SENTENZA N. 183
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
-
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
-
ha pronunciato la seguente
nei
giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 231, 232 e 233, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), promossi con
ordinanze dell’11 aprile, del 17 maggio e del 13 giugno 2006 dalla Corte dei
conti – sezione giurisdizionale d’appello per
Visto l’atto di costituzione di Leopardi Alfio,
udito nell’udienza pubblica del
17 aprile 2007 e nella camera di consiglio del 18 aprile 2007 il Giudice
relatore
udito nuovamente nella
camera di consiglio del 4 giugno 2007 e nell’udienza pubblica del 5 giugno
2007, rifissate in ragione della intervenuta modifica della composizione del
collegio, il Giudice relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto in fatto
1. ¾ Con ordinanza in data 11-17 aprile 2006 (reg. ord. n.
351 del 2006), la Corte dei conti, sezione giurisdizionale d’appello per
L’art. 1, comma
231, della legge n. 266 del 2005 prevede che «Con riferimento alle sentenze di
primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei
conti per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della
presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede di
impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una
somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno
quantificato nella sentenza».
Il successivo
comma 232 aggiunge che «La sezione di appello, con decreto in camera di
consiglio, sentito il procuratore competente, delibera in merito alla richiesta
e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore
al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado,
stabilendo il termine per il versamento».
Il comma 233
dispone che «Il giudizio di appello si intende definito a decorrere dalla data
di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di
appello».
Premette il
giudice rimettente che il procedimento per responsabilità amministrativa di cui
è investito è stato promosso dal pubblico ministero contabile nei confronti di
un sottufficiale appartenente al Nucleo di Polizia tributaria della Guardia di
finanza, il quale era stato condannato con sentenza passata in giudicato alla
pena di tre anni di reclusione per il reato di concussione, per avere preteso e
ricevuto il pagamento di una “tangente” di lire venti milioni in occasione di
una verifica tributaria; che, in primo grado, la Sezione giurisdizionale della
Corte dei conti per
Tanto premesso,
il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale del sistema
introdotto dalle norme censurate, di definizione in appello dei giudizi di
responsabilità amministrativa mediante il pagamento di una somma non superiore
al trenta per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado.
Ad avviso del
rimettente, la concreta garanzia dei princìpi costituzionali di eguaglianza, di
buon andamento della pubblica amministrazione e di controllo contabile, i quali
sono legati dal comune fine di assicurare l’efficienza e la regolarità della
gestione finanziaria e patrimoniale degli enti pubblici, è sostanzialmente
affidata alla legge ordinaria. Sono riservate, infatti, al discrezionale
apprezzamento del legislatore non solo la determinazione e la graduazione dei
tipi e dei limiti di responsabilità che, in relazione alle varie categorie di
dipendenti pubblici o alle particolari situazioni regolate, appaiano più idonei
a garantire l’attuazione dei predetti princìpi costituzionali, ma anche la
possibilità di stabilire un limite patrimoniale della responsabilità
amministrativa.
Nella specie,
tuttavia, le norme denunciate sarebbero caratterizzate da una indeterminatezza
assoluta in ordine allo scopo perseguito dal legislatore, tale da precludere
definitivamente la ricerca di una qualsiasi ratio normativa che non sia
quella della limitazione patrimoniale del risarcimento per se stessa; con la
conseguenza che esse, «connotandosi unicamente come effetto premiale
ingiustificato», si paleserebbero «come una negazione illogica e ingiustificata
dei principi del buon andamento e del controllo contabile».
La norme
censurate violerebbero gli evocati parametri anche per un altro aspetto. Nel sistema
positivo vigente, l’attenuazione della responsabilità amministrativa, nei
singoli casi, è rimessa al potere riduttivo sul quantum affidato al
giudice, che può anche tenere conto delle capacità economiche del soggetto
responsabile, oltre che del comportamento, del livello della responsabilità e
del danno effettivamente cagionato. In contrasto con questi princìpi
dell’ordinamento, sarebbe irragionevole una riduzione predeterminata e
pressoché automatica della responsabilità amministrativa e della misura del
risarcimento, senza che possa soccorrere una valutazione sull’incidenza del
comportamento complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte nella
produzione del danno, in occasione della prestazione che ha dato luogo alla
responsabilità.
