SENTENZA N. 237
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale dell’art. 3, commi 2-bis,
2-ter e 2-quater, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dei rifiuti nella
regione Campania), commi aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006,
n. 21, promossi – con riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 24, 25, 111,
113 e 125 Cost., e all’art. 23 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2 – con ordinanze del 6 marzo 2006 dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, del 7 marzo 2006 dal Tribunale amministrativo
regionale per
Visti gli atti di costituzione della Palermo energia ambiente
s.c.p.a., del Comune di Paternò, della Sicil Power s.p.a., della Provincia
Regionale di Catania, della Associazione Legambiente Comitato regionale
siciliano (fuori termine), della Maggioli s.p.a., di Manente Liliana ed altri,
della Regione Veneto nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 22 maggio 2007 e nella camera di
consiglio del 23 maggio 2007 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Giuseppe Mingiardi per il Comune di Paternò,
Francesco Mineo per
Ritenuto in fatto
1.¾ Con quattro ordinanze, il Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, sede centrale (r.o. n. 129 del 2006) e sezione
staccata di Catania (r.o. 293 del 2006), il Consiglio di giustizia amministrativa
per
1.1.¾ In particolare, il Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia (r.o. n. 129 del 2006), premesso di dover conoscere
dell’impugnativa proposta avverso ordinanza emessa dal Commissario delegato per
l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia, assume di essere stato
investito, su eccezione dell’amministrazione intimata e del soggetto
controinteressato, della questione relativa alla propria competenza
territoriale.
Il rimettente,
pur riconoscendo di dover declinare – ai sensi dei citati commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell’art.
3 del decreto-legge n. 245 del 2005 – la competenza in favore del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, reputa, tuttavia, tali disposizioni
costituzionalmente illegittime, per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 111 e
125 Cost. e con l’art. 23 dello statuto regionale siciliano.
Quanto, in
particolare, al primo degli evocati parametri, la sua violazione è ipotizzata,
innanzitutto, sotto il profilo della «disparità di trattamento che la deroga alle
ordinarie regole di riparto delle competenze comporta, per la tutela
giurisdizionale delle rispettive posizione giuridiche, tra soggetti in
situazioni eguali».
Difatti, le
censurate disposizioni, derogando al principio secondo cui l’impugnazione di
provvedimenti adottati nell’esercizio delle ordinarie attribuzioni rientra
nella competenza del Tribunale amministrativo regionale del luogo ove i
provvedimenti hanno incidenza (art. 3 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034,
recante «Istituzione dei Tribunali amministrativi regionali»), stabiliscono che
è sufficiente l’avvenuta dichiarazione della situazione di emergenza, «ai sensi
dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225» (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile), per comportare la devoluzione al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio della «impugnazione dei provvedimenti volti
alla cura dei medesimi interessi, idonei a produrre le medesime conseguenze, ed
eventualmente a comprimere uguali posizioni soggettive». Di qui, pertanto, «la
disparità di trattamento che la deroga alle ordinarie regole di riparto delle
competenze comporta, per la tutela giurisdizionale delle rispettive posizioni
giuridiche, tra soggetti in situazioni eguali», riservando, difatti, dette
disposizioni un trattamento ingiustificatamente differenziato ai «destinatari
delle ordinanze adottate dagli organi governativi o dai commissari delegati,
nelle situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia limitata al
territorio di una regione, rispetto ai destinatari dei provvedimenti, aventi lo
stesso ambito di efficacia, adottati, in via ordinaria – in genere dagli organi
esponenziali di enti territoriali regionali o sub regionali».
Né tale
diversità di regime appare giustificabile in considerazione della eventuale
maggiore rilevanza dell’interesse sotteso ai provvedimenti adottati in
situazione di emergenza, giacché «nel nostro sistema non esiste una
distribuzione di competenza» basata su di un simile criterio, che sarebbe,
inoltre, in contrasto con l’art. 125 Cost., il quale pone i diversi tribunali
amministrativi regionali «su un piano paritario».
Del resto, che
non sia possibile giustificare su tali basi la deroga all’art. 3 della legge n.
1034 del 1971 sarebbe confermato dallo stesso tenore letterale del censurato
comma 2-bis dell’art. 3 del
decreto-legge n. 245 del 2005, ai sensi del quale tale deroga «riguarda le
ordinanze e gli atti commissariali adottati nelle situazioni di emergenza»,
dichiarate ai sensi del citato art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992,
«ma non i provvedimenti che tali situazioni dichiarino» e che, ove si
riferiscano a situazione di limitata estensione territoriale, come sovente
accade, continuano a rientrare nella ordinaria competenza del Tribunale
amministrativo della Regione in cui il provvedimento è destinato ad avere
incidenza. Evenienza, questa da ultimo descritta, che testimonia la
«irragionevolezza del disegno complessivo» attuato dalle censurate
disposizioni.
Ciò premesso, il
giudice rimettente dichiara di non ignorare la sentenza della Corte costituzionale
n. 189 del 1992, che ha ritenuto non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 4 della legge 12 aprile 1990, n. 74 (Modifica alle
norme sul sistema elettorale e sul funzionamento del Consiglio superiore della
magistratura), disposizione che, rammenta il rimettente, modificando l’art. 17,
secondo comma, della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla Costituzione e
sul funzionamento del Consiglio superiore della Magistratura), attribuisce al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio «la competenza esclusiva sull’impugnazione
degli atti del C.S.M.». Invero, la deroga così introdotta all’ordinario sistema
di riparto della competenza tra i tribunali amministrativi regionali troverebbe
la sua giustificazione nella «particolare posizione che il Consiglio Superiore
della Magistratura occupa nell’ordinamento costituzionale», oltre che nella
«peculiare funzione svolta dai magistrati ordinari» (ciò che rende questi
ultimi «non assimilabili o comparabili ad altre categorie di pubblici
dipendenti»), non essendo neppure «secondario rilevare» – sempre a giudizio del
rimettente – che il foro previsto per i dipendenti pubblici dal secondo comma
dell’art. 3 della legge n. 1034 del 1971 «costituisce una deroga, seppur di
carattere generale, alla prioritaria regola» che fa dipendere la competenza
territoriale del giudice amministrativo dall’«ambito di efficacia del
provvedimento impugnato».
Nel caso in
esame, invece, la scelta del legislatore «non appare supportata da alcuna
plausibile ragione, dotata di copertura costituzionale, idonea a giustificare
la disparità di trattamento che indubbiamente si viene ad operare tra
situazioni eguali», donde l’ipotizzata violazione dell’art. 3 della Carta
fondamentale.
Il rimettente
ipotizza, poi, la violazione anche dell’art. 24 Cost., atteso che la translatio iudicii in favore del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio «indiscutibilmente comporta un
ingiustificato aggravio organizzativo e di costi» a carico dei soggetti «incisi
dai provvedimenti adottati dagli organi governativi e dai commissari nelle
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge
24 febbraio 1992, n. 225».
Inoltre,
contravvenendo all’esigenza «del decentramento territoriale della giurisdizione
amministrativa», le norme censurate si porrebbero in contrasto anche con l’art.
125 Cost., che intende garantire una distribuzione territoriale delle
controversie tale da agevolare il ricorso alla giustizia amministrativa, «in
sostanziale coerenza e continuità logica con i principi desumibili dall’art. 24
della Costituzione». Il suddetto parametro costituzionale viene, difatti,
svuotato di contenuto, «creando una sorta di gerarchia» tra il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio e gli altri Tribunali, recando un vulnus anche al principio del “giusto
processo”, «quale desumibile dal testo novellato dell’art. 111 della
Costituzione».
Infine, il
rimettente deduce la violazione dell’art. 23 dello statuto della Regione
Siciliana.
Infatti, l’impugnativa
dei «provvedimenti adottati da organi dello Stato centrale, nelle situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, con efficacia territoriale limitata alla Regione Siciliana»
rientra certamente tra quegli «affari concernenti
Un’autonoma
censura è, invece, quella che investe «il regime transitorio previsto dalle
disposizioni di legge in esame», atteso che, interessando lo spostamento della
competenza – ai sensi, in particolare, del comma 2-quater del censurato art. 3 – anche i procedimenti in corso al
momento dell’entrata in vigore delle norme censurate, risulterebbe violato
l’art. 25 Cost., essendo tali controversie sottratte al «giudice naturale
precostituito per legge».
