SENTENZA N. 315
Commento alla decisione di Alessandro
Pagano: “… E
(nella Rivista
telematica Lexitalia.it)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
Riccardo
CHIEPPA Presidente
Gustavo
ZAGREBELSKY Giudice
Valerio
ONIDA "
Carlo
MEZZANOTTE "
Fernanda
CONTRI "
Guido NEPPI
MODONA"
Piero
Alberto CAPOTOSTI "
Annibale
MARINI "
Franco BILE
"
Giovanni Maria FLICK "
Francesco AMIRANTE "
Paolo
MADDALENA "
Alfio
FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di legittimità costituzionale degli
artt. 2, 4, 5, commi 2 e 3, 7 e 8 della legge Regione
Campania 22 ottobre 2002, n. 27 (Istituzione del registro storico-tecnico-urbanistico
dei fabbricati ai fini della tutela della pubblica e privata incolumità),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
23 dicembre 2002, depositato in Cancelleria il 31 successivo ed iscritto al n.
96 del registro ricorsi 2002.
udito nell’udienza pubblica del 30 settembre 2003 il
Giudice relatore Annibale Marini;
uditi l’avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l’avvocato Vincenzo Cocozza
per
1.-
Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 42, secondo comma, 97, primo comma, e 117,
commi secondo, lettera l), e terzo,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale, in via principale,
degli artt. 2, 4, 5, commi 2 e 3, 7
e 8 della legge Regione Campania 22 ottobre 2002, n. 27 (Istituzione del
registro storico-tecnico-urbanistico dei fabbricati
ai fini della tutela della pubblica e privata incolumità).
Il
ricorrente premette che la legge oggetto di censura prevede,
all’art. 1, che per ogni fabbricato, pubblico o privato, sia «istituito un
registro», per la cui tenuta ed aggiornamento, secondo quanto previsto
dall’art. 2, il proprietario del fabbricato deve costituire un rapporto di
lavoro autonomo con un tecnico, definito «tecnico incaricato», appartenente a
determinate categorie professionali; che, ai sensi del successivo art. 3, della
nomina di questo deve essere data comunicazione alla amministrazione comunale
competente per territorio alla quale deve essere altresì inviata annualmente
una «scheda di sintesi del contenuto del registro e degli allegati».
L’art.
4 indica i compiti che il tecnico incaricato deve svolgere, mentre l’art. 5 commina sanzioni in caso di violazione delle norme di cui ai
precedenti artt. 2, 3 e 4; l’art. 7 prevede l’obbligo
a carico dell’ufficiale rogante di verificare, in caso di «trasferimento di
diritto reale sul fabbricato o parte di esso»,
l’esistenza del registro e la nomina del tecnico incaricato, dando
comunicazione al Comune interessato se la verifica è negativa.
L’art.
8 attribuisce, infine, alla Giunta regionale il compito di approvare, «sentiti
gli ordini ed i collegi professionali tecnici», il regolamento attuativo della legge, nel quale saranno, fra l’altro, specificate le tariffe concordate con i rappresentanti dei
richiamati ordini e collegi professionali.
Così
sintetizzato il contenuto della legge, il ricorrente ritiene che essa contrasti
con i menzionati parametri costituzionali.
In
particolare, le norme impugnate altererebbero la disciplina codicistica
in tema di rapporti contrattuali e diritti reali, incidendo, altresì, sulle
disposizioni statali in materia di beni pubblici e causando, inoltre,
disuguaglianze e turbative all’andamento dell’attività amministrativa.
Il
ricorrente, pur non negando che la raccolta di documentazione su ciascun
fabbricato possa rispondere ad un interesse sia della generalità che dei singoli proprietari, esclude che rientri nella
competenza del legislatore regionale imporre l’obbligo di stipulare contratti,
prevederne il contenuto, introdurre doveri a carico del notaio e dell’ufficiale
rogante, nonché porre limitazioni al regime di utilizzazione e circolazione dei
beni.
Le
disposizioni impugnate – ad avviso dell’Avvocatura - neppure potrebbero trovare
un loro fondamento costituzionale nella competenza regionale concorrente in
materia di «governo del territorio», potendo questa essere esercitata solo
entri limiti posti dalla legge dello Stato, cui è affidato il compito di
contemperare le esigenze del «governo del territorio» con quelle della autonomia privata e del diritto di proprietà.
