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SENTENZA N. 45

ANNO 2008

 

Commento alla decisione di

 

Marco Calcagno

 

Brevi considerazioni a margine della sentenza n. 45/2008 della Corte costituzionale. Dalla qualificazione delle materie all'autonomia finanziaria regionale

 

(per gentile concessione della rivista telematica Federalismi.it )

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Franco               BILE                                                Presidente

- Giovanni Maria FLICK                                               Giudice

- Francesco          AMIRANTE                                           

- Ugo                   DE SIERVO                                           

- Alfio                 FINOCCHIARO                                     

- Alfonso             QUARANTA                                          

- Luigi                 MAZZELLA                                           

- Gaetano             SILVESTRI                                            

- Sabino               CASSESE                                              

- Maria Rita         SAULLE                                                

- Giuseppe           TESAURO                                             

- Paolo Maria       NAPOLITANO                                      

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 796, lettera n), e 808, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il 23 febbraio 2007, depositato in cancelleria il 1° marzo 2007 ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2007.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 12 febbraio 2008 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – La Regione Veneto ha promosso, con ricorso notificato il 23 febbraio 2007 e depositato il successivo 1° marzo, questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), e, tra queste, dei commi 796, lettera n), e 808, in riferimento agli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost. e 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).

1.1. – Preliminarmente, la ricorrente sottolinea come il legislatore, con le norme di cui al censurato comma 796, abbia dato attuazione al «Patto nazionale per la salute», stipulato dal Governo, dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano in data 28 settembre 2006. Tale patto è richiamato nel primo inciso del comma 796, in cui si legge: «Per garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, in attuazione del protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute sul quale la Conferenza delle regioni e delle province autonome, nella riunione del 28 settembre 2006, ha espresso la propria condivisione».

La lettera n) del comma 796, nella formulazione originaria, oggetto della censura regionale, stabiliva che, «ai fini del programma pluriennale di interventi in materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico, l’importo fissato dall’articolo 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67, e successive modificazioni, come rideterminato dall’articolo 83, comma 3, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, è elevato a 20 miliardi di euro, fermo restando, per la sottoscrizione di accordi di programma con le regioni e l’assegnazione di risorse agli altri enti del settore sanitario interessati, il limite annualmente definito in base alle effettive disponibilità di bilancio. Il maggior importo di cui alla presente lettera è vincolato per 500 milioni di euro alla riqualificazione strutturale e tecnologica dei servizi di radiodiagnostica e di radioterapia di interesse oncologico con prioritario riferimento alle regioni meridionali ed insulari, per 100 milioni di euro ad interventi per la realizzazione di strutture residenziali dedicate alle cure palliative con prioritario riferimento alle regioni che abbiano completato il programma realizzativo di cui all’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 450, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1999, n. 39, e che abbiano avviato programmi di assistenza domiciliare nel campo delle cure palliative, per 100 milioni di euro all’implementazione e all’ammodernamento dei sistemi informatici delle aziende sanitarie ed ospedaliere e all’integrazione dei medesimi con i sistemi informativi sanitari delle regioni e per 100 milioni di euro per strutture di assistenza odontoiatrica. Il riparto fra le regioni del maggiore importo di cui alla presente lettera è effettuato con riferimento alla valutazione dei bisogni relativi ai seguenti criteri e linee prioritarie:
1) innovazione tecnologica delle strutture del Servizio sanitario nazionale, con particolare riferimento alla diagnosi e terapia nel campo dell’oncologia e delle malattie rare;
2) superamento del divario Nord-Sud;
3) possibilità per le regioni che abbiano già realizzato la programmazione pluriennale, di attivare una programmazione aggiuntiva; 
4) messa a norma delle strutture pubbliche ai sensi dell’atto di indirizzo e coordinamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1997, pubblicato nel supplemento ordinario n. 37 alla Gazzetta Ufficiale n. 42 del 20 febbraio 1997;
5) premialità per le regioni sulla base della tempestività e della qualità di interventi di ristrutturazione edilizia e ammodernamento tecnologico già eseguiti per una quota pari al 10 per cento».