1.1.1.¾ È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque infondata.
Assume, in
particolare, la difesa erariale l’infondatezza della censura formulata ai sensi
dell’art. 3 Cost., sul presupposto della (pretesa) «irragionevole disparità di
trattamento (nella individuazione del Tribunale amministrativo regionale
territorialmente competente) tra provvedimenti adottati in via ordinaria e
provvedimenti emanati in situazioni di emergenza», ai sensi dell’art. 5, comma
1, della legge n. 225 del 1992, «attesa la evidente disomogeneità tra le due
situazioni poste a raffronto». La difesa dello Stato, difatti, «giustifica la
diversità della contestata disciplina», espressione di una scelta «non
arbitraria», giacché assunta in funzione della ragionevole «esigenza di
concentrare in un unico giudice di primo grado, anche nella fase cautelare, la
pronta e uniforme cognizione delle controversie» in esame, relative a
provvedimenti caratterizzati, per loro natura, dalla finalità di realizzare
«interventi miranti a fronteggiare situazioni emergenziali».
L’Avvocatura
generale dello Stato esclude, inoltre, l’esistenza del dedotto contrasto con
l’art. 24 Cost., atteso che il maggior aggravio ed i più rilevanti costi
destinati ad essere sopportati dai destinatari dei provvedimenti in questione,
oltre a costituire «conseguenze di mero fatto», non integrano l’evenienza della
impossibilità o dell’estrema difficoltà dell’esercizio del diritto di difesa,
idonea a concretare la violazione dell’evocato parametro costituzionale.
Né, d’altra
parte, si potrebbe ipotizzare che le disposizioni censurate violino l’art. 125
della Carta fondamentale, in quanto esso «non preclude certamente al
legislatore statale di individuare non irragionevolmente, per determinate
“categorie” di controversie, particolari criteri di riparto della competenza
territoriale tra giudici di primo grado», derogando a quelli di cui agli artt.
2 e 3 della legge n. 1034 del 1971.
Analogamente, è da
escludere anche il contrasto con l’art. 23 dello statuto regionale, che esprime
«soltanto la necessità» che in Sicilia sia istituita «una particolare
articolazione del giudice amministrativo di secondo grado», e che non implica
anche il riconoscimento, in suo favore, di una generale «competenza a conoscere
ogni tipo di controversia», incluse quelle che – come nella specie – «non hanno
alcun rapporto con la materia regionale».
La difesa
erariale, infine, nega che il comma 2-quater
dell’art. 3, nella parte in cui estende la nuova disciplina anche ai processi
in corso, violi il principio del giudice naturale, e ciò non solo perché la
norma censurata fa in ogni caso (temporaneamente) salva «l’efficacia dei
provvedimenti cautelari eventualmente adottati dal giudice già competente», ma
soprattutto perché la disposta translatio
iudicii «non può intendersi come diretta alla arbitraria successiva
indicazione di un giudice diverso “appositamente istituito per quella
controversia e per quelle parti, con una scelta idonea ad essere orientata in
vista di un determinato giudizio”», evenienza che la giurisprudenza
costituzionale (è citata la sentenza n. 460 del
1994) individuerebbe come la sola idonea ad integrare il contrasto con
l’art. 25, primo comma, Cost.
1.1.2.¾ Si è costituita in giudizio la società Palermo
energia Ambiente s.c.p.a., parte controinteressata del giudizio principale.
Dopo aver
rammentato, nei suoi tratti essenziali, lo svolgimento del giudizio a quo (ed il contenuto delle
disposizioni censurate) la predetta società ha svolto una serie di rilievi
volti a confutare il ragionamento svolto, nella propria ordinanza di
rimessione, dal giudice a quo.
Evidenzia,
infatti, quanto all’ipotizzata disparità di trattamento cui darebbe luogo la
contestata disciplina, che le due ipotesi poste a raffronto dal giudice
rimettente «confrontabili non sono», e ciò «per un divario dovuto ad un fattore
decisivo». Ed invero, provvedimenti del tipo di quelli oggetto del giudizio
principale non risultano emanati da autorità locali (sicché, in tal caso, «la
vicenda sarebbe totalmente ricondotta» a tale livello, «quello locale,
appunto»), atteso che le stesse, invece, «sono sostituite da un Commissario
delegato»; conseguentemente i medesimi provvedimenti costituiscono «nient’altro
che la fase conclusiva di un procedimento che è iniziato e proseguito, nei
momenti salienti, a livello governativo e ministeriale».
Assume, poi, che
la contestata disciplina, lungi dal manifestare quel profilo di
irragionevolezza denunciato dal rimettente, appare del tutto giustificata in
ragione della «specificità» che connota le fattispecie devolute all’esame del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Del resto, che
ciò possa essere sufficiente a consentire una deroga agli ordinari criteri di
ripartizione della competenza territoriale tra giudici amministrativi di primo
grado risulterebbe confermato dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 189 del 1992, laddove riconosce «al legislatore ampia
discrezionalità nell’operare il riparto di competenza tra organi
giurisdizionali», purché «nel rispetto del principio di eguaglianza, e,
segnatamente, del canone di ragionevolezza». Né, d’altra parte, la scelta
compiuta dall’art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005 costituisce un unicum nel sistema della giustizia
amministrativa, visto che numerose disposizioni legislative hanno scelto di
concentrare determinati giudizi esclusivamente presso un unico Tribunale
amministrativo regionale.
Ciò premesso in
ordine all’ipotizzata violazione dell’art. 3 Cost., quanto alle altre censure
prospettate dal rimettente, la predetta parte privata si riporta alle
considerazioni espresse nella già più volte citata sentenza n. 189 del
1992 della Corte costituzionale. In particolare, tale pronuncia è
richiamata – quanto al dedotto contrasto con l’art. 125 Cost. – laddove afferma
che «l’attribuzione della competenza al Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, anziché ai diversi tribunali amministrativi regionali dislocati su tutto
il territorio nazionale, non altera il sistema di giustizia amministrativa»,
essendo il Tribunale laziale parte di un complessivo sistema «che consta di
numerosi gangli periferici e di uno centrale».
Analogamente,
sempre alla luce della decisione suddetta, viene esclusa la violazione
dell’art. 23 dello statuto regionale siciliano, trattandosi di norma che
«stabilisce soltanto che gli organi giurisdizionali centrali debbano avere in
Sicilia le sezioni per gli affari concernenti la regione», dettando così «una
previsione che non implica affatto – anzi esclude – la competenza a conoscere
di ogni tipo di controversie, specie con riguardo a questioni che non hanno
alcun rapporto con la materia regionale». Osservazione, quest’ultima, che si
riconosce essere non del tutto «pertinente al caso in esame», ma che, comunque,
non esclude la rilevanza che «l’interesse governativo» riveste rispetto alle
fattispecie contemplate dalla censurata disciplina, rendendole idonee – come
detto – ad essere devolute alla cognizione esclusiva del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
1.2.¾ Anche la sezione staccata di Catania del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia (r.o. 293 del 2006) censura – in
riferimento agli artt. 24, 25, 111 e 125 Cost. – l’art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del
decreto-legge n. 245 del 2005.
Premette il
Tribunale rimettente di essere stato investito dell’impugnativa proposta
avverso ordinanza del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e di aver
accolto l’istanza cautelare di sospensione, provvedendo – di seguito – a fissare
udienza pubblica per la trattazione del merito, ai sensi dell’art. 23-bis della legge n. 1034 del 1971.
Proposto appello avverso il provvedimento cautelare innanzi al Consiglio di
giustizia amministrativa per
Ai sensi, difatti,
delle sopravvenute disposizioni la competenza a decidere, anche quanto alla
misura cautelare, di controversie quali quella oggetto del giudizio principale
spetta in via esclusiva al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
obbligo per i giudici originariamente aditi di rilevare (anche d’ufficio) il
proprio sopravvenuto difetto di competenza, pronunciando all’uopo sentenza
succintamente motivata ex art. 26
della legge n. 1034 del 1971.