Conclude il ricorrente osservando che
l’obiettivo della «pubblica e privata incolumità» è d’altro canto perseguito,
almeno in via prioritaria, dallo Stato, secondo quanto previsto dall’art. 117,
secondo comma, lettera h), della
Costituzione.
2.-
Si è costituita in giudizio
Ad
avviso della resistente, le norme censurate non violerebbero la competenza
legislativa statale in materia di «ordinamento civile», avendo la stessa Corte riconosciuto, ancor prima della riforma del
Titolo V della Costituzione, come anche in tale materia vi sia spazio per
interventi legislativi regionali, ove questi siano – come nella specie - in
stretta connessione con materie di competenza regionale e rispondano al
criterio di ragionevolezza.
La
legge regionale impugnata, d’altro canto, non disciplinerebbe il contenuto del
rapporto tra proprietario del fabbricato e tecnico incaricato, ma riguarderebbe
l’istituzione del registro dei fabbricati, sicuramente inerente la materia urbanistico-edilizia,
di esclusiva competenza regionale.
Peraltro,
se anche si ritenesse l’intervento legislativo censurato riconducibile alla
materia del «governo del territorio», oggetto di potestà legislativa
concorrente, nondimeno esso dovrebbe ritenersi legittimo, rientrando nelle
competenze della Regione in siffatta materia la previsione, in considerazione
delle peculiarità geomorfologiche del proprio
territorio e della precarietà della situazione edilizia ivi riscontrabile, nel rispetto dei
principi fondamentali fissati dalla legge statale, di una disciplina più rigorosa di quella generale,
che contempli la istituzione del registro dei fabbricati e le norme relative
alla sua tenuta ed alle informazioni che esso deve riportare.
Tale
più rigorosa disciplina, in quanto giustificata dalla esigenza
di tutelare la sicurezza pubblica e privata, non si porrebbe in contrasto con
il principio di eguaglianza, il quale certo non impedisce che situazioni
diverse siano diversamente regolate, in ragione della specificità delle
condizioni che determinano l’intervento legislativo.
Dovrebbe
infine escludersi – ad avviso ancora della Regione Campania - che la normativa
impugnata rientri nella materia dell’ordine pubblico e della sicurezza, di cui
all’art. 117, secondo comma, lettera h),
della Costituzione, dovendo questa intendersi riferita, secondo l’indirizzo
interpretativo della Corte costituzionale, al solo settore relativo
alle misure riguardanti la prevenzione dei reati ed il mantenimento
dell’ordine pubblico.
3.-
Con unico atto depositato il 20 febbraio 2003, sono intervenuti nel giudizio
l’Associazione Proprietari Utenti (APU), Federazione di Napoli, ed il Sindacato
Unitario Nazionale Inquilini ed Assegnatari (SUNIA), svolgendo argomentazioni
in ordine alla ammissibilità del proprio intervento e concludendo per la
declaratoria di infondatezza della questione di legittimità costituzionale.
4.-
Con atto depositato il 22 aprile 2003 è, altresì, intervenuta nel giudizio
5.-
Con memoria depositata il 23 giugno 2003
In
prossimità della udienza pubblica anche l’Avvocatura
dello Stato ha depositato memoria illustrativa, insistendo nelle già rassegnate
conclusioni.
1.-
Il giudizio promosso in via principale dal Presidente del Consiglio dei
ministri ha ad oggetto la questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, primo
comma, 42, secondo comma, 97, primo comma, e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, della Costituzione, degli artt. 2, 4, 5, commi 2 e 3, 7 e 8
della legge Regione Campania 22 ottobre 2002, n. 27 (Istituzione del registro storico-tecnico-urbanistico dei fabbricati ai fini
della tutela della pubblica e privata incolumità).
In
particolare, ritiene il ricorrente che le norme impugnate siano
lesive della competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile»,
siano emanate – per quanto possa essere ricondotto alla materia del governo del
territorio, di competenza concorrente – in difetto dei principi generali, la
cui formulazione compete allo Stato, ed inoltre violino i principi
costituzionali di eguaglianza e di buon andamento della pubblica
amministrazione.