1.1.1. – La Regione Veneto ritiene che la norma di cui all’art. 1, comma 796, lettera n), della legge n. 296 del 2006, incida sulle materie «tutela della salute», di competenza legislativa concorrente, ed «edilizia sanitaria» di competenza residuale delle Regioni ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.

Per queste ragioni la norma impugnata, «aumentando uno stanziamento preesistente e vincolandolo alle summenzionate precise destinazioni, perpetua ed aggrava l’esistenza di un intervento statale che, in materie di competenza esclusiva o concorrente della Regione, a seguito della riforma del titolo V, non è più compatibile con il dettato costituzionale degli artt. 117 e 119 Cost.».

In particolare, la ricorrente osserva come la norma di cui alla lettera n) del comma 796 preveda un finanziamento a destinazione vincolata che non ha le caratteristiche né del fondo perequativo previsto dall’art. 119, terzo comma, Cost., né degli speciali stanziamenti di cui al quinto comma della medesima disposizione costituzionale. Pertanto, la norma impugnata violerebbe il citato art. 119 Cost. e, «di conseguenza», gli artt. 117 e 118 Cost.

1.1.2. – In via subordinata, qualora la Corte costituzionale ritenesse di dover ricondurre la previsione di cui alla lettera n) del comma 796 alla fattispecie prevista dall’art. 119, quinto comma, Cost., la Regione Veneto rileva la violazione del principio di leale collaborazione, in quanto la norma impugnata, pur incidendo su ambiti di competenza delle Regioni, non prevede il coinvolgimento di queste ultime nella programmazione e nel riparto dei fondi in questione.

1.1.3. – Infine, la ricorrente ritiene che l’«irrazionale preferenza accordata alle “regioni meridionali ed insulari”», nella destinazione dei 500 milioni di euro per la riqualificazione strutturale e tecnologica dei servizi di radiodiagnostica e di radioterapia di interesse oncologico, determini la violazione dell’art. 3 Cost. Infatti, il «prioritario riferimento» alle Regioni meridionali ed insulari nel riparto dei fondi non si baserebbe «su una valutazione oggettiva circa eventuali carenze di materiale radiodiagnostico e radioterapeutico o differenze di fabbisogno dei cittadini nelle diverse Regioni del Paese, bensì su di una irragionevole e, in concreto, ingiustificata presunzione di inferiorità, in termini di strutture sanitarie, delle suddette Regioni».

Siffatta previsione di favore, inoltre, sarebbe in contrasto con il principio del buon andamento delle pubbliche amministrazioni, sancito dall’art. 97 Cost., «buon andamento che presuppone (…) che lo Stato attui, nei confronti di chi non spende o dissipa risorse, il principio di responsabilità finanziaria, dal momento che, in senso contrario, le risorse aggiuntive possono accrescere lo sperpero e impedire ad un tempo il corretto impiego di ciò che proviene dalla fiscalità generale».

1.2. – La Regione Veneto censura, inoltre, l’art. 1, comma 808, della legge n. 296 del 2006, il quale stabilisce che «Per il proseguimento dell’intervento speciale per la diffusione degli screening oncologici di cui all’articolo 2-bis del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2004, n. 138, è autorizzata la spesa di 20 milioni di euro per l’anno 2007 e 18 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009, per la concessione da parte del Ministero della salute di finanziamenti finalizzati alle regioni meridionali ed insulari».

1.2.1. – La ricorrente ritiene che tale norma preveda un finanziamento a destinazione vincolata in un ambito materiale («tutela della salute») di competenza legislativa concorrente, con conseguente violazione degli artt. 119 e 117 Cost.

Al riguardo, la difesa regionale esclude che lo stanziamento di cui al comma 808 possa essere ricondotto alla fattispecie prevista dall’art. 119, quinto comma, Cost. In particolare, secondo la ricorrente, i fondi speciali previsti da quest’ultima norma devono essere indirizzati a determinate Regioni, non valendo in tal senso il generico riferimento alle «regioni meridionali ed insulari».

