SENTENZA
N. 35
ANNO
1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI,
Presidente
Prof. Gaspare
AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco
Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe
CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino
PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni
CASSANDRO
Prof. Biagio
PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino
MORTATI
Prof. Giuseppe
CHIARELLI,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di
legittimità costituzionale della legge 7 luglio 1959, n. 490, promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa
il 2 marzo 1960 dal Consiglio di Stato in s. g. - Sezione IV - su ricorso della
"Società Fondiaria Agricola Industriale" ed altre società esercenti
l'industria zuccheriera contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, quale
Presidente del C.I.P., Mascolo Alfonso, Caccianini di Frisa Giovanni e
l'Associazione Nazionale Bieticoltori, e con l'intervento della "Società
Generale Conserve Alimentari Cirio", iscritta al n. 63 del Registro
ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 174
del 16 luglio 1960;
2) ordinanza emessa
il 24 giugno 1960 dal Tribunale di Modena nel procedimento civile vertente tra
Meletti Luigi e la Società italiana per l'industria degli zuccheri, iscritta al
n. 73 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 216 del 3 settembre 1960.
Viste le
dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 10 maggio 1961 la relazione del Giudice Giuseppe Castelli Avolio;
uditi l'avv. Antonio
Sorrentino, per la "Società Fondiaria Agricola Industriale" e le
altre società, nonché, unitamente all'avv. Massimo Severo Giannini, per la
Società italiana per l'industria degli zuccheri, gli avvocati Aldo Dedin e
Paolo Boitani, per Caccianini di Frisa Giovanni, ed i sostituti avvocati
generali dello Stato Luciano Tracanna e Stefano Varvesi, per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Dinanzi alla IV
Sezione del Consiglio di Stato pendeva il ricorso proposto dalla "Società
Fondiaria Agricola Industriale", con sede in Valdagno, ed altre Società
esercenti l'industria zuccheriera contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri, quale Presidente del C.I.P., nonché Mascolo Alfonso, Caccianini di
Frisa Giovanni e l'Associazione Nazionale Bieticoltori, e con l'intervento
della "Società Generale Conserve Alimentari Cirio", per
l'annullamento della deliberazione del C.I.P. 5 giugno 1959, n. 796, relativa
al prezzo delle bietole da zucchero prodotte nella campagna 1959. Su analoga
eccezione dei ricorrenti fu sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5 della legge 7 luglio 1959, n. 490, sotto il profilo della
violazione degli artt. 41 e 113 della Costituzione. Con ordinanza 2 marzo 1960,
la questione stessa veniva rimessa alla competenza della Corte costituzionale.
2. - Il Consiglio di
Stato osservava nella propria ordinanza, innanzi tutto, che l'impugnato art. 5,
primo comma, stabilisce che: "per le barbabietole da zucchero del raccolto
1959, il prezzo di cessione che risulta determinato dal C.I.P. alla data di
pubblicazione della presente legge deve intendersi prezzo fermo", e che il
secondo comma dello stesso articolo dispone che "per il raccolto di cui al
comma precedente, sono confermate le altre condizioni di cessione concordate
tra l'Associazione Nazionale Bieticoltori e le ditte e società saccarifere per
la campagna 1957". Affermava, quindi, che la prima di tali espressioni
legittima l'opinione che la norma stessa abbia interamente regolato la materia
oggetto di contestazione, in quanto il richiamo "al prezzo che risulta
determinato" dimostra l'intendimento non di regolare solo l'efficacia
della deliberazione del C.I.P., conferendo qualifica di "fermo" al
prezzo massimo con essa deliberazione stabilito, ma bensì di recepire
legislativamente la misura determinata, assumendo così nella norma il prezzo
stesso, come risultato della elaborazione del C.I.P. Conclusione, questa, che
sarebbe confermata dalla seconda espressione citata, riproducente pressoché
letteralmente l'introduzione del provvedimento impugnato, e dalla
considerazione che, al momento della entrata in vigore della legge, tutte le
contrattazioni relative al raccolto 1959 erano già definite, avvenendo esse,
per le semine primaverili, nell'autunno dell'anno precedente e, per le semine
autunnali, nei primi mesi dell'anno stesso. Ciò, infatti, come si legge
nell'ordinanza, escluderebbe la possibilità di considerare valida la norma solo
per il periodo successivo alla sua entrata in vigore, e ne chiarirebbe la
portata comprensiva della materia regolata dalla legge impugnata "con
efficacia ex tunc e senza lasciare alcun margine che possa considerarsi
autonomamente regolato dall'atto amministrativo".
Da queste conclusioni
il Consiglio di Stato desumeva, in tesi, l'inammissibilità del ricorso, ma
traeva, peraltro, anche la conseguenza della pregiudizialità della questione di
legittimità costituzionale prospettata dai ricorrenti nei termini predetti
sulla pronuncia in ordine alla inammissibilità del ricorso, fondata, appunto,
sul presupposto della recezione in sede legislativa del contenuto dell'atto
amministrativo impugnato, e, quindi, sulla validità della relativa norma di
legge.
Quanto al merito
della questione di legittimità costituzionale, il Consiglio di Stato,
nell'ordinanza di rimessione osservava, relativamente alla prospettata
violazione dell'art. 113 della Costituzione, che la garanzia che é conferita al
cittadino attraverso la potestà di impugnare in sede giurisdizionale gli atti
amministrativi - quali appunto sono le deliberazioni del C.I.P., come ritenuto
dalla Corte costituzionale con sentenza 8 luglio
1957, n. 103 - verrebbe meno nel caso in cui il legislatore trasformi ex
post l'atto amministrativo in norma legislativa. Ciò apparirebbe tanto più
evidente nel caso di specie, ove si consideri che l'art. 5 viene a stabilire un
vero e proprio ius singulare per il raccolto del 1959, conferendo forza
di legge al deliberato del C.I.P. al riguardo, e conservando, invece, la
garanzia giurisdizionale relativamente agli altri provvedimenti considerati
nella legge, di natura evidentemente amministrativa. Questo comportamento del
legislatore parrebbe anzi, secondo l'ordinanza, costituire una vera e propria
sanatoria dei vizi da cui fosse eventualmente affetto l'atto impugnato, e
l'incostituzionalità potrebbe ravvisarsi, come pure si precisa nell'ordinanza,
proprio particolarmente in relazione alla retroattività di una norma che
incide, ora per allora, assorbendolo e modificandone la natura, su un atto
amministrativo emanato in base ad una legge diversa. Il che varrebbe a differenziare
la fattispecie in esame da quella già risolta dalla Corte costituzionale con la
sentenza 25
maggio 1957, n. 60, la quale ha considerato e ritenuto costituzionalmente
legittimi in relazione all'art. 113 della Costituzione i decreti di esproprio
emanati in forza delle leggi sulla riforma fondiaria, decreti che la Corte
costituzionale ha ricondotto nello schema della legge delegata.
3. - Relativamente,
poi, all'altro aspetto di incostituzionalità denunciato, il Consiglio di Stato
rilevava che la norma impugnata non si risolve né in programma né in controllo,
nel senso proprio che a questi termini dovrebbe attribuirsi a norma dell'art.
41 della Costituzione, terzo comma. Ed invero l'art. 5 impugnato non porrebbe
un programma, poiché, mentre a tale concetto inerisce la natura di
regolamentazione preventiva, esso art. 5 incide su rapporti già esauriti o in
via di esaurimento.
Né potrebbe
escludersi l'incostituzionalità riguardando la norma sotto il profilo del
controllo, giacché, dalla contemporaneità dell'iter della deliberazione del
C.I.P. e della legge impugnata, e dalla comunanza delle finalità perseguite,
dovrebbe desumersi che il prezzo di cessione delle bietole fu, in entrambi i casi,
il risultato degli stessi criteri di determinazione. Ora, prosegue l'ordinanza,
il C.I.P. ha adottato in proposito un criterio differenziale, ragguagliato alla
resa del prodotto, che potrebbe essere considerato come una partecipazione
accordata ai bieticoltori sui profitti dell'industria zuccheriera, oppure,
addirittura, come una sovvenzione posta a carico degli industriali ed a favore
degli agricoltori. Nel che potrebbe ravvisarsi una finalità protettiva di un
determinato settore economico, conseguita facendone gravare l'onere su un'altra
categoria di operatori, e, quindi, un vizio di contrasto con la libertà di
iniziativa economica, analogo a quello che la Corte costituzionale, con sentenza 30
dicembre 1958, n. 78, ha rilevato nel D.L.C.P.S. 16 settembre 1947, n. 929,
contenente norme circa il massimo impiego dei lavoratori agricoli.
