SENTENZA N.
219
ANNO 2005
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta
dai Signori:
- Fernanda CONTRI Presidente
- Guido NEPPI
MODONA Giudice
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
-
Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso Quaranta "
- Franco GALLO "
ha
pronunciato la seguente
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 76, 77 e 82, della
legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione
Emilia-Romagna, notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4
marzo successivo ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto
l’atto di costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica dell’8 marzo
2005 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso depositato il 4 marzo 2004 e notificato il 24
febbraio 2004, la Regione Emilia-Romagna
ha impugnato – unitamente ad altre disposizioni – l’art. 3, commi 76, 77 e
82, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), per violazione
degli artt. 117, 118 e 119, quarto comma, della Costituzione.
In particolare, il comma
Secondo la ricorrente, le norme impugnate violano gli artt. 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, in quanto – nella materia della "tutela del lavoro", attribuita alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni – attribuiscono al Ministero del lavoro la funzione amministrativa di prorogare le vecchie convenzioni e di stipularne di nuove, in difetto di esigenze unitarie e senza alcuna intesa con le Regioni. A suo avviso, già prima della riforma costituzionale del 2001, il d.1gs. 1° dicembre 1997, n. 469, aveva conferito alle Regioni e agli enti locali "funzioni e compiti relativi al collocamento e alle politiche attive del lavoro", ed in particolare aveva attribuito alle Regioni compiti di "indirizzo, programmazione e verifica dei lavori socialmente utili ai sensi delle normative in materia" (art. 2, comma l, lettera f). A maggior ragione, nel contesto del nuovo Titolo V della seconda Parte della Costituzione, la legge statale deve, in materia di tutela del lavoro, limitarsi alla statuizione dei principi fondamentali.
Inoltre
– secondo la ricorrente – la gestione della "politica attiva del lavoro"
rientra nella competenza legislativa regionale, e allo Stato compete solo di
finanziare "integralmente" le funzioni regionali (art. 119, quarto
comma, della Costituzione), non certo di impegnare direttamente risorse per esercitare
compiti ad esso non spettanti.
2.
– Il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è
costituito deducendo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso e
riservandosi di depositare memoria per l’udienza. In tale memoria ha ricordato
i precedenti immediati delle norme impugnate e sostenuto che esse prevedono in
sostanza interventi speciali riconducibili all’art. 119, quinto comma, della
Costituzione a favore di determinati Comuni e dei lavoratori ivi residenti
addetti ad attività socialmente utili.
3.
– Anche la Regione ricorrente ha
depositato una memoria, nella quale ribadisce le argomentazioni svolte nel
ricorso, insistendo per il suo accoglimento.
Considerato in diritto
1.
– La questione posta dalla Regione ricorrente – nel contesto di una pluralità
di altre questioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), che la Corte decide con separate pronunzie
– è se i commi 76, 77 e 82 dell’art. 3 della medesima legge, recanti norme in
tema di convenzioni stipulate dal Ministro del lavoro direttamente con i Comuni
per lo svolgimento di attività socialmente utili e per l’attuazione di misure volte all’impiego e alla stabilizzazione
occupazionale dei soggetti utilizzati in tali attività, violino gli artt. 117 e
118 della Costituzione, sotto il profilo dell’incidenza su materie di
competenza legislativa regionale e dell’attribuzione di funzioni amministrative
al Ministero del lavoro, in difetto di esigenze unitarie e senza intesa con le
Regioni; nonché l’art. 119, quarto comma, della Costituzione, sotto il profilo
del finanziamento statale di specifiche funzioni regionali.
2. – Il
ricorso è fondato, nei limiti appresso indicati.
3.
– Inizialmente il finanziamento dei lavori socialmente utili è stato previsto a
carico del Fondo per l’occupazione (decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148,
convertito in legge 19 luglio 1993, n. 236). In particolare l’art. 14 del d. l.
16 maggio 1994, n. 299, convertito in legge
19 luglio 1994, n.
Successivamente, il decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468 – nel quadro di una revisione organica della materia – ha modificato il criterio di ripartizione in senso proporzionale al numero dei disoccupati o soggetti in cerca di prima occupazione, rilevato dall’ISTAT nell’anno precedente in ciascuna Regione, ed ha previsto che la ripartizione sia effettuata dal Ministro d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni (art. 11, comma 1).