Egualmente
incostituzionale appare alla Corte rimettente l’affidamento al giudice
contabile di un potere discrezionale illimitato nella individuazione delle
ragioni da porre a fondamento dell’accoglimento della domanda di riduzione
dell’addebito e della concreta determinazione della misura del risarcimento,
avendo il legislatore indicato solo i limiti quantitativi di tale potere fra un
minimo e un massimo risultanti dalla norma, senza fissare i criteri direttivi
ai quali il giudice stesso deve attenersi. Le norme denunciate, essendo dirette
ad introdurre una disciplina limitativa in forma generalizzata della
responsabilità amministrativa con riferimento indiscriminato a tutti i pubblici
dipendenti e a tutte le possibili situazioni, confliggerebbero altresì con il
principio secondo cui il giudice è soggetto alla legge, con grave vulnus
del principio di separazione del potere legislativo dal potere giudiziario.
2. ¾ Identica questione è stata sollevata, con le medesime
argomentazioni, dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello per
Nel caso
all’esame del giudice rimettente, il giudizio per responsabilità amministrativa
è stato promosso nei confronti, tra gli altri, di funzionari comunali, i quali
avevano espresso il parere di regolarità tecnica e contabile in ordine al
rimborso delle spese legali in favore di dipendenti ed amministratori pubblici
coinvolti in un processo penale. La Corte dei conti, in primo grado, ha
determinato il danno risarcibile nella misura del venticinque per cento di
quello contestato. Proposta impugnazione, gli appellanti hanno chiesto la
definizione del procedimento mediante il pagamento del dieci per cento della
somma portata in condanna nella sentenza di primo grado, ed il pubblico
ministero ha concluso chiedendo alla Corte di determinare la somma dovuta nella
misura del venticinque per cento del danno al quale gli istanti erano stati
condannati in solido.
3. ¾ Con ordinanza in data 21 marzo-13 giugno 2006 (reg.
ord. n. 353 del 2006), la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello
per
Nel caso
all’esame del giudice a quo, il procedimento per responsabilità
amministrativa è stato promosso dal pubblico ministero contabile nei confronti
del sindaco e di assessori del Comune di Zafferana Etnea per l’aggravio di
spese sopportato dal Comune in conseguenza del pagamento di un debito fuori
bilancio per la maggiore somma di euro 71.276,18, in relazione al conferimento
a liberi professionisti di un incarico di progettazione senza assunzione
dell’impegno di spesa. La sentenza di primo grado ha condannato tutti i
convenuti al pagamento di una somma pari al cinquanta per cento di quella
quantificata dalla Procura regionale, attesi i vantaggi comunque conseguibili
dal Comune per il fatto che il progetto era stato effettivamente utilizzato da
quest’ultimo. La Procura regionale ha interposto appello ed i condannati in
prime cure hanno, a loro volta, proposto appello incidentale; tutti gli
appellanti in via incidentale, ad eccezione di uno, hanno chiesto di essere
ammessi a definire il giudizio di responsabilità mediante il versamento di una
somma pari al dieci per cento di quella quantificata nella sentenza di condanna
di primo grado, ai sensi dell’art. 1, commi 231, 232 e 233, della legge n. 266
del 2005; la Procura regionale, al riguardo, ha espresso il prescritto parere,
chiedendo che l’addebito da porre a carico degli istanti sia determinato nella
misura del trenta per cento del danno quantificato dalla sentenza di primo
grado.