1.2.2. – Inoltre, il comma 808, destinando un finanziamento solo a queste realtà regionali, violerebbe l’art. 3 Cost., in quanto darebbe luogo ad «un’irragionevole disparità di trattamento tra Regioni, con nocumento anche per il buon andamento, previsto e sancito all’art. 97 Cost.».

1.2.3. – Secondo la Regione Veneto infine, quand’anche la Corte costituzionale ritenesse di dover ricondurre la previsione di cui al comma 808 alla fattispecie prevista dall’art. 119, quinto comma, Cost., sussisterebbe una violazione del principio di leale collaborazione, poiché la norma impugnata, pur incidendo su ambiti di competenza delle Regioni, non prevede il coinvolgimento di queste ultime nella programmazione e nel riparto dei fondi in questione.

2. − Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio, chiedendo che il ricorso sia rigettato.

2.1. – In merito alla questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la norma di cui all’art. 1, comma 796, lettera n), della legge n. 296 del 2006, il resistente ritiene che, in base a quanto riportato nell’incipit del comma 796, gli ambiti materiali su cui incide la norma impugnata siano quelli dei «rapporti dello Stato con l’Unione europea» (art. 117, secondo comma, lettera a, Cost.) e della «perequazione delle risorse finanziarie» (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.). Pertanto, diversamente da quanto prospettato dalla Regione Veneto, non sarebbe riscontrabile alcuna violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost.

In via meramente subordinata, la difesa erariale rileva come ricorrano nella norma impugnata i requisiti previsti dall’art. 119, quinto comma, Cost., trattandosi di un «finanziamento aggiuntivo rispetto a quello integrale, riferentesi a finalità di perequazione nei confronti di determinate regioni e nella ricorrenza di determinati presupposti specificamente indicati dal legislatore nazionale».

2.2. – Il resistente ritiene che anche la questione avente ad oggetto l’art. 1, comma 808, della legge n. 296 del 2006 non sia fondata. La norma in esame, infatti, rappresenterebbe «il proseguimento dell’intervento speciale per la diffusione degli screening oncologici di cui all’articolo 2-bis del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2004, n. 138». Il richiamato art. 2-bis, a sua volta, si prefiggerebbe la realizzazione di alcuni obiettivi imposti dalla normativa comunitaria; pertanto, la norma impugnata si inserirebbe «nel quadro di una strategia europea volta a finanziare iniziative nel settore della ricerca in aree sottoutilizzate, in particolare nelle regioni meridionali».

Per queste ragioni, l’Avvocatura generale reputa che gli ambiti materiali su cui incide la norma impugnata siano quelli dei «rapporti dello Stato con l’Unione europea» (art. 117, secondo comma, lettera a, Cost.) e della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale » (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.).

In via meramente subordinata, «ove si ritenesse che, invece, si tratti di materia rimessa alla competenza concorrente di Stato e Regioni», il resistente ritiene che la questione non sia fondata, richiamando le considerazioni svolte in relazione alle censure aventi ad oggetto l’art. 1, comma 796, lettera n), della legge n. 296 del 2006.

3. – In prossimità dell’udienza, la Regione Veneto ha depositato una memoria integrativa, con la quale ribadisce le conclusioni già rassegnate nel ricorso.

3.1. – Con particolare riguardo alla questione di legittimità costituzionale della lettera n) del comma 796, la ricorrente ritiene che sia «eccessivo» far discendere dalla generica espressione utilizzata nel primo inciso del comma 796 («Per garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009»), la qualificazione – operata dal resistente – degli ambiti materiali incisi dalla norma impugnata.

Ad avviso della difesa regionale, invece, il finanziamento previsto dalla lettera n) del comma 796, atterrebbe alle materie «tutela della salute», di competenza legislativa concorrente, ed «edilizia sanitaria», di competenza legislativa esclusiva regionale.

Inoltre, la Regione Veneto contesta l’affermazione dell’Avvocatura generale secondo cui il finanziamento previsto dalla lettera n) del comma 796 rientrerebbe fra gli interventi speciali di cui all’art. 119, quinto comma, Cost. Secondo la difesa regionale, non solo sarebbe troppo generica l’indicazione dei destinatari («regioni meridionali ed insulari») del detto stanziamento, ma sarebbe anche impossibile «capire a quale delle finalità di cui all’art. 119, quinto comma, Cost., l’Avvocatura abbia fatto riferimento».

