SENTENZA
N. 71
ANNO 2012
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
composta dai signori:
- Franco GALLO Presidente
- Luigi MAZZELLA Giudice
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Mario
Rosario MORELLI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell’intero
decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88 (Disposizioni in materia di risorse
aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione di squilibri economici e
sociali, a norma dell’articolo 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42), e in
particolare dell’art. «9» [recte: 8] dello stesso decreto, promosso dalla Regione
siciliana con ricorso notificato il 19 agosto 2011, depositato in cancelleria
il 26 agosto 2011 ed iscritto al n. 84 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi l’avvocato Paolo Chiapparrone per
Ritenuto in
fatto
1.– Con ricorso notificato il 19 e
depositato il successivo 26 agosto 2011 (reg. ric. n. 84 del 2011),
2.– Il decreto legislativo oggetto di
censura, adottato – come dichiara l’art. 1 – «in conformità al quinto comma
dell’articolo 119 della Costituzione e in prima attuazione dell’articolo 16»
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), «definisce le
modalità per la destinazione e l’utilizzazione di risorse aggiuntive, nonché
per l’individuazione e l’effettuazione di interventi speciali, al fine di
promuovere lo sviluppo economico e la coesione sociale e territoriale, di rimuovere
gli squilibri economici, sociali, istituzionali e amministrativi del Paese e di
favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona».
La ricorrente muove dalla premessa che
il decreto legislativo impugnato sia direttamente applicabile nei suoi confronti,
in assenza di una espressa clausola di salvaguardia
che ne escluda l’efficacia rispetto alle Regioni ad autonomia differenziata, ed
osserva in proposito che la previsione di una siffatta clausola era stata
espressamente richiesta in sede di Conferenza delle Regioni e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano e che all’accoglimento di tale richiesta era
stata subordinata l’intesa sugli schemi del decreto impugnato. Proprio in
quanto applicabile alla ricorrente, il d.lgs. n. 88 del 2011 recherebbe un vulnus alla speciale autonomia
finanziaria siciliana, in quanto la materia relativa all’attuazione del quinto
comma dell’art. 119 Cost., in ossequio al principio pattizio
consacrato nello statuto di autonomia e ribadito dall’art. 27 della citata
legge di delegazione n. 42 del 2009, sarebbe affidata alla trattativa con
Il ricorso alla procedura negoziata
prevista dall’art. 43 dello statuto, in particolare, sarebbe necessario anche
per la parte concernente la perequazione infrastrutturale, in forza dell’art.
38 del medesimo statuto, indicato come ulteriore parametro. Detto articolo 38 –
nel prevedere che lo Stato «verserà annualmente
alla Regione, a titolo di solidarietà nazionale, una somma da impiegarsi, in
base ad un piano economico, nell’esecuzione di lavori pubblici», al fine di
«bilanciare il minore ammontare dei redditi di lavoro nella Regione in
confronto alla media nazionale» – disciplina, secondo la ricorrente, interventi statali finalizzati
alla perequazione infrastrutturale. L’art. 1, comma 2, dell’impugnato d.lgs. n.
88 del 2011 dispone, a sua volta, che «gli interventi individuati ai sensi del
presente decreto sono finalizzati a perseguire anche la perequazione
infrastrutturale». In tal modo, ad avviso della Regione siciliana, il predetto decreto
avrebbe attuato l’art. 38 dello statuto senza far ricorso allo speciale
procedimento previsto dall’art. 43, che, pertanto, risulterebbe violato anche
sotto questo profilo.
3.– Con atto depositato il 28 settembre
2011 si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile e, comunque, infondato.
3.1.– Quanto ai profili di
inammissibilità, la difesa dello Stato premette che la legge 8 giugno 2011, n.
85 (Proroga dei termini per l’esercizio della delega di cui alla legge 5 maggio
2009, n.
