SENTENZA N. 300
ANNO 2007
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE
"
- Maria Rita
SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1 e 2, nonché degli artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della legge della Regione Liguria 14 marzo 2006, n. 6 (Norme regionali in materia di discipline bionaturali per il benessere a tutela dei consumatori), e degli artt. 1, commi 3 e 4, 2 e 3, comma 1, nonché degli artt. 4, 5, 6 e 7 della legge della Regione Veneto 6 ottobre 2006, n. 19 (Interventi per la formazione degli operatori di discipline bio-naturali), promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri, rispettivamente notificati il 17 maggio e il 14 dicembre 2006, depositati in cancelleria il 23 maggio e il 18 dicembre 2006 ed iscritti ai nn. 66 e 111 del registro ricorsi 2006.
Visti
gli atti di costituzione della Regione Liguria e della Regione Veneto;
udito nell’udienza
pubblica del 3 luglio 2007 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi
l’avvocato dello Stato Gabriella
Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Gigliola
Benghi per
1. – Con ricorso del 10 maggio 2006,
susseguente a deliberazione del Consiglio dei ministri del 2 maggio 2006,
notificato il 17 maggio 2006, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato in
via principale questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1 e
2, nonché degli artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della legge della Regione Liguria 11 (recte: 14) marzo 2006, n. 6 (Norme
regionali in materia di discipline bionaturali per il benessere a tutela dei
consumatori).
Ad avviso del
ricorrente, la normativa impugnata eccede i limiti di competenza regionale
fissati, per la materia “professioni”, dall’art. 117, terzo comma, della
Costituzione, riproponendo, in sostanza, gli stessi profili di illegittimità
che caratterizzavano la precedente legge della Regione Liguria 25 ottobre 2004,
n. 18 (Norme regionali sulle discipline bionaturali per il benessere), già
dichiarata incostituzionale con sentenza n. 40 del
2006.
In particolare, il ricorrente censura:
l’art. 2, commi 1 e 2, della legge
regionale n. 6 del
A giudizio della
parte ricorrente, le dette previsioni violano il principio fondamentale in
materia di disciplina delle professioni, secondo il quale l’individuazione
delle figure professionali, i relativi profili, ordinamenti didattici e titoli
abilitanti, così come l’istituzione dei relativi albi, ordini o registri, è
compito riservato allo Stato, residuando alle Regioni solo la disciplina degli
aspetti che abbiano uno specifico collegamento con la realtà territoriale.
Precisa
Conclude la ricorrente difesa rilevando
che i restanti artt. 6 e 7 della legge regionale n. 6 del 2006, ponendosi in inscindibile
connessione con quelli dianzi censurati, vanno parimenti dichiarati
incostituzionali estendendosi anche a questi, ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione ed il funzionamento della Corte costituzionale), la pronunzia di
incostituzionalità relativa alle precedenti disposizioni.
1.1. – Si è costituita in giudizio
Preliminarmente,
Nel merito, la stessa Regione osserva
che, diversamente da quanto ritenuto dal Governo, la materia cui accede la
impugnata normativa, essendo finalizzata a garantire la qualità dell’offerta
riguardo alle «discipline bionaturali per il benessere», viene ad essere quella
della tutela del consumatore-utente, attuata provvedendo a «“regolamentare e
riconoscere” delle professioni emergenti» già abitualmente praticate.
Peraltro, prosegue la resistente
difesa, anche ove si ritenesse che l’oggetto della legge impugnata fosse
riconducibile alla materia delle professioni, sostanzialmente diverso è
l’impianto della legge regionale ora in questione rispetto a quello della legge
regionale n. 18 del 2004, dichiarata incostituzionale con sentenza di questa Corte n. 40 del 2006.
Esaminando le
diversità fra le due leggi, la difesa della Regione Liguria rileva che quella
ora in questione, distinguendosi dalla precedente, non riconosce la qualifica
di operatore nel settore, né detta un elenco delle discipline bionaturali; non
delinea il percorso per conseguire il riconoscimento professionale, indicandone
durata, materie di apprendimento o modalità di svolgimento, né prevede il
superamento, al medesimo fine, di esami; non subordina l’esercizio della
attività di operatore nelle discipline del benessere alla iscrizione
nell’elenco regionale, né commina sanzioni a chi, non iscritto, svolga la
predetta attività o la svolga con modalità diverse rispetto ai termini
dell’iscrizione.
Aggiunge la
resistente che è la stessa normativa statale che, con riferimento all’ambito
cui si riferisce la legge censurata, rinvia alla normativa regionale. Infatti,
secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 2, della legge 1° febbraio 2006, n.
