SENTENZA N. 426
composta dai
signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato
la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 13, c. 6, secondo e
terzo periodo, del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in
materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali, a norma dell’art. 55 della legge 17 maggio 1999, n. 144),
promossi con ordinanze del 24 febbraio 2004 dal Tribunale di Pisa nel
procedimento civile vertente tra Ottavio Daniele Pardossi
e l’Inail e del 21 novembre 2005 dal Tribunale di
Trieste nel procedimento civile vertente tra Giorgio Filippi
e l’Inail, rispettivamente iscritte al n. 431 del
registro ordinanze 2004 e al n. 55 del registro ordinanze 2006 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, edizione straordinaria del 3 giugno 2004 e nel n. 10, prima serie
speciale, dell’anno 2006.
Visti gli atti di costituzione dell’Inail,
di Giorgio Filippi e del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell’udienza pubblica del 7 novembre 2006 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
uditi gli avvocati Giorgio Antonini per Giorgio Filippi,
Luigi
Ritenuto in fatto
1.
Nel corso di un giudizio, promosso da Ottavio
Daniele Pardossi - già titolare di rendita ragguagliata
al 14 per cento di inabilità lavorativa, in conseguenza di un precedente
infortunio sul lavoro verificatosi prima dell’entrata in vigore del decreto
legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, a norma dell’art.
55 della legge 17 maggio 1999, n. 144) - nei confronti dell’Istituto
nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali (INAIL) per il conseguimento delle prestazioni assicurative
dovute per un successivo infortunio sul lavoro subìto
il 31 maggio
Quanto
alla dedotta violazione dell’art. 76 Cost., lamenta
il rimettente che il legislatore delegato ha superato i limiti della delega di
cui all’art. 55 della legge 17 maggio 1999, n. 144 (Misure in materia di
investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all’occupazione
e della normativa che disciplina l’INAIL, nonché disposizioni per il riordino
degli enti previdenziali): mentre questa affidava al Governo il preciso compito
di estendere l’oggetto dell’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali, ricomprendendovi la copertura
del rischio “danno biologico”, fermi restando i livelli di sicurezza sociale
fino ad allora garantiti, di fatto si è realizzato un vero e proprio
“intervento demolitore” del meccanismo già prefigurato dall’art. 80 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle
disposizioni per l’assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali) tutte
le volte in cui – come nel caso in esame – la percentuale di inabilità
riportata nell’infortunio successivo non sia idonea né a garantire un ristoro
capitalizzato, perché inferiore al 6 per cento, né un incremento della rendita.
Quanto
alla denunciata violazione dell’art. 38, secondo comma, Cost.,
osserva il rimettente che la previsione della franchigia di indennizzo da parte
del legislatore delegato non è conforme al parametro evocato risolvendosi in
una vera e propria ablazione del diritto ad ottenere i «mezzi adeguati alle
esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia,
disoccupazione involontaria»
Secondo
il giudice a quo, anche il parametro
dell’eguaglianza tra cittadini risulterebbe leso dalla norma censurata, potendo
accadere che, per patologie identiche, si abbiano trattamenti diversi, a
seconda che la loro coesistenza si ponga a cavallo tra il vecchio e il nuovo
regime, ovvero esclusivamente nel nuovo. In particolare, restano
irragionevolmente penalizzati quei lavoratori le cui inabilità ricevono
trattamento dalle due discipline, mentre per gli altri il meccanismo di calcolo
è unicamente quello indicato dall’art. 80 del testo unico, riformulato
nell’art. 13, comma 5, della legge n. 38 del 2000.
2.
Identica questione di legittimità costituzionale è stata sollevata - con
riferimento alla medesima norma ed ai medesimi parametri costituzionali – dal
Tribunale di Trieste con ordinanza del 21 novembre 2005, nel corso di un
giudizio promosso da Giorgio Filippi, già titolare di
una rendita per “broncopatia” ragguagliata al 15 per
cento di inabilità lavorativa, nei confronti dell’ INAIL, per il conseguimento
delle prestazioni assicurative dovute in dipendenza di una patologia asbestosica, di origine professionale, produttiva di un danno biologico nella misura
del 5 per cento, denunciata in data posteriore al 25 luglio 2000.
