SENTENZA
N. 168
ANNO 2008
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1,
commi da
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 1° aprile 2008 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi
l’avvocato Beniamino Caravita di Toritto
per
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 26 febbraio 2007 e depositato il
successivo 7 marzo,
1.1. – Il comma 362 dispone che il «maggiore gettito fiscale derivante dall’incidenza dell’imposta sul valore aggiunto sui prezzi di carburanti e combustibili di origine petrolifera, in relazione ad aumenti del prezzo internazionale del petrolio greggio, rispetto al valore di riferimento previsto nel Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2007-2011, è destinato, nel limite di 100 milioni di euro annui, alla costituzione di un apposito Fondo da utilizzare a copertura di interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali».
Tale fondo è istituito nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico ed ha, per il triennio 2007-2009, una dotazione iniziale di 50 milioni di euro annui (comma 363).
Il successivo comma 364 stabilisce che le condizioni, le modalità e i
termini per l’utilizzo della dotazione di detto Fondo sono stabiliti con
«decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro dello sviluppo economico, da adottare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge». Il medesimo
comma precisa, altresí, che il fondo deve essere
destinato al finanziamento, da parte dei comuni, sia di interventi
di carattere sociale «per la riduzione dei costi delle forniture di energia per
usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili»,
sia, limitatamente ad una somma di 11 milioni di euro annui per il biennio
2008-2009, degli interventi di efficienza energetica previsti dai commi da
Il comma 365 prevede, infine che, «per dare efficace attuazione a quanto previsto al comma 364, sono stipulati accordi tra il Governo, le regioni e gli enti locali che garantiscano la individuazione o la creazione, ove non siano già esistenti, di strutture amministrative, almeno presso ciascun comune capoluogo di provincia, per la gestione degli interventi di cui al comma 364». Il comma 365 precisa altresí che i costi delle strutture amministrative a tal fine costituite «possono in parte essere coperti dalle risorse del Fondo di cui al comma 362».
1.2. – Il comma 1284 prevede l’istituzione, presso
2. – Le questioni di legittimità costituzionale dei commi 362, 363, 364, 365 e 1284 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, sono state promosse dalla Regione ricorrente in riferimento (complessivamente) agli articoli 117, 118, 119 della Costituzione, ai princípi di ragionevolezza (art. 3 Cost.), di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e di leale collaborazione (art. 120 Cost.).
2.1. – La ricorrente premette che: a) il Titolo V della Parte II della Costituzione, a séguito della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), «individua una stretta correlazione tra gli artt. 119 e 117»; b) in forza di tale relazione, «le funzioni pubbliche relative a materie di competenza regionale piena o concorrente debbono essere finanziate con le risorse proprie cui si riferisce l’art. 119, comma 4, della Costituzione»; b) la giurisprudenza costituzionale ha già affermato che «deve ritenersi preclusa la possibilità di interventi finanziari statali non coerenti con il vigente riparto di competenze tra Stato e regioni» ed, in particolare, «la previsione di fondi a destinazione vincolata, relativi ad ambiti di competenza regionale»; d) alla luce della medesima giurisprudenza, «il tipo di ripartizione delle materie fra Stato e regioni di cui all’art. 117 Cost. vieta comunque che in una materia di competenza legislativa regionale, in linea generale, si prevedano interventi finanziari statali seppur destinati a soggetti privati, poiché ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle rispettive competenze» (sentenze n. 16 e n. 320 del 2004; n. 370 del 2003). Su tali premesse,
2.2. – Le previsioni impugnate – prosegue
2.3. – La ricorrente deduce, quale terzo motivo di censura, che il comma 365 víola gli artt. 117 e 118 Cost. ed il principio di leale collaborazione, perché il medesimo comma – demandando a semplici accordi ex post la individuazione o la creazione di strutture amministrative per la gestione degli interventi di cui al comma 364 – si riferisce con tutta evidenza all’esercizio di funzioni amministrative di competenza regionale e quindi, in assenza di «forme partecipative ben piú intense, quali le "intese forti”», lede «con tutta evidenza» materie di competenze legislativa regionale, «in aperta lesione del riparto di competenze previsto dagli artt. 117 e 118 Cost.».
2.4. – Con riguardo al comma 1284, la ricorrente deduce che detto comma víola gli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché il generale principio di leale collaborazione, perché quanto stabilisce un finanziamento nella materia di competenza legislativa residuale «acque minerali» senza prevedere un «pieno coinvolgimento» della Regione «attraverso lo strumento dell’intesa».