Il rimettente,
pertanto, investito del regolamento di competenza proposto (già prima della
sopravvenienza delle disposizioni censurate) da uno dei controinteressati
intervenuto in giudizio, reputa rilevante la questione di legittimità dei
suddetti commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, osservando che «soltanto a seguito della declaratoria di
illegittimità costituzionale» degli stessi esso potrebbe pronunciarsi sul
regolamento di competenza e sulle eccezioni (segnatamente di tardività del
mezzo) formulate dal ricorrente.
Richiama, sul
punto, il «concetto ampio di rilevanza» al quale si ispirerebbero «diverse
decisioni della Corte costituzionale», citando in particolare la sentenza n. 137
del 1983.
In ordine,
invece, alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice a quo ipotizza, innanzitutto, che le
disposizioni censurate contrastino con l’art. 125 Cost., «e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali di
giustizia amministrativa di primo grado», principio che «non ha ragione di
subire deroghe nella materia di cui trattasi, in cui le singole situazioni di
emergenza», dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge n. 225 del
1992, «hanno rilievo spiccatamente locale».
Deduce, altresì,
la violazione dell’art. 24 Cost., «per la evidente maggiore difficoltà» di esercitare
le relative azioni presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio
«piuttosto che presso gli organi giurisdizionali localmente istituiti».
Sul punto
richiama, pur riconoscendo che «la fattispecie in esame sia diversa da quella
oggetto della citata pronuncia», la sentenza della
Corte costituzionale n. 123 del 1987. Questa, difatti, sul presupposto
dell’accertata violazione del «valore costituzionale del diritto di agire, in
quanto implicante il diritto del cittadino ad ottenere una decisione nel merito
senza onerose reiterazioni», dichiarò l’illegittimità costituzionale di una
disposizione che imponeva l’estinzione ope
legis di giudizi pendenti, in qualsiasi stato e grado gli stessi si fossero
trovati alla data di entrata in vigore della norma allora denunciata. In modo
non del tutto dissimile, anche le norme impugnate impongono a chi abbia già
incardinato il giudizio, «ed addirittura abbia ottenuto una decisione
cautelare», di «proseguire altrove la propria iniziativa giudiziaria».
Assume, inoltre,
il rimettente «la violazione del principio del giudice naturale precostituito
per legge, di cui all’art. 25 della Costituzione», il quale esclude «che vi
possa essere una designazione tanto da parte del legislatore con norme
singolari, che deroghino a regole generali, quanto da altri soggetti, dopo che
la controversia sia insorta» (sentenza n. 393 del
2002), atteso che il rispetto del citato principio esige che «la regola di
competenza sia prefissata rispetto all’insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del
2003).
La dedotta
illegittimità connoterebbe, in particolare, il censurato comma 2-quater, che non solo estende le
previsioni di cui ai precedenti commi 2-bis
e 2-ter del medesimo art. 3 (cioè le
norme che configurano la nuova ipotesi di competenza esclusiva del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio) ai processi pendenti, «ma addirittura
consente una riforma dei provvedimenti assunti, in sede cautelare, in tali
giudizi».
Infine, il
rimettente – sul presupposto che «il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di merito»,
riceve garanzia costituzionale dall’art. 125 della Carta fondamentale (è
citata, sul punto, la sentenza della Corte
costituzionale n. 8 del 1982) – evidenzia l’esistenza di un’ulteriore
profilo di illegittimità costituzionale.
Le norme
censurate, difatti, contravvengono alla regola generale applicabile ad ogni
giudizio, compreso quello cautelare, secondo cui ad una sua prima fase deve
seguirne una d’appello, e non già «una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di due diversi giudici di primo grado». Tale evenienza, per contro, è
proprio quella che si verifica nel caso di specie, con violazione del principio
del «giusto processo» ex art. 111
Cost., giacché la parte soccombente nel giudizio cautelare, incardinato innanzi
al giudice divenuto ex post incompetente,
risulta «fornita di uno strumento giurisdizionale anomalo e atipico», quale è
quello che le consente di rivolgere, al Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, la richiesta di revoca o modifica del provvedimento cautelare già
adottato. In tal modo, difatti, si realizza «una evidente violazione del
principio del ne bis in idem, che, se
pure non espressamente contemplato dalla Carta costituzionale, deve ritenersi
corollario del medesimo generale principio del “giusto processo” testé
richiamato».
1.2.1.¾ Anche nel presente giudizio è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura
generale dello Stato, proponendo osservazioni e conclusioni analoghe a quelle
formulate nel giudizio che trae origine dall’ordinanza di rimessione r.o. n.
129 del 2006.
Avendo,
tuttavia, la sezione staccata di Catania del Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia ipotizzato (sebbene solo nella motivazione della propria
ordinanza di rimessione, e non nel dispositivo) la violazione anche dell’art.
111 Cost., la difesa erariale ha ritenuto necessario prendere posizione pure in
relazione a tale censura. Ha, pertanto, osservato che il principio del «giusto
processo» non è certamente violato dal potere, riconosciuto al Tribunale
amministrativo regionale, «di revocare o modificare (su istanza
dell’interessato) il provvedimento cautelare già assunto dal giudice in origine
competente».
1.2.2.¾ Si è costituito in giudizio il Comune di Paternò,
ricorrente del giudizio principale, chiedendo l’accoglimento della questione
sollevata dal Tribunale rimettente e ripercorrendo l’iter logico del ragionamento da questo svolto nel proprio provvedimento.
1.2.3.¾ Anche la società Sicilpower s.p.a.,
cointrointeressata nel processo principale, si è costituita in giudizio,
chiedendo la declaratoria di non fondatezza della sollevata questione di
legittimità costituzionale.
Essa sottolinea,
in particolare, il «rilievo degli interessi nazionali e generali che ineriscono
i provvedimenti» contemplati dalle censurate disposizioni, ritenendo, pertanto,
che gli stessi, a prescindere dalla loro formale imputazione alle gestioni
commissariali, siano «adottati dalla amministrazione centrale», sebbene essa
agisca «per il tramite di propri organi delegati operanti a livello locale»; di
conseguenza, la questione «non afferisce alla sottrazione al Tribunale
amministrativo regionale locale (quello della Sicilia nel caso di specie) di
una competenza allo stesso attribuita ex
lege», bensì attiene «alla corretta riconduzione ad un unico, eguale e
paritario organo giudiziario di questioni aventi rilievo nazionale».
Questi rilievi
vengono invocati per escludere la fondatezza anche del dubbio di
costituzionalità prospettato ai sensi dell’art. 25, primo comma, Cost.
Tale questione
sarebbe, difatti, «erroneamente posta», in quanto già prima dell’introduzione
dei censurati commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, dell’art. 3 «doveva essere individuato quale giudice
naturale il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, in virtù della
provenienza ministeriale (ovvero dell’amministrazione governativa centrale)
della figura del Commissario delegato».
D’altra parte, anche
a ritenere il contrario, e dunque escludendo tale competenza “originaria” del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ciò non determinerebbe
l’illegittimità, per contrasto con il citato art. 25, primo comma, Cost., della
disposta translatio iudicii, non
esistendo nella giurisprudenza costituzionale – si assume – «un chiaro ed
univoco orientamento o principio che escluda ex se la possibilità di una modifica del giudice naturale, anche in
corso di causa». In particolare, è richiamata la sentenza n. 207 del
1987 (che a sua volta riprende la precedente sentenza n. 72 del
1976), secondo cui il principio del giudice naturale «viene rispettato
quando la legge, sia pure con effetto anche sui processi in corso, modifica in
generale i presupposti o i criteri diretti ad individuare il giudice
competente, poiché in tali casi lo spostamento di competenza non avviene in
conseguenza di una deroga alla disciplina generale, che sia adottata in vista
di una determinata o di determinate controversie, ma per effetto di un nuovo
ordinamento – e, dunque, della designazione di un nuovo giudice naturale – che
il legislatore, nell’esercizio del suo insindacabile potere di merito,
sostituisce a quello vigente».
