SENTENZA N. 49
ANNO 2006
Commenti alla decisione di
I. Gabriella Rosa, Guida alla lettura della sentenza
n. 49/06 in tema di 'condono edilizio straordinario (per gentile concessione della Rivista telematica Federalismi.it )
II. B. Molinaro, Nuovo condono edilizio
e leggi regionali. Il caso “Campania”: no
della Consulta alla legge fuori tempo massimo (per gentile concessione
della Rivista telematica Lexitalia.it)
III. Daria de Pretis , Condono edilizio e Regioni: la Corte mantiene le sue
promesse (per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- Giuseppe TESAURO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 26, comma 4; 29, comma 2 (e ivi richiamato art. 8, comma 3); 32; 33, commi 1, 2, 3 (eccettuata lettera d) e 4; 34, commi 1 e 2, lettera a), della legge della Regione Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza e controllo dell’attività edilizia ed applicazione della normativa statale di cui all’articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326); dell’articolo 2, commi 1, 2, 5, lettera c), e 6, della legge della Regione Toscana 20 ottobre 2004, n. 53 (Norme in materia di sanatoria edilizia straordinaria); dell’articolo 3, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Marche 29 ottobre 2004, n. 23 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi); degli articoli 1, comma 1, limitatamente alle parole «salvo quanto disposto dalla presente legge»; 2, commi 1 e 2; 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia di illeciti edilizi); dell’articolo 3, commi 1, lettere a) e c), e 3, della legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di condono edilizio); degli articoli 19; 20, comma 1, lettere a) e c); 21, comma 1, lettere c), d), e) ed h), e 27, comma 4, della legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21 (Norme sulla vigilanza, responsabilità, sanzioni e sanatoria in materia edilizia); e degli articoli 1; 3 (eccettuate le lettere b) e d) del comma 2); 4; 6, commi 1, 2 e 5; 8, della legge della Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32 così come modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 di conversione e successive modifiche ed integrazioni), promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 20, il 27, il 29 dicembre 2004, il 7 e il 13 gennaio 2005 e depositati in cancelleria il 23, il 30 dicembre 2004 e il 7, l’11 e il 19 gennaio 2005 ed iscritti ai nn. 114 e 115 del registro ricorsi 2004 e ai nn. 2, 3, 7, 8 e 9 del registro ricorsi 2005.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Emilia-Romagna, Toscana, Marche, Lombardia, Veneto, Umbria e Campania;
udito nell’udienza pubblica del 13 dicembre 2005 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Giuseppe
Nucaro per il Presidente del Consiglio dei ministri, Giandomenico Falcon e
Fabio Dani per
Ritenuto
in fatto
1. – Con ricorso n. 114 del 2004,
notificato il 20 dicembre 2004 e depositato il 23 dicembre 2004, il Presidente
del Consiglio di ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, ha impugnato alcune disposizioni della legge regionale
dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza
e controllo dell’attività edilizia ed applicazione della normativa statale di
cui all’articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con
modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), e segnatamente l’art. 26,
comma 4, l’art. 29, comma 2 (e, per quanto ivi richiamato, l’art. 8, comma 3),
l’art. 32, l’art. 33, commi da
Con ricorso n. 115 del 2004, notificato
il 27 dicembre 2004 e depositato il 30 dicembre 2004, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 2, commi 1, 2, 5 (limitatamente alla
lettera c) e 6, della legge della
Regione Toscana 20 ottobre 2004, n. 53 (Norme
in materia di sanatoria edilizia straordinaria).
Con ricorso n. 2 del 2005,
notificato il 29 dicembre 2004 e depositato il 7 gennaio 2005, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 3 (eccettuato il comma 4) della
legge della Regione Marche 29 ottobre 2004, n. 23 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi).
Con ricorso n. 3 del 2005,
notificato il 29 dicembre 2004 e depositato il 7 gennaio 2005, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, comma 1 (limitatamente alle
parole «salvo quanto disposto dalla presente legge»), l’art. 2, commi 1 e 2, e
l’art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia di
illeciti edilizi).
Con ricorso n. 7 del 2005, notificato
il 7 gennaio 2005 e depositato in data 11 gennaio 2005, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l’art 3, commi 1, lettera a) e c),
e 3, della legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di condono edilizio).
Con ricorso n. 8 del 2005,
notificato il 7 gennaio 2005 e depositato in data 11 gennaio 2005, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione
Umbria 3 novembre 2004, n. 21 (Norme sulla
vigilanza, responsabilità, sanzioni e sanatoria in materia edilizia),
limitatamente all’art. 20, comma 1, lettere a)
e c); all’art. 21, comma 1, lettere c), d)
e) ed h); agli artt. 19 e 27, comma 4 (tali ultime due disposizioni sono
impugnate in virtù della loro asserita «connessione” con le altre).
Con ricorso n. 9 del 2005,
notificato il 13 gennaio 2005 e depositato il 19 gennaio 2005, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, l’art. 3 (eccettuate le
lettere b e d del comma 2), l’art. 4, l’art. 6 (soltanto i commi
1, 2 e 5) e l’art. 8 della legge della Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10
(Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269, articolo 32, così come modificato dalla legge 24
novembre 2003, n. 326, di conversione e successive modifiche ed integrazioni).
Le disposizioni impugnate, nella
prospettazione del ricorrente, incorrerebbero nella violazione degli artt. 3
(sotto diversificati profili), 42, 81, 97, 117, secondo comma, lettere a), e),
l), s), 117, terzo comma, 119 della Costituzione, nonché del principio
di autonomia degli enti locali.
Inoltre, per ciò che riguarda
tutte le disposizioni impugnate della legge n. 10 del 2004 della Regione
Campania, il ricorrente rileva che questa legge sarebbe stata emanata il 18
novembre 2004, e dunque quando era oramai scaduto il termine del 12 novembre
2004 stabilito dall’art. 5, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della
spesa pubblica), convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2004,
n. 191. Pertanto si dovrebbe verificare la legittimità costituzionale di tutte
le disposizioni impugnate alla luce dell’art. 117, terzo comma, Cost. e del
principio di «leale collaborazione».