Ad avviso del
rimettente, le norme censurate sarebbero caratterizzate da una indeterminatezza
assoluta circa lo scopo perseguito dal legislatore, tale da precludere
definitivamente la ricerca di una qualsiasi ratio normativa che non sia
quella – puramente e semplicemente – della limitazione del risarcimento
patrimoniale del soggetto condannato in primo grado; con la conseguenza che
esse, dando luogo unicamente ad un effetto premiale ingiustificato, si
paleserebbero come una negazione illogica e ingiustificata dei princìpi del
buon andamento e del controllo contabile.
A differenza
dell’istituto del cosiddetto condono fiscale nel procedimento dinanzi alle
commissioni tributarie, e dell’applicazione della pena su richiesta delle parti
nel procedimento penale, le norme sottoposte a scrutinio di costituzionalità
non inciderebbero minimamente (in senso riduttivo) sull’entità del contenzioso
contabile, essendo destinate ad operare esclusivamente in sede di appello, nel
cui ambito il sostituire una pubblica udienza con una camera di consiglio e una
sentenza con un decreto sarebbe di scarso significato. D’altra parte, le norme
stesse, determinando una minore entrata
(fra il novanta ed il settanta per cento del danno quantificato nella
sentenza di primo grado), si risolverebbero in un irrazionale e incongruo
“effetto premiale”.
La norme
denunciate contrasterebbero anche con il principio del libero convincimento del
giudice (art. 101 Cost.), giacché non offrirebbero alcun criterio di
orientamento per il giudice contabile.
Il principio di
eguaglianza sarebbe violato anche perché la normativa censurata sarebbe
applicabile soltanto ai soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata in
primo grado sentenza di condanna, con la conseguenza che essa, irragionevolmente,
sarebbe inapplicabile ai soggetti che, assolti in primo grado, vedano tale
sentenza riformata in appello, a séguito di gravame interposto dal pubblico
ministero. Secondo il rimettente, sarebbe irrazionale una previsione
legislativa che escluda dal beneficio della definizione agevolata quei soggetti
la cui posizione – dopo la sentenza di primo grado – appare chiaramente meno
“pesante” di quella dei convenuti condannati. Né si potrebbe pervenire ad una
interpretazione adeguatrice: «non solo perché, in tale caso, dovrebbe superarsi
la “lettera” della “condanna” in primo grado, ma anche perché si dovrebbe
“creare” il criterio al quale correlare le percentuali» del dieci, del venti o
del trenta per cento previste dalla legge.
Sarebbe violato,
inoltre, l’art. 24, secondo comma, della Costituzione, perché il pubblico
ministero presso la Corte dei conti viene evocato nel solo comma 232 e soltanto
per essere sentito in camera di consiglio quando la Sezione di appello deve
deliberare in merito alla richiesta di definizione agevolata. Infatti, «per
tale funzione, limitata e marginale (che si sostanzia nell’espressione di un
“parere”), del pubblico ministero, il procedimento regolato dai commi 231-233
dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 non assume, sostanzialmente, carattere
bilaterale, per cui la funzione di “parte” del pubblico ministero contabile
(nell’ottica – anche del “giusto processo” – dell’art. 111 Cost.) viene, nella
specie, quasi pretermessa (con la conseguenza – fra l’altro – che, in tal modo,
vengono pesantemente compressi i diritti e gli interessi della pubblica
amministrazione, dei quali il pubblico ministero è chiaramente portatore, in
uno all’interesse generale dell’Ordinamento)».
3.1. ¾ Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti Leonardo
La Rosa, Angelo Russo, Salvatore Rosano e Giuseppe Coco, parti nel giudizio a
quo, concludendo per l’inammissibilità e l’infondatezza della questione.
Ad avviso della
difesa delle parti private, il legislatore, con le norme sottoposte allo
scrutinio di costituzionalità, ha inteso introdurre una sorta di
“patteggiamento contabile”, sul modello dell’applicazione della pena su
richiesta delle parti, di cui all’art. 444 del codice di procedura penale,
ovvero della conciliazione giudiziale prevista dall’art. 48 del d.lgs. 31
dicembre 1992, n. 546, per il processo tributario. Dato che il legislatore
dispone di un’ampia potestà discrezionale nella conformazione degli istituti
processuali, la finalità dell’intervento riformatore rimarrebbe estranea al sindacato
di legittimità costituzionale, non potendo il giudizio di costituzionalità
comportare un esame sul merito o sull’opportunità delle norme censurate né una
riformulazione della ponderazione degli interessi che il legislatore ha
compiuto nell’esercizio della sua insindacabile discrezionalità.