3.2.– Venendo al merito della questione,
l’Avvocatura dello Stato osserva che la citata legge n. 42 del
Secondo la difesa statale, la clausola
di rinvio – contenuta nel richiamato art. 27 della legge n. 42 del 2009 – alle
procedure previste per le norme di attuazione statutaria è riferibile soltanto
alla delega conferita al Governo dall’art. 2 e non a quella di cui all’art. 16.
Con la conseguenza che, per gli interventi di cui al quinto comma dell’art. 119
Cost., disciplinati dal decreto legislativo impugnato in attuazione del
predetto art. 16, non opererebbe l’anzidetta clausola di rinvio.
La necessità di far ricorso alle
speciali procedure previste per l’attuazione statutaria, al fine di adottare le
misure di cui al quinto comma dell’art. 119 Cost., non è desumibile, secondo la
parte resistente, neppure dagli articoli 38 e 43 dello statuto di autonomia,
evocati come parametri. Tale parte osserva, al riguardo, che il decreto
legislativo impugnato – per la parte in cui dispone interventi di perequazione
infrastrutturale – non può considerarsi attuativo dell’art. 38, perché detto
articolo «non ha alcuna connessione con il superamento delle disparità
infrastrutturali tra il territorio siciliano e il territorio di altre regioni»,
ma prevede «il finanziamento di lavori pubblici con la sola finalità di
sostenere l’occupazione». Quanto, infine, all’art. 43 dello statuto, rileva che
esso «è una disposizione sulla produzione normativa, la quale prevede
l’emanazione di norme di attuazione esclusivamente al fine di attuare “il
presente Statuto”» e non anche di attuare l’art. 119 Cost. o la legge di delegazione
sul federalismo fiscale n. 42 del 2009. Dalla richiamata disposizione
statutaria, pertanto, ad avviso della difesa statale, «non può trarsi un
autonomo titolo per il legislatore nazionale (in concorso con quello
regionale), ad adottare disposizioni di attuazione volte, invece, ad attuare
l’art. 16 della legge n. 42/2009».
4.– In prossimità dell’udienza pubblica,
Considerato
in diritto
1.–
La ricorrente premette altresí che, in difetto di una disposizione che ne escluda
l’applicabilità alle Regioni ad autonomia differenziata, l’impugnato decreto
legislativo trova applicazione immediata alla Regione siciliana, senza il
ricorso alle peculiari procedure previste per l’adozione della normativa di
attuazione degli statuti speciali e, in particolare, di quelle previste
dall’art. 43 dello statuto siciliano, il quale riserva ad una Commissione
paritetica tra Stato e Regione la determinazione di tale normativa.
1.1.– Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha eccepito l’inammissibilità della questione per sopravvenuta carenza
di interesse della Regione. La difesa statale osserva, al riguardo, che l’art.
16 della legge di delegazione n. 42 del 2009, avente ad oggetto la disciplina
delle risorse aggiuntive e degli interventi speciali di cui al quinto comma
dell’art. 119 Cost., non era ricompreso, originariamente, tra gli articoli
applicabili alle Regioni a statuto speciale, in quanto il comma 2 dell’art. 1
della legge precisava che gli unici princípi
applicabili a tali Regioni erano quelli contenuti negli articoli 15, 22 e 27,
come sottolineato dalla sentenza di questa
Corte n. 201 del 2010. Tuttavia, prosegue la difesa dello Stato, dopo la
pubblicazione di detta sentenza, ma anteriormente alla proposizione del
ricorso, l’art. 1, comma 1, lettera e),
della legge 8 giugno 2011, n. 85 (Proroga dei termini per l’esercizio della
delega di cui alla legge 5 maggio 2009, n.
1.2.– L’eccezione non può essere accolta
per tre diverse ragioni.
In primo luogo, va rilevato che, per
costante giurisprudenza di questa Corte, nel giudizio di legittimità
costituzionale, non trova applicazione l’istituto dell’inammissibilità della questione
per acquiescenza o per il carattere confermativo del provvedimento impugnato
(da ultimo, sentenze
n. 187 e n.
165 del 2011, n.
40 del 2010, n.
98 del 2007, n.