43 (Disposizioni in materia di professioni sanitarie infermieristiche,
ostetrica, riabilitative, tecnico sanitarie e della prevenzione e delega al
Governo per l’istituzione dei relativi ordini professionali), vi è competenza delle
Regioni nella individuazione e nella formazione dei profili di operatori di
interesse sanitario «non riconducibili alle professioni sanitarie» come
definite al precedente comma 1. Da ciò
Prosegue la resistente contestando la
pertinenza del riferimento al precedente costituito dalla sentenza della Corte costituzionale
n. 40 del 2006 e ribadendo che, stanti i contenuti normativi e le finalità
dell’intervento legislativo regionale, non sarebbe rinvenibile nella legge
impugnata alcuna violazione di principi fondamentali contenuti nella
legislazione statale.
In particolare, quanto alla istituzione
dell’elenco regionale per le discipline bionaturali,
2. – Con ricorso
del 30 novembre 2006, susseguente a deliberazione del Consiglio dei ministri
del 23 novembre 2006, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato in via principale
questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 3 e 4, dell’art. 2,
dell’art. 3, comma 1, nonché degli artt. 4, 5, 6 e 7 della legge della Regione
Veneto 6 ottobre 2006, n. 19 (Interventi per la formazione degli operatori di
discipline bio-naturali), pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione del
10 ottobre 2006. E’ opportuno precisare, dato che
Premette il
ricorrente che la legge regionale in questione, dopo aver previsto all’art. 1,
comma 3, che entro il termine di 180 giorni dalla entrata in vigore della
medesima legge,
Così brevemente riassunto il contenuto
della legge impugnata, il ricorrente ritiene che esso sia in contrasto con
l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Le censure, in
particolare, si rivolgono all’art. 1, comma 3, che prevede un elenco di
discipline bionaturali; all’art. 1, comma 4, il quale dà la definizione di
operatore nelle suddette discipline; all’art. 3, comma 1, che istituisce un Comitato
per il coordinamento delle discipline bionaturali il cui compito è, fra
l’altro, quello di valutare la inseribilità delle nuove discipline emergenti
nell’elenco di cui sopra.
Ad avviso del ricorrente, le
disposizioni impugnate sono in contrasto col principio fondamentale, più volte
affermato dalla Corte costituzionale, secondo il quale è riservata alla
legislazione statale la individuazione delle figure professionali, dei relativi
profili, percorsi formativi e titoli abilitanti nonché la istituzione di albi,
ordini e registri.
Nessun rilievo,
sempre secondo il ricorrente, ha il fatto che le discipline in questione non
abbiano specifico carattere sanitario, dato che il principio che riserva allo
Stato la competenza legislativa in materia di professioni non è riferibile solo
alle professioni sanitarie ma, come evidenziato anche dal recente decreto
legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in
materia di professioni, ai sensi dell’art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131), le riguarda tutte.
A ciò si aggiunga che non vale a
superare la dedotta illegittimità il fatto che la legge precisi che le
discipline medesime non sono riconducibili alle «attività di prevenzione, cura
e riabilitazione della popolazione erogate dal servizio sanitario nazionale» e
chi le pratica non prescrive farmaci, in quanto le espressioni legislative
hanno un contenuto così ampio che esse potrebbero, ciò nonostante, riguardare
attività curative che, essendo ancora prive sia di obbiettive evidenze scientifiche
che di riscontri empirici, non forniscono assicurazioni sulla loro
innocuità.
Precisa, ancora, il ricorrente che non
vale ad affermare la legittimità della legge in questione quanto previsto dalla
recente legge n. 43 del
Dato lo stretto vincolo esistente fra
le disposizioni dianzi indicate e il restante contenuto della legge regionale
n. 19 del 2006, assume l’Avvocatura dello Stato che la dichiarazione di
incostituzionalità delle prime deve essere estesa, ai sensi dell’art. 27 della
legge n. 87 del
2.1. – Si è costituita in giudizio
Preliminarmente la difesa della Regione
ne eccepisce la inammissibilità, stante la tardività della sua presentazione.
Riferisce, infatti, la difesa del
Veneto che in data 9 dicembre 2006, ultimo giorno utile per la impugnazione
della legge regionale, il ricorso in questione è stato consegnato al
«competente organo notificante» affinché fosse notificato alla Regione a mezzo
del servizio postale; il ricorso è, quindi, pervenuto presso la sede della
Regione in data 14 dicembre 2006.
