SENTENZA
N. 46
ANNO
1963
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale degli artt. 2616 e 2617 del Codice civile e delle
norme sulla disciplina della produzione e del commercio della canapa contenute
nel R.D.L. 2 gennaio 1936, n. 85, convertito in legge 2 aprile 1936, n. 613;
nel R.D.L. 3 febbraio 1936, n. 279, convertito in legge 2 aprile 1936, n. 614;
nel R.D.L. 11 giugno 1936, n. 1393, convertito in legge 18 gennaio 1937, n.
215; nel R.D.L. 8 novembre 1936, n. 1955, convertito in legge 18 gennaio 1937,
n. 243; negli artt. 3, 4, 6 e 10 del D.L. Lgt. 17 settembre 1944, n. 213; nella
legge 30 giugno 1952, n. 813; nell'art. 7 della legge 9 aprile 1953, n. 297, e
negli artt. 2 e 3 del D.P.R. 17 novembre 1953, n. 842, promosso con ordinanza emessa
il 2 aprile 1962 dal Pretore di Frattamaggiore nel procedimento penale a carico
di Liotti Fioravante, iscritta al n. 83 del Registro ordinanze 1962 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 145 del 9 giugno 1962.
Visto l'atto di costituzione
in giudizio di Liotti Fioravante;
udita nell'udienza
pubblica del 6 febbraio 1963 la relazione del Giudice Giovanni Cassandro;
udito l'avv. Arturo
Carlo Jemolo, per Liotti Fioravante.
Ritenuto
in fatto
1. - Nel corso di un
procedimento penale davanti al Pretore di Frattamaggiore, la difesa del sig.
Fioravante Liotti, imputato della contravvenzione prevista dagli artt. 6 e 22
del R.D.L. 8 novembre 1936, n. 1955, in relazione all'art. 6 del D.L. Lgt. 17
settembre 1944, n. 213, richiamati in vigore dalla legge 30 giugno 1952, n.
813, per essersi illecitamente procacciato kg. 116 di canapa pettinata, tipo
speciale, sollevò la questione di legittimità costituzionale delle norme
contenute nel D.L. 2 gennaio 1936, n. 85, convertito in legge 2 aprile 1936, n.
613, e in particolare nell'art. 6; nel D.L. 3 febbraio 1936, n. 279, convertito
in legge 2 aprile 1936, n. 614; nel D.L. 11 giugno 1936, n. 1393, convertito in
legge 18 gennaio 1937, n. 215; nel D.L. 8 novembre 1936, n. 1955, convertito in
legge 18 gennaio 1937, n. 243, in particolare negli artt. 22 e 23; negli artt.
3, 4, 6 e 10 del D.L. Lgt. 17 settembre 1944, n. 213; nell'art. 1 della legge
30 giugno 1952, n. 813; nell'art. 7 della legge 9 aprile 1953, n. 297; negli
artt. 2 e 3 del D.P.R. 17 novembre 1953, n. 842, e negli artt. 2616 e 2617 del
Codice civile.
Il Pretore, ritenuta
la questione rilevante e non manifestamente infondata, con ordinanza 2 aprile
1962 ha sospeso il giudizio e trasmesso gli atti a questa Corte. L'ordinanza é
stata notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, comunicata ai
Presidenti dei due rami del Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
145 del 9 giugno 1962.
2. - Si legge
nell'ordinanza che la disciplina della produzione e del commercio della canapa,
quale risulta dai procedimenti legislativi impugnati, trovava giustificazione
nel sistema corporativo un tempo vigente in Italia e nella particolare
situazione del Paese durante la guerra, ma che essa é ora in "radicale
contrasto" con norme fondamentali della nuova Costituzione, e precisamente
col principio di libertà dell'iniziativa economica, sancito dall'articolo 41
della Costituzione, e con l'altro di eguaglianza dei cittadini davanti alla
legge, proclamato dall'art. 3 della Costituzione, "senza che nella specie
possano ritenersi ricorrenti le condizioni previste dal secondo e terzo comma
dell'art. 41 e dalla norma contenuta nell'art. 43, come limitazioni poste ai
principi stessi".