1.2.4.¾ Si è costituita in giudizio anche
1.2.5.¾ Si è costituita in giudizio, peraltro oltre il
termine di legge, l’Associazione Legambiente, Comitato Regionale Siciliano,
insistendo per l’accoglimento della sollevata questione di legittimità
costituzionale.
1.3.— Anche il
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (r.o. n. 336 del
2006) ipotizza che l’art. 3, commi 2-bis,
2-ter (ma limitatamente all’inciso
secondo cui le «questioni di cui al comma 2-bis
sono rilevate d’ufficio») e 2-quater,
del decreto-legge n. 245 del 2005, violi gli artt. 3, 24 e 125 Cost. e l’art.
23 dello statuto regionale, prospettando, subordinatamente, l’illegittimità
costituzionale – alla stregua degli stessi parametri – del solo comma 2-bis, limitatamente alle parole «e dei
consequenziali provvedimenti commissariali», ovvero – in via ulteriormente
gradata – unicamente del comma 2-quater,
per contrasto con gli artt. 24 e 25 della Carta fondamentale.
Il giudice
rimettente evidenzia di dover conoscere dell’appello proposto avverso il
provvedimento con cui il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia ha
disposto la sospensione di un’ordinanza e degli atti consequenziali adottati
dal Sindaco del Comune di Palermo nella veste di Commissario delegato per
l’attuazione degli interventi volti a fronteggiare l’emergenza ambientale
determinatasi nella città nel settore del traffico e della mobilità.
Richiesto dal
Comune di Palermo di dichiarare il proprio difetto di competenza, il rimettente
ha sollevato questione di legittimità costituzionale delle norme suddette.
Il giudice a quo reputa, difatti, che le
disposizioni censurate violino, innanzitutto, l’art. 125 Cost., «che prevede
una organizzazione su base regionale degli organi statali di giustizia
amministrativa di primo grado», finalizzata non solo «a ripartire in modo
razionale e equiordinato l’organizzazione dei giudici amministrativi di primo
grado», ma anche ad «agevolare il ricorso delle parti alla giustizia
amministrativa, in coerenza e continuità logica con i principi desumibili
dall’art. 24 della Costituzione».
A queste
esigenze risponde la disciplina, di cui agli artt. 2 e 3 della legge n. 1034
del 1971, che fissa i criteri di distribuzione territoriale della competenza
tra i diversi tribunali amministrativi regionali, disciplina certamente
derogabile, a condizione, però, che la deroga sia «sorretta da giustificazioni
logiche», giacché altrimenti essa sarebbe destinata a tradursi in un
ingiustificato «aggravio per l’attività di alcuni Tribunali e per l’attività
difensiva delle parti». Così, ad esempio, la giurisprudenza costituzionale –
sottolinea il rimettente – ha ritenuto (sentenza n. 189 del
1992) «compatibile con il dettato costituzionale l’art. 4 della legge 12
aprile 1990, n. 74» (che devolve in via esclusiva al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio l’impugnativa di atti del Consiglio superiore della
Magistratura riguardanti i magistrati ordinari), giustificando, tuttavia, tale
norma derogatoria «avuto riguardo alla particolare posizione che il Consiglio
Superiore della Magistratura occupa nell’ordinamento costituzionale», oltre che
alla «peculiare funzione svolta dai magistrati ordinari».
Nessuna valida
ragione giustificativa ricorrerebbe, invece, nel caso in esame, come
confermerebbe anche la circostanza che il legislatore del
Il rimettente
ipotizza, inoltre, che i commi 2-bis,
2-ter e 2-quater del censurato art. 3 contrastino anche con l’art. 3 Cost.,
«sotto il profilo della disparità di trattamento in situazioni eguali di fronte
alla tutela giurisdizionale», e che, inoltre, configurino per la parte privata
«un aggravio all’esercizio del diritto di difesa», in violazione anche
dell’art. 24 della Carta fondamentale.
Ulteriore
profilo di illegittimità costituzionale è ravvisato nel contrasto con l’art. 23
dello statuto regionale siciliano.
Nel premettere
che, secondo la stessa giurisprudenza costituzionale, il «decentramento
territoriale degli organi giurisdizionali centrali, sancito in via di principio
dal citato art. 23, corrisponde ad un’antica tradizione siciliana e si ricollega
alla singolarità dell’autonomia siciliana» (è citata la sentenza n. 316 del
2004), e nell’evidenziare come tale peculiare condizione, seppure non
implichi affatto una competenza generale, di esso Consiglio di giustizia
amministrativa per
Conclusione,
questa, vieppiù da ribadire, se si tiene conto che secondo la giurisprudenza
costituzionale – si richiama la sentenza n. 26 del
1961 – «le ordinanze di necessità non potrebbero mai menomare diritti
costituzionalmente garantiti e neppure operare in sostituzione della legge nei
campi riservati al legislatore».
Di qui, quindi,
la richiesta di caducazione dei predetti commi 2-bis, 2-ter (limitatamente
all’inciso secondo cui le «questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate d’ufficio») e 2-quater dell’art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005, l’ablazione
dei quali dovrebbe, dunque, fare salvo solo il frammento di disposizione
secondo cui, allorché innanzi al giudice amministrativo si controverta di
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge
n. 225 del 1992, «il giudizio è definito con sentenza succintamente motivata ai
sensi dell’articolo 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive
modificazioni, trovando applicazione i commi 2 e seguenti dell’articolo 23-bis della stessa legge».
I medesimi
rilievi varrebbero a maggior ragione, secondo il rimettente, ove si consideri
il peculiare caso (al quale corrisponde, si precisa, quello oggetto del
giudizio principale) in cui il giudice amministrativo risulti investito dei
«soli provvedimenti attuativi commissariali», allorché questi «abbiano
carattere (soggettivo e oggettivo) esclusivamente locale». Difatti, «non
venendo in rilievo atti di organi centrali», trattandosi invece di atti ad
efficacia territorialmente circoscritta alla Regione, risulta ulteriormente
rafforzata la tesi che esclude l’esistenza di un nesso logico tra le
controversie de quibus e la
competenza esclusiva del Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Su tali basi,
quindi, il rimettente solleva questione subordinata di legittimità
costituzionale – sempre in riferimento agli artt. 3, 24 e 125 Cost. e all’art.
23 dello statuto regionale – del solo comma 2-bis del predetto art. 3, limitatamente alle parole «e dei
consequenziali provvedimenti commissariali».
Infine, ed in
via ulteriormente gradata, il rimettente prospetta un’ulteriore questione di
costituzionalità – ai sensi degli artt. 24 e 25 Cost. – che investe il solo
regime transitorio previsto dalla censurata disciplina (e dunque unicamente il
comma 2-quater).
Esso, difatti,
sarebbe «in contrasto con il principio del giudice naturale precostituito per
legge (art. 25, primo comma, della Costituzione), in base al quale la regola di
competenza deve essere prefissata rispetto all’insorgere della controversia»
(sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale
n. 124 del 2005 e n. 193 del 2003),
principio operante anche rispetto alla competenza territoriale (sentenza n. 41 del
2006).
Infine, sarebbe
violato anche «il principio della difesa (art. 24 Cost.)», giacché esso implica
– secondo la giurisprudenza costituzionale (è citata la sentenza n. 123 del
1987) – «il diritto del cittadino ad ottenere una decisione di merito senza
onerose reiterazioni»; nella specie, invece, si assiste ad una estinzione del
giudizio originariamente incardinato, con la necessità della riproposizione del
ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, «al quale
vanno altresì presentate eventuali istanze di revoca o modifica delle misure
cautelari in precedenza disposte».
1.3.1.¾ Il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto
anche in questo giudizio, ribadendo le stesse conclusioni e formulando gli
stessi rilievi già espressi nei giudizi che traggono origine dalle ordinanze
r.o. n. 129 e n. 293 del 2006.