2.5. – Secondo
3. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
Quanto
alle censure relative ai commi 362, 363, 364 e 365, la
difesa erariale afferma che la materia regolata da tali commi, date le finalità
sociali dell’intervento legislativo, attiene alla determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale e, pertanto, ad un àmbito rimesso alla potestà legislativa esclusiva statale
dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. In subordine, il
resistente eccepisce che, «quand’anche la qualificazione suggerita dalla
ricorrente fosse corretta» – e cioè che i commi 362, 363, 364 e 365 attenessero
alla materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», di
cui all’art. 117, terzo comma, Cost. –, nella fattispecie potrebbero ravvisarsi
le condizioni perché lo Stato possa legittimamente "chiamare in sussidiarietà” l’esercizio delle funzioni regionali (sentenza n. 303 del
2003). Secondo l’Avvocatura, infatti: a) l’intervento non è sproporzionato
né irragionevole; b) sussiste «un interesse generale per il quale
è indispensabile la uniformità di regime in tutto il territorio nazionale»; c)
«viene garantita la compartecipazione delle Regioni alle statuizioni che
saranno concretamente adottate in materia per l’utilizzo della dotazione del
fondo, con conseguente assicurazione della leale collaborazione». Inoltre –
ricorda l’Avvocatura – gli stanziamenti ordinari di cui gode
Quanto alle censure relative al comma 1284, la difesa erariale afferma che la materia regolata da tale comma attiene alla «tutela dell’ambiente che l’art. 117, comma 2, lett. s) devolve alla competenza statale, ma, prima ancora, a diritti fondamentali, inviolabili e personalissimi da inquadrare nell’ambito dei principi fondamentali di cui all’art. 2 della Costituzione». Inoltre, stante l’esistenza di precisi obblighi internazionali, l’istituzione del fondo troverebbe titolo, secondo l’Avvocatura, nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di "politica estera e rapporti internazionali dello Stato” (art. 117, primo comma, lettera a, Cost.).
Infine,
quanto alla dedotta violazione del principio di leale collaborazione, la difesa
erariale rileva che il comma
4.
– In prossimità della pubblica udienza,
In particolare, per quanto riguarda il «Fondo per la
copertura di interventi di efficienza energetica e di
riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali (commi 362,
363, 365, 365)»,
Per
quanto riguarda, invece, il fondo di solidarietà per il maggior accesso alle
risorse idriche (comma 1284), la ricorrente ritiene che le sopraggiunte
modifiche legislative della disposizione impugnata – sostituita ad opera dell’art. 2, comma 334, della legge 24 dicembre
2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2008) – «non abbiano inciso in maniera
significativa sulla struttura del Fondo di solidarietà per il maggior accesso
alle risorse idriche, né abbiano comportato una riforma della disposizione
impugnata tale da far venir meno l’oggetto delle censure mosse al comma 1284
nel ricorso introduttivo del presente giudizio».
Considerato
in diritto
1.
–
Nell’àmbito di tali questioni, vanno separate quelle concernenti
i commi da
2.
– La ricorrente censura i commi da
I
denunciati commi 362, 363, 364 e 365 istituiscono e disciplinano un fondo,
nell’àmbito dello stato di previsione del Ministero
dello sviluppo economico, destinato al finanziamento di «interventi di efficienza energetica e di riduzione dei costi della fornitura
energetica per finalità sociali» nel limite di 100 milioni di euro annui (comma
362). Il fondo ha una dotazione iniziale di 50 milioni di euro
annui per il «triennio 2007-2009» (comma 363) ed è utilizzato sia per
interventi di carattere sociale, da parte dei Comuni, aventi ad oggetto «la
riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di
clienti economicamente disagiati, anziani e disabili», sia, limitatamente ad
una somma di 11 milioni di euro annui relativa al biennio 2008-2009, per gli
interventi di efficienza energetica previsti dai commi da
3.
– Secondo la ricorrente, i commi censurati víolano, nel loro complesso: a) gli artt. 117, terzo
comma, e 119 Cost., perché
detto fondo – in quanto incide nella materia della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell’energia», di competenza legislativa concorrente –
lede «l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa» della Regione, non potendo
essere incluso nel complesso delle risorse che devono consentire alle Regioni
ed agli altri enti locali «di finanziare integralmente le funzioni pubbliche
loro attribuite»; b) gli artt. 117, 118 e 119 Cost. e il principio di leale
collaborazione, perché non «contengono alcuna previsione relativa
a forme di codeterminazione con la regione
delle misure ivi contemplate» ed, in particolare, non prevedono «un’intesa
"forte” con
3.1. – Le questioni promosse in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. sono inammissibili,
per genericità della prospettazione.