3. - Nel presente
giudizio si é costituito il sig. Fioravante Liotti, rappresentato e difeso
dall'avv. Arturo Carlo Jemolo. Nelle deduzioni, depositate in cancelleria il 19
maggio 1962, premessa l'esposizione del regime attualmente in vigore per la
produzione e il mercato della canapa, si richiama l'attenzione della Corte sui
seguenti punti:
a) l'art. 2 del
D.P.R. 17 novembre 1953, n. 842, attribuisce al Consorzio nazionale produttori
canapa uno scopo permanente ("promuovere il miglioramento e la tutela
economica della produzione della canapa") e uno transitorio ("fino
alla cessazione del regime di ammasso obbligatorio della canapa il Consorzio
continuerà a svolgere i compiti già demandati al soppresso Ente nazionale
esportazione canapa").
Ora, laddove é da
ritenere legittimo che il legislatore sottragga in tutto o in parte,
nell'interesse generale, all'iniziativa privata una certa sfera di attività,
non può, viceversa, considerarsi conforme alla Costituzione una norma, emanata
nell'opinione che non debba essere modificato per questa parte l'ordinamento
giuridico, e che non rechi limiti di tempo. Una norma di questo genere con
efficacia temporale illimitata sarebbe in sé contraddittoria;
b) la legittimità
della disciplina legislativa della canapa non può essere fondata sulle norme
costituzionali che consentono di porre limiti all'iniziativa economica privata.
Non potrebbe, infatti, nella specie, essere invocato né l'art. 43, che consente
di sottrarre all'iniziativa privata certe imprese o categorie di imprese, e
nemmeno l'art. 41, secondo comma, per la ragione che l'utilità sociale, che
viene richiamata da questo comma (non sarebbe possibile in questo caso fare
riferimento a motivi di sicurezza, libertà e dignità umana), intesa come
"realizzazione del benessere economico collettivo" o anche come
"incremento produttivo" ed "equa distribuzione" - non é
tutelata né perseguita dalla disciplina legislativa in materia di canapa. Le
disposizioni impugnate e l'esperienza dimostrerebbero proprio il contrario,
riducendosi il sistema a comprimere la produzione e la lavorazione della canapa
nell'interesse di posizioni già prestabilite. Nemmeno sarebbe possibile
ricorrere al terzo comma dell'art. 41, che consente alla legge di determinare
programmi e controlli "perché l'attività economica pubblica e privata
possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali". Anche questo
precetto costituzionale ha per fine di indirizzare l'impresa privata
"verso traguardi ritenuti di interesse generale", anche mediante la
creazione di strutture. Il regime in vigore, viceversa, non comporterebbe la
tutela di alcun interesse generale, né fisserebbe programmi di sviluppo o fini
da raggiungere, né indicherebbe una direttiva di evoluzione del sistema.
La difesa prosegue
affermando che l'iniziativa economica privata può essere contrastata tanto dai
sistemi nei quali un ente può limitare lo sviluppo della produzione
direttamente o indirettamente, quanto da quei sistemi nei quali
all'imprenditore non si consenta la ricerca del compratore, la determinazione
del prezzo, la possibilità di ricerca dei mezzi idonei a sviluppare la propria
impresa.
Quelle limitazioni,
dirette o indirette che siano, non potrebbero trovare mai giustificazione, a
parte i casi di monopolio statale. Si può, viceversa, giustificare il regime di
ammasso, ma per periodi determinati, in relazione a necessità collettive per
loro natura transeunti, limitatamente a prodotti di prima necessità, e sempre
in vista di un determinato programma che, nel caso, mancherebbe, non essendo
possibile ravvisarlo né nel considerando del D.L. 2 gennaio 1936, n. 85, che fa
riferimento all'urgenza di disciplinare la produzione e l'utilizzazione della
canapa, né in quanto é scritto nell'art. 2, primo comma, del D.P.R. 17 novembre
1953, n. 842, secondo il quale "il Consorzio nazionale produttori canapa
ha lo scopo di promuovere il miglioramento e la tutela economica della
produzione della canapa";
c) la garanzia
dell'art. 41 non consentirebbe di ritornare, come nel caso in esame in sostanza
si ritorna, al sistema medioevale delle corporazioni e a forme di autogoverno
di categorie economiche in cui la minoranza di un ramo della produzione debba
sottostare alla maggioranza; a prescindere dal fatto che nel sistema codesto
autogoverno manca (l'art. 5 del D.P.R. 17 novembre 1953 da al Consorzio un
Consiglio tutto di nomina ministeriale) e dalla circostanza che il Consorzio
vive da quattro anni in regime commissariale;
d) l'art. 4 del D.L.