2. – In particolare, in relazione
alla legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004, l’Avvocatura generale
dello Stato afferma la illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 26,
comma 4, il quale dispone che «le opere edilizie autorizzate e realizzate in
data antecedente all’entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme sulla edificabilità dei suoli),
che presentino difformità eseguite nel corso dell’attuazione del titolo
edilizio originario, si ritengono sanate, fermo restando il rispetto dei
requisiti igienico-sanitari e di sicurezza», poiché violerebbe l’art. 117,
terzo comma, Cost., dal momento che introdurrebbe – peraltro in contrasto con
la tendenza alla riduzione dell’ambito applicativo della sanatoria propria di
altre norme della stessa legge regionale – «una sanatoria straordinaria
gratuita ed ope legis non sorretta da
alcun principio fondamentale determinato dallo Stato, e contrastante con le
esigenze della finanza pubblica»; inoltre la medesima norma violerebbe l’art. 3
Cost., in quanto introdurrebbe una discriminazione tra i proprietari basata
sulla diversa collocazione temporale degli illeciti, consentendo la sanatoria ex
lege solo per quelli più risalenti nel tempo;
b) e c) dell’art. 29, comma 2, il quale
stabilisce che «qualora in sede di definizione della domanda di sanatoria o di
controlli successivi alla stessa sia accertato che la asseverazione del
professionista abilitato» contenga dichiarazioni non veritiere, rilevanti ai
fini del conseguimento del titolo, «trova applicazione quanto disposto
dall’articolo 8, comma 3», nonché dell’art. 8, comma 3, per quanto richiamato
dall’art. 29, secondo il quale «nel caso in cui il titolo abilitativo contenga
dichiarazioni non veritiere del progettista necessarie ai fini del conseguimento
del titolo stesso, l’Amministrazione comunale ne dà notizia all’Autorità
giudiziaria nonché al competente Ordine professionale, ai fini dell’irrogazione
delle sanzioni disciplinari», in quanto entrambe le summenzionate disposizioni
violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione
alla materia dell’«ordinamento civile e penale», nonché dell’art. 117, terzo
comma, Cost. in quanto contrasterebbero con la competenza statale concorrente
in materia di «professioni»;
d) dell’art. 32, il
quale disciplina in linea generale gli interventi non ammessi a sanatoria,
aggiungendo a quelli ritenuti tali dalla normativa statale di principio, anche
gli interventi e le opere «per la cui realizzazione siano stati utilizzati
contributi pubblici erogati successivamente al
e) dell’art. 33, comma
1, il quale dispone che «in tutto il territorio della Regione non è ammesso il
rilascio dei titoli in sanatoria per la costruzione di nuovi manufatti edilizi
fuori terra o interrati realizzati in contrasto con la legislazione urbanistica
o con le prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data del 31
marzo 2003». Tale disposizione violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost.,
perché, escludendo dalla assoggettabilità al condono edilizio i nuovi
manufatti, contrasterebbe con la norma statale di principio di cui all’art. 32,
comma 25, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, della legge 24
novembre 2003, n. 326, secondo la quale non può essere esclusa – ma,
eventualmente, soltanto delimitata – la sanabilità delle nuove costruzioni
residenziali di modeste dimensioni realizzate in contrasto con gli strumenti
urbanistici. Contrasterebbe, inoltre, con l’art. 117, secondo comma, lettere a)
ed e), Cost., in quanto inciderebbe nelle materie – affidate alla
competenza esclusiva dello Stato – «dei rapporti con l’Unione europea», della
«moneta» e «del sistema tributario e contabile dello Stato», nonché con l’art.
117, terzo comma, con l’art. 119 Cost. e la potestà statale di coordinamento
della finanza pubblica, con l’art. 81 Cost. in quanto inciderebbe negativamente
sulla copertura finanziaria di molte leggi di spesa che «fanno affidamento sul
gettito del condono edilizio», determinando una «indebita turbativa
dell’equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme»; con l’art. 3, Cost., in
quanto la restrizione dell’ambito applicativo della disciplina statale del
condono edilizio comporterebbe una violazione del principio di uguaglianza; con
l’art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. relativamente alla competenza statale esclusiva in materia di ordinamento
civile e penale, dal momento che la medesima tipologia di illecito urbanistico
riceverebbe nella Regione, per effetto dell’applicazione della norma impugnata,
un diverso trattamento giudiziario;
f) dell’art. 33, commi
2 e 3, nella parte in cui riduce in modo sostanziale l’ammissibilità della
sanatoria per gli ampliamenti e le sopraelevazioni, discostandosi dai limiti
previsti dall’art. 32, comma 25, decreto-legge n. 269 del 2003. Tale
disposizione violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., perché, riducendo
irrazionalmente e irragionevolmente l’ambito degli interventi ammessi al
condono edilizio, contrasterebbe con l’art. 32, comma 25, del decreto-legge
n. 269 del 2003, l’art. 117, secondo comma, lettere a) ed e), l’art. 117,
terzo comma, nonché l’art. 119 Cost., in quanto ridurrebbe il gettito
finanziario previsto dalla normativa statale sul condono edilizio, in tal modo
incidendo su materie di competenza statale esclusiva («rapporti dello Stato con
l’Unione europea», «moneta») e concorrente («coordinamento della finanza
pubblica»); l’art. 81 Cost. in quanto avrebbe effetto sulla copertura
finanziaria di molte leggi di spesa che «fanno affidamento sul gettito del
condono edilizio», determinando una «indebita turbativa dell’equilibrio
finanziario del Paese nel suo insieme»; l’art. 3, Cost., in quanto la
restrizione dell’ambito applicativo della disciplina statale del condono
edilizio comporterebbe una violazione del principio di uguaglianza; l’art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. in
relazione alla competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile e
penale, dal momento che la medesima tipologia di illecito urbanistico
riceverebbe, per effetto dell’applicazione della norma impugnata, un diverso
trattamento giudiziario; l’art. 3 Cost. nella parte in cui introduce, per gli
edifici bifamiliari (art. 32, comma 3, lettera b), un limite (
g) dell’art. 33, comma
3 (ad eccezione della lettera d), concernente gli ampliamenti e le
sopraelevazioni di manufatti esistenti, e dell’art. 34, comma 2, concernente
gli interventi di ristrutturazione edilizia, nella parte in cui ammettono
(soltanto) la sanatoria straordinaria di interventi edilizi «che siano conformi
alla legislazione urbanistica ma che contrastino con le prescrizioni degli
strumenti urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003», poiché violerebbero
l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto contrasterebbero con la normativa
statale di principio relativa alla individuazione degli interventi ammissibili
a sanatoria, non essendo chiara la portata del requisito della conformità alla
legislazione urbanistica e potendo esso determinare una ridottissima
possibilità di applicazione del condono, anche in relazione ad abusi minori;
h) dell’art. 33, comma
4, il quale stabilisce che «qualora gli ampliamenti di cui al comma 3, lettera a),
punto 1), riguardino edifici con originaria funzione diversa da quella
abitativa, tali immobili sono obbligati a mantenere una destinazione d’uso non
abitativa nei venti anni successivi alla data di entrata in vigore della
presente legge», nella parte in cui vincola per venti anni la destinazione
d’uso degli immobili condonati, poiché violerebbe gli artt. 3, 117, secondo
comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, 119, 81 Cost.,
«l’autonomia degli enti locali in relazione all’esercizio della potestà
urbanistica», l’art. 42 Cost. e la disciplina costituzionale della proprietà
privata;
i) e l) dell’art. 34, comma 1, il quale
esclude dalla sanatoria gli interventi di ristrutturazione edilizia «realizzati
in contrasto con la legislazione urbanistica o con le prescrizioni degli
strumenti urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003, fatto salvo quanto
disposto dal comma 2», senza «distinguere tra ristrutturazioni per le quali è
necessario permesso di costruire e ristrutturazioni a volumetria e superficie
utile lorda invariate» (che non comportano, di regola, alterazioni del carico
urbanistico, e dunque non implicano oneri per la riqualificazione urbana a
carico delle comunità locali), nonché dell’art. 34, comma 2, il quale ammette a
sanatoria gli interventi di ristrutturazione purché ricorrano le condizioni
elencate e siano conformi alla legislazione urbanistica, ed in particolare, la
lettera a), la quale ammette a sanatoria gli interventi di
ristrutturazione edilizia che «non comportino aumento delle unità immobiliari,
fatte salve quelle ottenute attraverso il recupero ai fini abitativi dei
sottotetti, in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari», poiché
violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto contrasterebbero con la
normativa statale di principio che non prevede tali limitazioni.