Il ricorso, infatti, è privo di
motivazione in punto di non manifesta infondatezza, perché non indica le
ragioni per le quali l’asserita violazione di tali parametri costituzionali – i
quali non afferiscono al riparto delle competenze tra
Stato e Regioni – ridonderebbe in una lesione di competenze costituzionali
della Regione ricorrente, lesione che, sola, potrebbe
legittimare l’evocazione di detti parametri (ex plurimis, sentenze n. 50 del
2008 e n.
430 del 2007).
3.2.
– Nel merito, le questioni relative ai commi 362, 363,
364 e 365, promosse in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost. ed al
principio di leale collaborazione, vanno interpretate come aventi ad oggetto i
soli commi da
Tali censure sono parzialmente fondate.
3.2.1. – Questa Corte ha piú volte affermato che l’art. 119 Cost. vieta al legislatore statale di prevedere, in materie di competenza legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, anche a favore di soggetti privati. Tali misure, infatti, «possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza» (ex multis, sentenze nn. 63, 50 e 45 del 2008; n. 137 del 2007; n. 160, n. 77 e n. 51 del 2005).
Ha ulteriormente precisato che, nel caso in cui un fondo istituito con legge statale incida su àmbiti non riconducibili ad un’unica materia, devono distinguersi due ipotesi. Se una materia è nettamente prevalente sulle altre, essa determina la competenza legislativa e, qualora questa sia statale, determina anche la legittimità del fondo con vincolo di destinazione. Se, invece, non vi è una materia sicuramente prevalente, riconducibile alla competenza dello Stato, si applica il principio di leale collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro competenze (sentenze n. 63 e n. 50 del 2008; n. 201 del 2007; n. 211 e n. 133 del 2006); strumenti che possono assumere, rispettivamente, la forma di intese o pareri, a seconda del maggiore o minore impatto dell’intervento finanziario statale sulle competenze regionali (sentenza n. 6 del 2004).
3.2.2. – La legittimità del fondo
disciplinato dai commi impugnati deve essere valutata alla luce dei criteri
sopra esposti. È necessario, perciò, procedere alla previa individuazione delle
materie su cui le disposizioni impugnate effettivamente incidono.
Come si è osservato, i menzionati
commi da
3.2.3. – Secondo la difesa erariale,
la materia regolata dai commi in esame appartiene alla competenza legislativa
statale, perché: a) in via principale, stanti le finalità sociali
dell’intervento legislativo, attiene alla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale e, dunque, ad un àmbito
rimesso alla potestà legislativa esclusiva statale dall’art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost.; b) in via subordinata,
anche nel caso in cui i commi da
Tali assunti non possono essere
condivisi.
Quanto al primo, va premesso che,
secondo la giurisprudenza costituzionale in tema di art.
117, secondo comma, lettera m), Cost.
«l’attribuzione allo Stato della competenza esclusiva e trasversale di cui alla
citata disposizione costituzionale si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e
qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti
civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti
gli aventi diritto» (sentenza n. 50 del
2008; nello stesso senso, sentenze n. 387 del
2007 e n.
248 del 2006). Le norme censurate in esame, invece, non determinano alcun
livello di prestazione, ma prevedono soltanto meri finanziamenti di spesa e,
pertanto, non possono trovare il loro fondamento costituzionale nella citata
lettera m) dell’art. 117, secondo comma, Cost.
Quanto al secondo assunto, va
rilevato che, nel caso di specie, la finalità di operare interventi volti al
risparmio energetico – finalità che, peraltro, connota solo alcuni degli
interventi finanziati dal fondo – non sottende
un’esigenza di esercizio unitario, a livello statale, delle funzioni
amministrative tramite cui detta finalità trova attuazione, essendo ben
possibili interventi di risparmio energetico mirati alle specifiche realtà
regionali e, dunque, frutto di autonome decisioni delle singole Regioni nell’àmbito dei princípi fondamentali
della materia stabiliti dalla legge dello Stato. Non sussistono, pertanto, le
condizioni per l’invocata "chiamata in sussidiarietà.”
3.2.4.
– Ciò posto, deve rilevarsi che il fondo in esame, che ha natura unitaria e
indivisa, è destinato alla copertura di interventi
diversi a seconda degli anni di riferimento. In particolare, per l’anno 2007,
esso ha una dotazione di 50 milioni di euro destinati
esclusivamente alla «riduzione dei costi della fornitura energetica per
finalità sociali» (comma 363). Per il biennio 2008-2009 esso ha una dotazione
di 50 milioni di euro annui destinati alla copertura
di interventi: a) «per la riduzione dei costi delle forniture di energia per
usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili»,
nel limite di 39 milioni di euro annui; b) di efficienza energetica di cui ai
menzionati commi da
Lo scrutinio di costituzionalità deve
essere condotto distintamente per ciascuno dei suddetti periodi.