2.-
Deve, preliminarmente, essere dichiarata l’inammissibilità degli interventi
spiegati dall’Associazione Proprietari Utenti (APU), Federazione di Napoli, dal
Sindacato Unitario Nazionale Inquilini ed Assegnatari (SUNIA) e dalla Confedilizia, considerato che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, dalla quale non vi è ragione di discostarsi,
nei processi costituzionali in via principale non è ammessa la presenza di
soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potestà
legislativa il cui esercizio è oggetto di contestazione (ex multis sentenze n. 49 del
2003 e n.
510 del 2002).
3.-
Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata la inammissibilità del
ricorso nella parte relativa alla impugnazione degli artt.
2 e 7 della legge Regione Campania n. 27 del 2002.
La
delibera di impugnazione, adottata dal Consiglio dei
ministri nella riunione dell’11 dicembre 2002, richiama, infatti, recependone
integralmente il contenuto, la proposta del Ministro per gli affari regionali
nella quale le censure di illegittimità costituzionale sono inequivocamente
riferite ai soli artt. 4, 5, commi 2 e 3, e 8 della
legge.
La
delibera stessa è pertanto inidonea – secondo la giurisprudenza di questa Corte - a
fondare il ricorso governativo con riferimento alle norme, in essa non
menzionate, di cui agli artt. 2 e 7 della legge.
4.-
Nel merito, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5, commi 2 e 3, e 8 della legge – ai quali, come
si è detto, deve essere limitato l’esame di questa
Corte – è fondata.
L’art.
1 della legge Regione Campania n. 27 del 2002, istituisce, a fini di salvaguardia della pubblica e privata incolumità, «il
registro storico-tecnico-urbanistico di ogni
fabbricato pubblico e privato, ubicato sul territorio regionale, nel quale è
dichiarato lo stato di conservazione e di manutenzione del fabbricato stesso e
delle aree e manufatti di pertinenza». Il successivo art. 2 dispone che «per la
tenuta e l’aggiornamento periodico del registro, di cui all’articolo 1» ciascun
condominio o unico proprietario debba nominare «un tecnico – denominato tecnico
incaricato – ingegnere, architetto, geologo, geometra, perito edile, nel
rispetto delle competenze proprie di categoria».
Il
successivo art. 3 riguarda le modalità di tenuta del registro e l’obbligo di
comunicazione al Comune della relativa scheda di sintesi entro il 31 dicembre di ogni anno, mentre l’art. 4 della legge – oggetto di
censura – elenca in maniera dettagliata i compiti del tecnico incaricato
previsto dall’art. 2, disponendo che questi innanzitutto rediga «una relazione
sulle condizioni statiche del fabbricato, sulle condizioni geologico-tecniche
del sottosuolo, sulla sua storicità dalla realizzazione all’attualità,
contenente tutte le informazioni di cui all’articolo 3, comma 1» e cioè quelle
riguardanti «la sicurezza, la situazione progettuale, urbanistica, edilizia, catastale,
strutturale, impiantistica, di smaltimento acque, geologica del sottosuolo, autorizzativa, l’esistenza di vincoli, con le modificazioni
e gli adeguamenti intervenuti nel tempo».
Dispone
ancora lo stesso art. 4 che il tecnico incaricato debba
successivamente controllare ed annotare sul registro del fabbricato
«l’esecuzione di ogni lavoro di ristrutturazione, manutenzione straordinaria,
mutamento di destinazione d’uso sull’intero fabbricato, o su parte di esso, con
funzione di mera sorveglianza» e che inoltre debba comunicare, entro
quarantotto ore dall’inizio, al condominio ed al Comune «ogni intervento che
compromette la sicurezza geo-statica del fabbricato» ed «alla competente
Soprintendenza ai beni architettonici, per il paesaggio, per il patrimonio
storico, artistico e demo etno
antropologico, l’esecuzione di ogni intervento che interessa l’aspetto
esteriore del fabbricato e delle aree e manufatti di pertinenza sottoposti a
vincolo».