4. - L'ordinanza,
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, anche quale Presidente del
C.I.P., al Mascolo, al Caccianini ed alla Società Cirio il 29 aprile 1960, ed
alle ricorrenti il 30 aprile successivo, é stata comunicata ai Presidenti dei
due rami del Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 17 luglio
1960, n. 174.
La "Società Fondiaria
Agricola Industriale" e le altre Società ricorrenti si sono costituite a
mezzo dell'avv. Antonio Sorrentino il quale, in data 23 maggio 1960, ha
depositato le proprie deduzioni nella cancelleria della Corte costituzionale.
5. - La difesa delle
società premette che la favorevole posizione garantita ai bieticoltori per
l'elevatezza del prezzo del prodotto e la sicurezza del suo collocamento
conseguita attraverso i contratti nazionali aveva condotto ad un progressivo
espandersi della coltura, anche in virtù della collaborazione istituitasi fra
bieticoltori e industriali dello zucchero mediante la fissazione di un prezzo
delle bietole proporzionale a quelle delle zucchero determinato dal C.I P. (56
per cento del prezzo di un quintale di zucchero per ogni tonnellata di bietole,
supponendo una polarizzazione del 13,60 per cento, con aumento della
percentuale per quote superiori di polarizzazione). Con ciò, peraltro, si
giunse ad una crisi di sovraproduzione che indusse il Governo a studiare
opportuni provvedimenti, tra cui la riduzione del prezzo dello zucchero. Di
fronte a tale eventualità - tradottasi, poi, in una reale diminuzione stabilita
dal C.I.P. l'8 settembre del 1956 -, i bieticoltori proposero che il prezzo di
cessione delle bietole fosse determinato dal C.I.P., onde sottrarlo
autoritativamente alla disciplina precedente, che lo collegava percentualmente
a quello dello zucchero. Ed il C.I.P., con provvedimento del marzo 1956, fissò
il prezzo di cessione delle bietole alle fabbriche in lire 54,1990 per
quintale-grado. Questo prezzo, secondo la difesa, coincideva di fatto con
quello determinato con i criteri di cui al contratto nazionale del 1954 (il che
avrebbe costituito oltre tutto una palese illegittimità, dovendo
istituzionalmente il C.I.P. fissare i prezzi in base ai costi di produzione).
Si trattava, comunque, di una coincidenza solo temporanea, perché legata alla
conservazione di quel determinato prezzo dello zucchero. Ed infatti, con la
successiva diminuzione del prezzo stesso, variò il rapporto fra i due prodotti,
poiché quello delle bietole, fissato col detto criterio, rimase immutato.
Sempre secondo la
difesa delle società zuccheriere, alla scadenza del contratto triennale 1954 i
bieticoltori, non acquietandosi ai vantaggi conseguiti col mantenimento della
loro favorevole posizione, prospettarono al Governo una tesi secondo cui,
essendo stato accertato dal C.I.P. che il costo della materia prima occorrente
per un quintale di zucchero era di lire 7.371, sulla base di una resa media
convenzionale inferiore a quella effettiva, e lucrandone, quindi, gli
industriali indebitamente la differenza, il prezzo di cessione delle bietole
avrebbe dovuto essere ragguagliato a lire 7.371 per ogni quintale di zucchero
prodotto, quale che fosse il quantitativo di bietole impiegato, salva poi la
ripartizione delle somme complessive fra i bieticoltori a seconda della
quantità e qualità del prodotto da loro rispettivamente ceduto. Questa tesi,
secondo la difesa, non avrebbe rispecchiato esatti criteri di determinazione
dei prezzi, e avrebbe suggerito, comunque, l'ovvia considerazione che, anche
ammessa una certa larghezza da parte del C.I.P. a favore dell'industria, nel
calcolo del costo delle bietole, dovuta alla superiorità della resa effettiva
su quella convenzionale tenuta presente nel calcolo, ciò avrebbe dovuto
condurre, se mai, ad una revisione del prezzo dello zucchero, e non ad un
aumento del prezzo delle bietole.
Tale pretesa,
inoltre, avrebbe presentato i seguenti aspetti di illegittimità: 1) violazione
del principio fondamentale secondo cui i prezzi fissati dal C.I.P.
costituiscono un maximum e non un corrispettivo fisso; 2) violazione
dell'altro principio fondamentale secondo cui il C.I.P. deve fissare i prezzi
di un prodotto sulla base dei costi di produzione del prodotto stesso, e non
con riferimento ad un altro prodotto, quale, appunto, lo zucchero rispetto alle
bietole; 3) fissazione di un prezzo differenziato fra i vari bieticoltori, in
relazione ai diversi quantitativi percentuali di zucchero prodotti dagli
zuccherifici in virtù della maggiore o minore capacità di macchinari; 4)
conseguente turbamento del mercato sia per l'afflusso del prodotto ai centri di
maggior resa e, quindi, di maggior profitto, sia per lo scoraggiamento delle
industrie più progredite a ricavare tutto il possibile dalla materia prima,
onde non accrescere troppo i costi di produzione; 5) istituzione di una
prestazione coattiva a carico degli industriali, imponendo loro non un prezzo,
ma un quid proporzionato alla produzione dello zucchero; 6) violazione dei
limiti imposti dalla legge all'attività del C.I.P., che avrebbe così posto una
disciplina tendente a realizzare fini di politica economica; 7) determinazione
dei prezzi in base a presupposti errati o deformati, quali quello della
differenza fra resa convenzionale e resa effettiva; 8) realizzazione di una
ingiustizia manifesta per l'aumento ingiustificato di un prezzo già assai
favorevole, e conseguente contrasto con la politica generale del Governo,
tendente a contenere i prezzi delle derrate agricole che, come le bietole, non
possono sostenere il mercato internazionale.
Aggiunge la difesa
che questi motivi di illegittimità, benché riconosciuti sostanzialmente in una
relazione della Segreteria del C.I.P., cui il Ministro dell'agricoltura aveva
sottoposto la proposta dei bieticoltori, furono però di fatto superati dallo
stesso C.I.P. che, il 7 gennaio 1959, adottò una deliberazione praticamente
conforme alla proposta stessa, nominando una commissione con il compito di
elaborare le modalità tecniche di liquidazione e pagamento del prezzo delle
bietole, sì da garantire ai bieticoltori l'attribuzione effettiva di una quota
pari a lire 7.371 sul prezzo di ogni quintale di zucchero.
Tuttavia, poiché la
commissione elaborò una relazione negativa, il Ministero propose che si
pervenisse praticamente allo stesso risultato modificando le percentuali di
resa di cui al provvedimento del C.I.P. del marzo 1956. Ciò che, sempre secondo
la narrativa dei fatti esposti dalla difesa delle industrie zuccheriere, fu
attuato dal C.I.P. col provvedimento del 5 giugno 1959, col quale, appunto, il
prezzo delle bietole veniva maggiorato rispetto a quello precedente, sotto un
duplice aspetto, e cioè sia unitariamente per quintale-grado (da 54,1990 a 55,8426),
sia perché veniva stabilita in misura inferiore la polarizzazione su cui
applicare i successivi aumenti (13,20 invece che 13,60).
Impugnato per vari
motivi di illegittimità il provvedimento dinanzi al Consiglio di Stato da parte
degli zuccherieri, fu però, nel contempo, pubblicata la legge 7 luglio 1959, n.
490, la quale, oltre a dare facoltà ai Ministri dell'agricoltura e
dell'industria di determinare i programmi annuali di coltivazione delle
barbabietole e le relative modalità di attuazione, nonché le clausole dei
contratti di coltivazione delle bietole non determinate dalle Associazioni
nazionali maggiormente rappresentative e le qualità di seme da usare nella
coltivazione delle barbabietole, stabilisce che il prezzo determinato dal
C.I.P. per la cessione delle barbabietole all'industria zuccheriera é prezzo
"fermo", e, con la disposizione transitoria di cui all'art. 5,
dispone testualmente: "per le barbabietole da zucchero del raccolto 1959
il prezzo di cessione, che risulta determinato dal Comitato interministeriale
dei prezzi, alla data di pubblicazione della presente legge, deve intendersi
prezzo fermo. Per il raccolto di cui al comma precedente sono confermate le
altre condizioni di cessione concordata tra l'Associazione Nazionale
Bieticoltori e le ditte e le società saccarifere per la campagna 1957".
6. - Secondo la
difesa delle industrie saccarifere, la illegittimità costituzionale della norma
impugnata sarebbe palese sotto il profilo dell'art. 113 della Costituzione. E
ciò perché circoscrivere l'applicabilità dell'articolo stesso ai soli casi, non
praticamente ipotizzabili, in cui il legislatore espressamente ponga il divieto
di impugnazione giurisdizionale degli atti amministrativi, equivarrebbe a
svuotare la garanzia costituzionale di ogni reale contenuto. Perciò essa
dovrebbe valere in tutti i casi in cui la legge realizzi un siffatto risultato,
come, appunto, accadrebbe nella specie col conferimento ex post del carattere
legislativo ad un atto che "era e resta amministrativo".