Si sostiene
nella memoria che il meccanismo introdotto dal legislatore non preclude al
giudice d’appello, valutata la necessaria sussistenza dei presupposti
processuali e temporali, margini di discrezionalità in ordine all’adeguatezza
della somma offerta in pagamento. Tale meccanismo risponde all’esigenza di una
immediata ed effettiva esecuzione della condanna, che costituisce uno dei nodi
critici della giustizia contabile. Il soddisfacimento di questa esigenza emergerebbe
chiaramente dall’art. 1, comma 233, ove si dispone che il giudizio d’appello
deve ritenersi definito solo a condizione dell’effettivo versamento della somma
stabilita. Il pagamento realizza quindi un duplice obiettivo: quello di
soddisfare l’esigenza di economia processuale, evitando ulteriori fasi del
giudizio contabile; e, soprattutto, quello di far acquisire tempestivamente
all’ente danneggiato il proprio credito, dando una efficace risposta alla
problematica connessa all’esecuzione delle sentenze di condanna che da tempo
affligge il processo erariale.
Le parti private
escludono che la responsabilità amministrativa abbia una funzione
prevalentemente compensativa o sanzionatoria ed affermano, a sostegno della
ragionevolezza della scelta legislativa, che una condanna mite applicata con
prontezza ha una efficacia di prevenzione indubbiamente superiore ad una
condanna più grave ma applicata a distanza di tempo ed incerta in relazione
alla sua effettiva esecuzione.
Inammissibile ed
infondata sarebbe la censura in riferimento all’art. 97 della Costituzione, dal
momento che il principio di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione
riguarda gli organi di amministrazione della giustizia soltanto rispetto al
funzionamento del relativo ordinamento amministrativo. Si sostiene inoltre che
il legislatore non avrebbe previsto l’applicazione delle norme in esame anche
nel corso del giudizio di primo grado per la ragione, eminentemente pratica,
che mancherebbe in questa fase l’accertamento giudiziale dell’entità dei danni
subiti dall’amministrazione.
Secondo le parti
private, le difficoltà connesse all’esecuzione delle sentenze di condanna per
danno erariale (confermate dai dati statistici di pubblico dominio), con
l’effettivo incasso del risarcimento dovuto da parte dell’amministrazione
danneggiata, dimostrerebbero che l’applicazione dell’istituto in esame non
condurrebbe ad una minore entrata rispetto all’importo indicato in sentenza.
Né meriterebbe
accoglimento, infine, la censura per presunta violazione dell’art. 103, secondo
comma, della Costituzione, giacchè l’applicazione dell’istituto della
definizione agevolata in appello presuppone la giurisdizione contabile ed è pur
sempre subordinata alla valutazione della Sezione di appello, chiamata a
deliberare sui presupposti applicativi e sull’entità della somma da versare.
Ad avviso delle
parti private, la questione sarebbe in ogni caso inammissibile, perché il
giudice rimettente non avrebbe esperito alcun tentativo di individuare una interpretazione
adeguatrice della norme denunciate. Il legislatore, infatti, ha introdotto una
sorta di patteggiamento contabile, disciplinandone i presupposti processuali e
temporali e lasciando all’organo decidente un margine di discrezionalità in
ordine alla valutazione dell’adeguatezza della somma offerta in pagamento. Non
si comprenderebbe per quale ragione il giudice a quo ritenga che sia
stata sottratta all’organo decidente la valutazione sul comportamento
dell’agente, laddove, secondo le previsioni normative censurate, esso è
chiamato a valutare l’adeguatezza della somma offerta in pagamento e, in
relazione a quest’ultimo aspetto, il comportamento dell’agente e tutte le
circostanze a tal fine rilevanti.