3. – Con riguardo alla legge
regionale della Toscana n. 53 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato
afferma la illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 2, comma
1, nella parte in cui ammette alla sanatoria edilizia soltanto «le opere e gli
interventi (…) realizzati con variazioni essenziali dal titolo abilitativo o
comunque in difformità rispetto ad esso», escludendo dall’ambito di
applicazione del condono gli immobili realizzati in assenza di permesso di
costruire, ed inoltre, nella parte in cui subordina la sanabilità al «rispetto
dei limiti indicati dal comma 2». Tale disposizione violerebbe l’art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto, nel circoscrivere i limiti di volumetria e
nell’escludere del tutto tipologie di abusi dall’ambito degli interventi
ammessi alla sanatoria, contrasterebbe con il principio fondamentale posto
dalle norme statali concernenti il condono edilizio che consente alle Regioni
soltanto la possibilità di «specificare i limiti (quantitativi e non) della
sanabilità», nonché di «limare entro margini di ragionevole tollerabilità (…)
le volumetrie massime previste dal legislatore statale»; l’art. 117, secondo
comma, lettere a) ed e), Cost., in quanto inciderebbe nelle
materie – affidate alla competenza esclusiva dello Stato – dei «rapporti con
l’Unione europea», della «moneta» e del «sistema tributario e contabile dello
Stato»; l’art. 117, terzo comma, e l’art. 119 Cost. e la potestà statale di
coordinamento della finanza pubblica; l’art. 81 Cost., in quanto comprimerebbe
il gettito derivante dal condono edilizio sul quale più leggi del Parlamento
farebbero affidamento, ledendo «le potestà statali di governo della finanza
pubblica», e potendo «essere considerato indebita turbativa dell’equilibrio
finanziario del Paese nel suo insieme»; l’art. 3 Cost. ed il principio di
eguaglianza; l’art. 117, comma 2, lettera l),
Cost., in relazione alla competenza esclusiva statale in esso prevista nelle
materie dell’ordinamento civile e penale, in ragione della «asistematicità»
delle pronunzie giurisdizionali che i giudici comuni sarebbero chiamati a
rendere in applicazione della normativa impugnata;
b) dell’art. 2, comma
2, che individua gli interventi non suscettibili di sanatoria, poiché
violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost. in quanto si discosterebbe «eccessivamente»
e «irrazionalmente», dai «limiti quantitativi» alla sanabilità di ampliamenti e
ristrutturazioni, previsti dall’art. 32, comma 25, del decreto-legge n.
269 del 2003; violerebbe, altresì, l’art. 117, secondo comma, lettere a)
ed e), Cost., in quanto inciderebbe nelle materie – affidate alla
competenza esclusiva dello Stato – dei «rapporti con l’Unione europea», della
«moneta» e del «sistema tributario e contabile dello Stato»; l’art. 117, terzo
comma, e l’art. 119 Cost. e la potestà statale di coordinamento della finanza
pubblica; l’art. 81 Cost., in quanto comprimerebbe il gettito derivante dal
condono edilizio sul quale più leggi del Parlamento farebbero affidamento,
ledendo «le potestà statali di governo della finanza pubblica», e potendo
«essere considerato indebita turbativa dell’equilibrio finanziario del Paese
nel suo insieme»; l’art. 3 Cost. ed il principio di eguaglianza; l’art. 117,
comma 2, lettera l), Cost., in
relazione alla competenza esclusiva statale in esso prevista nelle materie
dell’ordinamento civile e penale, in ragione della «asistematicità» delle
pronunzie giurisdizionali che i giudici comuni sarebbero chiamati a rendere in
applicazione della normativa impugnata;
c) dell’art. 2, comma
5, lettera c), il quale esclude del
tutto dalla sanatoria «le opere e gli interventi in contrasto con le
destinazioni d’uso ammesse, nella zona interessata, dagli strumenti urbanistici
vigenti al momento dell’entrata in vigore» della medesima legge, poiché
violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost, introducendo «un limite non sorretto
da (un) principio determinato dal legislatore statale», nonché in quanto
consentirebbe, «nella concreta applicazione» della normativa, «discrezionalità
non compatibili con la ‘meccanica’ di un condono edilizio»;
d) dell’art. 2, comma
6, ai sensi del quale, «qualora i vincoli di cui al comma 4 e al comma 5,
lettera a), siano istituiti dopo l’entrata in vigore della presente legge, si
applica quanto previsto dall’articolo 32 della l. n. 47/1985. Si applica
ugualmente l’articolo 32 della l. n. 47/1985 per la sanatoria delle opere di
cui al comma 5, lettera a), conformi agli strumenti urbanistici», laddove
sembra attribuire ai vincoli istituiti dopo l’entrata in vigore della legge de qua «la forza di impedire la
sanatoria straordinaria», poiché violerebbe gli artt. 81, 117, secondo e terzo
comma, e 119 Cost.; l’art. 3 Cost., in quanto il principio di eguaglianza
sarebbe «irrazionalmente leso dalla facoltà (e dalla attuale minaccia) di
travolgere in futuro ed in modo discrezionale l’affidamento del cittadino che
autodenuncia l’abuso edilizio»; l’art. 97 Cost. ed i principi di imparzialità e
buon andamento dell’amministrazione.
4. – In relazione alla legge
regionale della Regione Marche n. 23 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato
afferma la illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 3, commi
1 e 3, nella parte in cui introduce limiti quantitativi all’ambito degli
interventi ammessi alla sanatoria straordinaria, riducendo le volumetrie
massime assentibili ed escludendo quasi del tutto la sanatoria per le nuove
costruzioni residenziali, in tal modo ponendosi in contrasto con i principi
stabiliti dalla legislazione statale, poiché violerebbe gli artt. 81, 117,
secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, 119
Cost. (per le medesime ragioni invocate nei ricorsi n. 114
e n. 115 del 2004), nonché l’art. 3 Cost. in quanto alterna in modo
«poco razionale» «misure di volumetria a misure di superficie», senza
specificare se si tratta di superficie utile lorda o netta, ed in quanto
sopprime «la essenziale distinzione tra nuove costruzioni e ampliamenti» ed
inoltre per aver «fatto ricorso soltanto a limiti massimi espressi in cifre
assolute»;
b) dell’art. 3,
nella parte in cui – per effetto della soppressione del limite del 30 per cento
della volumetria e del limite di
5. – Con riguardo alla legge della
Regione Lombardia n. 31 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato afferma la
illegittimità costituzionale:
a), b), c)
e d) dell’art. 2, comma 1, nella
parte in cui esclude dalla sanatoria straordinaria le «nuove costruzioni,
residenziali e non, qualora realizzate in assenza del titolo abilitativo
edilizio e non conformi agli strumenti urbanistici generali vigenti alla data
di entrata in vigore della presente legge»; della medesima disposizione, nella
parte in cui appare escludere anche le opere realizzate in totale difformità
dal titolo o con variazioni essenziali; ancora dell’art. 2, comma 1, nella
parte in cui riduce – in relazione agli ampliamenti – i limiti massimi di
volumetria aggiuntiva ammessi a sanatoria straordinaria, consentendoli solo ove
contenuti entro il «20 per cento della volumetria della costruzione originaria
o, in alternativa, di
Le indicate disposizioni, secondo
il ricorrente, violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere a),
e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost. per le medesime ragioni
invocate nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004;
e) dell’art. 3, comma
1, ove «considerato esaustivo ed a se stante» rispetto alla legislazione
statale, e dunque, «interpretabile a contrario» nel senso di consentire
un ampliamento dell’ambito della sanatoria, poiché violerebbe l’art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto sarebbe contrastante «con il principio posto dall’art.