In
aggiunta alle argomentazioni già esposte dal Tribunale di Pisa, il rimettente osserva che il d.lgs. n. 38 del 2000 non ha modificato affatto il
principio generale in tema di assicurazione antinfortunistica secondo cui, ove
gli infortuni o le malattie si verifichino in tempi diversi, non si procede a
più rendite, ma se ne eroga una sola, al fine di valutare globalmente la
riduzione dell’attitudine lavorativa sulla base di un apprezzamento unitario di
tutti gli esiti invalidanti, e ciò tanto nel caso in cui l’ulteriore evento lesivo
abbia una valenza autonoma ai fini della costituzione della rendita, quanto nel
caso in cui esso non raggiunga la soglia invalidante; principio che trova
applicazione anche quando l’inabilità sia derivata in parte da infortunio sul
lavoro e in parte da malattia professionale (art. 132 del d.P.R.
n. 1124 del 1965).
Con riferimento al
denunciato eccesso di delega, l’Istituto osserva che i princípi
e criteri direttivi enunciati dalla legge di delegazione vanno ricostruiti
tenendo conto della disciplina complessiva e delle finalità che ispirano la
delega, laddove il rimettente si è riferito alla sola lettera s) dell’art. 55, comma 1, della legge n.
144 del 1999, avulsa dal suo contesto. Nel caso di specie, la complessiva
revisione del sistema di indennizzo prima vigente si poneva come
imprescindibile presupposto logico-giuridico per il razionale esercizio della
delega, al fine di evitare che una operazione meramente additiva producesse
eccessi di indennizzo in alcuni casi, o vuoti di tutela in altri.
Ad avviso dell’Istituto
previdenziale, la norma impugnata, a differenza di quanto previsto dall’art. 74
del testo unico del 1965, che poneva a fondamento del diritto alla rendita la
perdita dell’attitudine al lavoro, commisura le prestazioni indennitarie
al grado di accertata menomazione dell’integrità psico-fisica. D’altra parte,
diverse sono anche le conseguenze – sotto il profilo della misura, della
tipologia e dell’oggetto delle prestazioni indennitarie
– delle distinte tipologie di postumi permanenti prese in considerazione dai
due regimi. Ne consegue che la situazione del soggetto colpito da due eventi
lesivi ricadenti in diverso regime, e quindi portatore di inabilità
disomogenee, non è sovrapponibile a quella del soggetto che sia stato colpito
da più eventi lesivi ricadenti nello stesso regime.
4.
Si è costituito in giudizio uno dei due ricorrenti, Giorgio Filippi,
il quale ha condiviso in pieno le motivazioni addotte dal Tribunale di Trieste.
5. E’ intervenuto il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
Generale dello Stato, invocando la declaratoria di inammissibilità, o,
comunque, di infondatezza della questione.
L’Avvocatura erariale
rileva che i nuovi criteri di calcolo degli indennizzi per inabilità permanente
connessi al danno biologico non sono affatto confrontabili con quelli previsti
dalla precedente normativa. L’unificazione delle inabilità – secondo
l’interveniente – può avvenire solo a parità di parametri di calcolo e,
conseguentemente, per eventi verificatisi in vigenza della nuova disciplina.
Secondo
l’Avvocatura, lungi dall’eccedere l’ambito della delega, la norma impugnata si
inquadra armonicamente nel nuovo sistema caratterizzato da una rimodulazione
delle rendite e dell’ammontare dei premi che sono stati ricalibrati
in vista della risarcibilità del danno biologico,
scelta questa del tutto ragionevole e come tale insindacabile della Corte
costituzionale.
Considerato in diritto
1. I Tribunali di Pisa e
di Trieste, con due ordinanze di identico contenuto, sollevano questione di
legittimità costituzionale – in riferimento agli artt.
3, secondo comma, 38, secondo comma, e
76 della Costituzione – dell’art. 13, comma 6, secondo e terzo periodo, del
decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in materia di
assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali a
norma dell’art. 55, comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144), nella parte
in cui non consente di procedere ad una valutazione complessiva dei postumi
conseguenti ad infortuni sul lavoro o malattie professionali verificatisi o
denunciati prima della data di entrata in vigore del decreto ministeriale 12
luglio 2000 (Approvazione di «Tabella delle menomazioni»; «Tabella di
indennizzo danno biologico»; «Tabella dei coefficienti»; relative al danno
biologico ai fini della tutela dell’assicurazione contro gli infortuni e le
malattie professionali) e di quelli intervenuti dopo tale data.
Secondo
i rimettenti, la disposizione censurata violerebbe sia l’art. 76 Cost., per aver ecceduto i limiti fissati dalla legge di
delega; sia l’art. 38, secondo comma, Cost, perché,
attraverso l’introduzione di franchigie di indennizzo, avrebbe pregiudicato il
diritto dell’assicurato ad ottenere i mezzi adeguati alle esigenze di vita in
caso di infortunio o malattia professionale; sia l’art. 3, secondo comma, Cost., per aver irrazionalmente previsto, per medesime
patologie conseguenti all’attività lavorativa, trattamenti diversi, a seconda
che esse si manifestino a cavallo fra il vecchio e il nuovo regime, ovvero solo
nel nuovo.