La difesa si richiama
qui alle considerazioni svolte nell'ordinanza di rinvio circa la
differenziazione della ipotesi in esame da quella decisa dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 60 del
1957. Ed aggiunge, altresì, che si deve escludere, a mente della sentenza
n. 103 dello stesso anno della Corte costituzionale, ogni potere dirigistico da
parte del C.I.P., il quale deve limitarsi al compito di adeguare i prezzi alle
sopravvenute esigenze attraverso la valutazione dei fattori della produzione,
avviando, col sistema del blocco elastico dei prezzi, il mercato verso il
libero scambio. Dovrebbe, quindi, ritenersi per certo che qualora, come nella
specie, siano ravvisabili in un provvedimento del C.I.P. vizi di illegittimità,
come l'essersi ispirato a criteri non tecnici nella determinazione di un
prezzo, allo scopo di attuare fini di politica economica tendenti a favorire
una categoria di operatori a detrimento di un'altra, la norma di legge che, comunque,
abbia per effetto la soppressione della garanzia giurisdizionale contro il
provvedimento viziato, viola l'art. 113 della Costituzione.
Questa violazione si
rivelerebbe ancora più grave, in quanto la norma transitoria in esame apparirebbe
adottata proprio allo specifico scopo di consentire l'elusione del precetto
costituzionale, giacché fu introdotta all'ultimo momento, non figurando nel
primitivo progetto; e concreterebbe una deviazione dai fini del controllo dei
prezzi del C.I.P., riconosciuta anche da organi amministrativi.
7. - Passando, poi, a
considerare il profilo di incostituzionalità in relazione all'art. 41 della
Costituzione, la difesa delle Società industriali afferma che con la norma
impugnata, confermativa del provvedimento del C.I.P., si sarebbe
sostanzialmente sostituito al prezzo già convenuto tra le parti un prezzo di
imperio superiore; e, alle altre pattuizioni contrattuali, le norme di un
contratto precedente al quale non avevano, oltre tutto, partecipato gli industriali
ed i bieticoltori non aderenti alle rispettive associazioni. In tal modo, - si
sostiene - sarebbe venuta a concretarsi una vera e propria soppressione
dell'iniziativa economica individuale. Infatti, con l'elevazione del prezzo si
sarebbe venuto a mutare un elemento essenziale del contratto, e senza possibile
rivalsa da parte degli zuccherieri sul consumatore, dato che il prezzo dello
zucchero é coattivamente determinato dal C.I.P. Ed anche la mutazione delle
altre pattuizioni concernenti modalità, termini e prezzo di consegna del seme,
le norme per la coltivazione, i tempi e i modi delle consegne, la
determinazione delle tare e delle analisi, i compensi per i trasporti ecc.,
costituirebbero, per la vastità e l'importanza della materia investita, limitazioni
tali da "interferire gravemente sulla personale iniziativa dell'operatore,
sulla libera valutazione e conseguente determinazione di lui", il che
concreta, appunto, violazione dell'art. 41, primo comma, della Costituzione,
secondo quanto e stato ritenuto dalla Corte costituzionale con la sentenza 30
dicembre 1958, n. 78.
Né ricorrerebbe,
nella specie, l'applicabilità delle limitazioni di cui al terzo comma dell'art.
41, giacché non si tratterebbe, in ogni caso, di programmi o controlli diretti
ad indirizzare l'attività economica e ad aumentare la produzione, inconcepibili
là dove le norme incidono retroattivamente su rapporti già esauriti o in via di
esaurimento.
Inoltre, l'evidente
finalità protettiva della categoria dei bieticoltori a danno degli zuccherieri,
perseguita con la norma in esame, non potrebbe rientrare nei
"programmi" e nei "controlli" che il legislatore é
autorizzato a fissare.
La difesa delle
Società industriali zuccheriere ha concluso, pertanto, chiedendo dichiararsi
incostituzionale l'art. 5 della legge n. 490 del 1959.
8. - Si sono
costituiti dinanzi alla Corte l'Associazione Nazionale Bieticoltori, in persona
del Presidente, Cav. Lav. Orfeo Marchetti, nonché il dott. Giovanni Caccianini,
rappresentati e difesi dagli avvocati Paolo Boitani e Aldo Dedin, in quali
hanno depositato le loro deduzioni nella cancelleria il 2 agosto 1960.
Nelle deduzioni sì
afferma che l'art. 5 impugnato non si limiterebbe a sussumere il prezzo
determinato dal C.I.P. col provvedimento del 5 giugno 1959, ma porrebbe una
norma nuova, statuendo che il prezzo allora stabilito anziché restare massimo
divenga "fermo". Esulerebbe, quindi, dall'intervento legislativo ogni
intento di rendere invulnerabile il provvedimento del C.I.P., tanto più che la
legge del 1959 non ha né analogia né convergenza con i fini dell'ordinamento
del C.I.P. "in quanto amplia l'intervento dello Stato nel discusso settore
economico, per la salvaguardia di interessi precedentemente non considerati e
ora sovranamente ritenuti meritevoli di protezione dal legislatore".
Onde, nella specie,
non sarebbe avvenuto altro che l'emanazione di una norma legislativa formale
che avrebbe reso inutile l'impugnazione del provvedimento amministrativo, e
dovrebbe, perciò, escludersi qualsiasi violazione dell'art. 113 della
Costituzione. Né l'asserita retroattività della legge, anche a volerla
ammettere, potrebbe essere di ostacolo a tale conclusione, giacché é noto che
non esistono limiti costituzionali alla retroattività della legge, salvo che
per la materia penale.
Quanto all'altro
aspetto della dedotta illegittimità costituzionale, osserva la difesa
dell'Associazione Nazionale Bieticoltori che la norma impugnata ben può
concepirsi come conforme alla norma costituzionale, potendo inserirsi in un
programma economico la protezione accordata ad una categoria di operatori,
tanto più che la determinazione del prezzo fisso della barbabietola fu ritenuta
necessaria, appunto, per porre ordine nel settore ed infrenare le manovre
speculative di talune imprese zuccheriere. E, d'altra parte, la radicale
diversità dell'ipotesi in esame da quella considerata nella sentenza n. 78 del
1958 della Corte costituzionale renderebbe del tutto fuori di luogo il
richiamo che a tale pronuncia fa la difesa delle Società.
Concludono, pertanto,
gli avvocati Boitani e Dedin chiedendo "dichiararsi la legittimità
costituzionale della norma impugnata".
9. - Si é, altresì,
costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le proprie deduzioni il
19 maggio 1960.
Sostiene l'Avvocatura
che la legge impugnata fu approvata dopo che la deliberazione del C.I.P. 5
giugno 1959 era già perfetta, sicché atto amministrativo e legge "si
muovono nell'ambito che é loro proprio, dispiegando la consueta efficacia che é
consona alla loro rispettiva forma e finalità". Onde si sarebbe fuori
della previsione dell'art. 113 della Costituzione, che certamente non vieta che
sia disciplinata con legge materia precedentemente regolata con atto
dell'Autorità amministrativa, anche se la legge opera un rinvio ricettizio di
una parte o di tutto l'atto stesso. Né d'altra parte potrebbe dubitarsi che la
materia dei prezzi possa essere regolata legislativamente, anche se la stessa é
attribuita per legge al C.I.P., poiché il legislatore ordinario può sempre
modificare precedenti proprie disposizioni.
Inoltre, l'assunta
violazione dell'art. 113 della Costituzione, sotto il profilo della
intenzionale sottrazione del provvedimento C.I.P. 5 giugno 1959 alla garanzia
giurisdizionale, sarebbe da respingere, poiché implicherebbe un inammissibile
sindacato sui motivi ispiratori della legge.
L'Avvocatura afferma,
poi, che la determinazione di un prezzo d'imperio non può costituire per se
stessa violazione dell'autonomia dell'iniziativa privata, e che, anche a voler
ammettere che la determinazione del primo comma dell'art. 5 impugnato abbia
inciso retroattivamente su rapporti già esauriti o in via di esaurimento - il
che però nega in fatto, sostenendo che i prezzi stabiliti dal C.I.P. non erano
ancora definitivi - con ciò si resterebbe pur sempre nell'ambito del precetto
costituzionale, dato che la retroattività della legge é vietata solo in materia
penale.
Infine, secondo
l'Avvocatura, sarebbe del tutto fuor di luogo l'accenno alle finalità
protettive di una determinata categoria di operatori, che la legge avrebbe perseguita,
poiché in tal modo verrebbe ad istituirsi, in un giudizio di legittimità
costituzionale, una non consentita indagine a sfondo esclusivamente politico.