Irrilevante
sarebbe la censura di irragionevolezza delle disposizioni denunciate, in
considerazione della loro applicabilità solo in appello e esclusivamente nel
caso di gravame proposto dal soggetto condannato in primo grado, atteso che,
nella specie, la richiesta di definire il giudizio mediante il versamento di
una percentuale del danno è stata avanzata in una situazione esattamente
corrispondente al paradigma normativo.
Né sarebbe
configurabile il denunciato contrasto con l’art. 24 Cost., dal momento che il
pubblico ministero contabile non avrebbe comunque alcun titolo per rigettare la
richiesta di definizione anticipata del giudizio, dovendosi limitare, invece,
ad esporre in camera di consiglio le eventuali ragioni per le quali ritiene
l’importo offerto incongruo in relazione al pregiudizio patrimoniale subito
dall’amministrazione.
3.2. ¾ In prossimità dell’udienza, le parti private hanno
depositato una memoria illustrativa.
Il principale
obiettivo perseguito dal legislatore con l’introduzione del cosiddetto condono
erariale – si sostiene – sarebbe quello di garantire ad ogni amministrazione
pubblica l’effettivo e sollecito recupero di una congrua parte del danno
subito. L’istituto in esame sostituisce alle spese e alle lungaggini connesse
all’esecuzione delle sentenze di condanna della magistratura contabile
l’adempimento spontaneo del condannato. Sarebbe così giustificata la previsione
di un effetto premiale, analogamente a quanto accade in materia penale con il
patteggiamento e con il rito abbreviato, tanto più che le percentuali di
effettiva riscossione dei risarcimenti imposti dalla Corte dei conti sono
sostanzialmente irrisorie. Inoltre, il beneficio introdotto dalle norme
denunciate non sarebbe applicabile nei casi di dolo e di frode, ossia proprio
nei casi nei quali è più avvertita l’esigenza sanzionatoria.
Considerato in diritto
1. ¾ Le questioni sollevate dalla Corte dei conti, Sezione
giurisdizionale d’appello per
Le norme
impugnate prevedono:
– che «Con
riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di
responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente
alla data di entrata in vigore della
presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata
sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in
sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento
di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del
danno quantificato nella sentenza» (comma 231);
– che «La
sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore
competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno
quantificato nella sentenza di primo
grado, stabilendo il termine per il versamento» (comma 232);
– che «Il
giudizio di appello si intende definito a decorrere dalla data di deposito
della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello» (comma
233).
Secondo tutte le
ordinanze di rimessione, le norme denunciate violerebbero gli artt. 3, 97 e 103
della Costituzione, perché sarebbero ancorate all’unica ratio di
limitare il risarcimento patrimoniale dovuto dal soggetto condannato in primo
grado e determinerebbero perciò un effetto premiale ingiustificato, con
conseguente negazione, illogica e ingiustificata, dei princìpi del buon
andamento e del controllo contabile; inoltre, in contrasto con l’art. 101 della
Costituzione, le norme stesse inciderebbero sul principio del libero
convincimento del giudice, non prevedendo alcun criterio di orientamento per il
giudice contabile, laddove nel sistema positivo vigente l’attenuazione della
responsabilità amministrativa, nei singoli casi, è rimessa al potere riduttivo
di tale giudice che, a tal fine, può tenere conto del comportamento e del
livello di responsabilità, nonché delle capacità economiche del soggetto
responsabile.
Una delle
ordinanze di rimessione (reg. ord. n. 353 del 2006) prospetta ulteriori profili
e parametri. Con essa, infatti, viene denunciata la violazione, ancora,
dell’art. 3 della Costituzione, sotto il profilo del principio di eguaglianza,
perché le norme censurate sarebbero applicabili soltanto ai soggetti nei cui
confronti sia stata pronunciata in primo grado sentenza di condanna, e non
anche, irragionevolmente, ai soggetti nei cui confronti la sentenza di
assoluzione in primo grado sia stata riformata, in appello, a séguito di
gravame interposto dal pubblico ministero. Con tale ordinanza viene dedotto,
altresì, il contrasto delle norme censurate con gli artt. 24 e 111 della
Costituzione, perché al pubblico ministero contabile sarebbe assegnata una
funzione, limitata e marginale, di carattere consultivo.