3.
La questione non è fondata.
3.1.
Quanto al denunciato eccesso di delega, va rilevato, in via generale, che i princípi e criteri direttivi enunciati dalla legge di
delegazione vanno ricostruiti tenendo conto del complessivo contesto normativo
e delle finalità che hanno ispirato il provvedimento. Peraltro, l’art. 76 Cost.
non impedisce l’emanazione di norme che rappresentino
un coerente sviluppo e, se del caso, anche un completamento delle scelte
espresse dal legislatore delegante (sentenze n. 198 del
1998 e n.
117 del 1997).
In
questa ottica, dev’essere considerato l’art. 55 della
legge 17 maggio 1999, n. 144. Esso, nel delegare il Governo ad emanare uno o
più decreti legislativi al fine di ridefinire taluni aspetti dell’assetto
normativo in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali, ha indicato, alla lettera s), tra i principi ed i criteri direttivi, la previsione,
nell’ambito del sistema di indennizzo e di sostegno sociale, proprio del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle
disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e
le malattie professionali), «di un’idonea copertura e valutazione indennitaria del danno biologico, con conseguente
adeguamento della tariffa dei premi».
Orbene, considerato che
l’originario sistema di calcolo dell’indennizzo per inabilità permanente
erogato dall’Istituto, configurato dal d.P.R. n. 1124
del 1965, era modellato su parametri mutuati dal tradizionale meccanismo di
calcolo del danno patrimoniale, l’attuazione della delega, con l’introduzione
della categoria del danno biologico nell’ambito indennitario,
non poteva non comportare una profonda revisione del sistema complessivo delle
prestazioni economiche da inabilità permanente.
Mentre, infatti, nel
precedente sistema l’INAIL erogava prestazioni economiche riferite
all’attitudine al lavoro che di fatto già comprendevano, in parte o per intero,
il danno biologico, la nuova disciplina copre esplicitamente tale danno
all’art. 13, precisando che «le prestazioni per il ristoro del danno biologico
sono determinate in misura indipendente dalla capacità di produzione del
reddito del danneggiato» (art. 13, comma 1). Il d.lgs.
n. 38 del
3.2.
Quanto alla dedotta violazione dell’art. 3 Cost., è
sufficiente osservare che la separata considerazione degli eventi lesivi
ricadenti sotto la disciplina dell’art. 13, rispetto a quelli pregressi, è
conseguenza di una ragionevole scelta discrezionale del legislatore e quindi
rispettosa del principio di eguaglianza. L’obiettiva differenza dei parametri
valutativi e delle conseguenze indennizzabili richiedeva
un’articolazione che tenesse conto delle diversità ed al tempo stesso non
lasciasse, nell’ambito di ciascuno dei diversi regimi, alcun vuoto di tutela
(sul punto si veda la sentenza n. 71 del
1990, concernente la legittimità della mancata valutazione complessiva di
più inabilità permanenti contratte in settori lavorativi diversi,
rispettivamente industriali e agricoli, e ciò proprio in considerazione delle
difformità esistenti nei due settori in termini sia di presupposti del rapporto
assicurativo, sia di obblighi contributivi, nonché di criteri di valutazione
della efficacia invalidante delle menomazioni fisiche in ciascuno dei contesti
lavorativi).
La
ragionevolezza della norma censurata va affermata con riferimento non soltanto
alle opzioni di fondo poste a base del nuovo sistema, ma anche alla particolare
disciplina, dettata dalla norma medesima, per le menomazioni preesistenti
rispetto a quelle intervenute dopo l’entrata in vigore del nuovo sistema.
In ordine a quest’ultimo aspetto,
compatibile con il principio dettato dall’art. 3, secondo comma, Cost. deve
considerarsi la diversa disciplina riservata agli eventi lesivi ratione temporis, atteso
che il fluire del tempo costituisce elemento di per sé idoneo a differenziare
le situazioni soggettive (v. ex plurimis, sentenza n. 342 del
2006).
Giova rammentare, del
resto, che questa Corte, nel decidere una fattispecie analoga a quella in
esame, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 14 del decreto legge 22 maggio 1993, n. 155
(Misure urgenti per la finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla
legge 1° giugno 1993, n. 243, nella parte in cui individua, con decorrenza dal
1° giugno 1993, ai fini del riconoscimento del diritto a prestazioni e del
calcolo della rendita da infortunio sul lavoro o malattia professionale in
agricoltura, condizioni e parametri diversi da quelli previsti dalla precedente
normativa (ordinanza
n. 108 del 2002).
