SENTENZA N. 184
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
-
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
-
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 231 e 232, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, notificato il 24 febbraio 2006, depositato in cancelleria il 2 marzo 2006 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2006.
Visto l’atto di costituzione del presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del
17 aprile 2007 il Giudice relatore
uditi gli avvocati Roland Riz e
udito nuovamente nell’udienza pubblica del 5 giugno 2007,
rifissata in ragione della intervenuta modifica della composizione del
collegio, il Giudice relatore
uditi nuovamente nell’udienza pubblica del 5 giugno 2007
gli avvocati Roland Riz e
Ritenuto in fatto
1. ¾ Con ricorso notificato il 23 febbraio 2006 e
depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 2 marzo (reg. ric.
n. 33 del 2006), la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso questione di
legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2006), e, tra esse, dell’art. 1, commi 231 e
232, deducendone il contrasto con gli artt. 8, numero 1, e 16 dello statuto
speciale, approvato con il d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e con gli artt. 3 e
97 della Costituzione.
L’art. 1, comma
231, della legge n. 266 del 2005 prevede che «Con riferimento alle sentenze di
primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei
conti per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della
presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede di
impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una
somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno
quantificato nella sentenza».
Il successivo
comma 232 aggiunge che «La sezione di appello, con decreto in camera di
consiglio, sentito il procuratore competente, delibera in merito alla richiesta
e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore
al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il
versamento».
Il comma 233,
non impugnato dalla ricorrente, dispone che «Il giudizio di appello si intende
definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso
la segreteria della sezione di appello».
Afferma peraltro
la difesa della ricorrente che, nel caso dei denunciati commi 231 e 232,
l’irrazionalità della disciplina introdotta – nella sostanza, un anomalo
provvedimento di “clemenza” in materia di responsabilità erariale – si
tradurrebbe in una lesione delle competenze riconosciute alla Provincia
autonoma di Bolzano in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi addetto (artt. 8, numero 1, e 16 dello statuto), in quanto si
priverebbe l’ente che ha subito il danno – la Provincia, nonché gli enti
strumentali della stessa – del diritto di vedersi adeguatamente risarcito.
Inoltre, si
introdurrebbe una ingiustificata disparità di trattamento tra i dipendenti e
gli amministratori provinciali, a seconda che ad essi siano addebitabili
illeciti commessi prima o dopo l’entrata in vigore della legge n. 266 del 2005,
ed a seconda che essi siano stati condannati o assolti in primo grado.
Paradossalmente, il convenuto assolto in primo grado potrebbe essere condannato
in appello, senza potersi avvantaggiare degli impropri benefici concessi
all’appellante che impugni una sentenza di condanna pronunciata in primo grado,
in entrambi i casi «per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in
vigore» della legge finanziaria per il 2006.
Ad avviso della
ricorrente, le disposizioni denunciate contrasterebbero con i princìpi di buon
andamento dell’amministrazione (art. 97 della Costituzione), nonché di certezza
del diritto, di razionalità ed eguaglianza (art. 3 della Costituzione).
2. ¾ Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito, con
due separati atti, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, formulando conclusioni riguardanti
altre questioni di costituzionalità sollevate dalla ricorrente Provincia
autonoma di Bolzano, ma non quella relativa all’art. 1, commi 231 e 232, della
legge n. 266 del 2005.
2.1. ¾ In prossimità dell’udienza, l’Avvocatura dello Stato
ha depositato una memoria.
La difesa
erariale eccepisce l’inammissibilità della questione, in quanto le norme
impugnate investono le materie della giurisdizione amministrativa e
dell’ordinamento civile, rientranti nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato. Inoltre, le disposizioni oggetto del dubbio di legittimità
costituzionale avrebbero un effetto soltanto riflesso ed eventuale
sull’ordinamento degli uffici provinciali, giacché la ricaduta della pronuncia
giurisdizionale della Corte dei conti sulla Provincia ricorrente sarebbe
analoga a quella di qualsiasi altra decisione giudiziaria riguardante il
personale.