Anche l'Avvocatura
conclude, quindi, chiedendo dichiararsi "la legittimità costituzionale della
norma impugnata".
10. - Nel
procedimento civile vertente avanti al Tribunale di Modena fra Meletti Luigi e
la Società italiana per l'industria degli zuccheri, promosso dal Meletti al
fine di sentir dichiarare la convenuta tenuta ad accettare il quantitativo di
barbabietole che esso Meletti sarebbe andato a consegnarle entro il limite
massimo di quintali 2890 fissato dalla Prefettura in applicazione del D.M. 26
gennaio 1960 (art. 2), contenente il piano di coltivazione delle barbabietole
per l'annata agraria 1959-60, la società convenuta ha sollevato questione di
legittimità costituzionale avverso la stessa legge in questione, 7 luglio 1959,
n. 490, in base alla quale erano stati emanati il decreto ministeriale invocato
dall'attore e l'altro, di pari data, contenente le clausole concernenti le
condizioni di cessione delle barbabietole del raccolto 1960 all'industria
zuccheriera.
La questione é stata
sollevata dalla convenuta in quanto la legge impugnata autorizzerebbe i
Ministri dell'agricoltura e dell'industria ad imporre agli operatori privati
acquisti obbligatori di bietole a prezzi ed a condizioni sottratti alla
disponibilità delle parti, violando in tal modo il principio della libertà di
iniziativa privata sancito dall'art. 41 della Costituzione, e stabilendo,
inoltre, una delega sostanzialmente legislativa al Governo, in violazione dei
principi fissati dall'art. 76 della Costituzione.
Secondo l'istanza
della convenuta, la legge, con le indicate imposizioni, violerebbe, inoltre,
anche il principio dell'eguaglianza tra i cittadini di cui all'art. 3 della
Costituzione, nonché la libertà di associazione di cui all'art. 18 della
Costituzione, osservando, a quest'ultimo riguardo, che i bieticoltori e gli
zuccherieri sarebbero obbligati ad applicare i contratti stabiliti dalle
rispettive associazioni, senza che queste abbiano però la loro rappresentanza.
11. - Con ordinanza
del 24 giugno 1960, il Tribunale ha ritenuto non manifestamente infondata la
questione così proposta, "stante soprattutto il profondo incidere della
legge 7 luglio 1959 sulla libertà di iniziativa economica privata", ed ha
investito la Corte costituzionale della soluzione della questione stessa.
L'ordinanza,
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle parti private l'8
luglio 1960, é stata comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento a
norma di legge e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 216 del 3 settembre
1960.
12. - Dinanzi alla
Corte costituzionale si é costituita la Società italiana per l'industria degli
zuccheri, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Sorrentino, che ha
depositato le proprie deduzioni nella cancelleria della Corte il 4 agosto 1960.
La difesa della
società si richiama ai fatti esposti nelle deduzioni relative all'altra causa
precedentemente indicata, quanto alle vicende che precedettero la legge
impugnata, aggiungendo che, quale nuova prova della scarsa obbiettività e
dell'antigiuridicità con cui l'Autorità amministrativa riguarderebbe il
problema del prezzo dello zucchero, dovrebbe assumersi la nuova riduzione del
prezzo stesso disposta dal C.I.P. il 3 giugno 1960, per ragioni di carattere
politico, lasciando, invece, invariato il prezzo delle bietole.
Osserva, poi, che
l'art. 1 della legge impugnata é in contrasto evidente con l'ultimo comma
dell'art. 41 della Costituzione, perché, mentre tale norma contiene una
esplicita riserva di legge per la determinazione dei programmi e dei controlli
economici, il detto art. 1 affida, invece, all'Autorità amministrativa ogni
potestà al riguardo, nel campo della coltivazione delle bietole e della
produzione zuccheriera. E l'ampiezza di queste facoltà, resa evidente
dall'esercizio di esse effettuato mediante il decreto 26 gennaio 1960, col
quale si é posta in essere una penetrante disciplina del settore, che va dalla
determinazione della superficie da coltivare e della quantità del prodotto alla
ripartizione ed assegnazione delle barbabietole dai relativi produttori agli
zuccherifici, ed alla fissazione dei relativi controlli, confermerebbe l'illegittimità
dell'attribuzione delle facoltà stesse senza limiti sostanziali e temporali
all'Amministrazione.
13. - Secondo la
difesa della Società, non meno evidente poi sarebbe la violazione dell'art. 41,
primo comma, della Costituzione, perché la legge impugnata creerebbe un sistema
per cui: 1) si imporrebbe alle industrie zuccheriere di lavorare tutti e
soltanto i quantitativi di bietole stabiliti d'autorità, ritirandoli per giunta
solo da quei coltivatori che vengono indicati dall'Autorità amministrativa; 2)
si fisserebbero autoritativamente le clausole contrattuali oltre che il prezzo
di cessione delle bietole e quello di vendita dello zucchero. Con ciò si
verrebbe, quindi, a sopprimere, e non solo a limitare, l'iniziativa individuale
garantita, invece, dalla citata norma costituzionale, sostituendovi un regime
d'imperio di carattere amministrativo e, in parte, corporativo.
La difesa della
società richiama a questo proposito la sentenza n. 78 del 1958 della Corte costituzionale, secondo cui
violano le libertà economiche quelle leggi che gravemente interferiscono sulla
personale iniziativa dell'operatore e sulla libera valutazione e determinazione
di lui. Né potrebbe ritenersi - secondo le deduzioni in esame che nella specie
il cennato sistema disposto dalla legge possa inquadrarsi tra i programmi e
controlli di cui al terzo comma dell'art. 41 della Costituzione, perché
programmi e controlli non possono mai giungere a sopprimere l'autodeterminazione
dell'operatore.
Particolarmente, poi,
riguardo all'art. 2 della legge, la difesa osserva che, secondo quando avrebbe
ritenuto la Corte costituzionale con la sentenza n. 103 del 1957, in tanto può ritenersi non in contrasto con
l'art. 41 della Costituzione l'istituzione del C.I.P., in quanto i compiti a
questo demandati sono quelli di attuare il sistema del blocco elastico dei
prezzi allo scopo di avviare il mercato al libero scambio attraverso la
unificazione e perequazione di taluni prezzi per tutelare la stabilità del
mercato e il valore reale dei salari, con esclusione, quindi, di ogni funzione
di dirigismo economico in vista di determinati fini economico-politici. Contro
tali concetti urterebbe, invece, la prescrizione della obbligatorietà del
prezzo, che, risolvendosi nell'imposizione di una prestazione patrimoniale,
perseguirebbe, invece, un fine dichiaratamente dirigistico nel senso escluso
dalla richiamata pronuncia della Corte costituzionale. Fine che sarebbe, poi,
espressamente sanzionato dall'art. 1 della stessa legge, e troverebbe riscontro
nella stessa relazione parlamentare, quando afferma la necessità di tutelare
nei confronti degli industriali l'attività dei bieticoltori, allo scopo di
ottenere la maggiore produzione e la migliore distribuzione dello zucchero, e
di garantire i bieticoltori stessi dagli illeciti lucri degli acquirenti.
14. - A proposito dell'art.
3 della legge impugnata, osserva la difesa che, ove questo si interpreti nel
senso che gli accordi ivi previsti tra le due associazioni maggiormente
rappresentative, rispettivamente dei bieticoltori e degli industriali
zuccherieri, debbano intendersi vincolanti anche per coloro che delle
associazioni non fanno parte, si verificherebbe con ciò una nuova violazione
della libertà di iniziativa economica dei privati cui si imporrebbero clausole
contrattate da altre parti.
La difesa sostiene,
altresì, la violazione dell'art. 76 della Costituzione, poiché la penetrante
disciplina dettata dalla legge impugnata porrebbe in evidenza la natura
sostanzialmente legislativa dell'attività, affidata, invece, all'Autorità
amministrativa, senza le garanzie costituzionali all'uopo previste, giacché si
tratterebbe di un attribuzione fatta a Ministri singoli e non al Governo, senza
limiti di tempo o direttive di sorta. A conferma del carattere sostanzialmente
legislativo di tali poteri, la difesa, poi, afferma che non solo l'art. 5, ma
anche l'art. 1 della legge ha carattere retroattivo, mentre i relativi decreti
emanati dall'Autorità amministrativa hanno inciso su situazioni contrattuali
già concluse; che il potere di dettare clausole contrattuali previsto dall'art.
3 é, in concreto, di grande complessità, sì da tradursi in una molteplicità di
norme, tale da regolare tutta la disciplina dei rapporti privati in materia;
che, infine, il prezzo fissato dall'art. 2 é fisso ed obbligatorio.