32, comma 27, lettera d)», del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, e l’art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. in quanto invaderebbe l’ambito della competenza statale esclusiva in
materia di «ordinamento civile e penale».
6. – In relazione alla legge
della Regione Veneto n. 21 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato afferma
la illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 3, comma
1, lettera a), il
quale ammette a sanatoria «le tipologie di opere di cui all’allegato 1 della
legge sul condono» a condizione che «gli ampliamenti di costruzioni a
destinazione industriale, artigianale e agricolo-produttiva non superino il 20
per cento della superficie coperta fino ad un massimo di
b) dell’art. 3, comma
1, lettera c), il quale, nella parte
in cui dispone che «le tipologie di opere di cui all’allegato 1 della legge sul
condono sono suscettibili di sanatoria edilizia a condizione che (…) c)
le nuove costruzioni siano pertinenze di fabbricati residenziali prive di
funzionalità autonoma, fino ad un massimo di
c) dell’art. 3, comma
3, il quale dispone che «ad integrazione di quanto previsto dall’articolo 32,
commi 26 e 27, della legge sul condono, nelle aree assoggettate ai vincoli di
cui all’articolo 32» della legge n. 47 del 1985 e successive modificazioni,
«sono suscettibili di sanatoria edilizia, a condizione che l’intervento non sia
precluso dalla disciplina di tutela del vincolo, esclusivamente i seguenti
interventi, ancorché eseguiti in epoca successiva alla imposizione del relativo
vincolo: a) i mutamenti di destinazione d’uso, con o senza opere,
qualora la nuova destinazione d’uso sia residenziale e non comporti ampliamento
dell’immobile; b) le opere o modalità di esecuzione non valutabili in
termini di volume». Tale disposizione, nella misura in cui farebbe riferimento
ad interventi non incidenti sulla volumetria, ma solo sulla «superficie utile»,
escludendo dalla sanatoria «ogni altro intervento abusivo», violerebbe gli
artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni
indicate nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004), nonché l’art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. sia in quanto sarebbe riservata al legislatore statale
«la tutela dei valori (ad esempio ambientali) presidiati» dai vincoli di cui
all’art. 32 della legge n. 47 del 1985, sia in quanto possa in concreto
consentire la sanatoria che sarebbe invece esclusa in via assoluta dall’art. 33
della legge n. 47 del 1985.
7. – In relazione alla legge
della Regione Umbria n. 21 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato afferma
la illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 20,
comma 1, lettera a), il quale, nel
disciplinare la sanabilità degli ampliamenti di fabbricati esistenti
introducendo limiti quantitativamente diversi rispetto a quelli previsti
dall’art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003, discrimina
tra unità immobiliari destinate ad attività produttive ed altre unità
immobiliari e determina tali limiti in «metri quadri di superficie utile coperta», anziché in termini di volume, così violando gli artt. 3, 81, 117,
secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni indicate nei
ricorsi nn. 114 e 115 del 2004);
b) dell’art. 20, comma
1, lettera c), il quale ammette la sanatoria delle «opere riconducibili
alle seguenti tipologie di illecito edilizio indicate con i numeri 3, 4, 5 e 6
dell’Allegato 1» al decreto-legge n. 269 del 2003, anche con eventuale modifica
delle destinazioni d’uso le quali «siano esse realizzate in conformità o in
difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti
urbanistici alla data del 2 ottobre 2003», poiché violerebbe l’art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto, ove la data del 2 ottobre 2003 fosse riferita alla
realizzazione delle opere, contrasterebbe «con il fondamentale principio posto
dall’art. 32, comma 25, del citato decreto-legge 30 settembre 2003, n.
269, il quale fa riferimento alle opere realizzate entro il 31 marzo 2003»;
l’art. 117, secondo comma, lettera l), in quanto invade la competenza
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile e penale;
c) dell’art. 21,
comma 1, lettera c), nella parte in
cui esclude la sanabilità di opere abusive che comportino «utilizzo di aree in
zona agricola per usi del suolo diversi da quello agricolo», potendo
determinare la preclusione della sanatoria nelle zone agricole, oltretutto in
contraddizione con il precedente art. 20, comma 1, lettera a), numero 3, ove viene espressamente menzionata la «zona E», poiché
violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost., in quanto
determinerebbe una irragionevole diminuzione dell’ambito degli interventi
condonabili;
d) dell’art. 21,
comma 1, lettera d), il quale,
escludendo dal condono edilizio straordinario i «nuovi edifici, salvo quanto
previsto dall’art. 20, comma 1, lettera b)», della medesima legge regionale,
ridurrebbe l’ambito delle fattispecie passibili di sanatoria, in contrasto con
i principi fondamentali posti dall’art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269
del 2003, ai sensi del quale sarebbero ammesse a sanatoria anche le «nuove
costruzioni residenziali», violerebbe
gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime
ragioni svolte nei ricorsi n. 114 e n. 115 del 2004);
e) dell’art. 21,
comma 1, lettera e), nella parte in cui esclude la
sanabilità dell’ampliamento di edifici la cui «intera» costruzione abbia già
beneficiato di «precedenti condoni edilizi», poiché violerebbe l’art. 3 Cost.,
in quanto introdurrebbe una disuguaglianza non sorretta da un principio della
legislazione statale; gli artt. 3 e 42 Cost., in quanto gli attuali proprietari
degli edifici in questione potrebbero essere soggetti diversi dagli autori dei
precedenti abusi e dai proprietari degli immobili all’epoca in cui essi sono
stati realizzati; l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in quanto tale discriminazione sarebbe invasiva della
competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile e penale»;
f) dell’art. 21,
comma 1, lettera h), il quale –
nell’escludere dalla sanatoria gli interventi «di ampliamento nelle zone
omogenee A di cui al D.M. n. 1444/1968» ad eccezione «di quelli di cui
all’articolo 20, comma 2» – equipara «i centri storici ai ‘siti archeologici’ e
tutti i relativi edifici a quelli sottoposti a vincolo extraurbanistico», così
determinando una irragionevole diminuzione dell’ambito degli interventi per i
quali è ammesso il condono edilizio; tale disposizione violerebbe gli artt. 3,
81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni indicate
nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004);
g) dell’art. 19,
il quale al comma 1 afferma che «i limiti, le condizioni e le modalità per il
rilascio del titolo abilitativo in sanatoria (…) sono disciplinate dal presente
titolo», mentre al successivo comma 2 afferma che «per quanto non disposto dal
presente titolo si applicano» le normative statali del 1985 e del 1994, nonché
i termini temporali, le modalità e le procedure previste dalle norme statali
del 2003, «in connessione con le doglianze in precedenza formulate»; tale
disposizione violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119
Cost., in quanto conterrebbe disposizioni poco chiare ed inoltre, in quanto la
mancata menzione delle «successive modifiche ed integrazioni» della disciplina
statale del 1985 e del 1994 potrebbe «ingenerare incertezze e controversie»;
h) dell’art. 27,
comma 4, il quale dispone che «l’ampliamento di cui alla lettera a) del comma 1 dell’articolo 20, per gli
edifici costituiti da più unità immobiliari dello stesso avente titolo, o da
unità immobiliari pertinenziali insistenti all’interno del lotto o dell’area,
sempre dello stesso avente titolo, è ammesso per una sola volta ed è riferito
alla sommatoria delle superfici di tutte le unità immobiliari interessate,
salvo che ogni unità immobiliare si configuri come autonoma struttura
abitativa, produttiva o a servizi», laddove dovesse intendersi riferito anche
ai casi di più proprietari di unità immobiliari comprese in edificio
condominiale o di un unico proprietario di più unità immobiliari autonome,
poiché violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost.