Anche la censura
di irrazionalità sarebbe priva di fondamento, perché esiste già
nell’ordinamento il potere riduttivo della Corte dei conti (art. 52, secondo
comma, del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214), secondo cui questa può porre
a carico del responsabile tutto o parte del danno accertato o del valore
perduto. Si tratterebbe del medesimo potere che le norme censurate, in linea
con i princìpi generali dell’ordinamento, disciplinerebbero nei giudizi di
impugnazione, all’evidente fine di accelerare la conclusione di tali, spesso
annosi, giudizi. A fronte del potere illimitato previsto dal citato art. 52, le
norme impugnate escluderebbero invece l’abbandono totale del carico e
prevederebbero che la condanna sia contenuta entro il trenta per cento di
quanto stabilito in primo grado, sempre che l’istanza sia ritenuta meritevole
di accoglimento. La disciplina recata dalla legge n. 266 del 2005 apparirebbe
dunque ragionevole, essendo diretta a rendere celere il giudizio e certo il suo
esito, prevedendo che sia anche stabilito il termine per il versamento.
Né sarebbe
configurabile la denunciata lesione del principio di eguaglianza, perché le
norme censurate si applicherebbero a tutti i giudizi di responsabilità
amministrativa pendenti per fatti commessi antecedentemente alla data di
entrata in vigore della legge e a tutti i soggetti coinvolti, anche se assolti
in primo grado (in questo caso la loro richiesta sarebbe ammissibile, dovendo
essere formulata in via subordinata).
Pertanto, le
disposizioni impugnate, se collocate nell’alveo generale del potere riduttivo
da sempre proprio della Corte dei conti e considerate alla luce delle finalità
perseguite, si rivelerebbero funzionali alla certezza del processo, alla sua
celerità e alle stesse ragioni patrimoniali dell’Amministrazione (che così
potrà essere prontamente, sia pure in parte, risarcita).
3. ¾ In prossimità dell’udienza, anche la Provincia
autonoma di Bolzano ha depositato una memoria illustrativa, nella quale
ribadisce che le disposizioni denunciate – esonerando quasi del tutto il
personale, in caso di responsabilità amministrativa, dall’obbligazione
risarcitoria – altererebbero l’ordinamento e l’organizzazione degli uffici
provinciali ed il rapporto dell’ente con i suoi amministratori e con il
personale da esso dipendente, privando l’ente che ha subito il danno erariale
del diritto al risarcimento e sottraendo allo stesso risorse proprie, con
evidenti ripercussioni sull’intero potere provinciale di organizzazione degli
uffici.
Replicando
all’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa erariale, la
ricorrente, nel richiamare la sentenza n. 340 del
2001 della Corte costituzionale, afferma che la materia della
responsabilità amministrativa rientra nelle competenze della Provincia autonoma
di Bolzano, dovendosi ritenere ricompresa in quella «ordinamento degli uffici e
del personale ad essi addetto», di cui all’art. 8, numero 1, dello statuto
speciale. E ricorda che la diretta connessione tra la determinazione delle
sfere di competenza e delle attribuzioni degli uffici e dei relativi funzionari
o dipendenti addetti e la corrispondente responsabilità ha portato il
legislatore nazionale ad accentuare, soprattutto in epoca recente, il nesso
(vincolante anche per le Regioni come principio fondamentale e norma di riforma
economico-sociale) tra organizzazione e responsabilità.
Anche e
soprattutto a presidio dei poteri provinciali di organizzazione degli uffici e
del personale, oltre che a tutela delle risorse e delle finanze provinciali,
sarebbero state del resto adottate le disposizioni di attuazione di cui
all’art. 10-bis del d.P.R. 15 luglio
1988, n. 305, aggiunto dall’art. 5 del d.lgs. 14 giugno 1999, n. 212, il quale,
al comma 4, stabilisce che spetta all’ente pubblico che ha subito il danno il
risarcimento conseguente alla condanna del dipendente pubblico o
dell’amministratore.