2. ¾ Considerata l’identità di materia, nonché la
sostanziale analogia delle questioni prospettate, i giudizi possono essere
riuniti, per essere esaminati congiuntamente e decisi con unica sentenza.
3. ¾ Le ordinanze di rimessione muovono dal presupposto
interpretativo che, in presenza di una istanza di definizione, in appello, del
giudizio di responsabilità amministrativa avanzata dal condannato in primo
grado, il potere di cognizione della Corte dei conti sia limitato alla verifica
delle condizioni formali di ammissibilità della domanda. A fronte di una
condanna pronunciata per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata
in vigore della legge, il giudice contabile – si sostiene – sarebbe obbligato ad accogliere in ogni caso
la richiesta di applicazione del beneficio, potendo unicamente decidere
l’entità del quantum (dieci, venti o trenta per cento del danno
quantificato nella sentenza in primo grado), ma in assenza di criteri idonei ad
orientare la relativa determinazione. In questa prospettiva, le norme
denunciate si risolverebbero in una limitazione della responsabilità automatica
e predeterminata.
Tale presupposto
interpretativo è erroneo.
Contrariamente a
quanto mostrano di ritenere le ordinanze di rimessione, le disposizioni
censurate non limitano il potere di cognizione del giudice in sede camerale al
mero esame dei presupposti di ammissibilità dell’istanza di definizione, ma
richiedono che il giudice stesso valuti tutti gli elementi desumibili
dall’accertamento dei fatti, già compiuto nella sentenza di primo grado
(sussistenza del dolo, illecito arricchimento, gravità dei fatti, entità del
danno, grado di intensità della colpa, condizione patrimoniale del condannato).
In questo senso
è, del resto, orientata la giurisprudenza della Corte dei conti, Sezione
centrale d’appello, secondo cui l’ammissione
alla definizione presuppone una valutazione di merito da parte del giudice
contabile sul fatto che l’esigenza di giustizia possa ritenersi soddisfatta a
mezzo della procedura accelerata, escludendosi che a tale definizione possa accedersi
in presenza di dolo del condannato o di particolare gravità della condotta.
Si deve pertanto
ritenere che la sussistenza di un ampio potere del giudice contabile di
rigettare l’istanza in caso di non meritevolezza della definizione in via
abbreviata costituisca un presidio adeguato alla tutela dei princìpi
costituzionali – buon andamento della pubblica amministrazione; ragionevolezza
delle scelte del legislatore, alla luce del principio di responsabilità dei
pubblici dipendenti; effettività della giurisdizione contabile – evocati dalle
ordinanze di rimessione.
Inoltre, la
previsione concernente la determinazione, ad opera della Corte dei conti in
sede di appello, della somma dovuta – in misura non superiore al trenta per
cento del danno «quantificato nella sentenza di primo grado» – va inquadrata
nel tradizionale assetto della responsabilità amministrativa.
In tale sistema,
l’intero danno subito dall’Amministrazione, ed accertato secondo il principio
delle conseguenze dirette ed immediate del fatto dannoso, non è di per sé
risarcibile e, come la giurisprudenza contabile ha sempre affermato,
costituisce soltanto il presupposto per il promuovimento da parte del pubblico
ministero dell’azione di responsabilità amministrativa e contabile. Per
determinare la risarcibilità del danno, occorre una valutazione discrezionale
ed equitativa del giudice contabile, il quale, sulla base dell’intensità della
colpa, intesa come grado di scostamento dalla regola che si doveva seguire
nella fattispecie concreta, e di tutte le circostanze del caso, stabilisce
quanta parte del danno subito dall’Amministrazione debba essere addossato al
convenuto, e debba pertanto essere considerato risarcibile.