2 gennaio 1936, n. 85, stabilisce un diritto di contratto, senza peraltro
fissare alcun limite o predeterminare criteri, in violazione dell'art. 23 della
Costituzione;
e) tutte le
disposizioni impugnate sono in contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
stante che stabiliscono, senza ragioni obiettive che le giustifichino,
restrizioni a carico di una sola categoria di coltivatori o di industriali;
f) infine, la difesa
del Liotti osserva che la controversia che ha dato luogo a questo giudizio, non
tocca il commercio con l'estero. Comunque il fatto che sia stato ritenuto
legittimo il D.L. 14 novembre 1926, n. 1923, non comporta che altrettanto debba
dirsi di tutte le disposizioni che limitano il commercio con l'estero, tanto
più che l'ora richiamato decreto risponde a un piano organico e razionale. Nel
caso in esame, del resto, si tratterebbe di stabilire se sia legittimo
considerare come prodotto di contrabbando un semilavorato per il fatto che non
si dimostri fabbricato con canapa conferita all'ammasso, il che implicherebbe
appunto l'esame della legittimità costituzionale di tutto il sistema.
4. - In una memoria
depositata il 17 gennaio di quest'anno, la difesa del sig. Liotti richiama la
giurisprudenza di questa Corte, che ha ritenuto non fondate le questioni di
costituzionalità di norme di legge che stabiliscano l'obbligo di conferire agli
ammassi determinati prodotti, o che vincolino, anche attraverso consorzi
obbligatori, la libera iniziativa, ma ha affermato insieme la necessità di
norme che regolino codesti ammassi, e nella fase del conferimento, e nelle fasi
successive di lavorazione, trasformazione e vendita del prodotto ammassato, nel
rispetto dei principi costituzionali di eguaglianza e di libertà
dell'iniziativa economica. Tutte codeste garanzie mancherebbero nel sistema
dell'ammasso della canapa, come appare segnatamente dalle norme contenute
nell'art. 3 del D.P.R. 17 novembre 1953, n. 842.
Nella memoria si
insiste poi sul principio che le menomazioni dell'iniziativa privata devono
avere un fine fissato dalla legge, un fine, si aggiunge, "sufficientemente
determinato, con indicazione, altresì, del programma per raggiungerlo", e
che la legge deve stabilire se si tratti di un regime provvisorio o permanente,
e recare disposizioni coerenti alla temporaneità, o alla permanenza del fine e
del programma.
Si nota, infine, che
nel Consiglio di amministrazione del Consorzio non hanno rappresentanza di
sorta gli artigiani e gli industriali della canapa, sicché l'intera struttura
creata dalla legge é affidata soltanto ai rappresentanti degli interessi dei
coltivatori, il che crea una ingiustificata disparità di trattamento a danno
dei primi, e particolarmente dei produttori di semilavorati, stante che i
filatori potrebbero disporre liberamente del loro filato: con l'ulteriore
ingiustificata differenza di trattamento tra queste tre categorie di artigiani
o piccoli industriali.
5. - All'udienza del
6 febbraio 1963 la difesa del sig. Liotti ha illustrato la propria tesi
difensiva ed insistito nelle già prese conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - L'ordinanza del
Pretore di Frattamaggiore sottopone all'esame della Corte l'intero complesso delle
disposizioni legislative, che organizzano e disciplinano il settore della
canapicoltura, nella convinzione che esso violi il principio di libertà
dell'iniziativa economica privata, senza che ricorrano le condizioni poste dal
secondo e terzo comma dell'art. 41 della Costituzione perché l'iniziativa
privata possa essere legittimamente limitata e controllata o altrimenti
vincolata.