1.3.2.¾ Anche la società Maggioli s.p.a. – ricorrente del
giudizio principale – è intervenuta in giudizio per chiedere la declaratoria di
illegittimità costituzionale delle censurate disposizioni sulla base delle
medesime considerazioni espresse nell’ordinanza di rimessione pronunciata dal
Consiglio di giustizia amministrativa per
1.4.— Il
Tribunale amministrativo regionale del Veneto (r.o. n. 394 del 2006) dubita
della legittimità costituzionale delle stesse disposizioni, i commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell’art.
3 del decreto-legge n. 245 del 2005, ipotizzando la violazione degli artt. 3,
24, 25, 111, 113 e 125 della Costituzione.
Premette, non
diversamente dagli altri giudici rimettenti, di essere chiamato a conoscere
dell’impugnativa proposta avverso un provvedimento (e i suoi atti
consequenziali) adottato dal Commissario delegato per l’emergenza
socio-economico ambientale della viabilità di Mestre, impugnativa che dovrebbe
essere definita, proprio ai sensi delle censurate disposizione, mediante una decisione
che dichiari «tout court
improcedibile il ricorso», ai sensi dell’art. 26 della legge n. 1034 del 1971.
Secondo il giudice a quo, difatti, la
sopravvenuta disciplina, dal medesimo sospettata di illegittimità
costituzionale (ed applicabile «anche ai processi in corso», come prescritto,
in particolare, dal censurato comma 2-quater),
comporta lo spostamento di competenza, in favore del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, di tutte le controversie, come quella oggetto del giudizio
principale, in cui si discuta della legittimità delle ordinanze e dei
consequenziali provvedimenti commissariali adottati in «tutte» le «situazioni
di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225».
Tanto osservato
in via preliminare, circa la rilevanza della sollevata questione di legittimità
costituzionale, quanto invece alla sua non manifesta infondatezza, assume il
rimettente che le disposizioni censurate siano «in contrasto con l’art. 125
della Costituzione, e segnatamente con il principio del decentramento e
dell’articolazione su base regionale degli organi statali di giustizia
amministrativa di primo grado», oltre che «col principio di ragionevolezza
desumibile dall’art. 3 Cost.».
Ai sensi,
infatti, del primo dei richiamati parametri costituzionali, del quale
costituirebbe attuazione il sistema di riparto delle controversie tra i diversi
tribunali amministrativi regionali delineato dalla legge n. 1034 del 1971, si
dovrebbe ritenere che la sfera di competenza di questi ultimi sia oggetto di
garanzia costituzionale, non suscettibile, dunque, di deroga allorquando (come
nella specie) «le singole situazioni di emergenza abbiano rilievo
esclusivamente locale». Né, d’altra parte, tale deroga potrebbe essere
giustificata «facendo ricorso all’argomento che il tribunale locale sarebbe
troppo sensibile ed esposto alle tensioni che possono sorgere presso la
popolazione locale, derivanti dagli eventi emergenziali». A prescindere,
infatti, dal rilievo che la soluzione legislativa della translatio iudicii si presenta non idonea a soddisfare tale
esigenza nell’ipotesi di «situazioni di emergenza riguardanti
Appare,
pertanto, evidente che il sistema delineato dalle norme in contestazione
realizza «un’asimmetria» tra il tribunale amministrativo «centrale» e quelli
«periferici», dando vita ad un sistema di distribuzione delle controversie «che
va ben oltre l’attuale criterio di riparto delle competenze basato
sull’efficacia (regionale o ultraregionale) dei provvedimenti delle autorità
centrali dello Stato», presentandosi, così, «irrazionale ed incompatibile con
il dettato costituzionale dell’art. 125 Cost.».
Ulteriori
profili di irragionevolezza consisterebbero, poi, nel fatto che «lo spostamento
della competenza su questa materia è irrazionalmente solo parziale», giacché
«riguarda le ordinanze ed i consequenziali provvedimenti commissariali, ma non
i decreti governativi che dichiarano lo stato di emergenza», e dalla
circostanza che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (ai sensi del
censurato comma 2-quater) «non assume
soltanto una nuova competenza funzionale esclusiva di primo grado, ma sembra
configurarsi anche come vero e proprio giudice di appello sulle decisioni
cautelari di un tribunale periferico, potendo “modificare” o “revocare” le
misure cautelari da questo concesse». Dubbi, infine, sono avanzati anche in
relazione alla scelta di imporre la pronuncia declinatoria di competenza con
sentenza succintamente motivata ai sensi dell’art. 26 della legge n. 1034 del
1971 (rientrando la sua adozione, invece, nella discrezionalità del
giudicante), ovvero in ordine alla permanenza dell’efficacia delle misure
cautelari adottate da un tribunale amministrativo regionale dichiaratosi
incompetente, allorché il relativo ricorso non venga riproposto innanzi al
Tribunale del Lazio.
Viene, altresì,
ipotizzata la violazione dell’art. 25, secondo comma, Cost., in relazione sia
alla scelta di applicare «lo spostamento di competenza ai processi pendenti»
(derogando alla regola secondo cui la competenza deve, invece, essere
«prefissata rispetto all’insorgere della controversia»), sia di consentire «una
riforma dei provvedimenti assunti in sede cautelare» dal giudice ab origine adito.
Inoltre, il «grave
disagio ai ricorrenti», determinato da entrambe tali evenienze, competerebbe
anche «una violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione», e ciò «per la
maggiore difficoltà e i maggiori costi» da sopportare da parte del ricorrente,
del quale, quindi, si riducono «le possibilità di tutela dei diritti soggettivi
e degli interessi legittimi».
Infine, si
ipotizza che la «concentrazione» di tutte le controversie de quibus presso lo stesso giudice «potrebbe influire negativamente
sui tempi dei processi», in contrasto con il principio della “durata
ragionevole” (art. 111, primo comma Cost.).
1.4.1.¾ Il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto
anche in questo giudizio, reiterando quanto affermato nei giudizi instaurati
per effetto delle ordinanze r.o. n. 129, n. 293 e n. 336 del 2006.
1.4.2.¾ Anche i ricorrenti del giudizio principale si sono
costituiti nel presente giudizio, concludendo affinché
1.4.3.¾ Si è costituita in giudizio anche
2.—
Nell’imminenza dell’udienza pubblica di discussione, l’Avvocatura generale
dello Stato ha deposito una ulteriore memoria, ribadendo le ragioni a sostegno
della richiesta declaratoria di non fondatezza delle sollevate questioni di
legittimità costituzionale.
2.1.¾ Anche le società Palermo energia Ambiente s.c.p.a. e
Sicilpower, oltre al Comune di Paternò ed ai ricorrenti nel giudizio pendente
innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Veneto, hanno depositato
un’ulteriore memoria, ribadendo le ragioni già svolte – secondo i casi – a
sostegno o a confutazione della prospettata illegittimità costituzionale delle
censurate disposizioni.
3.¾ Infine, anche i Tribunali amministrativi regionali
della Campania, sede di Napoli (r.o. n. 43 del 2007), e della Calabria, sede di
Catanzaro (r.o. n. 178 del 2007), hanno sollevato questione di legittimità
costituzionale, in relazione, nel complesso, agli artt. 3, 24, 25, 111, 113 e
125 Cost., il primo unicamente del comma 2-bis,
il secondo anche del comma 2-ter
dell’art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005.
3.1.¾ In particolare, il rimettente campano (r.o. n. 43 del
2007) premette, in fatto, di essere investito dell’impugnativa degli atti di
avvio di una procedura espropriativa e di occupazione di urgenza adottati sulla
base di un accordo di programma stipulato il 28 ottobre 2005 tra la Regione
Campania, la Provincia di Benevento, il Comune di Montesarchio e il Commissario
di governo per l’emergenza rifiuti in Campania, accordo relativo alla
realizzazione di una discarica e alla riqualificazione ambientale dell’area
“Tre Ponti” del predetto Comune di Montesarchio.