74 del 2001, n.
20 del 2000). L’omessa impugnazione di una disposizione di legge avente il
medesimo contenuto di altra disposizione sopravvenuta, dunque, non preclude
l’autonoma impugnazione di quest’ultima (sentenze n. 298 del
2009, n. 443
e n. 430 del
2007, n. 383
e n. 62 del 2005,
n. 287 e n. 272 del 2004)
e, nel caso di specie, impedisce di far derivare dalla mancata impugnazione
dell’art. 16 della legge di delegazione n. 42 del 2009 l’inammissibilità del
ricorso avente ad oggetto il decreto legislativo n. 88 del 2011, che al
predetto art. 16 dà attuazione. Di qui l’irrilevanza della mancata impugnazione
del comma 1-bis dell’art. 16 della
legge n. 42 del 2009.
In secondo luogo, va osservato che, nel
sollevare l’eccezione, la parte resistente inesattamente assume che
In terzo luogo, va evidenziato che il
suddetto comma 1-bis dell’art. 16,
come si vedrà in prosieguo al punto 2.1., non estende
la delega contenuta in tale articolo agli enti ad autonomia differenziata. Di
qui la mancanza di fondamento normativo dell’eccezione.
2.– Nel merito, la questione non è
fondata, perché si basa sull’erroneo presupposto interpretativo che il decreto
legislativo impugnato, in mancanza di un rinvio alla procedura pattizia prevista dall’art. 43 dello statuto siciliano,
trovi «diretta e immediata applicazione nei confronti della Regione siciliana».
L’erroneità di tale assunto interpretativo risulta evidente dall’esame del
quadro normativo di riferimento, dal quale si desume che, contrariamente a
quanto dedotto dalla ricorrente, il legislatore delegante, nel dare attuazione
all’art. 119, quinto comma, Cost. nei confronti delle autonomie speciali, ha
rinunciato – pur non essendo a ciò vincolato dal dettato del citato comma
dell’art. 119 – a porre una disciplina unilaterale. Ha preferito infatti, nella sua discrezionalità, regolare la materia
mediante il rinvio a norme da determinarsi attraverso le particolari procedure
legislative previste per l’attuazione degli statuti speciali.
Per giungere a tale conclusione è
necessario procedere ad un più approfondito esame dell’indicato quadro
normativo.
2.1.– Occorre innanzitutto sottolineare che
l’applicazione agli enti ad autonomia differenziata dell’art. 16 della legge di
delega – concernente, come si è visto, gli interventi di cui al quinto comma
dell’articolo 119 Cost., oggetto del decreto impugnato – è esclusa dal comma 2
dell’art. 1 della stessa legge. Esso, infatti, stabilisce espressamente – come
riconosciuto da questa Corte nella sentenza n. 201 del
2010 – il principio generale che «Alle regioni a statuto speciale ed alle
province autonome di Trento e di Bolzano si applicano, in conformità con gli
statuti, esclusivamente le disposizioni di cui agli articoli 15, 22 e 27».
L’inapplicabilità a tali enti di detto articolo 16 comporta, quindi, che il suo
comma 1-bis (efficace dal 18 giugno
2011), nel disporre che i predetti interventi perequativo-solidaristici
«sono riferiti a tutti gli enti territoriali per i quali ricorrano i requisiti
di cui all’articolo 119, quinto comma, della Costituzione», non amplia la sfera
di efficacia soggettiva attribuita dal richiamato comma 2 dell’art. 1 all’intero
art. 16, il quale, quindi, continua a riferirsi nel suo complesso
esclusivamente alle Regioni a statuto ordinario ed agli enti territoriali in
esse compresi.
2.2.– Per gli enti ad autonomia
differenziata deve invece ritenersi applicabile – quanto ai suddetti interventi
previsti dal quinto comma dell’articolo 119 Cost. – l’art. 27 della legge di
delegazione, come espressamente stabilito dal comma 2 dell’art. 1 della
medesima legge.