La ricorrente conclude ribadendo come la norma impugnata preveda, in realtà, «l’ennesimo finanziamento a destinazione vincolata irragionevolmente devoluto “a pioggia” per rispondere a fabbisogni che dipendono spesso da cattiva amministrazione più che da minori risorse a disposizione e, dunque, in contrasto anche con gli artt. 3 e 97 Cost.».

3.2. – Quanto alla questione relativa al comma 808, la Regione Veneto dissente dall’individuazione – operata dalla resistente – degli ambiti materiali di pertinenza. A suo dire, la competenza statale esclusiva in tema di «rapporti dello Stato con l’Unione europea» non può «essere dilatata al punto da porre nel nulla la previsione costituzionale che ha circoscritto in ipotesi tassative la potestà legislativa dello Stato a favore del riconoscimento di un’amplissima potestà dello stesso tipo alle Regioni».

La difesa regionale contesta, poi, la ricostruzione dell’Avvocatura generale, secondo cui la norma impugnata determinerebbe i livelli essenziali delle prestazioni, rilevando come siffatta tesi sia contraddetta dalla «semplice lettura del testo della disposizione impugnata».

Inoltre, secondo la ricorrente, il richiamo degli obiettivi previsti dall’art. 2-bis del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 maggio 2004, n. 138, non sarebbe sufficiente ad escludere l’incostituzionalità del comma 808 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006. Al riguardo, la Regione Veneto rileva che l’intervento speciale dello Stato, previsto dall’art. 2-bis del decreto-legge n. 81 del 2004, era limitato al triennio 2004-2006 e che, comunque, era prevista un’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.

Considerato in diritto

1. – La Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), e, tra queste, dei commi 796, lettera n), e 808, in riferimento agli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost. e 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).

2. – Riservata a separate pronunce la decisione sull’impugnazione delle altre disposizioni contenute nell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, vengono in esame in questa sede le questioni relative ai commi 796, lettera n), e 808 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006.

3. – La questione di legittimità costituzionale del comma 796, lettera n), è fondata nei limiti di seguito specificati.

3.1. – Al riguardo, deve essere preliminarmente rilevato che la disposizione censurata è stata oggetto di modifiche da parte dei commi 279 e 280 dell’art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008).

Le modifiche sono consistite, fra l’altro, nell’ulteriore incremento dello stanziamento per l’edilizia sanitaria (portato a 23 miliardi di euro), nell’aggiunta di ulteriori vincoli di destinazione e nella variazione dell’importo di alcune somme vincolate.

Nel presente giudizio, però, questa Corte è chiamata ad esaminare le censure rivolte al testo originario della lettera n) del comma 796, che ha trovato applicazione dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2007.

3.2. – Giova ribadire che le materie di pertinenza delle disposizioni impugnate – riguardanti l’edilizia sanitaria – sono la «tutela della salute» ed il «governo del territorio», entrambe appartenenti alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost. (sentenza n. 105 del 2007). Si deve escludere pertanto che tali materie rientrino nella competenza legislativa residuale delle Regioni di cui al quarto comma dell’art. 117 Cost., secondo quanto sostenuto dalla ricorrente, o, al contrario, nella competenza esclusiva dello Stato, e segnatamente nei «rapporti dello Stato con l’Unione europea» (art. 117, secondo comma, lettera a, Cost.) e nella «perequazione delle risorse finanziarie» (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), come sostenuto dal resistente.

3.3. – Occorre ricordare in sintesi l’evoluzione normativa in tema di investimenti nell’edilizia sanitaria, allo scopo di inserire le disposizioni censurate in un quadro più generale.

La legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 1988) ha disciplinato per la prima volta l’intero settore degli investimenti in materia di edilizia sanitaria, prevedendo, all’art. 20, «un programma pluriennale di interventi in materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario pubblico e di realizzazione di residenze per anziani e soggetti non autosufficienti per l’importo complessivo di lire 30.000 miliardi». La legge imponeva alle Regioni l’obbligo di predisporre una strategia programmatica, coinvolgendo le unità sanitarie locali. Il programma previsto nel citato atto legislativo indicava espressamente una serie di finalità, rispetto alle quali dovevano essere valutate l’efficacia, l’efficienza e l’economicità delle proposte di investimento.

Nel corso degli anni, si sono succedute rilevanti modifiche riguardanti i soggetti coinvolti nel processo decisionale, mentre non hanno subito sostanziali variazioni gli obiettivi originari del programma, sostenuti peraltro da ulteriori priorità fissate da leggi successive.

Per quanto attiene agli investimenti nel settore dell’edilizia sanitaria, l’art. 5-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), introdotto dall’art. 5, comma 2, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998 n. 419), dispone che il Ministro della salute, nell’ambito dei programmi regionali per la realizzazione degli interventi previsti dall’art. 20 della citata legge n. 67 del 1988, possa stipulare accordi di programma con le Regioni e con altri soggetti interessati, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, nei limiti delle disponibilità finanziarie iscritte nel bilancio dello Stato.

Il programma di investimenti originario, risalente al 1988, doveva avere durata decennale; a partire dal 1998 è stata avviata la seconda fase di investimenti per la riqualificazione dell’offerta sanitaria, con vari programmi finalizzati, e nel 1999 ha avuto anche inizio il Programma nazionale per la realizzazione di strutture per le cure palliative. Infine, la legge finanziaria 2007 (art. 1, comma 796, lettera n, impugnato nel presente giudizio) ha previsto un ampliamento del programma straordinario di investimenti in edilizia sanitaria e ammodernamento tecnologico.

3.4. – Come si evince dall’evoluzione normativa illustrata nel paragrafo precedente, il primo inciso della lettera n) del comma 796 si limita ad aumentare la cifra destinata ad investimenti nel campo dell’edilizia sanitaria, nulla innovando rispetto alle procedure stabilite dalla previgente disciplina, ivi comprese le forme istituzionali di coinvolgimento delle Regioni e di accordo con le stesse.

Tale proposizione normativa riproduce, in modo pressoché letterale, quanto si trova scritto nel Protocollo di intesa tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sul «Patto per la salute» del 28 settembre 2006 (punto 4.1). Nessuna violazione dell’autonomia regionale si rinviene pertanto in una disposizione di mero incremento delle disponibilità finanziarie destinate all’edilizia sanitaria, peraltro concordato con le Regioni mediante un atto formale di intesa, di cui la norma suindicata si pone come pedissequa attuazione in sede legislativa.

3.5. – Osservazione analoga si deve fare a proposito dell’ultima parte della medesima lettera n), e precisamente di quella in cui si legge: «Il riparto tra le regioni del maggiore importo di cui alla presente lettera è effettuato con riferimento alla valutazione dei bisogni relativi ai seguenti criteri e linee prioritarie: 1) innovazione tecnologica delle strutture del Servizio sanitario nazionale, con particolare riferimento alla diagnosi e terapia nel campo dell’oncologia e delle malattie rare; 2) superamento del divario Nord-Sud; 3) possibilità per le regioni che abbiano già realizzato la programmazione pluriennale di attivare una programmazione aggiuntiva; 4) messa a norma delle strutture pubbliche ai sensi dell’atto di indirizzo e coordinamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1997, pubblicato nel supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale n. 42 del 20 febbraio 1997; 5) premialità per le regioni sulla base della tempestività e della qualità di interventi di ristrutturazione edilizia e ammodernamento tecnologico già eseguiti per una quota pari al 10 per cento».

Si tratta di principi fondamentali dettati dalla legge statale in ambiti materiali che ricadono – come chiarito prima – nella potestà legislativa concorrente. Tali principi sono peraltro integralmente e letteralmente trascritti dal già citato Protocollo di intesa (punto 4.1), approvato dallo Stato e dalle Regioni e Province autonome. Non si riscontra quindi la lesione, denunciata dalla ricorrente, dell’autonomia legislativa delle Regioni.