Ciò premesso, e non senza
evidenziare la ricorrenza dei presupposti per l’accoglimento della proposta
domanda cautelare, ove la cognizione della controversia devoluta al suo esame
non gli fosse preclusa (come eccepito dalla resistente Provincia di Benevento,
che assume il difetto di competenza dell’adito Tribunale amministrativo
regionale della Campania) proprio in forza di quanto disposto dal predetto art.
3, comma 2-bis, del decreto-legge n.
245 del 2005, il giudice a quo reputa
di dover sollevare, d’ufficio, questione di legittimità costituzionale di tale
disposizione per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 113 e 125 Cost.
Ipotizza, innanzitutto, che
la norma censurata deroghi ingiustificatamente «al normale criterio di riparto
della competenza per territorio dinanzi al giudice amministrativo di primo
grado stabilito dagli artt. 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971», in quanto le
situazioni di emergenza, dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge
n. 225 del 1992, «si caratterizzano nella quasi totalità dei casi» (ed in
particolare, «pacificamente», in quello oggetto del giudizio a quo) «per essere spazialmente
delimitate», di talché anche i provvedimenti emanati nell’esercizio dei poteri extra ordinem, conferiti per
fronteggiare tali situazioni, presentano «un ambito di efficacia spaziale
territorialmente delimitato a dimensione infraregionale».
Assume, poi, il rimettente
che tale deroga alla ordinaria disciplina sulla competenza «si traduce in un
aggravio significativo nella tutela del cittadino» (atteso che lo stesso, per
effetto della translatio iudicii, «si
vede gravato di oneri economici e logistici sicuramente maggiori» di quelli che
deve normalmente affrontare), ponendosi anche «come una differenziazione
limitativa del regime ordinario di impugnabilità degli atti» che «ridonda in
disparità di trattamento», donde l’ipotizzata violazione anche degli artt. 113
e 3 della Costituzione.
Inoltre, la censurata
disposizione violerebbe anche l’art. 25, primo comma, Cost., sebbene essa
«sembri obbedire formalmente al criterio della precostituzione per legge del
giudice competente».
Difatti, la
«generalizzazione a priori» di una
sorta di «legittima suspicione derogatoria della competenza ordinaria»
finirebbe per alterare «la regola fondamentale del diritto processuale per cui
il sospetto di condizionamento del giudice va verificato nel singolo caso
concreto come eccezione che conferma la regola di competenza territoriale»,
senza poi trascurare che la formula «giudice naturale precostituito per legge»
non costituirebbe «un’endiadi», rendendo, dunque, necessario «che la
precostituzione del giudice ad opera del legislatore avvenga nel rispetto di un
principio di naturalità, nel senso di razionale maggiore idoneità del giudice
rispetto alla risoluzione di determinate controversie».
L’evenienza da ultimo
descritta non ricorrerebbe, invece, nel caso di specie, atteso che la
disciplina introdotta dal censurato comma 2-bis
dell’art. 3 «non è sorretta da alcuna plausibile giustificazione logica, né
tanto meno appare diretta alla salvaguardia di valori costituzionalmente
protetti tali da giustificare la compressione di quelli, sopra enunciati, che
ne risultano pregiudicati». Per contro, il ricorso al «metodo
dell’allontanamento dal territorio delle controversie che in esso si sono
generate» – seguito dalla censurata disposizione – si pone in contrasto, oltre
che con il principio del «giudice naturale», anche con l’art. 125 della Carta
fondamentale, «che esprime un profilo attuativo degli art. 24 e 113 della
Costituzione nel senso dell’apprestamento di organi di giustizia amministrativa
distribuiti sul territorio secondo un criterio di vicinanza e di accessibilità
per il cittadino».
3.1.1.¾ Anche nel presente giudizio è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura
generale dello Stato, proponendo osservazioni e conclusioni analoghe a quelle
formulate nei giudizi che traggono origine dalle ordinanze di rimessione r.o.
n. 129, n. 293, n. 336 e n. 394 del 2006.
3.2.¾ Infine, anche il Tribunale amministrativo regionale
della Calabria, sede di Catanzaro (r.o. n. 178 del 2007), censura – con
riferimento agli artt. 3, 24, 111 e 125 Cost. – i commi 2-bis e 2-ter del predetto
art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005, ipotizzandone l’illegittimità nella
parte in cui prevedono la competenza in primo grado, esclusiva ed inderogabile,
estesa anche ai giudizi in corso, del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, sui ricorsi giurisdizionali proposti avverso le ordinanze
ed i provvedimenti adottati nell’ambito delle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Il Tribunale calabrese
premette di essere chiamato a giudicare di un ricorso proposto dal Comune di
Longobardi avverso l’ordinanza – ed alcuni atti presupposti – con cui il
Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione
Calabria ha autorizzato il medesimo ricorrente «al conferimento dei rifiuti
solidi urbani presso l’impianto tecnologico trattamento rifiuti sito in
località Bucita del Comune di Rossano».
Costituitosi in giudizio il
predetto Commissario, ed eccepito dallo stesso (ai sensi delle censurate
disposizioni) il difetto di competenza territoriale dell’adito Tribunale, il
rimettente – chiamato a pronunciarsi sull’istanza cautelare avanzata dal
ricorrente – reputa di «dover esprimere dubbi di conformità alle norme
costituzionali delle norme di cui all’art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater» del decreto-legge n. 245 del
Quanto, poi, alla non
manifesta infondatezza, il rimettente ipotizza, innanzitutto, la violazione
dell’art. 3 Cost., «per la disparità di trattamento che la deroga alle
ordinarie regole di riparto delle competenze comporta, per la tutela
giurisdizionale delle rispettive situazioni giuridiche, tra soggetti in
situazioni eguali»; difatti, risultano assoggettati ad un trattamento
differenziato i «destinatari delle ordinanze adottate dagli organi governativi
o dai commissari delegati, nelle situazioni di dichiarata emergenza, eventi
efficacia limitata al territorio di una Regione», rispetto ai «destinatari dei
provvedimenti, aventi lo stesso ambito di efficacia, adottati, in via
ordinaria», e posti in essere, in genere, «dagli organi esponenziali di enti
territoriali regionali o sub regionali». In definitiva, osserva il giudice a quo, mentre l’impugnazione dei
provvedimenti adottati nell’esercizio delle ordinarie attribuzioni rientra
nella competenza del Tribunale amministrativo regionale del luogo ove i
provvedimenti hanno incidenza, in caso di dichiarazione della situazione di
emergenza ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, la
cognizione a conoscere di quegli stessi provvedimenti, sebbene «volti alla cura
dei medesimi interessi» e quindi «idonei a produrre le medesime conseguenze, ed
eventualmente a comprimere uguali posizioni soggettive», spetta al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
Né, d’altra parte, tale
diversità potrebbe essere giustificata «dalla maggiore o minore rilevanza
dell’interesse sotteso ai provvedimenti» in questione, in quanto il nostro
sistema di giustizia amministrativa non contempla una distribuzione di
competenza tra gli organi giurisdizionali di primo grado fondata su un simile
criterio, che sarebbe, oltretutto, «in contrasto con le disposizioni
costituzionali» (segnatamente con l’art. 125 Cost.) che li «pongono su un piano
paritario». Inoltre, decisivo – nella stessa prospettiva – appare il rilievo
che le situazioni di emergenza di cui all’art. 5 della legge n. 225 del 1992
«non si caratterizzano per il particolare rilievo dell’interesse considerato»,
bensì soltanto «per l’urgenza di provvedere». Del resto, conclude sul punto il
rimettente, che le disposizioni censurate non possano, neppure in ipotesi,
trovare fondamento nella pretesa maggiore rilevanza dell’interesse curato è
conclusione confermata dal fatto che il peculiare regime processuale da esse
previsto riguarda unicamente le ordinanze e gli atti commissariali adottati in
situazioni emergenziali, «ma non i provvedimenti che tali situazioni di
emergenza dichiarino»; ciò che, pertanto, rivela anche l’irragionevolezza del
«disegno complessivo» realizzato dal legislatore.