8. – Con riguardo alla legge
della Regione Campania n. 10 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato
afferma la illegittimità costituzionale:
a) degli artt.
1, 3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2), 4, 6 (soltanto i
commi 1, 2 e 5) e
b), c), d),
e) dell’art. 1, comma 1, il quale
dispone che «la presente legge disciplina la possibilità, le condizioni e le
modalità per l’ammissibilità a sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto
legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32, convertito in legge dalla legge
24 novembre 2003, n. 326, articolo 1 e successive modificazioni e integrazioni»,
laddove sia suscettibile di essere interpretato nel senso di escludere «dal
tessuto normativo complessivo» le disposizioni statali in esso citate;
dell’art. 3, comma 1, nella parte in cui esclude dalla sanatoria straordinaria
tutte le «opere abusive che hanno comportato la realizzazione di nuove
costruzioni difformi dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli
strumenti urbanistici vigenti alla data di esecuzione delle stesse», in
contrasto con l’art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, ed inoltre nella
parte in cui, irrazionalmente darebbe rilevanza a norme e strumenti urbanistici
non più vigenti al momento dell’entrata in vigore della legge regionale;
dell’art. 4, comma 1, lettera a), il quale, disponendo che sono sanabili
le opere abusive rientranti tra le tipologie di cui all’allegato 1 del
decreto-legge n. 269 del 2003, se le stesse «hanno comportato un ampliamento
del manufatto inferiore al quindici per cento della volumetria della
costruzione originaria, sempre che l’ampliamento non superi complessivamente i
Tutte le summenzionate
disposizioni violerebbero, secondo il ricorrente, l’art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto, introducendo limiti quantitativi alla sanabilità delle opere
abusive «irrazionalmente ed eccessivamente inferiori a quelli determinati
dall’art. 32, comma 25», della normativa statale, contrasterebbero con i
principi fondamentali da essa posti; l’art. 117, terzo comma, l’art. 119 Cost.
e la competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica;
l’art. 117, secondo comma, Cost., in quanto inciderebbero sulla competenza
esclusiva statale in materia di «rapporti con l’Unione europea», «moneta»,
«ordinamento civile e penale»; l’art. 81 Cost., per contrasto con il principio
di copertura finanziaria; l’art. 3, Cost. e il principio di eguaglianza ivi
sancito;
f) dell’art. 3,
comma 2, lettera a), «con i connessi commi 3 e 4», e l’art. 4, comma 1,
lettera c), nella parte in cui restringono l’ambito degli interventi
sanabili negando rilevanza al parere favorevole delle autorità preposte alla
tutela del vincolo senza distinguere se tale vincolo sia anteriore all’abuso
ovvero successivo, poiché violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo
comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni di cui al punto precedente), nonché
l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.;
g) dell’art. 3,
comma 2, lettera a), «con i connessi commi 3 e 4», e l’art. 4, comma 1,
lettera c), nella parte in cui estendono l’ambito degli interventi
sanabili in ragione del riferimento alle norme urbanistiche e alle prescrizioni
degli strumenti urbanistici vigenti alla data di esecuzione delle opere abusive,
norme e strumenti che potrebbero risultare meno severi di quelli vigenti alla
data di entrata in vigore del decreto-legge n. 269 del 2003, poiché
violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost. contrastando con i principi
fondamentali posti dalla normativa statale; l’art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in quanto invadono la competenza statale esclusiva in materia di
«ordinamento civile e penale»;
h) dell’art. 3,
comma 2, lettera c), il quale, disponendo che non possono essere sanate
le opere «realizzate su aree facenti parte o di pertinenza del demanio
pubblico», e non distinguendo tra demanio statale e demanio provinciale e
comunale, estenderebbe l’ambito delle ipotesi di esclusione dalla sanabilità
già prevista dall’art. 32, comma 14, decreto-legge n. 269 del 2003, poiché
violerebbe gli artt. 42 e 117, secondo comma, lettera g), Cost., in
relazione al demanio statale, per il quale la sanabilità delle opere è
subordinata al previo esplicito consenso dello Stato proprietario; l’art. 117,
terzo comma, Cost. in quanto contrasterebbe con un principio determinato dalla
normativa statale (art. 32, comma 14, del decreto-legge n. 269 del 2003 e art.
32, comma 6, della legge n. 47 del 1985); l’art. 117, terzo comma, Cost. in
relazione ai beni del demanio provinciale e comunale, in quanto la disposizione
regionale non sarebbe sorretta da alcun principio determinato dalla normativa
statale;
i) dell’art. 4,
comma 1, lettera d), il quale ammette alla sanatoria gli interventi che
«hanno comportato un ampliamento del manufatto, già oggetto di condono ai sensi
delle disposizioni di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, capi IV e V, o ai
sensi della legge 23 dicembre 1994, n. 724, articolo 39, inferiore al cinque
per cento della volumetria della costruzione originaria, sempre che
l’ampliamento non superi complessivamente i cento metri cubi», poiché
violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere a), e) ed
l), 117, terzo comma, e 119 Cost. (per ragioni identiche a quelle svolte
nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004), nonché l’art. 42 Cost. e la garanzia
costituzionale della proprietà.
9. – Nel giudizio instaurato con
ricorso n. 114 del 2004,
10. – Nella memoria depositata in
data 30 novembre 2005,
Per quanto riguarda i limiti
quantitativi al condono, rileva la difesa regionale che non esisterebbe alcun
nesso tra l’istituto della variazione essenziale (neppure considerato dal
decreto-legge n. 269 del 2003) e quello del condono: il primo rileverebbe ai
fini del tipo di sanzione, il secondo avrebbe come risultato la
regolarizzazione dell’opera.
Per quanto riguarda l’art. 34,
commi 1 e 2, il quale non ammette la sanatoria per gli interventi di
ristrutturazione edilizia realizzati in contrasto con la legislazione
urbanistica o le prescrizioni degli strumenti vigenti al 31 marzo 2003,
Le censure concernenti la
violazione delle potestà statali in materia di rapporti con l’Unione europea «e
relativi stringenti ‘vincoli’», di moneta e di sistema tributario e contabile
dello Stato, oltre che inammissibili per genericità, essendo prive di
argomentazione, sarebbero altresì «stravaganti» ed infondate. Dietro
l’impropria invocazione di tali parametri normativi, vi sarebbe il rifiuto di
prendere atto che la titolarità del diritto di stabilire con legge le
dimensioni del condono edilizio – come chiarito dalla Corte – non spetta in via
esclusiva allo Stato, ma è condivisa tra lo Stato e le Regioni.
Inammissibile per genericità
sarebbe anche la censura sollevata in relazione all’art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. Essa sarebbe altresì infondata dal momento che l’art.
26, comma 2, della legge impugnata precisa che i limiti posti non incidono
sull’estinzione del reato, che consegue al pagamento dell’oblazione.
Priva di fondamento sarebbe
inoltre la asserita lesione del principio di uguaglianza in quanto le pronunce
‘asistematiche’ di cui si duole l’Avvocatura, sarebbero frutto dell’esistenza
della competenza legislativa regionale in materia di governo del territorio.