Che la questione non
possa essere proposta se non in questi termini, appare evidente dallo stretto
legame che unisce tra loro le varie leggi che disciplinano la materia, le quali
si susseguono in un coerente nesso unitario e si richiamano e collegano l'una
all'altra.
Peraltro, la Corte
non ritiene fondati taluni dei motivi di illegittimità che vengono esibiti
nell'ordinanza di rimessione. Non é sufficiente, infatti, per fondare una
pronunzia di incostituzionalità, affermare che la disciplina della produzione e
del commercio della canapa si ispirò e trovò giustificazione nel sistema
corporativo e nelle particolari circostanze del tempo di guerra e che,
pertanto, i vincoli posti in questo campo alla libera iniziativa devono
considerarsi ormai non validi, inefficaci e inoperanti "per la
sopravvenuta caducazione delle premesse e delle condizioni che ne ispirarono...
l'istituzione".
Viceversa, anche a
prescindere dalla circostanza che taluni dei provvedimenti impugnati sono di
epoca posteriore alla soppressione del sistema corporativo e alla guerra, nulla
vieta di ritenere che la disciplina autoritativa del settore della canapa sia stata
determinata, fin dal suo primo sorgere, anche da altre finalità, quale quella
di sostenere sul mercato internazionale la canapa italiana e i prodotti che ne
derivano, o l'altra di proteggere un settore dell'agricoltura, caratterizzato
da un esteso impiego di mano d'opera sia nella fase della produzione sia in
quella della trasformazione del prodotto. Per di più la Corte ha avuto già
occasione di affermare (sentenza n. 5
dell'8 febbraio 1962) la legittimità di provvedimenti che conservino in
vita una disciplina giuridica introdotta in vista di certe esigenze, al fine di
soddisfarne altre e nuove, che il legislatore ritenga, non arbitrariamente,
meritevoli di tutela nell'interesse generale e per il conseguimento di fini
sociali che, nel caso, possono ravvisarsi nella difesa di un settore agricolo,
minacciato dalla concorrenza di prodotti similari e sostitutivi (fibre tessili
artificiali), e degli interessi della categoria dei coltivatori di canapa
(piccoli proprietari, affittuari, e via).
2. - Non possono
essere accolte nemmeno alcune delle tesi sostenute dalla difesa del signor
Liotti. In effetti, non si può ritenere che la legittimità degli ammassi
obbligatori di prodotti agricoli sia condizionata dal fatto che essi vengano
istituiti soltanto per periodi di tempo definiti, in relazione a necessità
collettive per loro natura transeunti, limitatamente a prodotti di prima
necessità occorrenti per alimentare la popolazione, o per necessità belliche, o
per sovvenire a bisogni impellenti dello Stato, la soddisfazione dei quali non
sia conseguibile per altra via. Si deve, per contrario, ritenere che il sistema
dell'ammasso obbligatorio possa avere giustificazione anche in casi diversi da
quelli proposti ad esempio dalla difesa del signor Liotti e trovare
applicazione quale strumento idoneo a realizzare i limiti, i programmi e i
controlli consentiti dalle norme contenute nell'art. 41 della Costituzione.
Anche su questo punto, del resto, la Corte ha avuto occasione di manifestare il
proprio pensiero, e nella sentenza n. 5 del 1962 già citata e nell'altra n. 54 del 5 giugno
1962. Né può essere considerata in contrasto con l'art. 41 della
Costituzione la norma, contenuta nell'art. 2617 del Codice civile, la quale
stabilisce che, quando la legge prescriva l'ammasso di prodotti agricoli, la
gestione collettiva di questi deve essere fatta per conto degli imprenditori
interessati a mezzo di consorzi obbligatori, secondo le disposizioni delle
leggi speciali: alla condizione, s'intende, che queste leggi speciali non
violino, nel dettare la disciplina dei consorzi e degli ammassi, norme della
Costituzione. Ne consegue che occorre dichiarare non fondata la questione di
legittimità costituzionale del ricordato art. 2617 del Codice civile.