L'efficacia estensiva
degli accordi sarebbe, poi, illegittimamente attribuita dall'art. 3 al
provvedimento amministrativo di approvazione degli accordi medesimi, poiché,
dato il contenuto di grave limitazione alla libertà di iniziativa economica
riconoscibile nella estensione autorizzativa delle clausole, ciò potrebbe farsi
- salvo il rispetto delle altre norme costituzionali - solo mediante legge, e
ci si troverebbe, quindi, in presenza di un'ulteriore violazione dell'art. 76
della Costituzione.
L'art. 3 citato,
inoltre, violerebbe anche, interpretato nel senso estensivo suddetto, l'art. 18
della Costituzione, che sancisce il principio della libertà di associazione. E
non potrebbe obbiettarsi al riguardo l'avvenuta adozione nel nostro ordinamento
dell'estensione dell'efficacia degli accordi fra le associazioni sindacali
anche ai non iscritti, perché ciò sarebbe avvenuto solo nel campo dei contratti
collettivi di lavoro ed in quanto lo consente l'ultimo comma dell'art. 39 della
Costituzione.
Che se poi dovesse
adottarsi l'interpretazione secondo cui l'efficacia degli accordi stipulati
dalle associazioni é limitata ai soli iscritti, ne deriverebbe l'applicabilità
delle clausole contrattuali ministeriali solo agli associati le cui
associazioni non fossero riuscite a mettersi d'accordo, e in tal modo si
verificherebbe una ulteriore violazione della Costituzione, e precisamente del
principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Carta costituzionale. Il
sottostare, infatti, alle clausole autoritative sarebbe fatto dipendere dalla
legge solo dalla circostanza occasionale della appartenenza o meno
dell'operatore ad una organizzazione a base democratica.
Quanto all'art. 4, ne
sarebbe evidente la incostituzionalità, giungendo questo a sottrarre alla
disponibilità delle parti persino la scelta del seme da usare.
La difesa, infine,
relativamente all'art. 5, si richiama alle deduzioni presentate nella causa
rimessa alla Corte costituzionale a seguito dell'ordinanza del Consiglio di
Stato 2 marzo 1960, e conclude chiedendo dichiararsi l'illegittimità
costituzionale della legge 7 luglio 1959, n. 490, in relazione agli artt. 41,
76, 3 e 18 della Costituzione.
15. - Si é anche
costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
come per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le
proprie deduzioni nella cancelleria della Corte il 28 luglio 1960.
Osserva l'Avvocatura,
preliminarmente, che la questione di legittimità proposta nel giudizio
principale dall'industria saccarifera investirebbe solo gli artt. 2 e 3 della
legge impugnata, dato che gli artt. 1 e 4 riguarderebbero solo i bieticoltori,
e l'art. 5 concernerebbe solo norme transitorie relative all'annata agraria
1959. Onde anche l'ordinanza del Tribunale di Modena dovrebbe intendersi così
limitata.
Afferma poi che, a
tenore dell'ordinanza stessa, dovrebbe ritenersi deferita all'esame della Corte
la questione di legittimità solo sotto il profilo dell'art. 41, giacché con
l'ordinanza sarebbe stato dichiarato non manifestamente infondato unicamente
tale aspetto della questione.
Ciò premesso,
l'Avvocatura, riferendosi alle sentenze nn. 29 del 1957 e 32 del 1959 della Corte costituzionale, rileva che l'art. 41 della Costituzione,
considerato nella sua interezza, non si limita a sancire la libertà di
iniziativa economica, ma espressamente prevede l'intervento del legislatore sia
al fine di evitare che la iniziativa stessa si svolga in contrasto con
l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla
dignità umana, sia al fine di indirizzarla e coordinarla a fini sociali. E
aggiunge che la legge n. 490 del 1959 pone, appunto, programmi e controlli a scopi
di interesse generale espressi nell'art. 1 della legge stessa in armonia col
precetto costituzionale richiamato.
Osserva, poi, che non
sussisterebbe la lamentata violazione dell'art. 76 della Costituzione, in
quanto la legge in esame avrebbe disposto l'attribuzione di potestà
esclusivamente amministrativa a determinati organi della pubblica
Amministrazione, che li eserciterebbero mediante atti formalmente e
sostanzialmente amministrativi.
In proposito
l'Avvocatura richiama i criteri stabiliti con la sentenza n. 103 del 1957 della Corte costituzionale in relazione alla
natura amministrativa dei provvedimenti del C.I.P., natura che, in base a tale
sentenza, deriverebbe dalla forma degli atti e dalla molteplicità e continuità
dei compiti al C.I.P. affidati, ed afferma che questi criteri varrebbero anche
rispetto alla legge in esame, che, appunto, attribuirebbe poteri ad organi
amministrativi, quali i Ministri competenti, per l'esercizio di attività a
carattere continuo e permanente, fondata sull'apprezzamento dell'interesse
pubblico. Ed a conforto di tale assunto cita pure la sentenza n. 52 del 1958 della Corte costituzionale, la quale,
appunto, avrebbe escluso l'ipotesi della delega legislativa in relazione ai
provvedimenti ministeriali concernenti divieti e limitazioni in materia di
esportazioni ed importazioni, riconoscendo trattarsi di attribuzione al Governo
di una competenza rientrante nel campo dell'attività sostanziale
amministrativa.
Rileva, infine,
l'Avvocatura che l'ordinanza del Tribunale non tratta la questione di
legittimità proposta dalla Società convenuta sotto il profilo degli artt. 3 e
18 della Costituzione, e che, non potendosi agevolmente trovare un collegamento
fra tali disposizioni e la legge impugnata, ci si dovrebbe limitare ad
affermare che la questione, sotto tale profilo, é manifestamente infondata.
L'Avvocatura
conclude, quindi, chiedendo dichiararsi non fondata la questione di legittimità
costituzionale della legge 7 luglio 1959, n. 490, in relazione agli artt. 41,
76, 3 e 18 della Costituzione.
16. - La difesa della
"Società Fondiaria Agricola Industriale" e delle altre Società ha
depositato in termini una memoria illustrativa con cui ha sviluppato ampiamente
le argomentazioni già prospettate nelle precedenti deduzioni.
In particolare,
quanto alla violazione dell'art. 41, terzo comma, della Costituzione, aggiunge
che tale norma pone una riserva di legge assoluta per quanto riguarda i
programmi ed i controlli in materia economica, onde la materia dovrebbe essere
regolata compiutamente dalla legge. Ma anche se si trattasse di una riserva
relativa, mancherebbero nella legge impugnata i principi direttivi che pure
debbono essere enunciati dal legislatore in tal caso, ai fini di limitare la
discrezionalità del potere esecutivo cui viene demandato il compito di regolare
nei particolari l'attuazione della legge. Infatti, le finalità indicate
nell'art. 1,in modo vago e generico, non sarebbero idonee a porre una
limitazione del genere. Ed, inoltre, dalla mancanza di sufficienti direttive
discenderebbe, altresì, per altra via, l'esclusione del ricorso
giurisdizionale, mancando il paradigma della legge cui l'atto amministrativo
dovrebbe informarsi.
Quanto alla
violazione del primo comma dell'art. 41, pone particolarmente in luce che con
la legge in esame viene ad essere soppressa la libertà economica sia degli
industriali zuccherieri come dei bieticoltori, e che vano sarebbe voler
giustificare la soppressione col ricorso al secondo comma dell'art. 41, che
pone soltanto un limite negativo all'eventuale svolgimento della iniziativa
economica privata in contrasto con l'utilità sociale, ma non autorizza ad imporre
le scelte dei contraenti e la programmazione economica in genere, come fa,
invece, la legge impugnata.
Quanto alla
violazione dell'art. 76 della Costituzione, controbatte le eccezioni
pregiudiziali sollevate dall'Avvocatura dello Stato, sostenendo che l'ordinanza
del Tribunale di Modena non circoscrive la questione di legittimità alla
violazione dell'art. 41 della Costituzione, ma si limita a sottolineare, in
modo non esclusivo, tale aspetto di incostituzionalità, richiamandosi, per gli
altri aspetti, alle deduzioni contenute nell'istanza di rimessione degli atti
alla Corte costituzionale formulata nel giudizio principale.
Nel merito, precisa
che la violazione dell'art. 76 dovrebbe intendersi nel senso che non si può
attribuire all'Autorità amministrativa, come competenza sua propria, il potere
di provvedere in materia riservata alla legge.