Prosegue la resistente dichiarandosi
consapevole della esistenza della giurisprudenza della Corte costituzionale in
ordine alla scissione del momento perfezionativo della notificazione nei
riguardi del notificante rispetto a quello relativo al destinatario dell’atto;
tale orientamento, però, se applicato anche alle impugnazioni ex art. 127 della Costituzione,
determinerebbe un «vulnus al
principio di certezza del diritto regionale». A suo avviso, infatti, seguendo
il nuovo orientamento, sarebbe sostanzialmente eluso il termine per impugnare
le leggi regionali, previsto dall’art. 31, comma 2, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, essendo questo affidato «all’aleatorietà dei tempi di consegna a cura
del servizio postale». Ciò determinerebbe l’incertezza sulla definitiva
esenzione delle leggi regionali da ricorsi ex
art. 127 della Costituzione, impedendo la adozione degli atti normativi ed
amministrativi che «conseguono alla legge».
Quanto al merito delle censure,
Da quanto precede, la resistente fa
derivare la ascrivibilità della legge censurata alla materia della formazione
professionale e, in parte, a quella della tutela del consumatore, entrambe di
competenza regionale.
Ove, comunque, si
ritenga che la legge in esame interferisca con la disciplina delle professioni
sanitarie,
Considerato in diritto
1. – Con due distinti
ricorsi il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, rispettivamente, dell’art. 2, commi 1 e 2, nonché
degli artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della legge della Regione Liguria 14 marzo 2006,
n. 6 (Norme regionali in materia di discipline bionaturali per il benessere a
tutela dei consumatori), e dell’art. 1,
commi 3 e 4, dell’art. 2, dell’art. 3, comma 1, nonché degli artt. 4, 5, 6 e 7
della legge della Regione Veneto 6 ottobre 2006, n. 19 (Interventi per la
formazione degli operatori di discipline bio-naturali), deducendo, in ambedue i
casi, la violazione dell’art. 117, comma terzo, della Costituzione per avere il
legislatore regionale, sia della Liguria che del Veneto, ecceduto dai limiti
della propria competenza nella materia, di legislazione concorrente, delle
“professioni”, violando i principi fondamentali previsti dalla normativa
statale.
2. – I giudizi
scaturiti dai due ricorsi, attesa la evidente connessione fra i medesimi, vanno
riuniti per essere congiuntamente decisi.
3. – Le eccezioni preliminari di
inammissibilità dei ricorsi, rispettivamente sollevate dalla difesa della
Regione Liguria e da quella della Regione Veneto, debbono essere disattese in
quanto ambedue destituite di fondamento.
3.1. – Infatti, quanto al rilievo
formulato dalla Regione Liguria in ordine alla indeterminatezza (o erronea
indicazione) dei termini normativi della questione sollevata e alla asserita
carenza dei minimi requisiti argomentativi del ricorso introduttivo del giudizio,
questa Corte osserva che, secondo la propria costante giurisprudenza, nel caso
di ricorso in via principale, è necessario che il ricorrente identifichi
esattamente la questione sollevata nei suoi termini normativi, indicando le
norme costituzionali e ordinarie il cui rapporto di compatibilità o
incompatibilità costituisce l’oggetto della questione di costituzionalità, e
fornisca una, sia pur sintetica, argomentazione di merito a sostegno della
richiesta declaratoria di
incostituzionalità della legge (sentenze n. 64 del
2007, n. 139
del 2006 e n.
450 del 2005).
Nel caso che interessa, il ricorrente
Presidente del Consiglio dei ministri, al di là di un evidente lapsus calami in cui è incorso
nell’indicare la data della legge impugnata – attribuendole la data dell’11
marzo 2006 invece del 14 marzo 2006 – errore questo che, tuttavia, non ha avuto
alcuna efficacia decettiva, come è palesato dal fatto che la resistente Regione
non ha minimamente dubitato di quale fosse il provvedimento legislativo da
scrutinare, ha adeguatamente indicato sia le norme impugnate che il parametro
costituzionale di riferimento, argomentando anche sul dedotto rapporto di
incompatibilità fra dette disposizioni, tale da condurre, se riscontrato da
questa Corte, ad una declaratoria di incostituzionalità delle disposizioni
censurate.