3. - Per le ragioni
che si sono esposte, la questione che la Corte deve esaminare é questa: se la
disciplina della produzione e del commercio della canapa trovi, oppure non,
giustificazione nelle limitazioni che l'art. 41 consente siano apportate
all'iniziativa economica privata. Senza che occorra qui risolvere il problema
dell'interpretazione in via generale dei commi secondo e terzo dell'art. 41 ora
citato e dei rapporti tra le norme che in essi sono contenute, un esame anche
sommario delle norme impugnate consente di affermare che il sistema che esse
pongono rientra tra quei "programmi" e quei "controlli" che
il precetto costituzionale dà facoltà alla legge di "determinare" per
indirizzare e coordinare l'attività economica pubblica e privata a fini
sociali. Con che la questione é definita con maggior precisione e in conformità
di quanto, in sostanza, é affermato tanto nell'ordinanza di rimessione, quanto
nelle deduzioni della parte costituita in questo giudizio.
Nemmeno é necessario,
per la risoluzione della presente controversia, definire in linea astratta come
debba essere intesa la formula "utilità sociale" o l'altra "fini
sociali" che compaiono rispettivamente nel secondo e nel terzo comma
dell'art. 41 della Costituzione, ammesso che una definizione di questo genere
sia possibile. Ai fini della decisione é sufficiente affermare che "utilità
sociale" e "fini sociali", contrariamente a quel che ritiene la
difesa del signor Liotti, non devono necessariamente risultare da esplicite
dichiarazioni del legislatore, ma possono essere desunte dal sistema di
intervento e dai controlli che la legge preveda. La concreta disciplina di un
settore produttivo può essere più significativa a questo fine di una
"dichiarazione programmatica" o di una "dichiarazione di
propositi" inserita nella legge. E a questo criterio la Corte si é ispirata
nella decisione di casi analoghi a questo (sentenze nn. 5 e 54 del 1962), per il quale del resto, come si é visto, l'individuazione dei
"fini sociali" non é impedita dalla mancanza di esplicite
dichiarazioni programmatiche.
L'indagine della
Corte deve, pertanto, portarsi sul punto se sia stata osservata, nella
disciplina della coltivazione, produzione e commercio della canapa, la riserva
di legge stabilita nel terzo comma dell'art. 41 della Costituzione: un'indagine
che, ovviamente, si risolve nell'esame dei provvedimenti di legge che quella
disciplina hanno posto.
4. - Già un R.D.L. 2
gennaio 1936, n. 85, convertito nella legge 2 aprile 1936, n. 613, impose di
denunciare ogni anno i terreni coltivati a canapa e il prodotto conseguito;
stabilì che la determinazione del prezzo della canapa grezza, macerata o
stoppa, fosse affidata ad accordi tra le Confederazioni interessate alla
produzione, trasformazione e commercio della canapa su proposta della
Federazione nazionale dei consorzi obbligatori per la difesa della
canapicoltura esistente già dal 1934 (decreto interministeriale del 22 dicembre
1934); impose norme per l'osservanza dei prezzi, così stabiliti, da parte dei
privati operatori; definì le modalità per la concessione delle licenze di
esportazione e comminò ai contravventori di ciascuna di queste disposizioni la
pena della ammenda. Senonché, pochi mesi dopo, col R.D.L. 8 novembre 1936, n.