Ciò si ricava da
due norme fondamentali della legge di contabilità generale dello Stato, poi
ribadite in tutte le leggi successive, secondo le quali la Corte dei conti,
«valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto
o parte del danno accertato o del valore perduto» (art. 83, primo comma, del
regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440), e, quando l’azione o l’omissione è
dovuta al fatto di più soggetti, «ciascuno risponde per la parte che vi ha
preso» (art. 82, secondo comma, del citato regio decreto).
Tali norme, in
relazione alle quali si è impropriamente parlato di potere riduttivo,
distinguono chiaramente il danno accertato secondo il principio di causalità
materiale, cioè il danno subito dall’Amministrazione, dal danno addossato al
responsabile: la relativa sentenza di condanna della Corte dei conti è pertanto
determinativa e costitutiva del debito risarcitorio.
Le norme
censurate non ignorano tale assetto e, muovendosi all’interno del perimetro di
detta discrezionalità decisionale, consentono l’accoglimento dell’istanza di
definizione in appello solo se il giudice – avuto riguardo ai criteri in base
ai quali egli forma la propria decisione – ritenga congrua una condanna entro
il limite del trenta per cento del danno addebitato al responsabile nella
sentenza di primo grado.
In altri
termini, esse non comportano alcuna deroga al sistema della responsabilità
amministrativa. Se, facendo uso dei poteri che gli competono, il giudice di
appello si convince che l’intensità della colpa e le altre circostanze del caso
fanno ritenere equa una riduzione fino al trenta per cento della condanna di
primo grado, egli accoglierà l’istanza; in caso contrario, la respingerà.
Così
interpretate, le norme denunciate si sottraggono ai dubbi di legittimità
costituzionale prospettati dalle ordinanze di rimessione in riferimento agli
artt. 3, 97, 101 e 103 della Costituzione. Esse, infatti, non producono alcun
ingiustificato ed automatico effetto premiale, essendo dirette a determinare,
con un rito abbreviato, quanto dovuto dai responsabili in base alle norme
proprie del sistema della responsabilità amministrativa, ed hanno una finalità
di accelerazione dei giudizi e di garanzia dell’incameramento certo ed
immediato della relativa somma.
4. ¾ Inammissibili sono le ulteriori censure sollevate.
La questione,
sollevata in riferimento all’art. 3 della Costituzione, sotto il profilo del
principio di eguaglianza, rivolta ad allargare l’ambito di applicazione
dell’istituto della definizione a coloro la cui sentenza di assoluzione in
primo grado sia stata riformata in appello, a séguito di gravame interposto dal
pubblico ministero, è priva di rilevanza, giacché nel giudizio a quo gli amministratori comunali sono
stati condannati in primo grado.
La questione
concernente le funzioni del pubblico ministero contabile nel procedimento di
definizione che si svolge in camera di consiglio, è sollevata dal giudice
rimettente, in riferimento agli artt. 24 e 111 della Costituzione, senza una
previa verifica delle soluzioni interpretative ipotizzabili. L’ordinanza di
rimessione, infatti, non si dà neppure cura di precisare se il procedimento in
camera di consiglio consenta o meno la partecipazione di tutte le parti,
affinché in esso possano trovare ingresso in contraddittorio tutte le ragioni a
favore e contro la concessione del beneficio della definizione del giudizio, o
se il procedimento camerale si limiti ad un vaglio dell’istanza scritta e del
parere scritto del pubblico ministero.
per
questi motivi
riuniti
i giudizi,
1) dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 1,
commi 231, 232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2006), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 97, 101 e 103 della
Costituzione, dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello per
2) dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 1,
commi 231, 232 e 233, della stessa legge n. 266 del 2005, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, sotto altro profilo, 24 e 111 della Costituzione,
dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello per
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 5 giugno 2007.
F.to:
Roberto
MILANA, Cancelliere
Depositata
in