Detto art. 27, nel riferirsi
espressamente ed esclusivamente – come affermato anche nella sua rubrica – alle
«regioni a statuto speciale e […] province autonome», dispone, in particolare,
che: a) gli enti ad autonomia differenziata, «nel rispetto degli statuti
speciali, concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di
solidarietà ed all’esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti […] secondo
criteri e modalità stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi statuti, da
definire, con le procedure previste dagli statuti medesimi […]» (comma 1); b)
alle norme di attuazione statutaria è affidata la disciplina delle «specifiche
modalità attraverso le quali lo Stato assicura il conseguimento degli obiettivi
costituzionali di perequazione e solidarietà per le regioni a statuto speciale
i cui livelli di reddito pro capite siano inferiori alla media nazionale»
(comma 2, secondo periodo).
Non è dubbio che l’ampia formulazione di
tale articolo («interventi» diretti a perseguire «obiettivi di perequazione e
di solidarietà») consente di ricomprendere in essa
anche le misure perequativo-solidaristiche previste
dal quinto comma dell’art. 119 Cost. («risorse aggiuntive» e «interventi
speciali»), che integrano, come precisato da questa Corte, interventi
straordinari, aggiuntivi e diretti a garantire i servizi indispensabili alla
tutela di diritti fondamentali (sentenze n. 45 del
2008, n. 105
del 2007, n.
451 del 2006, n.
222 del 2005, n.
49 e n. 16
del 2004).
Ne consegue che, applicandosi nei
confronti degli enti ad autonomia differenziata solo l’art. 27 e non anche
l’art. 16 della legge di delegazione, l’impugnato decreto, al pari di tale art.
16 di cui costituisce attuazione, si riferisce alle sole Regioni ad autonomia
ordinaria e non ha efficacia nei confronti della ricorrente Regione a statuto
speciale. Ne consegue altresí che, in forza della
scelta discrezionale operata dal legislatore statale attraverso l’art. 27, gli
interventi di cui al quinto comma dell’art. 119 Cost. sono riservati, per
quanto attiene alla Regione siciliana, alle procedure paritetiche di attuazione
statutaria previste dall’art. 43 dello statuto siciliano.
2.3.– Diversamente da quanto affermato
dalle parti, il decreto legislativo impugnato non trova applicazione nei
confronti delle Regioni a statuto speciale neppure per gli interventi di
perequazione infrastrutturale (ai quali espressamente si riferisce il comma 2
dell’art. 1 del medesimo decreto legislativo). Infatti
l’art. 27 riguarda tutte le misure di perequazione solidaristica, e, quindi,
anche gli interventi di perequazione infrastrutturale.
Non osta a tale conclusione il disposto
dell’art. 22 della legge di delegazione, riguardante specificamente la
perequazione infrastrutturale, il quale, pur essendo
applicabile – per espressa statuizione del ricordato comma 2 dell’art. 1 della
medesima legge – agli enti ad autonomia differenziata, non prevede alcuna
riserva di competenza alle norme di attuazione degli statuti speciali. Occorre
precisare, in proposito, che l’art. 22 (composto da due commi), in realtà, è
applicabile a detti enti non nella sua interezza – come potrebbe far
erroneamente ritenere il generico richiamo, contenuto nel comma 2 dell’art. 1,
alle «disposizioni di cui agli articoli […] 22 […]» –, ma limitatamente al
comma 1, perché il comma 2 si riferisce non agli enti medesimi, ma alle Regioni
a statuto ordinario ed agli enti locali esistenti nel territorio di queste.