3.6. – A diversa conclusione si deve giungere invece per la parte centrale della lettera n) censurata, e precisamente per quella in cui si legge: «Il maggior importo di cui alla presente lettera è vincolato per 500 milioni di euro alla riqualificazione strutturale e tecnologica dei servizi di radiodiagnostica e di radioterapia di interesse oncologico con prioritario riferimento alle regioni meridionali ed insulari, per 100 milioni di euro ad interventi per la realizzazione di strutture residenziali dedicate alle cure palliative con prioritario riferimento alle regioni che abbiano completato il programma realizzativo di cui all’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 450, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1999, n. 39, e che abbiano avviato programmi di assistenza domiciliare nel campo delle cure palliative, per 100 milioni di euro all’implementazione e all’ammodernamento dei sistemi informatici delle aziende sanitarie ed ospedaliere e all’integrazione dei medesimi con i sistemi informativi sanitari delle regioni e per 100 milioni di euro per strutture di assistenza odontoiatrica.».

La proposizione normativa sopra riportata pone dei vincoli puntuali di destinazione di fondi in ambiti materiali appartenenti alla potestà legislativa concorrente, con ciò violando l’art. 119, terzo comma, e l’art. 117, terzo comma, Cost., secondo quanto affermato, con giurisprudenza costante, da questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 105 del 2007, n. 118 del 2006 e n. 423 del 2004).

4. – La questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto il comma 808 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 deve essere preliminarmente dichiarata inammissibile con riferimento all’art. 97 Cost.

A prescindere dalla genericità delle motivazioni addotte, le violazioni denunciate non ridondano in una lesione della sfera di attribuzioni legislative costituzionalmente garantite delle Regioni e il detto parametro non è perciò evocabile, da parte delle ricorrenti, nell’ambito di un procedimento in via principale (ex plurimis, sentenze numeri 401, 387, 184 e 98 del 2007).

4.1. – Nel merito, la questione di legittimità costituzionale del citato comma 808 non è fondata, con riferimento agli artt. 3, 117 e 119 Cost. ed al principio di leale collaborazione.

La disposizione censurata prevede lo stanziamento di 20 milioni di euro per l’anno 2007 e di 18 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009 per la concessione, da parte del Ministero della salute, di finanziamenti finalizzati alle Regioni meridionali e insulari, allo scopo di assicurare il proseguimento dell’intervento speciale per la diffusione degli screening oncologici di cui all’art. 2-bis del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 maggio 2004, n. 138.

La diagnosi precoce in campo oncologico è stata prevista già nel d.P.R. 23 luglio 1998 (Approvazione del Piano sanitario nazionale per il triennio 1998-2000), nell’ambito del secondo obiettivo. Tale tipo di intervento è stato altresì previsto dall’art. 85 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001) e dall’Accordo sulle linee guida concernenti la prevenzione, la diagnosi e l’assistenza in oncologia, stipulato l’8 marzo 2001 tra il Ministro della sanità, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. Con il d.P.C.m. 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di assistenza), i programmi di diagnosi precoce vengono inclusi tra i livelli essenziali di assistenza (LEA) e si prevede che apposite linee guida debbano individuare gli screening rientranti nell’attività di prevenzione rivolta alle persone; il Piano sanitario nazionale 2003-2005, nel capitolo dedicato alla promozione della salute (punto 3.2.2. «I tumori»), prevede l’offerta di test di provata efficacia alle persone sane; il Consiglio dell’Unione europea, con la Raccomandazione del 2 dicembre 2003, ha invitato gli Stati membri ad attuare il programma di screening per il cancro della mammella, della cervice uterina e del colon retto; l’art. 2-bis del decreto-legge n. 81 del 2004 ha destinato risorse aggiuntive per le medesime finalità; con l’Intesa Stato-Regioni del 29 luglio 2004 è stato approvato, tra l’altro, il Piano nazionale di prevenzione attiva 2004-2006, che individua tra le aree di intervento anche gli screening raccomandati; l’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 include il Piano nazionale della prevenzione 2005-2007, che prevede, tra gli obiettivi generali, il potenziamento degli screening oncologici; infine, il d.P.R. 7 aprile 2006 (Approvazione del «Piano sanitario nazionale 2006-2008») ribadisce che tra gli obiettivi prioritari di salute sono inclusi gli screening di cui sopra.