Per quanto attiene all’art. 32
legge regionale,
Inoltre, l’esclusione degli
interventi abusivi per la cui realizzazione sono stati utilizzati contributi
pubblici si giustificherebbe per la riprovevolezza della condotta ed avrebbe
finalità sia afflittiva verso il trasgressore, sia preventiva.
L’obbligo, posto dall’art. 33,
comma 4, di non modificare per 20 anni la destinazione d’uso non abitativa per
gli ampliamenti abusivi che beneficino della sanatoria, mirerebbe a non
incentivare ampliamenti abusivi di edifici non residenziali. In tale
prospettiva la limitazione del diritto di proprietà si giustificherebbe alla
luce dell’art. 42, secondo comma, Cost.
Per quanto concerne l’art. 26,
comma 4, che prevede la sanatoria delle opere edilizie autorizzate e realizzate
anteriormente alla legge n. 10 del 1977, che presentino difformità esecutive,
osserva
Inammissibile sarebbe infine la
censura proposta avverso l’art. 29, comma 2, e l’art. 8, comma 3, per carenza
di specificazione nella delibera del Consiglio dei ministri. Tale censura
sarebbe comunque infondata, in quanto basata su una erronea lettura della norma
la quale non riguarda le asseverazioni del professionista in quanto la norma
impone semplicemente oneri di comunicazione alle competenti autorità, delle
risultanza istruttorie da cui risulta che le asseverazioni non corrispondono al
vero.
11. – Anche l’Avvocatura dello
Stato ha depositato una memoria nella quale, oltre a ribadire le censure già
proposte nel ricorso n. 114 del 2004, si sofferma sulle previsioni in tema di
sanabilità di ampliamenti e sopraelevazioni, contenute nell’art. 33, commi 2 e
3, della legge regionale emiliana. Tale disposizione, ammettendo il condono
solo per le opere che pur essendo difformi dalla legislazione urbanistica,
siano conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, contrasterebbe
con il «principio-cardine di una normativa del condono edilizio» che, per
definizione opererebbe in deroga agli strumenti urbanistici. In ordine al
diverso trattamento riservato agli edifici residenziali (art. 33, comma 3,
lettera b) rispetto a quelli non residenziali (art. 33, comma 3, lettera
a), esso non troverebbe riscontro nella normativa statale, ed inoltre,
nella parte in cui limita l’aumento di cubatura sanabile, contrasterebbe con il
principio enunciato dall’art. 32, comma 25, decreto-legge n. 269 del 2003. Tale
principio sarebbe violato anche dalla totale esclusione della sanabilità di
ampliamenti e sopraelevazioni realizzati in edifici residenziali diversi da
quelli unifamiliari e bifamiliari.
12. – Nel giudizio introdotto con
il ricorso n. 115 del 2004,
13. – Nella memoria depositata
successivamente, la difesa regionale afferma, innanzitutto, che le disposizioni
impugnate rispetterebbero i limiti fissati dalla giurisprudenza costituzionale
sul condono edilizio, tenendo conto «della specificità della situazione sia
normativa che territoriale della Toscana». In coerenza con la legislazione
regionale in materia di attività edilizie, l’art. 2 della legge impugnata
esclude dal condono le edificazioni totalmente nuove e senza titolo, nonché le
ristrutturazioni urbanistiche anch’esse senza titolo. Invece, per tutte le
restanti opere sarebbe ammessa la sanatoria straordinaria sia se realizzate in
mancanza del titolo sia se in difformità dal medesimo.
Infondate sarebbero le censure
con cui lo Stato lamenta la violazione della competenza statale in materia di
rapporti con l’Unione europea, moneta e di coordinamento della finanza
pubblica. In particolare, ove si trascurasse, come fa l’Avvocatura dello Stato,
il contenuto specifico della normativa, si consentirebbe sempre al legislatore
statale di interferire in ambiti di competenza regionale in nome del
«coordinamento della finanza pubblica», perché la disciplina di tutte le
materie ha risvolti in termini finanziari.
Inammissibile sarebbe poi la
censura formulata in relazione all’art. 3 Cost., in quanto generica. Essa
sarebbe comunque infondata, perché la possibilità per i legislatori regionali
di disciplinare la sanatoria straordinaria sarebbe stata riconosciuta come
legittima dalla Corte.
Ugualmente generica, e comunque
infondata, sarebbe la censurata violazione dell’art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. La legge regionale infatti, non inciderebbe sulla
sfera penale del condono, ma si limiterebbe a regolarne gli effetti
amministrativi e le relative sanzioni amministrative.
Per quanto concerne i limiti
posti dall’art. 2, comma 5, lettera c), alla sanabilità dei mutamenti di
destinazione d’uso, afferma
Infondata, sarebbe infine la
censura mossa avverso l’art. 2, comma 6: subordinandosi, infatti, la sanatoria
delle opere, nel caso in cui i vincoli siano stati apposti dopo l’entrata in
vigore della legge, alla valutazione dell’autorità preposta al vincolo, si
opererebbe una «scelta ragionevole ed equilibrata nel rapporto tra le istanze e
le aspettative del privato che ha commesso l’abuso, con quelle di salvaguardare
un’area che necessita di una particolare tutela».
14. – Anche
l’Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria nella quale ribadisce e
specifica le censure mosse avverso l’art. 2 della legge regionale della Toscana
n. 53 del 2004. Tale disposizione, infatti, impedirebbe la sanatoria
straordinaria delle nuove costruzioni residenziali, in contrasto con il
principio determinato dal legislatore statale.
Anche la
disciplina degli ampliamenti sarebbe irragionevolmente riduttiva di quella
statale a danno delle costruzioni residenziali, mentre accettabili sarebbero i
limiti previsti dall’art. 2, comma 2, lettera c), per le costruzioni
destinate ad uso non abitativo.
Secondo la
difesa statale, tali previsioni sarebbero incostituzionali, dal momento che il
legislatore regionale non potrebbe negare «in misura prevalente (rispetto al ‘quantum’ di volumetria ammesso a
sanatoria dalla legge statale) la sanabilità degli abusi edilizi», in quanto,
diversamente, si vanificherebbe la cogenza dei principi determinati dal
Parlamento, degradandoli a «velleitarie esortazioni ottative».
15. – Nel giudizio introdotto con
ricorso n. 2 del 2005, con atto depositato il 27 gennaio 2005, si è costituita
in giudizio
In particolare, la pretesa
incostituzionalità dell’art. 3 della legge regionale, per violazione degli
artt. 117 e 119 Cost, sarebbe priva di fondamento, in quanto
Inoltre, le dichiarazioni di
incostituzionalità da parte della medesima sentenza dei commi 25 e 26 dell’art.
32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nella parte in cui non prevedono
che la legge regionale possa disporre in materia di una larga discrezionalità
in questi ambiti equivarrebbe a legittimare le leggi regionali a subordinare le
tipologie di abuso ritenute condonabili ad ulteriori limiti. Quindi, le Regioni
sarebbero state «legittimate ad ampliare l’elenco delle opere non condonabili,
stabilendo criteri e limiti, incidendo anche sulla stessa possibilità di
conseguire il condono per determinate categorie di opere o per determinate
zone».