Le norme
impugnate non rientrerebbero nelle materie, riservate alla competenza esclusiva
dello Stato, della giurisdizione e dell’ordinamento civile (ai sensi dell’art.
117, secondo comma, lettera l, della
Costituzione), secondo quanto statuito dalla sentenza n. 345 del
2004 della Corte costituzionale. I commi 231 e 232 dell’art. 1 della legge
n. 266 del 2005 non hanno infatti ad oggetto la disciplina generale della
responsabilità amministrativa, trattandosi invece di disposizioni di natura
sostanzialmente provvedimentale – in quanto applicabili ad una serie di fatti
già commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge –
aventi anzitutto e prioritariamente l’effetto di ridurre ex lege, attraverso una sorta di condono concernente illeciti già
commessi, il diritto degli enti danneggiati ad essere risarciti. Di qui
l’impossibilità anche di qualificare le norme denunciate come disposizioni
recanti princìpi generali dell’ordinamento o norme fondamentali di riforma
economico-sociale.
Per altro verso,
le disposizioni impugnate non solo inciderebbero negativamente sulle entrate
finanziarie della Provincia autonoma, ma interferirebbero altresì con il
diritto della ricorrente a vedersi risarcire i danni erariali prodotti dai
propri dipendenti, anche in violazione delle norme poste dal legislatore e
dall’amministrazione provinciale in materia di ordinamento, pure contabile, e
di disciplina dell’azione amministrativa.
In ogni caso,
l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione non sarebbe
applicabile alla Provincia autonoma in chiave di superamento o attenuazione
delle garanzie statutarie.
L’irrazionale disciplina statale denunciata violerebbe poi i princìpi di buon andamento dell’amministrazione, di certezza del diritto e di razionalità, invocabili come parametri nel presente giudizio in via principale in quanto la loro violazione si traduce nella lesione delle attribuzioni della ricorrente costituzionalmente garantite, a meno che, alla luce del comma 610 dell’art. 1 della stessa legge n. 266 del 2005 (a norma del quale «le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti»), non si ritenga comunque prevalente la previsione di cui all’art. 10-bis, comma 1, del d.P.R. n. 305 del 1988, secondo cui «Per l’attività giurisdizionale delle sezioni aventi sede a Trento e a Bolzano e delle relative procure si applicano le leggi sulla disciplina dell’ordinamento e delle procedure della Corte dei conti, salvo quanto previsto dai commi 2, 3 e 4».
1. ¾ La Provincia autonoma di Bolzano ha promosso
questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2006).
Riservata a
separate pronunce la decisione sull’impugnazione delle altre disposizioni
contenute nella legge n. 266 del 2005, vengono in esame in questa sede quelle
di cui all’art. 1, commi 231 e 232.
Tali norme
prevedono:
– che «Con
riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di
responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente
alla data di entrata in vigore della
presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata
sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in
sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento
di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del
danno quantificato nella sentenza» (comma 231);
– che «La
sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore
competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno
quantificato nella sentenza di primo grado,
stabilendo il termine per il versamento» (comma 232).
Ad avviso della
ricorrente, i commi 231 e 232 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005
contrasterebbero con le competenze riconosciute alla Provincia autonoma di
Bolzano in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto (artt. 8, numero 1, e 16 dello statuto, approvato con il d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670), perché priverebbero l’ente che ha subito il danno – la
Provincia, nonché gli enti strumentali della stessa – del diritto di vedersi
adeguatamente risarcire.
Sarebbero
altresì violati gli artt. 97 e 3 della Costituzione, perché le norme denunciate
introdurrebbero un anomalo provvedimento di “clemenza” in materia di
responsabilità erariale, contrario ai princìpi di buon andamento
dell’amministrazione, di certezza del diritto, di razionalità ed eguaglianza, e
comporterebbero una disparità di trattamento tra i dipendenti e gli
amministratori provinciali, a seconda che ad essi siano addebitabili illeciti
commessi prima o dopo l’entrata in vigore della legge n. 266 del 2005, ed a
seconda che essi siano stati condannati o assolti in primo grado.