Di recente, l’art. 8, comma 1, del d. lgs. 28 febbraio 2000, n. 81, recante integrazioni e modifiche della disciplina dei lavori socialmente utili, ha ulteriormente modificato il criterio di ripartizione, ancorandolo alle somme erogate dall’INPS nel corso del 1999 per assegni e sussidi ai soggetti impegnati in lavori socialmente utili per progetti di competenza regionale.
La medesima disposizione ha previsto poi che nel 2000 – sulla base di apposite convenzioni tra Ministero del lavoro e Regioni interessate, sentiti gli enti locali – le risorse in questione possono essere impiegate per lo svolgimento di misure di politiche attive per l’impiego e la stabilizzazione occupazionale dei soggetti utilizzati in lavori socialmente utili.
L’art.
3.1. – Dopo la revisione del Titolo V della seconda Parte della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il legislatore statale ha ripetutamente previsto finanziamenti di specifici programmi di lavori socialmente utili, mediante convenzioni dirette fra Stato e Comune interessato, senza il tramite della Regione.
In particolare,
l’art. 41 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, recante la legge finanziaria
per il
3.2.
– Le norme impugnate si collocano
nella stessa prospettiva.
Il comma 76 dell’art. 3 della legge finanziaria per il 2004 autorizza il Ministro del lavoro a prorogare per il 2004, rifinanziandole, le convenzioni già stipulate con i Comuni, anche in deroga alla normativa vigente relativa ai lavori socialmente utili, per lo svolgimento di attività di questo tipo e per l’attuazione di misure di politica attiva del lavoro in favore dei soggetti in esse utilizzati.
Il
comma 77 completa questa disciplina, prorogando al 31 dicembre
Il comma 82 autorizza poi il Ministero a
stipulare nel 2004 direttamente con i
Comuni nuove convenzioni (e contestualmente le finanzia) <<per lo
svolgimento di attività socialmente utili e per l’attuazione di misure di
politica attiva del lavoro riferite a lavoratori impegnati in attività
socialmente utili>>; al riguardo un successivo atto amministrativo di
carattere generale ha apprestato un procedimento selettivo, all’esito del
quale è stata approvata una graduatoria di Comuni destinatari dei
fìnanziamenti.
Di
recente, questa tendenza legislativa è stata ripresa dalla legge 30 dicembre
2004, n. 311, legge finanziaria per il 2005: i commi 262 e 263 dell’art. 1
hanno esteso al 2005 la disciplina posta, rispettivamente, dagli impugnati
commi 76 e 82 della legge finanziaria del 2004; ed il comma
4.
– La disciplina dei lavori
socialmente utili –
concernendo la tutela del lavoro e le politiche sociali, nel contesto di
particolari rapporti intersoggettivi di prestazione di attività – si colloca all’incrocio di varie competenze legislative, di
cui ai commi secondo, terzo e quarto dell’art. 117 della Costituzione.
Essa
infatti, in quanto mira ad agevolare l’accesso all’occupazione, attiene in
senso lato al collocamento, e quindi si inscrive nella tutela del lavoro attribuita
dal terzo comma dell’art. 117 della Costituzione alla competenza concorrente
dello Stato e delle Regioni. Al riguardo la sentenza di questa Corte n. 50 del 2005
ha affermato che <<quale che sia il completo contenuto che debba
riconoscersi alla materia “tutela e sicurezza del lavoro” non si dubita che in
essa rientri la disciplina dei servizi per l’impiego ed in specie quella del
collocamento>>.
La
normativa in esame tende del resto ad alleviare le difficoltà di inserimento
nel mondo del lavoro e a fronteggiare situazioni di bisogno conseguenti alla
perdita dell’occupazione, prevedendo la corresponsione ai soggetti impiegati in
lavori socialmente utili di somme di danaro (prima "sussidio": art.
14, comma 4, del d.l. n. 299 del 1994; poi "assegno": art. 8, comma
3, del d. lgs. n. 468 del 1997), che ben possono essere accostate, sotto il
profilo della natura latamente previdenziale, all’indennità di disoccupazione o
di mobilità o al trattamento di integrazione salariale. E pertanto essa evoca
sia la materia delle politiche sociali, di sicuro compresa nella competenza
regionale residuale di cui al quarto comma dell’art. 117 (sentenza n. 427 del
2004), sia quella della “previdenza sociale”, attribuita invece alla
competenza esclusiva dello Stato dal secondo comma, lettera o), dello stesso articolo.
Infine
la competenza residuale regionale è coinvolta pure sotto l’ulteriore profilo
della “formazione professionale” dei soggetti assegnati a lavori socialmente
utili, nella misura in cui siffatta assegnazione persegua anche finalità
formative (cfr. art. 14, comma 2, del d.l. n. 299 del 1994).