A giustificazione dello
stesso – e quindi della deroga introdotta all’ordinario criterio di riparto
della competenza territoriale tra tribunali amministrativi regionali previsto
dagli artt. 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971 – neppure potrebbero invocarsi
ragioni analoghe a quelle valorizzate dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 189 del 1992.
La disciplina censurata, inoltre,
violerebbe sia l’art. 24 Cost., in ragione dell’«ingiustificato aggravio
organizzativo e di costi a cui debbono andare incontro i soggetti incisi dai
provvedimenti impugnati» a causa della prevista translatio iudicii, sia l’art. 125 della Carta fondamentale, che,
«in sostanziale coerenza e continuità logica» con il precedente art. 24,
enuncia il principio «del decentramento territoriale della giurisdizione
amministrativa» con riferimento a tutte le controversie scaturenti dalla
contestazione di atti amministrativi «destinati ad esaurire i propri effetti “in loco”». Senza trascurare che le
censurate disposizioni creano «una sorta di gerarchia tra i Tribunali
territoriali», realizzando anche un non irrilevante “vulnus” del principio generale del “giusto processo”, quale
desumibile dal testo novellato dall’art. 111 della Costituzione.
Infine, «e per inciso, in
quanto la questione non ha rilevanza nel presente giudizio», il rimettente
evidenzia che anche la disposizione di cui al comma 2-quater del censurato art. 3, nella parte in cui estende la nuova
disciplina anche ai processi in corso, violerebbe l’art. 25, primo comma,
Cost., «determinando la sottrazione del giudizio al “giudice naturale
precostituito per legge”».
3.2.1.¾ Anche nel presente giudizio è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura
generale dello Stato, proponendo osservazioni e conclusioni analoghe a quelle
formulate nei giudizi che traggono origine dalle ordinanze di rimessione r.o.
n. 129, n. 293, n. 336 e n. 394 del 2006 e n. 43 del 2007.
Considerato in diritto
1.¾ Vengono all’esame della Corte sei ordinanze di
rimessione, le prime quattro trattate nell’udienza pubblica del 22 maggio 2007,
le altre due nella camera di consiglio del 23 maggio 2007, rispettivamente
emesse dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sede di Palermo
(r.o. n. 129 del 2006) e sezione staccata di Catania (r.o. 293 del 2006), dal
Consiglio di giustizia amministrativa per
Tutti i rimettenti dubitano,
innanzitutto, della legittimità costituzionale del comma 2-bis, secondo cui, nelle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del
Servizio nazionale della protezione civile), «la competenza di primo grado a
conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per l’emanazione di
misure cautelari, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in
Roma».
Inoltre, quattro dei sei
giudici a quibus – giacché il
Tribunale amministrativo regionale della Campania (r.o. n. 43 del 2007) e
quello della Calabria (r.o. n. 178 del 2007) limitano la propria iniziativa
alla censura, l’uno, del solo comma 2-bis,
l’altro, anche del successivo comma 2-ter
– reputano costituzionalmente illegittima la restante disciplina processuale
introdotta dalla legge n. 21 del
Di tali disposizioni i
giudici rimettenti – ciascuno nei limiti anzidetti – ipotizzano il contrasto,
nel complesso, con gli artt. 3, 24, 25, 111, 113 e 125 della Costituzione e con
l’art. 23 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2, parametro, quest’ultimo, evocato soltanto dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sede di Palermo, e dal Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana.
Il rimettente da ultimo
menzionato, subordinatamente, solleva anche questione di legittimità
costituzionale del solo comma 2-bis,
limitatamente alle parole «e dei consequenziali provvedimenti commissariali»,
mirando a conseguire – attraverso una parziale declaratoria d’illegittimità
costituzionale del testo normativo censurato – un intervento della Corte che
sottragga almeno l’impugnativa di tali atti al peculiare regime processuale
sopra delineato. In via ulteriormente gradata, lo stesso rimettente censura, infine, solo il comma 2-quater, che regola – estendendoli «anche
ai processi in corso» – gli effetti transitori della sopravvenienza della nuova
disciplina.
2.¾ Ciò premesso, in via preliminare deve essere disposta
la riunione dei giudizi, atteso che la loro comunanza di oggetto ne giustifica
l’unitaria trattazione; deve, inoltre, essere dichiarata la tardività
dell’intervento effettuato dall’Associazione Legambiente, Comitato Regionale
Siciliano, parte di uno dei giudizi a
quibus (r.o. n. 293 del 2006).
3.¾ La disamina delle varie questioni sollevate dai
rimettenti deve essere compiuta, in primo luogo, con riferimento alle censure
che investono la nuova disciplina a regime prevista per l’impugnativa delle
ordinanze e dei provvedimenti commissariali (distinguendo, peraltro, le censure
formulate in base a parametri tratti direttamente dalla Costituzione da quelle
fondate sull’art. 23 dello statuto della Regione Siciliana), e, in secondo
luogo, con riferimento al regime transitorio.
Infine, oggetto di esame
devono essere le questioni sollevate, in via subordinata, dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana (r.o. n. 336 del 2006), che investono –
parimenti – sia la disciplina a regime che quella transitoria.
3.1.¾ Ai fini di tale complessiva disamina, occorre
necessariamente fare riferimento all’ordinario sistema di riparto della
competenza territoriale tra gli organi di primo grado del sistema della
giustizia amministrativa, come delineato dagli artt. 2 e 3 della legge n. 1034
del 1971.
È noto che la citata legge
n. 1034 del 1971, nell’istituire i Tribunali amministrativi regionali, ha
attribuito a ciascuno di essi la competenza a decidere «sui ricorsi per
incompetenza, per eccesso di potere o per violazione di legge» contro «atti e
provvedimenti» emessi sia «dagli enti pubblici non territoriali aventi sede
nella circoscrizione del tribunale amministrativo regionale e che
esclusivamente nei limiti della medesima esercitano la loro attività», sia
«dagli enti pubblici territoriali compresi nella circoscrizione del tribunale
amministrativo regionale» (così, rispettivamente, i numeri 2 e 3 della lettera b dell’art. 2).
Il successivo art.
3.2.¾ Su questo sistema, tuttavia, si sono innestate
numerose disposizioni legislative, in forza delle quali la competenza a
decidere i relativi ricorsi per determinati tipi di controversie è stata
attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Viene in rilievo,
innanzitutto, l’art. 4 della legge 12 aprile 1990, n. 74 (Modifica alle norme
sul sistema elettorale e sul funzionamento del Consiglio superiore della
magistratura), che, novellando il testo dell’art. 17, secondo comma, della legge
24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla Costituzione e sul funzionamento del
Consiglio superiore della Magistratura), ha attribuito allo stesso tribunale
«la competenza esclusiva sull’impugnazione degli atti del C.S.M.». Scelte
analoghe sono state, poi, compiute dall’art. 33 della legge 10 ottobre 1990, n.
287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato), dall’art. 104, comma
2, del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi
in materia bancaria e creditizia), dall’art. 2, comma 25, della legge 14
novembre 1995, n. 481 (Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di
pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di
pubblica utilità), disposizione, questa, che devolve la competenza a giudicare
l’impugnativa dei provvedimenti adottati dalle Autorità di regolazione dei
servizi di pubblica utilità, al «Tribunale amministrativo regionale ove ha sede
l’Autorità», dall’art. 1, comma 26, della legge 31 luglio 1997, n. 249
(Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo), dall’art. 13, comma 11, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), nonché, da ultimo, dall’art. 3 del decreto-legge 19 agosto 2003, n.
220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 ottobre 2003, n. 80 e dall’art. 9 del decreto legislativo
1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle
comunicazioni elettroniche).
4.¾ In questo solco si inserisce la disciplina a regime
recata dalle censurate disposizioni e segnatamente dai commi 2-bis e 2-ter dell’art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005 della cui
legittimità costituzionale dubitano i giudici rimettenti, deducendone il
contrasto, innanzitutto, con gli artt. 3 (parametro non evocato nella sola
ordinanza r.o. n. 293 del 2006) e 125 della Costituzione.