1955, convertito in legge 18 gennaio 1937, n. 243, alla Federcanapa venne
affidato "il compito di coordinare e vigilare con unità di direttive e di
organizzazione la produzione e il mercato della canapa". Per svolgere
codesto compito si attribuì alla Federcanapa il potere di predisporre un piano
per la produzione delle sementi, di rilasciare le licenze di coltivazione e di
produzione delle sementi, di proporre al Ministro per l'agricoltura e per le
foreste la determinazione "delle superfici da coltivarsi in ogni singola
Provincia", di gestire a mezzo dei Consorzi provinciali, ma con
"gestione nettamente distinta dalla gestione e contabilità generale dei
Consorzi provinciali", l'ammasso obbligatorio della canapa e delle sementi
delle piante tessili di produzione nazionale. Contemporaneamente si fece
divieto di importazione dei semi di canapa, che poteva aver luogo soltanto a
mezzo della Federcanapa, la sola, poi, autorizzata ad affidare o a ordinare a
determinate aziende la coltivazione e la produzione dei semi. Anche questo
decreto comminava la pena dell'ammenda ai contravventori delle disposizioni in
esso contenute e delle contravvenzioni consentiva l'accertamento anche al
personale della Federcanapa (artt. 22 e 23).
Successivamente con
R.D.L. 17 agosto 1941, n. 969, convertito in legge 7 aprile 1942, n. 492, venne
istituito il monopolio del commercio di esportazione della canapa greggia e
pettinata, nonché della stoppa di canapa, affidato all'Ente nazionale
esportazione canapa, che avrebbe dovuto inoltre controllare l'esportazione di
tutti i manufatti e di qualsiasi altro prodotto di canapa. Ma questo Ente ebbe
breve vita, soppresso come fu con D.L. Lgt. 17 settembre 1944, n. 213, che
istituì il Consorzio nazionale canapa, al quale venne affidato il compito di
"provvedere alla tutela economica, alla disciplina e al miglioramento
della produzione della canapa e delle altre fibre vegetali, nonché alle
attività industriali e commerciali che vi sono connesse": per assolvere al
quale il nuovo Ente, oltre ad ereditare i poteri dell'Ente nazionale
esportazione canapa e taluni di quelli dell'Ente economico delle fibre tessili,
prese anche il posto della Federcanapa, nel frattempo soppressa, sicché gli
venne affidata la gestione dello ammasso della canapa e la facoltà di disporre
di tutto il prodotto conferito, come pure il controllo di ogni e qualsiasi
operazione relativa alla canapa tanto allo stato greggio quanto nella fase di
semilavorato, nonché di tutti "i manufatti di canapa di qualsiasi specie
prodotti dall'industria nazionale".
Né questa nuova
disciplina del settore canapiero sostituì del tutto quella precedente, alla
quale é da dire piuttosto che si aggiunse, dato che fu fatta espressamente
salva la validità delle norme anteriori non incompatibili con quelle ora
nuovamente emanate. Anzi, qualche anno dopo, la legge 30 giugno 1952, n. 813,
richiamò in vigore le norme penali contenute nei RR.DD.LL. 2 gennaio 1936, n.
85, 3 febbraio 1936, n. 279, e 8 novembre 1936, n. 1955, nonché nel D.L. Lgt.
17 settembre 1944, n. 213, al luogo di quelle previste in via generale per i
contravventori alle norme regolatrici degli ammassi dal R.D.L. 22 aprile 1943,
n. 245.
Né si può dire che le
cose mutassero sostanzialmente col D.P.R.17 novembre 1953, n. 842, emanato in
base ad una delegazione al Governo contenuta nell'art. 7 della legge 9 aprile
1953, n. 297. La nuova legge, infatti, al Consorzio, che mutò il suo nome
nell'altro di Consorzio nazionale produttori canapa, affida "lo scopo di
promuovere il miglioramento e la tutela economica della produzione della
canapa", attribuendogli i compiti assegnati all'Ente nazionale delle fibre
tessili (nel frattempo soppresso con il D.L. Lgt. 26 aprile 1945, n. 367, art.
8), nonché quelli del già soppresso Ente nazionale esportazione canapa
relativamente all'esportazione della canapa greggia, del pettinato e della
stoppa di canapa, fino alla cessazione dell'ammasso obbligatorio della canapa,
e salva la facoltà del Ministero dell'agricoltura e delle foreste e del
Ministero dell'industria di valutare anno per anno le disponibilità per
l'esportazione.