In relazione alla «abolizione
asseritamene operata dall’art. 3 del limite del 30% della volumetria», la
difesa della Regione afferma che la norma sarebbe pienamente legittima poiché
«il limite del 30% (costituirebbe) parametro alternativo a quello
dell’ampliamento superiore a
Quanto alla affermata lesione, da
parte della legge impugnata, delle competenze statali in materia di rapporti
con l’Unione europea, di «moneta», e di coordinamento della finanza pubblica,
Sarebbe inoltre priva di
fondamento la necessità – affermata dall’Avvocatura dello Stato – di preservare
«l’affidamento sul gettito del condono edilizio per la copertura (art. 81
Cost.) di spese pubbliche» laddove comporti un’indebita invasione della
competenza regionale costituzionalmente garantita tramite «l’imposizione di
dettagliati strumenti concreti». A sostegno di tale affermazione viene anche
ricordata la sentenza
n. 390 del 2004 di questa Corte.
La asserita
violazione del principio di eguaglianza, nonché dell’art. 117, comma secondo,
lettera l), Cost., inoltre, sarebbe
insussistente in quanto – come proverebbe anche la stessa sentenza n. 196 del
2004 nella parte in cui evidenzia il differente «trattamento costituzionale»
degli aspetti penalistici e di quelli amministrativistici del condono – la
competenza dello Stato in materia penale non potrebbe essere «lesiva delle competenze
costituzionali costituzionalmente garantite», dal momento che essa, come
affermato anche dalla sentenza n. 185 del
2004, sarebbe una competenza «strumentale, potenzialmente incidente nei più
diversi ambiti materiali». Analoghe considerazioni varrebbero anche per la
materia «ordinamento civile».
16. – L’Avvocatura dello Stato ha depositato,
in data 30 novembre 2005, una memoria nella quale precisa che deve ritenersi
escluso dalla materia del contendere l’art. 3, comma 3, della legge della
Regione Marche, potendo
Peraltro residuerebbero le
censure svolte in relazione ai commi 1 e 2 dell’art. 3: l’Avvocatura in
particolare, sostiene che il legislatore marchigiano avrebbe eluso «in modo
‘poco visibile’ e però efficace» i principi fondamentali posti dallo Stato in
materia di condono edilizio, ponendo un limite volumetrico alla sanabilità
talmente basso da escludere, di fatto, quasi del tutto la sanabilità delle
nuove costruzioni residenziali. La circostanza che questa Corte abbia
riconosciuto alle Regioni la possibilità di prevedere limiti volumetrici
inferiori a quelli stabiliti dal legislatore statale, ad avviso
dell’Avvocatura, non sarebbe risolutiva, dal momento che, in ogni caso, non si
potrebbero operare riduzioni tali da vanificare i principi determinati dal
legislatore statale.
Nella memoria si ribadisce,
inoltre, che la soppressione del limite del 30% della volumetria originaria,
nonché la mancata previsione di un limite d’insieme complessivo, determinerebbe
un illegittimo ampliamento della sanatoria.
17. – Anche
Per quanto concerne le singole
censure, la difesa regionale osserva come la previsione nell’art. 3 della legge
impugnata di limiti volumetrici espressi in cifre assolute, anziché in misura
percentuale, sarebbe coerente con l’art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269
del 2003, il quale prevede, per gli ampliamenti il limite del 30% della
volumetria originaria come alternativo a quello di 750 mc.
In ordine alla censura formulata
sul preteso contrasto dell’art. 3 con l’art. 117, secondo comma, lettere a) ed e), Cost., per invasione dei compiti attribuiti alla competenza
esclusiva statale in materia di rapporti con l’Unione europea e di «moneta», la
difesa regionale rileva come ciò che sarebbe da considerare riservato alla
competenza esclusiva dello Stato dovrebbe attenere ad una politica economica che
abbia valenza sul piano nazionale per la sua rilevanza macroeconomica.
Infondata sarebbe altresì la
asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, e dell’art. 119 Cost. per
invasione dei compiti attribuiti alla competenza statale di coordinamento della
finanza pubblica, dal momento che tali competenze non potrebbero in ogni caso
ledere quelle costituzionalmente garantite alle Regioni determinandone
un’indebita invasione.
In ordine al preteso contrasto dell’art. 3 della legge
regionale con il principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost. e
con la competenza esclusiva di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
Per quanto attiene infine alla
pretesa violazione della competenza statale esclusiva nella materia
«ordinamento civile», questa Corte, già nella sentenza n. 282 del
2002, avrebbe chiarito che (nell’ipotesi specifica in materia di
responsabilità civile in materia sanitaria), «si deve escludere che ogni
disciplina, la quale tenda a regolare e vincolare l’opera dei sanitari, e in
quanto tale sia suscettibile di produrre conseguenze in sede di accertamento
delle loro responsabilità, rientri per ciò stesso nell’area dell’ordinamento
civile, riservata al legislatore statale».
18. – Nel giudizio introdotto con
ricorso n. 3 del 2005, con atto depositato in data 28 gennaio 2005 si è
costituita in giudizio
Quanto alla asserita
inammissibilità delle censure statali,
Quanto agli aspetti di merito, la
difesa regionale osserva anzitutto come non sia svolta alcuna censura nei riguardi
dell’art. 1, comma 1, della legge regionale; trattasi comunque di disposizione
semplicemente finalizzata a chiarire il carattere meramente derogatorio della
disciplina regionale rispetto a quella statale, la quale, dunque, si
applicherebbe a tutti gli aspetti non regolati dalla legge regionale.
Quanto alle censure relative alla diminuzione dei limiti volumetrici massimi
alla sanabilità delle opere ed alla esclusione della possibilità di sanatoria
per le nuove costruzione,
Quanto al divieto di sanatoria
delle opere relative a nuove costruzioni, la difesa della resistente nota come
la legge impugnata – lungi dal comportare «un diniego totale» di sanatoria degli
illeciti urbanistici come sostiene l’Avvocatura dello Stato – non porrebbe
alcun divieto assoluto di sanatoria, ma avrebbe semplicemente escluso la
possibilità di condonare abusi edilizi caratterizzati da un particolare rilievo
sul piano urbanistico. Ciò, peraltro, in attuazione di quanto esplicitamente
affermato dalla Corte costituzionale nella menzionata sentenza n. 196 del 2004.
Più in particolare,
Anche le censure mosse nei
confronti dell’art. 2, comma 2, della legge regionale n. 31 del 2004 sarebbero
infondate, poiché tale disposizione si limita a «consentire la sanabilità di
quei mutamenti considerati inammissibili ai sensi della vigente legge regionale
n. 1 del 2001», mentre, per tutti gli altri abusi relativi ai mutamenti di
destinazione d’uso «continuerà a trovare applicazione la disciplina statale».
Da ultimo,
19. – L’Avvocatura dello Stato ha
depositato, in data 14 novembre 2005, una memoria nella quale circoscrive e
specifica l’ambito delle censure formulate nel ricorso introduttivo n. 3 del
2005.
Innanzitutto, precisa che non è
stato impugnato l’art. 2, comma 1, primo periodo, della legge della Regione
Lombardia n. 31 del 2004, nella parte in cui disciplina gli ampliamenti.
Per quanto concerne la censura
avente ad oggetto la medesima norma, ma nella parte in cui in modo non
specifica se fossero esclusi dalla sanatoria solo gli interventi realizzati in
assenza del titolo abilitativo, ovvero anche quelli realizzati in totale difformità
da esso o con variazioni essenziali, afferma il ricorrente che non vi sarebbe
più controversia.
Analogamente, alla luce
dell’interpretazione fornitane dalla Regione, verrebbe meno anche la censura relativa
all’art. 3, comma 1, nella parte in cui avrebbe ampliato l’ambito degli
interventi condonabili.