Dalla rilevata
legittimità costituzionale della delimitazione temporale dell’applicabilità
dell’art. 13, discende la non contrarietà a Costituzione del sesto comma della
stessa disposizione nella parte in cui non prevede la possibilità di
unificazione dei postumi di eventi ricadenti sotto il regime del d.P.R. n. 1124 del 1965 con quelli di eventi disciplinati
dall’art. 13 del d. lgs. n. 38 del 2000.
La scelta del legislatore
trova spiegazione nella oggettiva impossibilità – nel caso contemplato dalla
norma impugnata – di considerare unitariamente i postumi permanenti
disomogenei, essendo valutati, gli uni, in termini di riduzione dell’attitudine
al lavoro, e gli altri, in termini di menomazione dell’integrità psicofisica,
con criteri necessariamente diversi tra loro (cfr. le
tabelle allegate al d.P.R. n. 1124 del 1965, e le
tabelle delle menomazioni per gli eventi disciplinati dall’art. 13 del d.lgs. n. 38 del 2000).
3.3. Quanto all’art. 38
secondo comma, Cost., si deve osservare che esso
rimette alla discrezionalità del legislatore la determinazione dei tempi, dei
modi e della misura delle prestazioni sociali sulla base di un razionale
contemperamento con la soddisfazione di altri diritti, anch’essi
costituzionalmente garantiti, e nei limiti delle compatibilità finanziarie. Del
resto, l’assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali non è
ispirata al criterio della piena socializzazione del rischio, giacché il d.P.R. n. 1124 del 1965 circoscrive l’ambito della sua
operatività in relazione sia all’aspetto oggettivo, che a quello
soggettivo (sentenze
n. 17 del 1995 e n. 310 del 1994).
In
tale prospettiva l’adeguatezza della tutela assicurata dal d.lgs.
n. 38 del 2000 dev’essere valutata tenendo presente
l’innovazione legislativa nel suo complesso.
Sotto
questo aspetto non può negarsi che la nuova disciplina è migliorativa rispetto
al precedente regime, prevedendo essa non solo l’abbassamento del grado minimo
indennizzabile dall’11 per cento al 6 per cento, ma anche l’estensione della
copertura a tipologie di danni prima non contemplate, oltre ad una maggiore
personalizzazione dell’indennizzo.
Parimenti
non contrastante con il parametro costituzionale in esame, appare la disciplina
particolare della valutazione delle inabilità preesistenti all’entrata in
vigore del nuovo regime, in occasione di un nuovo infortunio o di una nuova
malattia professionale.
In
caso di evento lesivo posteriore al 25 luglio 2000 preceduto da altra
menomazione già indennizzata, il nuovo sistema assicura una prestazione
aggiuntiva ove la lesione posteriore sia di grado superiore al 5 per cento. In
questa ipotesi, l’assicurato, oltre all’indennizzo in capitale o rendita,
spettante ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. n. 38 del
2000, continuerà a percepire la rendita corrisposta ai sensi della disciplina
precedente; rendita alla quale si applicheranno tutti gli istituti giuridici
già previsti dal testo unico del 1965 (revisione, rivalutazione, quote
integrative).
Se
invece, la menomazione precedente non sia stata indennizzata, il danno
biologico sopravvenuto sarà rapportato non all’integrità psico-fisica completa,
ma a quella ridotta per effetto della
preesistente menomazione.
Da un simile quadro
complessivo risulta dunque che la tutela approntata dal nuovo sistema non
configge con il canone costituzionale invocato.
3.4. In conclusione, la
separata considerazione degli eventi lesivi ricadenti sotto la disciplina
dell’art. 13, rispetto a quelli pregressi, costituisce una logica conseguenza
di una razionale scelta discrezionale del legislatore, nel pieno rispetto degli
artt. 76, 3 e 38 Cost., fondata sull’obiettiva differenza dei parametri
valutativi e delle conseguenze indennizzabili ed articolata in modo tale da non
lasciare, nell’ambito di ciascuno dei diversi regimi, alcun vuoto di tutela (si
veda la sentenza
n. 71 del 1990).
Per questi motivi
riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13,
comma 6, secondo e terzo periodo, del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n.
38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e
le malattie professionali a norma dell’art. 55, comma 1, della legge 17 maggio
1999, n. 144), sollevata, in riferimento agli artt.
3, secondo comma, 38, secondo comma, e 76 della Costituzione, dal Tribunale di
Pisa e dal Tribunale di Trieste con le ordinanze in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2006.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Luigi MAZZELLA,
Redattore
Giuseppe DI PAOLA,
Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 19 dicembre
2006.