi luogo anche quando fosse venuto meno l'obbligo del
conferimento all'ammasso, e quest'ultima statuizione venne ribadita, per le
rispettive annate agrarie, dall'art. 1 legge n. 479 del 1949, dall'art. 3 legge
n. 505 del 1950, dall'art. 1 legge n. 435 del 1951, e finalmente prorogata sine
die dall'art. 1 legge n. 765 del 1952.
Si sostiene dalla
difesa dei concedenti che il mantenimento della riduzione del canone, pur dopo
l'eliminazione del "premio di coltivazione" e dopo che l'obbligo del
conferimento all'ammasso (in un primo momento limitato a determinati contingenti
del prodotto - legge n. 454 del 1950) venne abolito, consentendosi solo un
ammasso volontario, dia luogo ad ingiustificata sperequazione di trattamento
rispetto a quanto praticato nei casi di canoni non pattuiti in grano.
Riguardo a tale
doglianza deve, anzitutto, mettersi in rilievo l'inesattezza
dell'argomentazione sulla quale é fondata, secondo cui la riduzione del canone
sarebbe venuta a pesare sul concedente solo in conseguenza della trasformazione
del regime dell'ammasso. In realtà fin dalle prime leggi che ebbero a togliere
al proprietario la disponibilità del prodotto, questi é venuto a subire l'onere
della decurtazione del canone, poiché il c. d. "premio di
coltivazione", previsto dalle leggi stesse, in null'altro consisteva se
non nella facoltà conferita all'affittuario di corrispondere la sua prestazione
in misura inferiore a quella pattuita. É vero che tale riduzione trovava un
qualche compenso, in via di media, e di fatto, nella corresponsione a favore
del concedente di un prezzo per il grano da lui conferito in certa misura
superiore a quello di mercato. Ma non é meno vero che di tale beneficio, anche
se minore nella sua entità, egli ancora gode pur dopo il passaggio dall'ammasso
totale a quello volontario per contingente. Ciò può dirsi non solo nei riguardi
della quantità rientrante nel contingente ma anche per la parte rimanente.
Infatti, mentre per la prima il concedente si avvantaggia in modo diretto del
prezzo superiore a quello della libera contrattazione, qual é fissato dal
Comitato interministeriale prezzi, per l'altra viene a godere del sovrapprezzo
che indirettamente risulta dalla manovra operata dalla pubblica autorità, la
quale gradua l'immissione al consumo del grano ammassato onde stabilizzare i
prezzi e preservare i produttori dai ribassi che altrimenti si produrrebbero a
suo danno. La cura posta dallo Stato onde ottenere tali risultati appare
comprovata anche dalle recenti disposizioni consacrate nel D.M. 9 agosto 1961,
che, in attuazione delle direttive fissate dal piano quinquennale per lo
sviluppo dell'agricoltura, di cui alla legge 2 giugno 1961, n. 454, ha regolato
l'ammasso volontario del grano, allo scopo di incoraggiare e sostenere
(giovandosi degli stanziamenti di appositi contributi posti a carico dello
Stato), l'iniziativa dei produttori, e ciò "anche in considerazione della
nuova riduzione dell'ammasso per contingente", secondo é detto nelle
premesse del decreto ministeriale predetto.
Se si tiene presente
la circostanza ora messa in rilievo si rende palese l'infondatezza della tesi
di parte secondo cui l'ammasso per contingente avrebbe aggravato la
sperequazione fra gli stessi produttori, in quanto avrebbe diversificato le
loro posizioni in base alla circostanza del tutto accidentale dell'essere o no
ammessi al conferimento.
Alle considerazioni
che precedono, di per sé sufficienti a far ritenere non arbitrario il
trattamento differenziato disposto per i canoni in grano, sono poi da
aggiungere quelle deducibili, per una parte, dagli interessi di carattere
generale cui soddisfa la cultura granaria, rivolta ad un prodotto avvertito di
prima necessità dalla massa della popolazione (tale, quindi, da giustificare
ogni intervento dello Stato idoneo ad incrementarla, o per lo meno a non
scoraggiarla), e, per l'altra parte, dalla struttura dei contratti agrari con
canoni in grano, che si presenta più uniforme nelle varie regioni (tale,
quindi, da non fare apparire ingiusta una riduzione operata nella stessa misura
per tutte).