Riguardo, poi, al
profilo di incostituzionalità dedotto in relazione all'art. 113 della
Costituzione, la difesa delle Società conferma il dubbio che l'art. 5 della legge
impugnata possa interpretarsi nel senso di cui all'ordinanza del Consiglio di
Stato. Infatti, la norma transitoria in esame avrebbe inteso soltanto
attribuire al provvedimento di fissazione del prezzo di cessione delle
barbabietole per l'annata 1959, emanato dal C.I.P., conseguenze giuridiche
diverse da quelle che gli erano proprie nel sistema del diritto allora vigente.
Tale intento sarebbe confermato dall'ulteriore intervento effettuato dal
legislatore in materia quando, essendo stato fissato il prezzo di cessione
delle barbabietole per il 1960 solo con provvedimento del C.I.P. in data 12
luglio 1960, e, quindi, ben oltre il termine del 31 gennaio previsto al
riguardo dall'art. 2 della legge impugnata, ritenne necessario di provvedere
con la legge 11 agosto 1960, n. 820, stabilendo, appunto, che il prezzo come
sopra fissato dal C.I.P. doveva intendersi, anche per l'annata 1960, prezzo
fermo.
Per il caso però che
dovesse ritenersi esatta l'interpretazione del Consiglio di Stato, alle già
svolte considerazioni a sostegno della violazione dell'art. 113 della
Costituzione, la difesa aggiunge che, ad escludere la equiparabilità della
trasformazione ex post di un atto amministrativo in una norma legislativa a
quella della delega legislativa, di cui alla sentenza n. 60 del 1957, sta la considerazione che, mentre in
quest'ultimo caso sussiste pur sempre la possibilità di un controllo di
legittimità costituzionale sull'uso fatto dall'esecutivo del potere
conferitogli, nella prima ipotesi anche questo controllo resterebbe
evidentemente inibito.
Respinge, poi, la
validità dell'argomentazione avversaria, secondo cui l'art. 5 della legge
impugnata, oltre a confermare il provvedimento di determinazione del prezzo
emanato dal C.I.P., porrebbe anche una norma nuova, qualificando il prezzo
stesso come fermo; ed afferma in proposito che, anche ammesso questo duplice
contenuto della norma, la parte confermativa sarebbe contraria all'art. 113 per
le già svolte considerazioni in ordine alla soppressione della garanzia
giurisdizionale, e la parte innovativa contrasterebbe con l'art. 41 della
Costituzione, per la sostituzione retroattiva del prezzo stabilito fra le parti
e delle altre clausole contrattuali.
17. - Anche la difesa
dell'Associazione Nazionale Bieticoltori e del dott. Giovanni Caccianini ha
depositato in termini una memoria illustrativa delle deduzioni svolte in
precedenza.
Con la detta memoria,
in aggiunta a quanto già ha sostenuto, la difesa illustra ampiamente i
precedenti della legge impugnata, ponendo particolarmente in evidenza i
contrasti verificatisi fra bieticoltori e zuccherieri circa i criteri di
determinazione del prezzo di cessione delle barbabietole, a causa
sostanzialmente della richiesta dei primi di adeguare il prezzo stesso alla
resa effettiva del prodotto. Questo contrasto, afferma la difesa, determinò un
vero e proprio caos nel settore, e rese, pertanto, indispensabile l'intervento
del legislatore al fine di imporre una regolamentazione dell'importantissimo
campo della bieticoltura, in conformità a quanto é già stato fatto in altri
Paesi europei.
A questa esigenza
risponderebbe pienamente la istituzione di un programma di coltura nazionale
delle barbabietole da attuarsi a cura della pubblica Amministrazione, nonché la
istituzione del prezzo fermo, come garanzia contro gli illeciti profitti
dell'industria.
Con ciò, secondo la
difesa dell'Associazione, non si perseguirebbero scopi economico-politici, ma
si realizzerebbero, invece, le condizioni per la conservazione e lo sviluppo
della produzione bieticola, secondo le esigenze puramente economiche della
Nazione.
Contesta, poi, che
nella specie vi sia violazione della riserva di legge di cui all'art. 41, terzo
comma, della Costituzione, in quanto l'art. 1 della legge impugnata porrebbe
sufficienti limitazioni alla discrezionalità della pubblica Amministrazione,
specie ove si consideri l'inconcepibilità di una regolamentazione diretta da
parte del legislatore riguardo ad una materia che presenta aspetti di notevole
complessità e di specifico tecnicismo.
Neppure sussisterebbe
la violazione dell'art. 76 della Costituzione, trattandosi di mera attribuzione
al Governo di una competenza rientrante nel campo amministrativo, al solo fine
di adeguare l'esecuzione concreta della legge alle esigenze pratiche.
La difesa
dell'Associazione confuta, infine, l'affermazione secondo cui la determinazione
autoritativa delle clausole contrattuali inciderebbe gravemente sulla libertà
dell'iniziativa economica privata, e precisa al riguardo che il prezzo di
trasformazione delle bietole ed il profitto industriale sarebbero determinati
dal C.I.P. indipendentemente dal prezzo di cessione delle bietole
all'industria, prezzo che, a sua volta, verrebbe, invece, fissato solo in
funzione delle clausole contrattuali di cessione. Onde nessuna incidenza
sull'utile potrebbero avere le dette clausole, e la limitazione della libertà
di iniziativa economica conseguente alla determinazione delle stesse sarebbe,
quindi, assai relativa.
18. - L'Avvocatura
dello Stato ha depositato anch'essa due memorie illustrative riferite,
rispettivamente, la prima alla causa proveniente dal Consiglio di Stato e, la
seconda, a quella proveniente dal Tribunale di Modena.
Nella memoria
relativa alla prima causa, l'Avvocatura ribadisce le argomentazioni già
proposte ed afferma, in particolare, che la disciplina contenuta nella legge
impugnata é conforme al secondo e terzo comma dell'art. 41 della Costituzione,
perché appunto l'art. 1 della legge pone proprio quelle finalità di ordine
sociale assunte dal legislatore costituente come limitazioni della libertà di
iniziativa privata.
Nel ribadire, poi,
l'infondatezza dell'interpretazione dell'art. 5 della legge impugnata contenuta
nell'ordinanza del Consiglio di Stato, riafferma che l'atto amministrativo e la
norma legislativa conserverebbero, ciascuno, la propria diversa individualità
giuridica. Dovrebbe, quindi, escludersi qualunque soppressione della garanzia
giurisdizionale in ordine alla quale, semmai, potrebbe parlarsi di un
sopravvenuto difetto di interesse, per cui sì verserebbe in una ipotesi del
tutto diversa da quella della violazione dell'art. 113 della Costituzione.
Queste premesse,
secondo l'Avvocatura, rivelerebbero l'insufficiente valutazione del presupposto
della rilevanza da parte del giudice a quo, al quale, pertanto, dovrebbero
essere rinviati gli atti, previa declaratoria di insussistenza dei presupposti
per la instaurazione del giudizio costituzionale. In via subordinata,
l'Avvocatura ribadisce le conclusioni già proposte.
19. - Nella memoria
relativa alla seconda causa l'Avvocatura, in aggiunta alle già svolte tesi,
afferma, riguardo all'art. 2, che il richiamo in esso contenuto alle modalità
di determinazione del prezzo, stabilite in via generale dal D.L.C.P.S. n. 896
del 1947, regolante l'attività del C.I.P., escluderebbe ogni censura di
incostituzionalità, e che tali modalità sono conformi all'art. 41 della
Costituzione.
Osserva, poi, quanto
all'art. 3 della legge impugnata, che la determinazione autoritativa delle
clausole contrattuali tende in sostanza al raggiungimento dei fini sociali
tutelati dall'art. 41, e che perciò il detto articolo non può considerarsi
violato.
Afferma, inoltre, che
l'art. 1 della legge impugnata avrebbe posto sufficienti limitazioni alla
discrezionalità dell'Autorità amministrativa, sia determinando i fini della
programmazione economica, sia prevedendo l'intervento delle categorie
interessate nelle varie attività all'Autorità stessa demandate, per cui
insussistente si rivelerebbe la dedotta violazione della riserva di legge di
cui all'art. 41, terzo comma, della Costituzione.
Contesta, altresì,
l'affermazione delle Società zuccheriere, secondo cui la legge imporrebbe di
lavorare tutti e solo i quantitativi di bietole fissati dall'Autorità, e di
ritirarli dai produttori dall'Autorità stessa indicati; ed afferma che, semmai,
tale obbligo deriverebbe non dalla legge, ma dai provvedimenti amministrativi
adottati in esecuzione della legge. Pertanto, in questa sede, sarebbe
irrilevante la suddetta doglianza, avendo la Corte costituzionale, con la sentenza n. 8 del 1956, stabilito la inammissibilità del sindacato
di legittimità costituzionale di una norma legislativa in relazione al
contenuto degli atti amministrativi emanati nei casi concreti in cui della
norma é stata fatta applicazione.