Pertanto, ritiene l’Avvocatura
che la controversia «parrebbe ridimensionata, sul piano pratico, per quanto
concerne l’art. 2, comma 2, e l’art. 3, comma 1».
Conseguentemente, il nucleo delle
censure sarebbe circoscritto all’art. 2, comma 1, nella parte in cui esclude la
sanabilità delle nuove costruzioni residenziali. A tale riguardo, il ricorrente
ribadisce le censure già svolte nell’atto introduttivo, precisando che la
sentenza n. 196
del 2004 e il punto 2) del dispositivo, invocato dalla Regione a
giustificazione della legittimità della disposizione, avrebbe ampliato le
possibilità di intervento dei legislatori regionali nell’ambito della
competenza legislativa concorrente, ma non li avrebbe liberati dal dovere di
conformarsi ai principi determinati dal Parlamento nazionale. Pertanto al
legislatore regionale sarebbe consentito apportare solo articolazioni e
specificazioni della disciplina statale.
20. – Nella ulteriore memoria
depositata il 30 novembre 2005,
Anche in relazione all’art. 2,
comma 2, vi sarebbe un difetto di interesse al ricorso, in quanto l’Avvocatura
avrebbe ritenuto la controversia ‘ridimensionata’ a seguito dei chiarimenti
forniti dalla difesa regionale, ma, ciononostante, avrebbe insistito per
l’annullamento della norma, affermando di non essere autorizzata ad abbandonare
il ricorso. Tale interesse non potrebbe essere ravvisato nella asserita mancata
divulgazione dell’interpretazione della legge regionale, dal momento che
Con riguardo alla impugnazione
dell’art. 2, comma 1,
Nel merito, tali censure
sarebbero infondate dal momento che l’art. 2, comma 1,
avrebbe escluso la sanatoria solo per gli abusi edilizi particolarmente
rilevanti sul piano urbanistico e ciò avrebbe fatto nell’ambito dei poteri
regionali, così come riconosciuti da questa Corte nelle sentenze n. 196 del 2004
e nn. 70 e 71 del 2005.
Infondate sarebbero le censure di
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere a), e), l),
dell’art. 119 Cost., nonché dell’art. 3 Cost., dal momento che questa Corte
avrebbe ricondotto alla competenza concorrente i1 potere delle Regioni di
specificare, articolare e persino derogare alla disciplina statale.
Con riguardo alle censure mosse
avverso l’art. 2, comma 2,
21. – Nel giudizio introdotto con
ricorso n. 7 del 2005, con atto depositato il 26 gennaio 2005,
22. – Nella memoria depositata in
data 30 novembre 2005,
Per quanto attiene alla censura
mossa avverso l’art. 3, comma 1, lettera c), della legge impugnata, il
quale pone, per la sanabilità delle nuove costruzioni, il duplice limite che
esse siano pertinenziali a fabbricati residenziali e che abbiano una volumetria
massima di
Anche le censure mosse avverso
l’art. 3, comma 3, sarebbero infondate. Innanzitutto, la norma si riferirebbe
alle aree assoggettate ai vincoli di cui all’art. 32, della legge n. 47 del
1985, ossia ai vincoli non preclusivi in via assoluta dell’edificabilità e
pertanto non sarebbe neppure ipotizzabile la lamentata violazione dell’art. 33
della stessa legge riguardante le aree soggette ai vincoli di inedificabilità.
D’altra parte, la ammissione di alcuni mutamenti di destinazione d’uso e delle
«opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di volume»
escluderebbe dalla sanatoria qualsiasi altro intervento abusivo.
A tale
riguardo, si osserva come
La difesa regionale eccepisce,
poi, l’inammissibilità e l’improcedibilità della censura, dal momento che la
disposizione impugnata sarebbe stata modificata dall’art. 19 della legge della
Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 8.
23. – L’Avvocatura dello Stato,
in data 22 novembre
24. – Nel giudizio introdotto con
ricorso n. 8 del 2005, con atto depositato il 4 febbraio 2005, si è costituita
in giudizio
La resistente, in via preliminare,
afferma che per la sentenza n. 196 del 2004
i contenuti di principio da ritenersi sottratti al legislatore regionale sono,
oltre ai profili penalistici, solo la «previsione del titolo abilitativo
edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell’art. 32, il limite temporale
massimo delle opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime
condonabili». Per le restanti parti, le Regioni potrebbero quindi introdurre
discipline differenti.
In riferimento
alle censure mosse nei confronti dell’art. 21, comma 1, lettera d), la difesa regionale osserva che la
sentenza n. 196
del 2004 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 32, comma
25, del decreto-legge n. 269 del 2003 nella parte in cui non prevede che la
legge regionale di cui al successivo comma 26 possa determinare limiti
volumetrici inferiori a quelli ivi indicati. Da ciò discenderebbe che il solo
principio fondamentale desumibile dalla disposizione in questione è
rappresentato dalla indicazione del limite massimo di
In relazione alle censure proposte
nei confronti dell’art. 20, comma 1, invece, la resistente osserva che la
espressione dei limiti in metri cubi, anziché in metri quadri, non può essere
considerata un principio fondamentale della materia, stante la agevole
convertibilità dei metri quadri in metri cubi, in base alla considerazione
dell’altezza media degli edifici del tipo di volta in volta in questione, o la
maggiore altezza in concreto risultante. Il legislatore regionale avrebbe
altresì contemplato l’eventualità che l’immobile sia particolarmente alto – in
quanto, ad esempio, adibito a scopi industriali – precisando all’art. 20, comma
3, che le «opere di cui al comma 1, lettere a) e b), e al comma 2 non possono
comunque comportare il superamento dei limiti volumetrici massimi stabiliti
all’articolo 32, comma 25 del D.L. n. 269/2003». Per l’ipotesi in cui l’abuso
determini solo un aumento del volume, ma non anche della superficie (ad es. una
sopraelevazione o uno scantinato), l’art. 27, comma 2, prevede il ricorso ad
una formula matematica per determinare la superficie corrispondente e
determinare quindi la compatibilità dell’intervento con i limiti prescritti
nell’art. 20, comma 1, lettera a).
Quanto poi alla differenziazione
che la legge regionale opera tra unità immobiliari destinate ad abitazioni e
quelle destinate ad attività produttive e servizi, essa sarebbe pienamente
giustificata e comunque sarebbe il frutto di una scelta di politica
edilizio-urbanistica che competerebbe alla Regione.
Le questioni di costituzionalità
proposte dal ricorso statale inerenti la presunta violazione della competenza
statale in materia di rapporti con l’UE, moneta e sistema tributario e
contabile dello Stato, secondo la resistente, andrebbero ritenute inammissibili
per evidente genericità. Ancora, nessuna motivazione sorreggerebbe la presunta
violazione della competenza statale in materia di sistema tributario e
contabile dello Stato.
Nel merito, tali censure sarebbero
infondate, poiché basate sull’erroneo presupposto secondo il quale la potestà
normativa regionale incontrerebbe «un limite nel rispetto dell’ampiezza del
gettito finanziario stabilito unilateralmente dal Governo in tema di condono ed
altrettanto unilateralmente destinato a coprire altre spese statali» e comunque
contrastate da quanto stabilito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 196 del 2004.
Quanto alle censure relative
all’art. 21, comma 1, lettera c),
I rilievi concernenti la lettera e), invece, sarebbero infondati, in
quanto la distinzione della posizione dei fabbricati interamente condonati in
precedenza non sarebbe affatto irragionevole.