Dagli atti normativi e dagli accordi Stato-Regioni prima richiamati emerge che gli interventi previsti dalla disposizione censurata rientrano sicuramente nei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e ricadono pertanto nella sfera della potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. La censura proposta nel ricorso della Regione Veneto è pertanto priva di fondamento; inconferente appare peraltro il richiamo al principio di leale collaborazione sia perché si versa in una materia di competenza esclusiva dello Stato, sia perché – come dimostrano gli atti normativi e convenzionali prima citati – le Regioni sono state ampiamente coinvolte nel processo decisionale che ha condotto, nel recente passato, alla precisazione degli ambiti e delle modalità di intervento in materia di diagnosi precoce dei tumori.

4.2. – Non fondata è inoltre la censura relativa alla finalizzazione dei finanziamenti alle Regioni meridionali ed insulari.

La norma in questione concretizza un intervento speciale ai sensi dell’art. 119, quinto comma, Cost., rispettando le condizioni in esso previste e poste in chiaro dalla giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 105 del 2007, n. 451 del 2006, n. 219 del 2005 e n. 16 del 2004). In particolare, nel caso in esame, vengono in rilievo il principio di solidarietà sociale e l’obiettivo di favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, indicati, tra gli altri, dalla norma costituzionale citata come condizioni e finalità che giustificano interventi speciali di perequazione in favore di Regioni ritenute dal legislatore meno dotate, per differenti situazioni di reddito e di sviluppo, di strumenti atti a garantire un’adeguata fruizione di servizi indispensabili alla tutela della salute.

Quanto alla genericità nella individuazione delle «Regioni meridionali ed insulari», lamentata dalla ricorrente, certamente essa non può riferirsi alle seconde, di incontestabile evidenza, ed è suscettibile di agevole precisazione per le prime, avuto riguardo, nella fase attuativa, alle leggi che hanno previsto negli anni interventi straordinari per il Mezzogiorno [art. 3 della legge 10 agosto 1950, n. 646 (Istituzione della Cassa per opere straordinarie di pubblico interesse nell’Italia meridionale – Cassa per il Mezzogiorno); art. 1 del d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523 (Testo unico delle leggi sul Mezzogiorno); art. 1 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (Testo unico delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno)] o alla stessa legge elettorale per il Parlamento europeo, che ha istituito una circoscrizione «Italia meridionale» [tabella A allegata alla legge 24 gennaio 1979, n. 18 (Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia)].

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sull’impugnazione delle altre disposizioni contenute nell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007);

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 796, lettera n), della legge n. 296 del 2006, limitatamente alle seguenti parole: «Il maggior importo di cui alla presente lettera è vincolato per 500 milioni di euro alla riqualificazione strutturale e tecnologica dei servizi di radiodiagnostica e di radioterapia di interesse oncologico con prioritario riferimento alle regioni meridionali ed insulari, per 100 milioni di euro ad interventi per la realizzazione di strutture residenziali dedicate alle cure palliative con prioritario riferimento alle regioni che abbiano completato il programma realizzativo di cui all’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 450, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1999, n. 39, e che abbiano avviato programmi di assistenza domiciliare nel campo delle cure palliative, per 100 milioni di euro all’implementazione e all’ammodernamento dei sistemi informatici delle aziende sanitarie ed ospedaliere e all’integrazione dei medesimi con i sistemi informativi sanitari delle regioni e per 100 milioni di euro per strutture di assistenza odontoiatrica.»;

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 808, della legge n. 296 del 2006, promossa, in riferimento all’art. 97 della Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 808, della legge n. 296 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 3, 117 e 119 Cost. ed al principio di leale collaborazione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 2008.

F.to:

Franco BILE, Presidente

Gaetano SILVESTRI, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 marzo 2008.