3.2. – Quanto alla
eccepita inammissibilità del ricorso proposto nei confronti della Regione
Veneto, da questa ultima dedotta sulla base di una asserita tardività della sua
proposizione per essere stato lo stesso – anche se tempestivamente consegnato
all’ufficiale giudiziario per la notificazione – recapitato al Presidente della
Regione oltre il termine previsto dall’art. 31 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), questa Corte rileva che il ricorso deve
essere considerato ammissibile in forza dell’orientamento della più recente
giurisprudenza costituzionale secondo la quale, anche nei giudizi introdotti in
via principale di fronte alla Corte stessa, va tenuto distinto il momento in
cui la notificazione deve intendersi perfezionata nei confronti del notificante
– che coincide con la data della consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario –
rispetto al momento in cui essa si perfeziona per il destinatario dell’atto –
che coincide con la data in cui quest’ultimo lo riceve – (sentenza n. 383 del
2005).
Né hanno un qualche rilievo le
osservazioni formulate dalla Regione Veneto in ordine alla asserita situazione
di incertezza che la adozione di tale orientamento anche nella materia dei
ricorsi in via principale determinerebbe: basti sul punto osservare, per
escludere la concludenza giuridica di un tale argomento, che la pendenza del
termine per l’impugnazione della legge regionale da parte dello Stato non ha
alcuna valenza sospensiva della efficacia della legge regionale stessa, sicché
durante siffatta pendenza non è affatto precluso alla Regione dare corso alla
attuazione della legge anche, se necessario, tramite la adozione di atti
normativi o amministrativi conseguenti.
4. – Nel merito, i ricorsi sono
fondati.
4.1. – Osserva, infatti, questa Corte
che più volte, scrutinando la legittimità costituzionale di disposizioni di
legislazione regionale aventi ad oggetto la regolamentazione di attività di tipo
professionale, si è affermato che «la potestà legislativa regionale nella
materia concorrente delle “professioni” deve rispettare il principio secondo
cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario,
allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli
aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale. Tale
principio, al di là della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti
normativi, si configura infatti quale limite di ordine generale, invalicabile
dalla legge regionale» (sentenza n. 153 del 2006,
nonché, ex plurimis, sentenze n. 57 del
2007, n. 424
del 2006). Da ciò deriva che non è nei poteri delle Regioni dar vita a
nuove figure professionali.
Che nelle presenti
fattispecie ci si trovi di fronte a norme di fonte regionale attraverso le
quali si realizza la individuazione di nuove figure professionali, lo si desume
da una pluralità di elementi. In primo luogo dalla descrizione, sia pur
indeterminata, dei compiti assegnati agli operatori delle “discipline
bionaturali” per il benessere, compendiati, quanto alla legge della Regione
Liguria n. 6 del 2006, nella espressione contenuta nell’art. 2, commi 1 e 2,
con la quale si afferma che tali attività concorrono «a prevenire gli stati di
disagio fisici e psichici stimolando le risorse vitali proprie di ciascun
individuo», avendo come finalità «il mantenimento dello stato di benessere
della persona»; e, quanto alla legge della Regione Veneto n. 19 del 2006, nella
espressione contenuta nell’art. 1, comma 4, con la quale si definiscono le
caratteristiche cui deve essere finalizzata l’azione degli operatori in questo
settore, affermando che essi debbono operare «per la piena e consapevole
assunzione di responsabilità di ciascun individuo in relazione al proprio stile
di vita e per stimolare le risorse vitali della persona, intesa come entità
globale e indivisibile, attraverso metodi ed elementi naturali la cui efficacia
sia stata verificata». In secondo luogo la valenza istitutiva di nuove figure
professionali della impugnata normativa si desume dalla circostanza che sia
l’una legge che l’altra, rispettivamente all’art. 3 per ciò che concerne la
legge della Regione Liguria n. 6 del 2006 (la quale ai successivi artt. 4 e 5
determina i soggetti abilitati alla iscrizione e le condizioni per procedervi)
e all’art. 5 per ciò che concerne la legge della Regione Veneto n. 19 del 2006
(avendo la medesima previsto al precedente art. 4 le condizioni necessarie per
la iscrizione), prevedano la istituzione di un apposito elenco ove possono
iscriversi, sulla base del verificato possesso di specifici requisiti
attestanti una determinata qualificazione professionale, gli operatori delle
discipline bionaturali per il benessere.
Sul punto giova
ribadire che la istituzione di un registro professionale e la previsione delle
condizioni per l’iscrizione ad esso, prescindendosi dalla circostanza –
ancorché sottolineata da ambedue le difese resistenti – che tale iscrizione si
caratterizzi o meno per essere necessaria ai fini dello svolgimento della
attività cui l’elenco fa riferimento, hanno, già di per sé, «una funzione
individuatrice della professione», come tale preclusa alla competenza regionale
(sentenze n. 57
del 2007 e n.