È, comunque, opportuno
precisare che i citati commi 2-bis e
2-ter, al pari del successivo comma
2-quater, seppure inseriti
formalmente in un articolo del decreto-legge n. 245 del 2005, sull’emergenza
rifiuti della regione Campania, debbono ritenersi dettati per tutte le
situazioni di emergenza in qualunque Regione esse si manifestino, come risulta
anche dai lavori preparatori della legge di conversione n. 21 del 2006 (in
particolare, dal parere espresso dal Comitato per la legislazione della Camera
dei deputati).
4.1.¾ Proprio dalle riportate censure – sostanzialmente
comuni a tutte le ordinanze di rimessione – è necessario prendere le mosse ai
fini del sollecitato scrutinio di costituzionalità.
4.1.1.¾ La violazione dell’art. 3 Cost. viene prospettata,
innanzitutto, sotto il profilo della «disparità di trattamento» che deriverebbe
dal contestato regime processuale.
Al riguardo, viene
denunciata – in primo luogo – la «disparità di trattamento che la deroga alle
ordinarie regole di riparto delle competenze comporta, per la tutela
giurisdizionale delle rispettive posizioni giuridiche, tra soggetti in
situazioni eguali», giacché le disposizioni censurate riserverebbero un
trattamento ingiustificatamente differenziato ai «destinatari delle ordinanze
adottate dagli organi governativi o dai commissari delegati, nelle situazioni
di dichiarata emergenza, aventi efficacia limitata al territorio di una
Regione, rispetto ai destinatari dei provvedimenti aventi lo stesso ambito di
efficacia, adottati, in via ordinaria – in genere dagli organi esponenziali di
enti territoriali regionali o sub regionali» (così, in particolare, r.o. n. 129
del 2006, nonché r.o. n. 178 del 2007). In sostanza, si pone in luce che, se di
regola quei provvedimenti sono impugnati innanzi al Tribunale amministrativo
regionale con sede nel luogo in cui essi esplicano la propria efficacia, ove,
invece, la loro adozione avvenga (sulla base di una situazione di emergenza ex art. 5, comma 1, della legge n. 225
del 1992) ad opera degli organi governativi o dei commissari all’uopo nominati,
la loro impugnazione – sebbene questi provvedimenti siano comunque «volti alla
cura dei medesimi interessi, idonei a produrre le medesime conseguenze, ed
eventualmente a comprimere eguali posizioni soggettive» (così, nuovamente, r.o.
n. 129 del 2006) – risulta devoluta alla competenza esclusiva del Tribunale
amministrativo del Lazio, sede di Roma.
In secondo luogo, si
stigmatizza che «lo spostamento della competenza», operato dalle norme
censurate, sarebbe «irrazionalmente solo parziale», giacché riguarderebbe «le
ordinanze ed i consequenziali provvedimenti commissariali, ma non i decreti
governativi che dichiarano lo stato di emergenza» (r.o. n. 394 del 2006; in
senso sostanzialmente conforme anche r.o. n. 129 del 2006).
Infine, si denuncia
l’irragionevolezza della scelta compiuta dal legislatore anche sotto ulteriori
profili.
Si osserva, infatti, che –
ove si ritenesse di individuare la ratio
legis «facendo ricorso all’argomento che il tribunale locale sarebbe troppo
sensibile ed esposto alle tensioni che possono sorgere presso la popolazione
locale, derivanti dagli eventi emergenziali» – si dovrebbe riconoscere la
necessità di soddisfare tale esigenza attraverso la previsione di «rimedi di
carattere non generale ed assoluto», bensì con soluzioni «da applicarsi caso
per caso ed in relazione a situazioni contingenti», come, ad esempio,
accadrebbe se lo spostamento di competenza «fosse concepito e disciplinato
similmente alla fattispecie di rimessione del processo» penale (r.o. n. 394 del
2006).
Si sottolinea, poi, che la
scelta di derogare al normale criterio di riparto della competenza per
territorio innanzi al giudice amministrativo di primo grado stabilito dagli
artt. 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971, sarebbe del tutto ingiustificata, in
quanto le situazioni di emergenza, dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1,
della legge n. 225 del 1992, si caratterizzano nella quasi totalità dei casi
per essere territorialmente delimitate.
Infine, il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto (r.o. n. 394 del 2006) individua ulteriori
profili di irragionevolezza intrinseca della censurata disciplina, ponendo in
rilevo la circostanza che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (ai
sensi del censurato comma 2-quater)
«non assume soltanto una nuova competenza funzionale esclusiva di primo grado,
ma sembra configurarsi anche come vero e proprio giudice di appello sulle
decisioni cautelari di un tribunale periferico, potendo “modificare” o
“revocare” le misure cautelari da questo concesse».
A tale censura, il Tribunale
del Veneto aggiunge un’ulteriore questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell’art. 3 Cost., contestando la scelta legislativa di imporre, alla
pronuncia declinatoria della competenza, la forma della sentenza succintamente
motivata ex art. 26 della legge n.
1034 del 1971 (giacchè la sua adozione rientra, invece, nella discrezionalità
del giudice), disponendo, inoltre, la contemporanea applicazione dei commi
secondo e seguenti dell’art. 23-bis
della stessa legge, «che riguardano un diverso e più complesso modo di
procedere in giudizio».
4.1.2.¾ Ai suddetti rilievi si affianca la censura di
violazione dell’art. 125 della Costituzione, articolata sulla base di ulteriori
argomenti.
Si deduce, infatti, che le
norme censurate contravverrebbero alla «articolazione su base regionale degli
organi statali di giustizia amministrativa di primo grado», regola che –
enunciata per «agevolare il ricorso delle parti alla giustizia amministrativa,
in coerenza e continuità logica con i principi desumibili dall’art. 24 della
Costituzione» (r.o. n. 336 del 2006), nonché dallo stesso art. 113 della Carta
fondamentale, che esige una distribuzione, sul territorio, degli organi di
giustizia amministrativa «secondo un criterio di vicinanza e di accessibilità
per il cittadino» (r.o. n. 178 del 2007) – «non ha ragione di subire deroghe
nella materia di cui trattasi, in cui le singole situazioni di emergenza»
presentano «rilievo spiccatamente locale» (r.o. n. 293 del 2006), venendo,
difatti, in evidenza l’impugnativa di atti amministrativi «destinati ad
esaurire i propri effetti “in loco”»
(r.o. n. 43 del 2007). La disciplina contestata, dunque, darebbe vita ad un
sistema di distribuzione delle controversie «che va ben oltre l’attuale
criterio di riparto delle competenze basato sull’efficacia (regionale o
ultraregionale) dei provvedimenti delle autorità centrali dello Stato» (r.o. n.
394 del 2006), in forza di un sistema che non potrebbe essere neppure
giustificato in considerazione «della eventuale maggiore rilevanza dell’interesse
sotteso ai provvedimenti adottati», poiché esso violerebbe il principio secondo
il quale i diversi Tribunali amministrativi regionali sono posti «su un piano
paritario» (r.o. n. 129 del 2006).
5.¾ Così precisato l’insieme delle censure formulate ai sensi
degli artt. 3 e 125 della Costituzione, le relative questioni di
costituzionalità non sono fondate.
5.1.¾ Deve premettersi che si presenta priva di fondamento
la censura di violazione dell’art. 3 Cost., formulata ipotizzando,
innanzitutto, la disparità di trattamento tra i «destinatari delle ordinanze
adottate dagli organi governativi o dai commissari delegati, nelle situazioni
di dichiarata emergenza, aventi efficacia limitata al territorio di una
Regione, rispetto ai destinatari dei provvedimenti aventi lo stesso ambito di
efficacia, adottati – in genere – dagli organi esponenziali di enti
territoriali regionali o sub
regionali».
Difatti, proprio l’avvenuta
dichiarazione della situazione di emergenza, ex art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, costituisce
l’elemento caratterizzante la fattispecie oggetto della censurata disciplina,
impedendo, così, di ravvisare quel profilo di omogeneità tra tale ipotesi e
quella – con cui essa viene posta a confronto – dell’ordinario esercizio dei
poteri amministrativi; profilo che rappresenta, invece, il presupposto
indispensabile ai fini della loro valutazione comparativa.