5. - Ritiene la Corte
che questa disciplina così penetrante della produzione, trasformazione e
commercio della canapa, non osservi la riserva di legge posta dal terzo comma
dell'art. 41 della Costituzione. Le disposizioni legislative esaminate
stabiliscono, infatti, una completa "programmazione" dell'intero
settore produttivo della canapa, lasciando in pari tempo alla illimitata
discrezionalità dell'ente pubblico che quel settore organizza e controlla, di
stabilire in ciascuna fase della coltivazione, della trasformazione e del
commercio del prodotto limitazioni e controlli rigorosi dell'attività economica
privata.
La Corte già in due
precedenti sentenze, relative l'una al settore della bieticoltura (sentenza n. 35 del 9 giugno 1961), l'altra a quello del bergamotto (sentenza n. 54 del 5 giugno 1962), ha affermato la necessità che le
limitazioni e i controlli dell'attività privata, la determinazione dei fini da
conseguire siano posti in maniera concreta dalla legge, e che la mancanza loro
é fondamento sufficiente per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'intera disciplina autoritativa di un settore dell'attività economica. Il
caso in esame presenta, forse in misura maggiore, le deficienze e le lacune che
negli altri casi richiamati giustificarono quella dichiarazione.
Nulla, infatti, é
stabilito dalla legge circa i criteri che debbono essere seguiti per la
concessione della licenza di coltivazione delle sementi e della canapa, non
potendosi considerare un criterio sufficiente e obbiettivo quello che fa
obbligo di tener conto delle domande presentate nell'anno precedente; nulla
circa la classificazione del prodotto ammassato, la determinazione del prezzo
di conferimento, o l'elaborazione della canapa conferita da parte del
Consorzio. Nessun limite poi incontra il Consorzio nella legge per quanto attiene
all'assegnazione e alla vendita del prodotto agli industriali e agli artigiani;
il che significa che il Consorzio può arbitrariamente determinare sia dal punto
di vista soggettivo, sia dal punto di vista oggettivo, il mercato della
lavorazione industriale o artigianale della canapa (cfr. sentenza n. 5 dell'8 febbraio 1962).
É ovvio che codeste
deficienze (e altre che si rilevano dalla esposizione che si é fatta del
sistema) non possano ritenersi colmate dalla prassi che si é formata per i
conferimenti, le classificazioni e le vendite (sulla bontà della quale sono
contrastanti i giudizi), o dallo statuto del Consorzio che non é stato del
resto approvato, e non é pertanto in vigore. E nemmeno, come é ovvio, é
sufficiente il richiamo del D. M. 23 settembre 1938, che contiene norme per il
funzionamento degli ammassi e per la determinazione dei prezzi del prodotto
conferito, o del D.M. 30 giugno 1941 che reca "norme per la disciplina
della cessione e lavorazione della bacchetta verde di canapa e per il
funzionamento dell'ammasso obbligatorio della canapa verde stigliata".
Basta dire, a questo proposito, che in ogni caso si tratta di prassi e di norme
che non possono sostituire la legge e assolvere l'obbligo posto dal precetto
costituzionale.
Nemmeno può farsi
ricorso ad alcune norme contenute nelle leggi impugnate che sembrano stabilire
limitazioni al potere del Consorzio e regolarne la attività. Non a quella, ad
esempio, contenuta nell'art. 2 del R.D.L. 2 gennaio 1936, n. 85, che affida la
determinazione del prezzo della canapa greggia, macerata o stoppa all'accordo
tra le Confederazioni degli agricoltori e dei lavoratori dell'agricoltura, dei
commercianti, degli industriali e dei lavora tori dell'industria (quest'ultima
aggiunta alle altre con R.D.L. 11 giugno 1936, n. 1393), e, in mancanza, al
Ministro dell'agricoltura e foreste di concerto col Ministro delle
corporazioni, stante che la soppressione del regime corporativo ha reso impossibile
l'applicazione della norma; e nemmeno all'altra contenuta nella legge delegata
n. 842 del 1953, art. 12, giusta la quale per i problemi concernenti la
trasformazione e l'esportazione della canapa, il Consiglio di amministrazione
del Consorzio si deve adeguare alle determinazioni, approvate dal Ministero
dell'agricoltura e foreste, di una Commissione della quale facciano parte
rappresentanti degli industriali trasformatori della canapa, designati dal
Ministro dell'industria, due dei quali, a loro volta, devono essere sostituiti
da un commerciante che operi nel settore dell'esportazione e da un
rappresentante dell'Istituto per il commercio estero quante volte si tratti di
materia che interessi gli scambi con l'estero: per la genericità e
l'indeterminatezza delle competenze affidate a questa Commissione in un sistema
già per tanti altri versi vago e generico.