2. ¾ Il dubbio di legittimità costituzionale sollevato
dalla Provincia autonoma di Bolzano muove da un erroneo presupposto interpretativo.
Come questa
Corte ha stabilito (sentenza n. 183 del
2007) scrutinando una questione di legittimità costituzionale in via
incidentale avente ad oggetto le stesse disposizioni, l’art. 1, commi 231 e
232, della legge n. 266 del 2005 non priva l’ente che ha subito il danno del
diritto di vedersi adeguatamente risarcire.
Per un verso,
l’operatività delle disposizioni denunciate presuppone una valutazione di merito da parte del giudice contabile
sul fatto che l’esigenza di giustizia possa ritenersi soddisfatta a mezzo della
procedura accelerata, sicché alla definizione in appello non può accedersi in
presenza di dolo del condannato o di particolare gravità della condotta.
Per l’altro verso, le norme impugnate vanno collocate nell’ambito del sistema
tradizionale della responsabilità amministrativa, in cui al giudice è affidato
il compito di determinare quanta parte del danno prodotto deve ritenersi
risarcibile in relazione all’intensità della colpa del responsabile, da
individuare in relazione a tutte le circostanze di fatto in cui si è svolta
l’azione produttiva del danno; e, muovendosi all’interno del perimetro di tale
discrezionalità decisionale, esse consentono l’accoglimento dell’istanza di
definizione in appello solo se il giudice – avuto riguardo ai criteri in base
ai quali egli forma la propria decisione – ritenga congrua una condanna entro
il limite del trenta per cento del danno addebitato al responsabile nella
sentenza di primo grado.
In ogni caso,
non sussiste la lamentata violazione delle competenze riconosciute alla
Provincia autonoma di Bolzano in materia di ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto (artt. 8, numero 1, e 16 dello
statuto).
Difatti, le
norme denunciate investono direttamente la responsabilità amministrativa,
avendo una finalità di accelerazione dei relativi giudizi e di garanzia
dell’incameramento certo ed immediato della quota di risarcimento dovuto, in un
quadro di consonanza con i princìpi che governano la responsabilità
amministrativa.
La disciplina
della responsabilità amministrativa – nella quale i profili sostanziali sono
strettamente intrecciati con i poteri che la legge attribuisce al giudice
chiamato ad accertarla, ovvero fanno riferimento a situazioni soggettive
riconducibili alla materia dell’ordinamento civile (sentenza n. 345 del
2004) – è materia di competenza dello Stato e non rientra tra le
attribuzioni della Provincia autonoma di Bolzano, come del resto si ricava
dall’art. 10-bis del d.P.R. 15 luglio
1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
La potestà della
Provincia autonoma in materia di ordinamento dei propri uffici, se può
esplicarsi nel senso di disciplinare il rapporto di impiego o di servizio dei
propri dipendenti, prevedendo obblighi la cui violazione comporti
responsabilità amministrativa, non può tuttavia incidere sul regime di
quest’ultima (sentenza
n. 345 del 2004).
La questione
proposta in riferimento al parametro statutario è, dunque, infondata.
3. ¾ Il dubbio sollevato in riferimento agli artt. 3 e 97
della Costituzione è inammissibile, dovendo ribadirsi la consolidata
giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 116 del
2006, n. 383
del 2005 e n.
287 del 2004), secondo cui
per
questi motivi
riservata a
separate pronunce la decisioni delle altre questioni di legittimità
costituzionale promosse, nei confronti della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2006), con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 231 e 232, della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), promossa, in riferimento
agli artt. 8, numero 1, e 16, dello statuto speciale, approvato con il d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso
indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 231 e 232, della stessa legge n. 266 del 2005, promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 5 giugno 2007.
F.to:
Roberto
MILANA, Cancelliere
Depositata
in
Il
Cancelliere
F.to: MILANA