Infatti, quest’ultimo comma 2, nello stabilire alcuni criteri di individuazione
degli interventi «finalizzati agli obiettivi di cui all’articolo 119, quinto
comma, della Costituzione» in relazione al «recupero del deficit
infrastrutturale», precisa che tali criteri operano «nella fase transitoria di
cui agli articoli 20 e 21», cioè nella fase transitoria prevista per le Regioni
e per gli enti locali da due articoli della legge di delegazione che, in base
al piú volte menzionato comma 2 dell’art. 1, non sono
applicabili agli enti ad autonomia differenziata. Ne consegue che l’unica
disposizione dell’art. 22 riguardante questi ultimi enti è il comma 1, il quale
non tocca, però, la disciplina sostanziale delle misure di cui al quinto comma
dell’art. 119 Cost., ma si limita a porre alcuni criteri procedurali per la
loro applicazione. In particolare, detto comma 1, «in sede di prima
applicazione», disciplina la «ricognizione degli interventi infrastrutturali,
sulla base delle norme vigenti, riguardanti le strutture sanitarie,
assistenziali, scolastiche nonché la rete stradale, autostradale e ferroviaria,
la rete fognaria, la rete idrica, elettrica e di trasporto e distribuzione del
gas, le strutture portuali e aeroportuali». Tale ricognizione − poi
disciplinata con il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 26
novembre 2010 (Disposizioni in materia di perequazione infrastrutturale, ai
sensi dell’articolo 22 della legge 5 maggio 2009, n. 42) − ha funzione
meramente conoscitiva. Essa non integra una disciplina delle modalità di
erogazione dei finanziamenti di cui al quinto comma dell’art. 119 Cost., ma
costituisce solo il supporto cognitivo necessario alla interlocuzione
fra Regioni e Stato che – in forza dell’art. 27 – deve avere luogo nell’àmbito delle procedure di attuazione statutaria. In altri
termini, con valutazione che si inscrive nel campo delle scelte politiche
compatibili con le previsioni del quinto comma dell’art. 119 Cost.
(applicabile, per sua espressa previsione, a tutti gli enti territoriali e,
quindi, anche agli enti ad autonomia differenziata), lo Stato ha inteso
introdurre unilateralmente una disciplina di acquisizione di dati sulle
infrastrutture (anche) degli enti ad autonomia speciale che non incide in modo
sostanziale sulla trattativa politica da svolgersi nell’àmbito
delle procedure di attuazione statutaria alle quali fa rinvio l’art. 27.
L’efficacia meramente transitoria («in
sede di prima applicazione») e la sopra evidenziata peculiare ratio del comma 1
dell’art. 22 rendono tale disposizione lex specialis rispetto all’art. 27 della stessa legge di
delegazione e giustificano la sua diretta applicazione agli enti ad autonomia
differenziata, senza alcun rinvio alle procedure legislative previste per
l’attuazione statutaria. Sotto tale profilo, la sottolineata specialità
dell’art. 22 non smentisce, ma conferma la regola della riserva di competenza
alle norme di attuazione degli statuti disposta dall’art. 27 della legge di
delegazione.
2.4.– L’erroneità della premessa
interpretativa della ricorrente circa la diretta applicabilità del decreto
legislativo impugnato alla Regione siciliana e circa l’omessa previsione, nella
legge di delegazione, di un rinvio alla procedura attuativa dello statuto
d’autonomia per la disciplina degli interventi di cui all’art. 119, quinto
comma, Cost. rende priva di fondamento la censura formulata dalla ricorrente in
relazione all’art. 43 dello statuto. Resta in tal modo assorbita ogni
valutazione sulla correttezza dell’interpretazione dell’art. 38 dello statuto
fornita dalla ricorrente e, in particolare, sia sulla possibilità di ascrivere
il contributo di solidarietà previsto da detto articolo tra gli interventi di
«perequazione infrastrutturale» sia sulla dedotta necessità di ricorrere alla
procedura di attuazione statutaria per disciplinare tale particolare
contributo.
Per questi motivi
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’intero decreto
legislativo 31 maggio 2011, n. 88 (Disposizioni in materia di risorse
aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione di squilibri economici e
sociali, a norma dell’articolo 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42), e in
particolare dell’art. 8 del medesimo decreto, proposta dalla Regione siciliana,
in riferimento all’art. 43 dello statuto di autonomia (r.d.lgs.
15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello Statuto della Regione
siciliana», convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 marzo
2012.
F.to:
Depositata in