3.2.4.1. – Per quanto riguarda l’anno
2007, il fondo incide esclusivamente su una materia di competenza legislativa
regionale. Esso finanzia, infatti, interventi, di carattere sociale, relativi
alla riduzione dei costi delle forniture di energia
per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili
(commi 363 e 364), ed interviene, perciò, nella materia, di potestà legislativa
residuale delle Regioni, dei "servizi sociali”, inerendo ad attività
riguardanti la «predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a
pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le
situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso
della sua vita» (sentenza
n. 50 del 2008).
Con riferimento a tale anno,
pertanto, la questione è fondata, non sussistendo alcun titolo di competenza
esclusiva statale che giustifichi il vincolo di destinazione del fondo in tale
materia. Il censurato combinato disposto dell’articolo 1, commi 362, 363 e 364,
della legge n. 296 del 2006 è, dunque, lesivo dell’autonomia finanziaria e
legislativa delle Regioni, nella parte in cui, per l’anno 2007, pone il vincolo
di destinazione specifica del fondo per interventi di riduzione dei costi della
fornitura energetica per finalità sociali e dispone che, per il medesimo anno,
con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico, sono stabiliti le
condizioni, le modalità e i termini per l’utilizzo della dotazione del fondo
stesso. Da tale pronuncia di illegittimità
costituzionale consegue che a ciascuna Regione dovrà essere assegnata
genericamente, per il perseguimento di finalità sociali, la quota parte del
fondo loro spettante, senza il suindicato vincolo di
destinazione specifica (sentenze n. 118 del 2006
e n. 423 del
2004).
3.2.4.2. – Per il biennio 2008-
In particolare, nella misura in cui
il fondo finanzia riduzioni dei costi della fornitura energetica per finalità
sociali («riduzione dei costi delle forniture di energia
per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e
disabili»), esso interviene, come si è rilevato, nella materia dei "servizi
sociali”, di potestà legislativa residuale delle Regioni. Per la parte in cui
il fondo finanzia, invece, interventi concernenti le specifiche misure di efficienza energetica previste dai citati commi 353, 354,
358 e 359 (e dalle strumentali previsioni attuative di cui ai commi 355, 356 e
360) del medesimo art. 1 della legge n. 296 del 2006, esso interviene nella
materia, di potestà legislativa concorrente, della «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell’energia», che, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, deve essere interpretata in senso ampio (sentenze n. 383 del 2005;
nn. 8, 7 e 6 del 2004) e,
dunque, anche nel senso di ricomprendere interventi di efficienza energetica. Nella misura, poi, in cui il
medesimo fondo finanzia interventi concernenti l’acquisto di apparecchi
televisivi dotati di decoder in vista del passaggio alla trasmissione
con tecnica "digitale terrestre” (commi 357 e 361), esso interviene in un àmbito nel quale, secondo la sentenza n. 151 del
2005, vengono in rilievo una pluralità di materie e interessi
particolarmente qualificati, riconducibili alla competenza legislativa
esclusiva o concorrente dello Stato (nello stesso senso anche le sentenze n. 312 del 2003
e n. 29 del 1996).
In tale situazione, l’evidente esigenza di un esercizio unitario delle funzioni
amministrative relative alla diffusione, in tutto il territorio nazionale,
della suddetta tecnica di trasmissione televisiva giustifica l’assunzione
diretta di dette funzioni da parte dello Stato, nella forma dell’erogazione di
un contributo economico in favore degli utenti.
Cosí individuati gli àmbiti
di competenza per materia su cui il fondo interviene, questa Corte ritiene che
la peculiarità dei diversi e non omogenei interessi sottesi alle suddette
competenze e funzioni non consente, nella specie, di
riscontrare una competenza legislativa statale o regionale sicuramente
prevalente sulle altre. Si configura, dunque, un’ipotesi in
cui, secondo la richiamata giurisprudenza di questa Corte, è necessario
fare applicazione del principio di leale collaborazione, che impone alla legge
statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a
salvaguardia delle loro competenze.
Su queste premesse, va osservato che
il fondo unitario disciplinato dalle norme censurate, pur essendo destinato a
soddisfare anche l’interesse dello Stato all’attuazione del pluralismo
informativo esterno, ha tuttavia un forte impatto sulle competenze legislative
regionali nelle materie dei servizi sociali e della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell’energia». La rilevanza di questo
impatto è tale da imporre al legislatore statale di stabilire la
destinazione ed effettuare il riparto delle risorse tra i diversi interventi
adottando, quale adeguato strumento di coinvolgimento delle Regioni, l’intesa
"forte” (sentenza
n. 6 del 2004). In particolare, dovrà essere oggetto di intesa
anche la determinazione della quota del fondo da utilizzare per finalità
sociali e di quella da utilizzare per finalità di efficienza energetica, senza
che possano valere i limiti, rispettivamente di 39 milioni di euro e di 11
milioni di euro annui, unilateralmente posti dal legislatore statale con le
norme censurate.