Ora,
se nessun dubbio può sussistere riguardo alla doverosità
della tutela della pubblica e privata incolumità, che rappresenta lo scopo
dichiarato della legge, ed al conseguente obbligo di collaborazione che per la
realizzazione di tale finalità può essere imposto ai proprietari degli edifici,
non è, neppure, contestabile che la previsione di siffatto obbligo e dei
conseguenti oneri economici deve essere compatibile
con il principio di ragionevolezza e proporzionalità e che le relative modalità
di attuazione debbono essere adeguate allo scopo perseguito dal legislatore.
5.-
Passando all’esame delle norme impugnate è, in primo luogo, evidente che i
compiti attribuiti dal citato art. 4 al tecnico incaricato sono tali da
richiedere, per la loro ampiezza ed eterogeneità, la nomina non già di «un
tecnico incaricato» (come disposto dall’art. 2 della legge), bensì di una
pluralità di professionisti abilitati, secondo i rispettivi ordinamenti
professionali, ad effettuare le indagini e a fornire i dati richiesti dagli artt. 3 e 4 della legge.
Con
la conseguenza che, anche a prescindere dall’entità degli oneri economici
imposti indistintamente a tutti i proprietari dei fabbricati e, quindi, anche a quelli di
più modeste condizioni economiche, la disciplina legislativa finisce per
risultare, nel raccordo dell’art. 2 con l’art. 4 della legge, intimamente
contraddittoria e, quindi, irragionevole.
Sempre
sotto quest’ultimo aspetto, non può omettersi di
considerare che una parte considerevole delle informazioni richieste al tecnico
sono già in possesso delle amministrazioni comunali nel cui territorio ciascun
fabbricato è ubicato (si pensi ai dati relativi alla
«situazione progettuale, urbanistica, edilizia, catastale, strutturale» di
immobili costruiti o ristrutturati nel rispetto delle norme urbanistiche pro tempore
vigenti, previo rilascio dei necessari provvedimenti autorizzatori
o concessori), ed alcune di esse (quelle, ad esempio, riguardanti la esistenza
di vincoli o relative alla «storicità del fabbricato dalla realizzazione
all’attualità») non possono ritenersi strettamente connesse allo scopo
perseguito dal legislatore e sono tali da risultare (specie per gli edifici di
epoca risalente) di difficile acquisizione.
A
proposito degli obblighi di controllo e di comunicazione previsti dall’art. 4
risultano, poi, manifeste sia la genericità e l’indeterminatezza del controllo
e della mera sorveglianza, sia l’estraneità della prevista comunicazione alla
Soprintendenza, in quanto relativa soltanto all’aspetto esteriore del
fabbricato, rispetto allo scopo di tutela della pubblica e privata incolumità
che il legislatore intende perseguire.
Alla
stregua delle considerazioni che precedono la norma impugnata risulta perciò lesiva dell’art. 3 Cost.,
sotto il profilo del generale canone di ragionevolezza, e dell’art. 97 Cost., in relazione al principio di efficienza e buon
andamento della pubblica amministrazione.
L’accoglimento
della censura relativa all’art. 4 – che di fatto rende
privi di contenuto gli obblighi di tenuta e di aggiornamento periodico del
registro previsto dall’art. 1 della legge - non può non riflettersi, rendendole
irragionevoli, anche sulle sanzioni previste dall’art. 5, commi 2 e 3, per la
violazione dei suddetti obblighi.
E
ad identica conclusione deve pervenirsi riguardo all’art. 8, che demanda ad un
regolamento attuativo la normativa di dettaglio,
oltretutto prevedendo – con disposizione di dubbia ragionevolezza intrinseca –
che sia
PER QUESTI
MOTIVI
dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 4, 5, commi 2 e 3, e 8 della legge
Regione Campania 22 ottobre 2002, n. 27 (Istituzione del registro storico-tecnico-urbanistico dei fabbricati ai fini
della tutela della pubblica e privata incolumità);
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 2 e 7 della medesima legge regionale
sollevata, in riferimento agli artt.
3, primo comma, 42, secondo comma, 97, primo comma, e
117, commi secondo, lettera l), e
terzo, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 ottobre 2003.
Riccardo
CHIEPPA, Presidente
Annibale
MARINI, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 28 ottobre 2003.