Non esercita
influenza sulla conclusione alla quale si é pervenuti il fatto, rilevato dalla
difesa dei concedenti, che la riduzione coattiva (ai sensi della legge
interpretativa 5 gennaio 1955, n. 4) si applica tanto sul canone pagato in
natura quanto su quello risultante dalla conversione in danaro. Infatti, l'affittuario
che non produce grano nel fondo locato dovrà ragguagliare il canone al prezzo
corrente (che, come si é visto, non é quello di mercato) sobbarcandosi così
all'onere correlativo. Quest'ultima argomentazione é sufficiente anche a far
ritenere non probante l'argomentazione di parte, che, a riprova della presunta
iniquità della riduzione, fa rilevare come questa colpisca in modo uguale tutti
i canoni, senza riguardo al tipo di cultura effettivamente praticato nel fondo,
e tale quindi da non trovare giustificazione nei particolari oneri connessi
alla produzione del grano.
Le considerazioni
esposte conducono, pertanto, a far ritenere infondata l'eccezione basata sulla
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
4. - Sfornita di
fondamento é anche l'eccezione, sollevata con l'ordinanza del 26 aprile 1960,
di violazione degli artt. 41 e 42 della Costituzione. Infatti, tali articoli,
mentre affermano in via di massima la libertà dell'iniziativa economica privata
ed il libero godimento della proprietà privata, consentono tuttavia che all'una
ed all'altro siano imposti limiti, al fine di farli armonizzare con l'utilità
sociale e render possibile l'adempimento di quella funzione sociale che non può
dissociarsi dal godimento dei beni di produzione o, più generalmente,
dall'esercizio di ogni attività produttiva. L'esigenza del conseguimento di
tali fini come giustifica l'imposizione di condizioni restrittive per lo
svolgimento dell'autonomia contrattuale, così può consentire la modifica o
l'eliminazione di clausole di contratti in corso quando esse si rivelino
contrastanti con l'utilità sociale.
Nella specie la
riduzione obbligatoria dei canoni in grano ha corrisposto all'esigenza di
eliminare o attenuare il danno economico che sarebbe provenuto agli affittuari
dal mantenimento di quelli pattuiti in contratto, in conseguenza del grave
mutamento derivato dagli eventi bellici. E non può esser dubbio che ricondurre
ad equità i rapporti contrattuali i quali appaiono gravemente sperequati a
danno di una delle parti, e tanto più di quella da ritenere più debole, ai
sensi del secondo comma dell'art. 3 della Costituzione, rientri nei poteri che
l'art. 41 conferisce al legislatore.
5. - Si deve ora
passare all'esame dell'altro motivo con il quale si é denunciata
l'incostituzionalità degli artt. 5, ultimo comma, del D.L.C.P.S. n. 277 del
1947 e 3, ultimo comma, della legge n. 1140 del 1948, pel fatto che essi, in
contrasto con l'art. 24, precludono alle parti, pei contratti con canoni in
grano, il diritto di invocare avanti alle Sezioni specializzate la revisione
dei canoni che risultassero sperequati.
É da ricordare al
riguardo che il potere di esperimento dell'azione giudiziaria, qual é garantito
dall'art. 24, ha a suo presupposto il possesso in chi l'esercita della
titolarità di un diritto o di un interesse legittimo, cioè di una situazione
giuridica subiettiva di vantaggio, di carattere sostanziale, il cui
riconoscimento, in caso di controversia, sia posto ad oggetto della pretesa
fatta valere in giudizio.
Si tratta, pertanto,
di vedere se la riduzione coattiva del 30 per cento sui canoni in grano importi
di per sé l'assorbimento del potere di richiedere la revisione dei canoni così
ridotti, perché, se così fosse, i motivi dedotti a dimostrazione della
legittimità della riduzione dovrebbero farsi valere anche per ritenere valido
il divieto di perequazione.
Per quanto il punto
abbia dato luogo in dottrina a dissensi di opinione, non può del tutto
escludersi la compatibilità della diminuzione coattiva ed uniforme per tutta
una categoria di canoni, con la riduzione ad equità dei medesimi, rendendosi
possibile che la competente Sezione specializzata, dopo avere valutato, alla
stregua dei criteri fissati dagli artt. 1 e 2 del D. n. 277 del 1947, le
condizioni particolari relative al contratto denunciato, determini il
quantitativo ritenuto equo di derrate da corrispondere dall'affittuario ed
applichi poi sul medesimo la riduzione del 30 per cento (rimanendo in ogni caso
precluso che la riduzione stessa sia fatta valere quale motivo di sperequazione).
Tale compatibilità risulta del resto riconosciuta dallo stesso legislatore,
come si desume dalle leggi che per alcune annate agrarie hanno ammesso le due
categorie di misure (D. L. P. 22 giugno 1946, n. 44; art. 1 D.L.C.P.S. 12
agosto 1947, n. 975), nonché dai lavori preparatori della legge 16 maggio 1950,
n. 505.