Ne consegue che il comma 364 – il
quale prevede che «Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico, da adottare entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge,
sono stabiliti le condizioni, le modalità e i termini per l’utilizzo della
dotazione del Fondo di cui al comma 362, da destinare al finanziamento di
interventi di carattere sociale, da parte dei comuni, per la riduzione dei
costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti
economicamente disagiati, anziani e disabili e, per una somma di 11 milioni di
euro annui per il biennio 2008-2009, agli interventi di efficienza energetica
di cui ai commi da
3.2.4.3. – Negli anni successivi al
2009, per i quali è prevista una dotazione «nel limite di 100 milioni di euro annui», il censurato comma 362 stabilisce che il
fondo è utilizzato indistintamente a copertura di «interventi di efficienza
energetica e di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità
sociali» e, quindi, di interventi che – come già rilevato con riguardo al
biennio 2008-2009 – incidono su piú materie,
riconducibili sia alla competenza legislativa statale che a quella regionale.
Valgono, pertanto, le considerazioni di cui al punto precedente e,
conseguentemente, deve dichiararsi l’illegittimità costituzionale del comma in
esame, nella parte in cui, in riferimento agli anni
successivi al 2009, non prevede l’intesa con l’indicata Conferenza unificata
per determinare la concreta destinazione di tali finanziamenti.
3.2.5. – La dichiarazione di parziale
illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 364, della legge n. 296 del
2006 per violazione del principio di leale collaborazione comporta – ai sensi
dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 – la dichiarazione di illegittimità costituzionale consequenziale del comma 356
del medesimo art. 1. E ciò, per le seguenti ragioni.
Il comma 356 fissa, per il
finanziamento degli interventi di efficienza
energetica per l’illuminazione indicati dai commi 354 e 355, il limite di 11
milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009, «a valere sulle risorse
del Fondo di cui al comma 362», senza prevedere – al pari del comma 364 –
alcuna forma di coinvolgimento della Regione. Tuttavia, gli stessi interventi
sono posti a carico del medesimo fondo anche dal successivo comma 364, il quale
appunto stabilisce il limite – già dichiarato costituzionalmente illegittimo –
di 11 milioni di euro annui per il biennio 2008-2009
per tutti gli interventi di efficienza energetica di cui ai commi da
La ricomprensione
di questi ultimi interventi nella piú ampia categoria
di quelli disciplinati dal comma 364, impone, quindi, di estendere la pronuncia
di illegittimità costituzionale del comma 364 al comma
356.
Vale, infatti, anche per il comma
356, la ragione posta a fondamento della dichiarata illegittimità
costituzionale del combinato disposto dei commi 362, 363 e 364 e, cioè, il fatto che il fondo ha natura unitaria e interviene
su una pluralità di materie che non consente di riscontrare una competenza
statale o regionale sicuramente prevalente. Anche la determinazione della quota
del fondo da utilizzare per gli interventi di efficienza
energetica per l’illuminazione nel biennio 2008-2009 deve essere, pertanto,
oggetto di intesa con le Regioni. Di
conseguenza, la disposizione in esame – secondo la quale «All’onere di cui ai
commi 354 e 355, pari a 11 milioni di euro per
ciascuno degli anni 2008 e 2009, si provvede a valere sulle risorse del Fondo
di cui al comma 362» – deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima:
a) nella parte in cui non contiene, dopo le parole «si provvede», le parole
«d’intesa con
4. – La ricorrente censura in modo specifico il comma 365 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, perché tale disposizione: 1) víola gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto incide sull’esercizio di funzioni amministrative di competenza regionale; 2) comunque, víola il principio di leale collaborazione, in quanto demanda a «semplici accordi ex post» e non a «forme partecipative ben piú intense, quali le "intese forti”», l’individuazione o la creazione di strutture amministrative per la gestione degli interventi di cui al comma 364.
Le questioni non sono fondate.
La disposizione in esame, infatti,
non riguarda solo materie di competenza della Regione, ma anche materie di
competenza esclusiva dello Stato. Essa ha ad oggetto l’organizzazione
amministrativa della gestione degli interventi a carico del fondo e, pertanto,
opera nelle stesse materie su cui incide il fondo, e cioè
in materie di competenza esclusiva dello Stato ovvero residuale o concorrente
delle Regioni, senza che nessuna di esse possa considerarsi sicuramente
prevalente (come già osservato al punto 3.2.4.2.).