5.
– Per le ipotesi in cui ricorra una
“concorrenza di competenze”, la Costituzione non prevede espressamente un
criterio di composizione delle interferenze. In tal caso – ove, come nella
specie, non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un complesso normativo
rispetto ad altri, che renda dominante la relativa competenza legislativa – si
deve ricorrere al canone della “leale collaborazione”, che impone alla legge
statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a
salvaguardia delle loro competenze (sentenza n. 50 del
2005).
Così non ha fatto la normativa censurata. Infatti, mentre
prima della revisione costituzionale del 2001 la legislazione in materia di
lavori socialmente utili prevedeva convenzioni tra Stato e Regione interessata,
dopo la riforma, e quindi in un contesto di accresciute competenze legislative
regionali, le disposizioni in esame (in particolare i commi 76 e 82 dell’art. 3
della legge n. 350 del 2003) ammettono solo convenzioni stipulate dallo Stato
direttamente con i Comuni ed escludono del tutto le Regioni.
6.
– Le argomentazioni formulate dall’Avvocatura dello Stato a sostegno della tesi
dell’infondatezza della questione di legittimità costituzionale non sono
fondate.
In
primo luogo, essa invoca il principio di sussidiarietà di cui all’art. 118
della Costituzione, nella lettura che ne ha dato questa Corte con la sentenza n. 303
del 2003.
Tale
decisione ritiene che non si possano <<svalutare oltremisura istanze
unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo
istituzionale giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale
ripartizione di competenze>>; ed afferma che <<quando l’istanza di
esercizio unitario trascende anche l’ambito regionale, la funzione
amministrativa può essere esercitata dallo Stato>> secondo regole poste
dalla legge statale. Ma le funzioni amministrative relative all’assegnazione di
soggetti a lavori socialmente utili ed alla loro stabilizzazione – lungi dal trascendere l’ambito regionale – si collegano al contrario ad esigenze decisamente locali, di
dimensioni addirittura comunali.
7. – In secondo luogo, l’Avvocatura dello Stato richiama il quinto comma dell’art. 119 della Costituzione, in base al quale lo Stato può destinare “risorse aggiuntive” ed effettuare “interventi speciali” in favore (anche) di “determinati Comuni”.
Ma la normativa in esame non si riferisce a particolari Comuni nel cui territorio specifiche situazioni di disagio sociale suggeriscano il finanziamento di lavori socialmente utili. Essa invece – attraverso il combinato disposto dei tre commi censurati – utilizza in una manovra unitaria sia le proroghe delle convenzioni già stipulate dallo Stato con i Comuni, sia l’autorizzazione alla stipula di nuove convenzioni dello stesso tipo, per instaurare un sistema generale di finanziamento, cui potenzialmente tutti indistintamente i Comuni italiani possano accedere nel 2004 (peraltro il sistema è già stato esteso al 2005 dalla legge n. 311 del 2004: cfr. supra, n. 3.1.).
8. – In
conclusione, i commi 76 e 82 dell’art. 3 della legge n. 350 del 2003 – in
quanto prevedono convenzioni stipulate dallo Stato direttamente con i Comuni
per il finanziamento statale di attività rientranti (anche) in materie di
competenza legislativa regionale – contrastano con i parametri costituzionali
evocati e devono quindi essere dichiarati costituzionalmente illegittimi nella
parte in cui non prevedono alcuno strumento idoneo a garantire una leale
collaborazione fra Stato e Regioni. A tal fine l’individuazione della tipologia
più congrua compete alla discrezionalità del legislatore, il quale peraltro –
nelle varie fasi dell’evoluzione normativa prima ricordata – ha già fatto
ricorso sia alla previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti
Stato-Regioni, sia alla convenzione fra Stato e Regione interessata.
L’accertata
esistenza di tale vizio di incostituzionalità determina l’assorbimento degli altri
profili di censura formulati dalla ricorrente.
Quanto
al comma 77 dello stesso art. 3, che completa la disciplina del comma 76
prorogando il termine di cui all’art. 78,
comma 2, della legge n. 388 del 2000, esso – letto in
riferimento al medesimo comma 76, così come risulta dalla presente decisione di
parziale incostituzionalità – non
attenta di per sé alle prerogative regionali, onde nei suoi riguardi la
questione di legittimità costituzionale deve essere dichiarata non fondata.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 6 giugno 2005.
Fernanda
CONTRI, Presidente
Giuseppe DI
PAOLA, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria l'8 giugno 2005.