É, tuttavia, da
tenere presente che l'esigenza di operare una riequilibrazione delle
prestazioni corrispettive, quali erano state stipulate nei contratti agrari,
prorogati sine die per opera della legge, ha trovato la sua principale
ragion d'essere nel mutamento verificatosi nelle condizioni generali per
effetto degli eventi bellici, ed in particolare modo nella grave alterazione
del valore della moneta. Ora, mentre per la generalità dei detti contratti si é
ritenuto necessario consentire la riduzione ad equità delle loro clausole con
riferimento alle situazioni specifiche dei singoli rapporti, viceversa per
quelli i cui canoni erano stati stipulati in grano é parso opportuno effettuare
una perequazione di carattere generale ed uniforme, nella considerazione che
per essi la particolarità delle situazioni proprie di questo o di quel fondo,
di questa o di quella zona assumessero un valore secondario e marginale, tale
da non giustificare l'esperimento di appositi giudizi in perequazione. Siffatto
apprezzamento non può ritenersi irrazionale quando si richiamino le precedenti
osservazioni in ordine al beneficio accordato agli affittuari con la riduzione
del 30 per cento ed a quello che ai concedenti é provenuto in virtù della
corresponsione di un prezzo politico del grano ammassato, prima, e poi delle
provvidenze adottate in regime di ammasso per contingente.
Né potrebbe dedursi
un particolare motivo di incostituzionalità per violazione dell'art. 3 dal
fatto che il legislatore, per singole annate agrarie, ha accordato il rimedio
della perequazione pur in presenza della riduzione coattiva, perché, una volta
esclusa la sussistenza di una vera pretesa alla perequazione, sfuggono
all'apprezzamento della Corte i motivi di opportunità che hanno consigliato
l'adozione in via temporanea di tale trattamento.
Neppure fondata é da
ritenere l'altra censura di incostituzionalità che la difesa dei concedenti ha
prospettato, sempre sotto l'aspetto della violazione degli artt. 3 e 24,
allegando la ingiustificata preclusione del rimedio della perequazione a danno
di coloro i quali, avendo adito per l'annata agraria 1946-47 le Sezioni
specializzate ed ottenuto la perequazione con riferimento anche alle riduzioni
del 30 per cento, ai sensi dell'art. 2 del D. n. 975 del 1947, sono stati poi
colpiti da riduzioni del canone già sottoposto ad un giudizio nel quale si era
tenuto conto di tale falcidia. Infatti, la giurisprudenza della Cassazione ha
sempre fatto esatta applicazione delle leggi che si sono succedute in materia,
statuendo che le revisioni effettuate dal giudice per l'annata agraria 1946-47
in base al citato decreto n. 975 del 1947, devono considerarsi limitate
esclusivamente a tale annata, ed ogni loro ultrattività é esclusa dalle altre
leggi di proroga che, con riferimento alle annate successive, hanno
ripristinato il divieto di revisione.
6. - Dalla ammissione
fatta della costituzionalità delle norme che sottraggono i contratti di cui si
parla al giudizio di perequazione non discende la conseguenza prospettata dalla
difesa del Ceni, cioè la eliminazione nei confronti dei contratti stessi del
potere garantito, in via generale, alle parti contraenti dall'art. 1467 Cod.
civ., poiché deve, invece, ritenersi che questa norma trova applicazione anche
per essi, allorché ricorrano le condizioni e sotto l'osservanza delle modalità
ivi previste, naturalmente senza che si possa invocare come causa di eccessiva
onerosità sopravvenuta la svalutazione monetaria, ed al solo fine di ottenere
non già la risoluzione del contratto, bensì la modifica delle clausole relative
alla prestazione del canone.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITIZIONALE
pronunciando con
unica sentenza sui due procedimenti riuniti indicati in epigrafe:
respinge le eccezioni
di inammissibilità proposte dall'Avvocatura generale dello Stato e dalla difesa
dei sigg. Lanfranchi;
dichiara non fondate
le questioni proposte con l'ordinanza della Sezione specializzata del Tribunale
di Mantova del 12 aprile 1960, sulla legittimità costituzionale dell'art. 5,
capoverso, D.L.C.P.S. 1 aprile 1947, n. 277, in riferimento agli artt. 3 e 24
della Costituzione, e con l'altra ordinanza 26 aprile 1960 sulla legittimità
costituzionale dell'art. 1 legge 3 agosto 1949, n. 479; art. 3 legge 15 luglio
1950, n. 505; art. 1 legge 16 giugno 1951, n. 435; art. 1 legge 11 luglio 1952,
n. 765; legge 5 gennaio 1955, n. 4, nonché art. 5, capoverso, D.L. 1 aprile
1947, n. 277, e art. 3, ultimo comma, legge 18 agosto 1948, n. 1140, in
relazione agli artt. 3, 24, 41, 42 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 febbraio
1962.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe
BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria
il 27 febbraio 1962.