Inoltre, il denunciato comma 365 già
contempla un "accordo” tra i soggetti coinvolti nella gestione dei suddetti interventi,
tale da soddisfare pienamente le esigenze della leale collaborazione prospettate dalla ricorrente. Come sopra ricordato,
l’accordo interviene, infatti, in un contesto
caratterizzato dalla coesistenza di materie di competenza dello Stato e delle Regioni,
nonché da un forte impatto della disciplina statale su specifiche funzioni
regionali e locali. Situazione questa che impone di interpretare detto accordo
come "intesa forte”, in quanto solo questa modalità di partecipazione collaborativa consente un’adeguata composizione dei
rilevanti e diversificati interessi sottesi alla
suddetta pluralità di materie.
5. – La ricorrente censura, sotto il
profilo della violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché del principio di leale collaborazione, il comma
1284 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006.
Detto comma, nel denunciato testo
originario: a) istituisce, presso
Secondo la ricorrente, la
disposizione impugnata lede gli evocati parametri costituzionali, perché,
intervenendo nella materia "acque minerali”, e cioè
«in un settore di competenza residuale delle regioni»: a) stabilisce un
finanziamento con vincolo di destinazione senza che vi sia un «pieno
coinvolgimento» della Regione «attraverso lo strumento dell’intesa»; b)
«istituisce un prelievo, senza prevedere, né sull’an
né sul quantum, né sulla destinazione delle risorse, un coinvolgimento
forte, almeno nella forma della intesa preventiva con
In proposito, va preliminarmente
rilevato che, successivamente alla proposizione del
ricorso, l’impugnato comma 1284 è stato sostituito, con effetto dal 1° gennaio
2008, dai commi 1284, 1284-bis e 1284-ter, introdotti dal comma
334 dell’art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2008). Tuttavia, il resistente Presidente del Consiglio non ha dedotto che il denunciato comma 1284 dell’art. 1 della legge n. 296 del
2006, nel testo originario, non ha mai avuto applicazione. Ne consegue che non
vi sono elementi per dichiarare cessata la materia del contendere, per effetto
del suddetto ius superveniens,
in ordine alle due censure in esame, le quali,
pertanto, debbono essere esaminate nel merito.
5.1. – Con la prima censura, la
ricorrente lamenta, come si è visto, la violazione del principio di leale
collaborazione per la mancata previsione di un’intesa con
La censura è, nella sostanza,
fondata.
Al riguardo, va rilevato che il fondo
de quo non interviene né nella materia, indicata dalla ricorrente,
«acque minerali e termali», di competenza legislativa residuale delle Regioni,
né in quella, indicata dalla difesa erariale, dei «diritti fondamentali,
inviolabili e personalissimi», riconducibile – secondo la medesima difesa
erariale – alla competenza esclusiva dello Stato. Esso interviene, invece, in
un plesso di altre materie attribuite dalla
Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale, senza che sia
individuabile un àmbito materiale che possa considerarsi
sicuramente prevalente sugli altri.
In particolare, deve escludersi che a carico del fondo in esame siano previsti finanziamenti a destinazione vincolata nella materia «acque minerali e termali», di competenza legislativa residuale delle Regioni. Al contrario, come si è già osservato, detto fondo è espressamente «finalizzato a promuovere il finanziamento esclusivo di progetti ed interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche secondo il principio della garanzia dell’accesso all’acqua a livello universale». Tali progetti, proprio perché diretti a garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche, non si riferiscono alle acque minerali e termali, per le quali invece, almeno in àmbito nazionale, è previsto un regime regolamentato e limitato di accesso. Le "acque minerali” rilevano, nella norma censurata, solo per il finanziamento del fondo, realizzato mediante la confluenza in esso del contributo dovuto «per ogni bottiglia di acqua minerale o da tavola in materiale plastico venduta al pubblico» (secondo periodo del comma 1284, nel testo originario), e, dunque, per un profilo del tutto estraneo a quello del titolo di competenza all’istituzione di un fondo con vincolo di destinazione.
Deve, poi, escludersi che il fondo
attenga ad un’asserita «materia dei diritti fondamentali, inviolabili e
personalissimi da inquadrare nell’ambito dei principi fondamentali di cui
all’art. 2 della Costituzione», che, secondo la difesa erariale, spetterebbe
alla competenza esclusiva dello Stato. Va, infatti, ricordato che «i suddetti
diritti, di natura costituzionale, non rappresentano […] una materia in senso
tecnico, come tale riconducibile ad una specifica competenza dello Stato o
delle Regioni, ma costituiscono situazioni soggettive le quali possono
eventualmente inerire ad ambiti materiali contemplati dall’art. 117, nei commi secondo, terzo e quarto, della Costituzione»
(sentenza n. 50
del 2008).