Richiamandosi a
quanto si é detto, circa l'inammissibilità del giudizio di legittimità
costituzionale di una norma di legge in relazione agli atti amministrativi che
ne hanno fatto concreta applicazione, afferma che la censura di
incostituzionalità mossa alla legge impugnata sotto il profilo della violazione
degli artt. 3 e 18 della Costituzione sarebbe viziata da un errore di
impostazione. Invero, il vincolo che investirebbe ex art. 3 della legge tutti
gli interessati, indipendentemente dalla loro appartenenza alle associazioni,
deriverebbe direttamente dal decreto ministeriale nel quale, in caso di
approvazione, si trasferisce il contenuto degli accordi. Onde, per quanto
detto, verrebbe meno ogni possibile applicazione degli artt. 3 e 18 della
Costituzione.
L'Avvocatura afferma,
infine, che l'efficacia della disposizione di cui all'art. 5 della legge é
limitata all'annata 1959, e deve perciò tale disposizione ritenersi esclusa dal
secondo giudizio, originato da una controversia relativa all'annata agraria
1960.
Considerato
in diritto
1. - Le due cause
promosse con le ordinanze rispettivamente, l'una, del Consiglio di Stato,
l'altra, del Tribunale di Modena sono evidentemente connesse: vanno, quindi,
riunite e decise con unica sentenza.
2. - L'Avvocatura
dello Stato, nella memoria presentata nel giudizio riguardante l'ordinanza del
Consiglio di Stato ha concluso chiedendo, in via preliminare, il rinvio degli
atti al Consiglio, "previa declaratoria di insussistenza dei presupposti
per la instaurazione del giudizio costituzionale". Trattasi ovviamente di
richiesta ricollegabile alla rilevanza della questione di costituzionalità
proposta; ma questa Corte ritiene di non dovere accedere a tale richiesta senza
aver prima accertato se debba scendere all'esame della questione particolare
sollevata con l'ordinanza del Consiglio di Stato, o se non rimanga, invece,
assorbita la detta questione in quella più generale e comprensiva proposta con
l'ordinanza del Tribunale di Modena.
Con questa ordinanza,
si fa, infatti, questione della legittimità dell'intera legge 7 luglio 1959, n.
490, mentre con l'ordinanza del Consiglio di Stato la questione sollevata
riguarda il solo art. 5 della legge.
3. - Che con
l'ordinanza del Tribunale di Modena si sollevi la questione di legittimità
costituzionale in relazione alla intera legge é però contestato dall'Avvocatura
dello Stato, la quale sostiene che l'oggetto del giudizio proposto con quella
ordinanza sarebbe limitato soltanto agli artt. 2 e 3. Questa affermazione non é
però esatta.
Dal punto di vista
formale é da rilevare, infatti, che l'ordinanza, per quanto sintetica, si
riannoda alle eccezioni sollevate nel giudizio di merito, quando riferisce che
la Società convenuta aveva eccepito che la legge 7 luglio 1959, n. 490, era
gravemente inficiata da illegittimità costituzionale in quanto, autorizzando i Ministri
per l'agricoltura e per l'industria ad imporre agli operatori privati acquisti
obbligatori di bietole a prezzi d'imperio e secondo condizioni rimesse in toto
alle determinazioni di essi Ministri, veniva a porsi in contrasto sia con
l'art. 41 della Costituzione, relativo alla libertà dell'iniziativa economica
privata, sia con l'art. 76, che stabilisce i limiti entro i quali l'esercizio
della funzione legislativa può essere delegato al Governo, sia con l'art. 3,
riguardante la parità dei cittadini, sia, infine, con l'art. 18, sulla libertà
di associazione. In relazione a questi riferimenti, che riflettono diversi
aspetti di incostituzionalità, il Tribunale manifesta tuttavia - senza negare
la possibilità di considerazione di siffatti aspetti - la propria particolare
propensione a fondare la questione di legittimità costituzionale sul disposto
dell'art. 41, quando, subito dopo quei riferimenti, afferma: "poiché la
questione di legittimità costituzionale così sollevata non si palesa come
manifestamente infondata, "stante soprattutto il profondo incidere della
cennata legge 7 luglio 1959, n. 490, sulla libertà dell'iniziativa economica
privata ecc. ,,". In tal modo, il Tribunale dimostra di avere una
concezione unitaria, da una parte, delle disposizioni dell'intera legge,
dall'altra delle norme contenute nei tre commi dell'art. 41 della Costituzione.
4. - Ma che il
Tribunale di Modena si sia voluto riferire all'intera legge risulta dal
carattere unitario delle disposizioni della legge stessa e dalla loro interdipendenza.
Deve rilevarsi, al
riguardo, che la legge impugnata consta, nella sua sostanza, di disposizioni
con le quali, innanzi tutto, si conferisce ai Ministri dell'agricoltura e
dell'industria il potere di determinare, con decreto emanato di concerto,
all'inizio di ogni campagna agraria, sia il programma annuale di coltivazione
delle barbabietole, sia le modalità di attuazione di tale programma, al fine di
coordinare l'esercizio della bieticoltura e dell'industria dello zucchero con
le esigenze di sviluppo economico e sociale delle zone agricole interessate e
con le esigenze del consumo dello zucchero (art. 1, primo comma). E col secondo
comma del detto articolo si demanda il controllo degli investimenti a bietole
ad una apposita Commissione.
A questa parte, di
carattere normativo generale, seguono disposizioni più specifiche, attinenti a
particolari settori della disciplina economica delineata con l'art. 1.
Stabilisce, infatti, l'art. 2 che il prezzo di cessione delle barbabietole deve
essere determinato, per ogni annata agraria, dal C.I.P., e che il prezzo stesso
deve intendersi, a tutti gli effetti, prezzo "fermo", da
"inserire di diritto" nei singoli contratti, con l'espressa
conseguenza dell'attribuzione all'interessato del diritto di ripetere la differenza
"anche dopo il pagamento". E, quanto alle altre clausole
contrattuali, dispone l'art. 3 che gli accordi stipulati fra le associazioni
maggiormente rappresentative dei bieticoltori e degli industriali saccariferi
sono sottoposti all'approvazione dei predetti Ministri, ai quali é, altresì,
demandato il compito di stabilire direttamente le clausole contrattuali in
mancanza di accordi fra le indicate associazioni.
Un aspetto
strettamente tecnico della attuazione della coltura é, poi, in modo espresso
contemplato dalla legge che, all'art. 4, affida sempre ai due Ministri il
compito di determinare le qualità di seme che possono essere utilizzate.
Infine, nell'evidente
preoccupazione di riallacciare la nuova disciplina anche al periodo
immediatamente precedente, onde meglio assicurarne subito la piena operatività,
con l'art. 5 la legge stabilisce che debba considerarsi "fermo" anche
il prezzo di cessione già determinato dal C.I.P. come massimo per il raccolto
del 1959, e che, per tale raccolto, si applicano le altre condizioni di
cessione già concordate tra l'Associazione Nazionale Bieticoltori e le ditte e
Società saccarifere per la campagna 1957.
Dall'esame del
contenuto della legge ora esposto emerge, in modo evidente, l'organicità della
disciplina posta in essere dal legislatore, che, oltre a vincolare
espressamente sia i bieticoltori che gli industriali saccariferi con le
disposizioni di cui agli artt. 3 e 5 relativi ai prezzi di cessione delle
barbabietole, li vincola, altresì, congiuntamente, con le disposizioni di cui
all'art. 1, che stabilisce il principio della programmazione economica nel
settore della bieticoltura, ed investe, quindi, indubbiamente anche l'industria
saccarifera, che da quel settore trae la materia prima. E pure l'art. 4, prevedendo
l'intervento della pubblica Amministrazione per la scelta della qualità delle
sementi, interessa indubbiamente l'industria oltre che i bieticoltori, essendo
quella legata, come si é detto, alla materia prima che dalle sementi sarà
raccolta.
Non può, pertanto,
negarsi il carattere unitario delle disposizioni contenute nella legge, la
quale, quindi, e nelle singole disposizioni, e nel suo complesso, tocca
appunto, per entrambe le parti, come del resto affermava il Tribunale, la
"libertà dell'iniziativa economica privata".
L'obbiezione
dell'Avvocatura dello Stato circa la limitazione, da parte del Tribunale di
Modena, della questione di costituzionalità ai soli artt. 2 e 3 é, quindi, da
respingere e la Corte deve portare il proprio esame su tutta la legge.
5. - Le premesse ora
enunciate direttamente conducono a considerazioni risolutive nel merito della
questione di legittimità costituzionale sollevata.