355 del 2005).
4.2. – Né vale considerare, come invece
dedotto dalle difese della Regione Liguria e della Regione Veneto, che, essendo
obiettivo primario della legge quello di «tutelare il consumatore-utente», la
materia di riferimento dell’intervento legislativo sarebbe non quella delle
“professioni” ma quella della tutela dei consumatori: è, infatti, fin troppo
manifesto che nel caso in questione, pur ammettendo che lo scopo
dell’intervento legislativo sia anche quello di apprestare, attraverso
l’individuazione di uno standard
qualitativo, una forma di tutela per il consumatore, esso è evidentemente
attuato per il tramite della regolamentazione di una “professione” emergente –
come, del resto, ammesso da una delle due difese – allo stato carente di
autonoma disciplina.
Né vale a
giustificare i suddetti interventi del legislatore regionale l’argomentazione
che la disciplina rientrerebbe nell’ambito della formazione professionale: sia
per un evidente motivo di consequenzialità, per cui anche le attività di
formazione non possono che accedere ad ambiti professionali già riconosciuti
con l’osservanza, sia da parte dello Stato che delle Regioni, dei rispettivi
piani di competenza; sia poi, in modo specifico con riferimento alle discipline
bionaturali, per la circostanza che già questa Corte ha avuto modo di
pronunciarsi in detta materia affermando, con la sentenza n. 424 del
2005, relativa alla legge della Regione Piemonte 31 maggio 2004, n. 13
(Regolamentazione delle discipline bio-naturali), che dai principi fondamentali
ricavabili dalla legislazione statale «non si trae alcuno spunto che possa
consentire iniziative legislative regionali nell’ambito cui si riferisce la
legge impugnata».
4.3. – Egualmente non pertinente è il
riferimento al contenuto dell’art. 1, comma 2, della legge 1° febbraio 2006, n.
43 (Disposizioni in materia di professioni sanitarie infermieristiche,
ostetrica, riabilitative tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al
Governo per la istituzione dei relativi ordini professionali), secondo il quale
«Resta ferma la competenza delle regioni nell’individuazione e formazione dei
profili di operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni
sanitarie». Infatti, per un verso tali profili vanno riferiti esclusivamente ad
attività aventi carattere “servente” ed “ausiliario” rispetto a quelle
pertinenti alle professioni sanitarie – peraltro ad un livello inferiore
rispetto a quello proprio delle «arti ausiliarie delle professioni sanitarie»,
anche esse rientranti nella materia delle «professioni di cui all’art. 117,
terzo comma, Cost.» (sentenze n. 426 del
2006, n. 319
del 2005 e n.
353 del 2003) – carattere questo non ravvisabile nell’attività
dell’operatore delle discipline bionaturali del benessere. Per altro verso,
detta disposizione va, comunque, letta non disgiuntamente da quanto, invece,
contenuto nell’art. 1, comma 3, del coevo decreto legislativo 2 febbraio 2006,
n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai
sensi dell’articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131), il quale, ribadendo
un principio, come dianzi osservato, già qualificato dalla giurisprudenza della
Corte come limite della competenza legislativa regionale nella materia delle
“professioni”, prevede che «la potestà
legislativa regionale si esercita sulle professioni individuate e definite
dalla normativa statale». Del resto, poiché la suddetta disposizione
legislativa inizia con la seguente
espressione: «Resta ferma la competenza delle Regioni» in materia, ne deriva
che essa non può essere invocata per rivendicare ampliamenti di competenza.
5. – Poiché le
restanti disposizioni contenute nelle due leggi regionali presentano una
inscindibile connessione con quelle, rispettivamente, oggetto di specifica
impugnazione, tale che senza queste ultime, le medesime restano prive di
autonoma portata normativa, la declaratoria di illegittimità costituzionale va,
di conseguenza, estesa all’intero testo delle due leggi regionali.
per questi motivi
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, commi
1 e 2, nonché degli artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della legge della Regione Liguria
14 marzo 2006, n. 6 (Norme regionali in materia di discipline bionaturali per
il benessere a tutela dei consumatori), e, per conseguenza, della restante
parte della intera legge;
dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 1, commi 3 e 4, dell’art. 2, dell’art. 3, comma 1, nonché degli artt.
4, 5, 6 e 7 della legge regionale del Veneto 6 ottobre 2006, n. 19 (Interventi
per la formazione degli operatori di discipline bio-naturali), e, per
conseguenza, della restante parte della intera legge.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10
luglio 2007.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in