6. - Quanto precede é
sufficiente per dover dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'intera
disciplina del settore della canapa e non occorre, in conseguenza, esaminare
l'altra questione di legittimità, pure proposta con l'ordinanza di rimessione,
del contrasto delle norme impugnate con l'art. 3 della Costituzione, questione
che deve ritenersi assorbita. Pure assorbita deve ritenersi la questione proposta
nell'ordinanza, senza che ne siano peraltro precisati i termini, sulla
legittimità costituzionale dell'art. 2616 del Codice civile che, in via
generale, riconosce alla autorità governativa la facoltà di costituire consorzi
obbligatori, questione che, pertanto, deve rimanere impregiudicata.
Non può, infine,
essere dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma contenuta
nell'art. 7 della legge 9 aprile 1953, n. 297, la quale conferisce al Governo
la delega ad emanare norme per il riordinamento del Consorzio nazionale canapa.
In verità l'ordinanza non espone i motivi che dovrebbero sorreggere una
dichiarazione di incostituzionalità. E i profili sotto i quali la questione
potrebbe essere prospettata non sembrano alla Corte fondati. Non può, infatti,
sostenersi che ci sia un contrasto con l'art. 76 della Costituzione, dato che
le condizioni richieste per la delegazione dell'esercizio della potestà
legislativa dalla norma costituzionale sono, nel caso, puntualmente osservate;
né può ritenersi che il contrasto sussista, invece, con l'art. 41 della
Costituzione in quanto la norma impugnata si limita a delegare al Governo la
facoltà di emanare norme per il riordinamento degli organi del Consorzio
nazionale canapa, tenendo presenti gli interessi dei settori caratteristici
della produzione agricola della canapa nel Nord e nel Sud, con l'obbligo di
porre la sede degli unici amministrativi per il settore meridionale a Napoli.
L'illegittimità delle
norme contenute negli artt. 2 e 3 del decreto legislativo 17 novembre 1953, n.
843, non é conseguenza di una illegittimità della norma di delegazione, ma
sorge dal contrasto in cui esse si trovano con le norme dell'art. 41 della
Costituzione, concorrendo esse a istituire quella disciplina della produzione
della canapa che la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittima.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara:
a) non fondata la
questione di legittimità costituzionale delle norme contenute nell'art. 2617 del
Codice civile e nell'art. 7 della legge 9 aprile 1953, n. 297;
b) l'illegittimità
costituzionale delle norme contenute:
- nel R.D.L. 2
gennaio 1936, n. 85, convertito in legge 2 aprile 1936, n. 613;
- nel R.D.L. 3
febbraio 1936, n. 279, convertito in legge 2 aprile 1936, n. 614;
- nel R.D.L. 11
giugno 1936, n. 1393, convertito in legge 18 gennaio 1937, n. 215;
- nel R.D.L. 8
novembre 1936, n. 1955, convertito in legge 18 gennaio 1937, n. 243;
- negli artt. 3, 4, 6
e 10 del D.L. Lgt. 17 settembre 1944, n. 213;
- nella legge 30
giugno 1952, n. 813;
- negli artt. 2 e 3
del D.P.R. 17 novembre 1953, n. 842, in riferimento all'art. 41 della
Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 aprile 1963.
Gaspare AMBROSINI - Giuseppe
CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO -
Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele
FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ.
Depositata in
cancelleria il 9 aprile 1963.