Invero, il quadro
della disciplina del settore bieticolo - saccarifero testé esposto suggerisce
la fondamentale considerazione - cui già innanzi si é fatto un semplice accenno
e che qui conviene approfondire - che, in tal modo, il legislatore ha voluto
porre in essere un organico "programma", inteso a stabilire le
condizioni in base alle quali gli operatori, pur perseguendo il loro interesse,
si muovano tuttavia in una direzione che tale interesse contemperi con
l'utilità ed il bene sociale così come sovranamente apprezzati dallo stesso
legislatore. E ciò é dimostrato dalla stessa posizione oggettiva delle norme,
sia quando tale concetto mettono a base di tutta la disciplina, riferendosi ai
fini di coordinamento delle varie esigenze cui il programma deve ispirarsi, sia
quando, in attuazione di tale criterio generale, intervengono direttamente nella
materia dei prezzi, qualificandoli come fermi, in deroga al principio per cui i
prezzi sono determinati dal C.I.P. soltanto come massimi. Ed anche quando la
legge prevede l'intervento dei pubblici poteri per il controllo e, in
determinate ipotesi, per la formazione delle clausole contrattuali, che, col
loro vario e molteplice atteggiarsi, rappresentano il modo di svolgimento della
vita economica del settore, e postulano, quindi, a loro volta, una
regolamentazione, ove i fini di tale vita economica si intendano garantire ed
indirizzare, si palesa con evidenza il contenuto sistematico della legge sul
piano della programmazione economica nel settore.
Queste considerazioni
trovano ampio conforto nella relazione che accompagnava la proposta di legge di
cui si discute, dove, appunto, si individuano i motivi ispiratori della legge
nella necessità di intervenire nel contrasto verificatosi tra agricoltori ed
industriali, al fine "di ristabilire nel settore bieticolo - saccarifero
quella disciplina che fu ed é il presupposto della sua efficienza e della sua
stabilità", conciliando le opposte tendenze, in vista dell'importanza
sociale del settore, "che rappresenta una cospicua e sempre crescente
fonte di lavoro e di benessere a disposizione del nostro Paese", le cui condizioni
di esistenza e di sviluppo "é preciso e tassativo dovere garantire".
Ciò conduce alla
conclusione che le varie disposizioni contenute nella legge impugnata sono
intimamente collegate da un nesso sostanziale, che si identifica nel
perseguimento della utilità e del bene sociale, e che vincola le norme
specifiche dettate a proposito dei prezzi, delle clausole contrattuali, della
qualità delle sementi ecc., sotto il comune denominatore dello scopo di
programmazione economica esplicitamente enunciato nell'art. 1.
6. - Se così é, se il
legislatore ha voluto dettare, per raggiungere il fine innanzi indicato, quel
complesso di disposizioni organiche che costituiscono la legge 7 luglio 1959,
se in tal modo ha voluto "determinare" un "programma" - secondo
le testuali espressioni tolte dal terzo comma dell'art. 41 della Costituzione -
doveva pur sempre seguire la forma tassativamente prescritta per tal caso dalla
Costituzione stessa nel detto comma dell'art. 41.
Non é qui il caso di
stabilire se la norma costituzionale si riferisca ad una semplice
programmazione per la produzione in un settore economico, ovvero ad una
pianificazione più o meno estesa: anzi, anche a volersi riferire a qualche cosa
di minore importanza che non sia una vera e propria pianificazione, giova
notare che anche per un semplice "programma" la Costituzione
prescrive che sia la legge a determinarlo: "la legge determina ...".
L'elemento letterale
ora richiamato, di per sé sufficiente a far desumere la volontà del Costituente
di condizionare alla riserva di legge la prefissione dei programmi e dei
controlli relativi alla attività economica privata, risulta poi rafforzato
dalla considerazione dell'incidenza delle misure previste sulla libertà
dell'iniziativa privata, cioè al momento fondamentale della attività economica.
Libertà che, se pure deve sempre in qualche misura essere consentita, può
venire più o meno notevolmente compressa e ridotta, a seconda dei casi, in
relazione ai fini sociali ai quali la medesima deve essere indirizzata. Ma ciò
sempre a seguito di chiare e precise statuizioni della legge, libera
espressione della volontà dell'organo rappresentativo della Nazione, e non già
devoluto alla mutevole facoltà del potere esecutivo.
Ora la legge in esame
attribuisce genericamente e in toto la potestà di fissare programmi e controlli
concernenti il settore della bieticoltura, quei programmi e controlli che,
invece, la legge doveva essa determinare, ai Ministri dell'agricoltura e
dell'industria, senz'altra limitazione se non il generico riferimento al
"fine di coordinare l'esercizio della bieticoltura e dell'industria
zuccheriera con le esigenze di sviluppo economico e sociale delle zone agricole
interessate e con le esigenze del consumo dello zucchero": il che, anche
se la potestà, per mera ipotesi, fosse del potere esecutivo e non già della
legge, come l'art. 41 della Costituzione espressamente impone, non varrebbe
certo a sufficientemente circoscrivere la discrezionalità degli organi
destinatari della potestà medesima. Tale erronea impostazione si riflette nelle
varie disposizioni della legge impugnata, data la sua organicità e
l'interdipendenza delle sue disposizioni. Siffatta impostazione non tiene poi
conto, con l'imposizione del prezzo fermo, delle condizioni e clausole
contrattuali, dell'estensione degli effetti del programma anche a rapporti
esauriti, che, nell'attuale sistema di rapporti economici, é esigenza
imprescindibile che ogni programmazione deve essere stabilita, con le relative
norme legislative, prima della sua concreta attuazione, affinché non soltanto
le autorità pubbliche, ma, altresì, i singoli operatori sappiano quali sono le
finalità politiche, sociali ed economiche che attraverso la programmazione si
vogliono raggiungere, si rilevino i mezzi stabiliti per il raggiungimento dei
fini, si distinguano le sfere di attività dei poteri pubblici e quelle dei
privati operatori, e questi siano così messi in grado di determinare i limiti e
la estensione della loro libertà nei rispetti delle iniziative economiche che
possano prendere.
7. - Non basta,
dunque, che la legge determini genericamente i fini che con i detti programmi
si vogliono raggiungere. Occorre la specificazione dei fini, la precisazione
dei criteri da seguire per il raggiungimento di questi fini, l'indicazione dei
mezzi, la determinazione degli organi che sono chiamati ad attuare i programmi
o che sono stabiliti per esercitare i controlli. Non basta attribuire un potere
in vista del raggiungimento dei fini, ma bisogna anche stabilire i limiti e
l'estensione del potere e prevedere gli effetti che con gli atti, derivanti da
tal potere, si producono. In concreto, talvolta, la legge stessa, attraverso le
sue disposizioni, determinerà, col programma, le finalità, fisserà i criteri di
attuazione, gli organi, i poteri e le limitazioni dei poteri degli organi,
l'estensione della libertà che pur bisogna lasciare agli operatori ed ogni
altra particolarità atta a meglio disciplinare il programma; altra volta sarà
più opportuno che la legge approvi semplicemente un programma o piano,
separatamente formato nei suoi particolari, ma discusso con la legge stessa e
allegato alla medesima, e, quindi, di essa facente parte integrante, salvo a
modificare, con legge, questa legge di approvazione o il piano allegato
soltanto quando circostanze di tempo o mutazioni economiche lo richiederanno.
L'organo legislativo é in ciò sovrano e, a seconda dei casi, presceglierà forma
e sostanza, salvi però sempre i dettami della Carta costituzionale.
8. - La legge 7
luglio 1959, n. 490, va pertanto dichiarata costituzionalmente illegittima,
epperò rimane assorbita l'importante questione sollevata con l'ordinanza del
Consiglio di Stato.
Dichiarandosi la
illegittimità costituzionale della detta legge, devesi, in applicazione
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, contenente disposizioni sul
funzionamento della Corte costituzionale, dichiarare la conseguente
illegittimità della legge 11 agosto 1960, n. 820, recante modifica all'art. 2
della predetta legge n. 490 del 1959. La citata legge, infatti, in nulla immuta
al sistema della legge precedente, ma ha identico contenuto normativo: le
modifiche che essa reca si limitano solo a fissare al 28 febbraio di ogni anno,
invece che al 31 gennaio, la data entro la quale doveva essere stabilito il
prezzo delle bietole e ad applicare anche al raccolto 1960 il prezzo fermo di
cessione all'industria zuccheriera.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riunisce le due cause
indicate in epigrafe;
dichiara la
illegittimità costituzionale della legge 7 luglio 1959, n. 490, in riferimento
all'art. 41, ultimo comma, della Costituzione;
dichiara, in
conseguenza, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
illegittimità costituzionale della legge il agosto 1960, n. 820, recante
modifica dell'art. 2, primo comma, della predetta legge 7 luglio 1959, n. 490.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 giugno
1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria
il 24 giugno 1961