Il fondo in esame, invece, ha un àmbito di intervento complesso, riguardando una pluralità di materie, tra le quali, in particolare, quelle: a) della «tutela dell’ambiente», di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), in quanto, avendo il fine di finanziare progetti diretti a favorire l’accesso alle risorse idriche, incide sulle interazioni e gli equilibri fra le diverse componenti della "biosfera” e, quindi, dell’ambiente, inteso «come "sistema” […] nel suo aspetto dinamico» (sentenze n. 378 e n. 144 del 2007); b) della «cooperazione internazionale», ricompresa – come ribadito da questa Corte con la sentenza n. 211 del 2006 – nella materia «politica estera nazionale», di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera a, Cost.), in quanto è diretto a finanziare progetti destinati a offrire vantaggi socio-economici alle popolazioni e agli Stati beneficiari e, quindi, anche in àmbito internazionale; c) della «tutela della salute», dell’«alimentazione» e del «governo del territorio», tutte di competenza regionale concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), in quanto finanzia progetti che incidono sia sulla qualità e quantità delle acque destinate al consumo umano, al fine di proteggere la salute e di consentire un’adeguata alimentazione delle popolazioni, sia sulla corretta programmazione degli insediamenti nel territorio e di opere finalizzate alla fruizione delle risorse idriche.
Le
disposizioni censurate, dunque, istituiscono un fondo di natura unitaria ed
indivisa, la cui disciplina si pone all’incrocio di materie attribuite dalla
Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale, senza che nessuna di
tali materie possa considerarsi nettamente prevalente sulle altre. Poiché,
secondo la richiamata giurisprudenza di questa Corte, in tale ipotesi la
concorrenza di competenze giustifica l’applicazione del principio di leale
collaborazione, ne consegue che il denunciato comma 1284, nel testo originario,
deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui
prevede che le modalità di funzionamento e di erogazione
delle risorse del fondo sono indicate «Con decreto del
Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con
il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti
Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281», anziché «Con
decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di
concerto con il Ministro degli affari esteri, da adottare d’intesa con
5.2. – Con la seconda censura, la ricorrente afferma che il comma 1284 dell’art. 1
della legge n. 296 del 2006, víola gli artt. 117, 118
e 119 Cost., nonché il
principio di leale collaborazione, perché detta disposizione istituisce «un
prelievo, senza prevedere, né sull’an né sul quantum,
né sulla destinazione delle risorse, un coinvolgimento forte» della Regione.
La censura non è fondata.
Al di là del nomen juris utilizzato («contributo»), la norma statale denunciata istituisce un prelievo che ha le caratteristiche essenziali dell’imposizione tributaria, e cioè «la doverosità della prestazione e il collegamento di questa ad una pubblica spesa» (sentenze n. 64 del 2008; n. 334 del 2006; n. 73 del 2005). Il «contributo» previsto dal comma 1284 va qualificato, pertanto, come "tributo proprio” dello Stato (per tale nozione, ex plurimis, sentenze n. 102 del 2008 e n. 451 del 2007), con la conseguenza che detto comma risulta emanato nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva statale in materia di «sistema tributario […] dello Stato», prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., senza che sia necessaria alcuna previa intesa con le Regioni.
6. – Come sopra rilevato, l’impugnato comma 1284 è stato sostituito, con effetto dal
1° gennaio 2008, dai commi 1284, 1284-bis e 1284-ter, introdotti
dal comma 334 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007, recanti una disciplina
sostanzialmente identica (salvo alcuni dettagli non rilevanti ai fini del
presente giudizio) a quella sostituita. Si pone pertanto il quesito se le
censure prospettate dalla ricorrente possano ritenersi
estese a detto ius superveniens.
Questa Corte ritiene che al quesito debba darsi risposta positiva.
6.1. – Il novellato
comma 1284 istituisce «un fondo di solidarietà, presso
Il comma 1284-bis, al fine di
«tutelare le acque di falda, di favorire una migliore fruizione
dell’acqua del rubinetto, di ridurre il consumo di acqua potabile e la
produzione di rifiuti, nonché le emissioni di anidride carbonica», istituisce
nello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del
territorio e del mare «un fondo a favore della potabilizzazione,
microfiltrazione e dolcificazione delle acque di
rubinetto, del recupero delle acque meteoriche e della permeabilità dei suoli
urbanizzati». Anche quest’ultimo fondo «è alimentato,
nel limite di 5 milioni di euro, per ciascuno degli
anni 2008, 2009 e 2010, dalle maggiori entrate di cui al comma 1284-ter»,
mentre «gli interventi ai quali sono destinati i contributi a valere sul fondo
medesimo» sono individuati «Con decreto del Ministro
dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare».
Il comma 1284-ter, infine: a) istituisce «un
contributo di 0,5 centesimi di euro per ogni bottiglia
di acqua minerale o da tavola in materiale plastico venduta al pubblico»; b) dà
una definizione della locuzione «materiale plastico»; c) ripartisce le entrate
derivanti dal medesimo contributo, destinandole «per un decimo ad alimentare il
fondo di cui al comma 1284 e per nove decimi ad alimentare il fondo di cui al
comma 1284-bis».
Dal testo delle disposizioni
sopravvenute risulta con tutta evidenza che esse
riproducono, nella sostanza, la norma già censurata dalla ricorrente, in quanto
continuano a prevedere sia l’istituzione del fondo finalizzato a promuovere
progetti nazionali ed internazionali atti «a garantire il maggior accesso
possibile alle risorse idriche», sia l’istituzione del contributo – che va a
confluire nel medesimo fondo – gravante su «ogni bottiglia di acqua minerale o
da tavola in materiale plastico venduta al pubblico». Viene
modificata solo la misura del contributo ed esclusa l’emanazione dei
regolamenti attuativi del Ministro dell’economia e delle finanze, previsti nel
testo originario del comma 1284. Per quanto qui rileva, dunque, anche il nuovo
testo del comma 1284 non prevede alcuna intesa con le
Regioni in ordine all’utilizzazione del fondo.
6.2. – Secondo la giurisprudenza di
questa Corte, il principio di effettività della tutela
costituzionale delle parti nei giudizi in via di azione non tollera che,
attraverso l’uso distorto della potestà legislativa, uno dei contendenti possa
introdurre nel corso del giudizio di costituzionalità, una proposizione normativa
di contenuto sostanzialmente identico a quella impugnata, ottenendo l’effetto
pratico di vanificare l’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale
di quest’ultima. Si impone
pertanto, in simili casi, l’estensione della questione alla norma che, sebbene
posta da un atto legislativo diverso da quello oggetto di impugnazione,
sopravvive nel suo sostanzialmente immutato contenuto precettivo (sentenza n. 533 del
2002). Nella specie, ricorrono tali condizioni e, pertanto, le censure
proposte nei confronti del testo originario debbono
ritenersi trasferite ai vigenti commi 1284, 1284-bis e 1284-ter.
6.3. – Di conseguenza, la pronuncia di illegittimità costituzionale dell’originario testo del
comma 1284 va estesa, per le stesse ragioni e negli stessi limiti sopra visti,
al nuovo testo dello stesso comma.
per questi motivi
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promosse dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 1, commi 362, 363, 364 e 365, della legge n. 296 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara l’illegittimità
costituzionale del combinato disposto dell’articolo 1, commi 362, 363 e 364,
della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui, in
riferimento all’anno 2007, pone il vincolo di destinazione specifica del fondo
di cui al comma 362 per interventi di riduzione dei costi della fornitura
energetica per finalità sociali e dispone che, per il medesimo anno, con
decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
dello sviluppo economico, sono stabiliti le condizioni, le modalità e i termini
per l’utilizzo della dotazione del fondo stesso;
3) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’articolo 1, comma 362, della legge n. 296 del 2006, nella
parte in cui, in riferimento agli anni successivi al
2009, non prevede l’intesa con le Regioni per determinare la concreta
destinazione dei finanziamenti a carico del fondo istituito dallo stesso comma;
4) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’articolo 1, comma 364, della legge n. 296 del 2006: a) nella parte in cui, in riferimento al biennio 2008-2009, non contiene, dopo le
parole «da adottare», le parole «d’intesa con
5)
dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità
costituzionale consequenziale dell’articolo 1, comma 356, della legge n. 296
del 2006: a) nella parte in cui non contiene, dopo le parole «si provvede», le
parole «d’intesa con
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 365, della legge n. 296 del 2006, promosse in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;
7)
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1284,
della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui prevede che le modalità di
funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo
sono indicate «Con decreto del Ministro dell’ambiente e della
tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari
esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e
della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281», anziché «Con decreto del Ministro dell’ambiente e della
tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli
affari esteri, da adottare d’intesa con
8)
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1284,
della legge n. 296 del 2006, nel testo sostituito dall’art. 2, comma 334, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), nella parte in cui
prevede che le modalità di funzionamento e di erogazione
delle risorse del fondo sono indicate «Con decreto del
Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con
il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti
Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni»,
anziché «Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela
del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, da
adottare d’intesa con
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1284, della legge n. 296 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosí deciso in Roma, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19
maggio 2008.
F.to:
Franco
BILE, Presidente
Franco
GALLO, Redattore
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 23 maggio 2008.