SENTENZA N.
26
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale dell'art. 2 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, approvato
con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza 12 giugno 1959 del Pretore di
Livorno emessa nel procedimento penale a carico di Lucarelli Guglielmo e
Comelato Renzo, iscritta al n. 77 del Registro ordinanze 1959 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 171 del 18 luglio 1959;
2) ordinanza 27 febbraio 1960 del Pretore
di Livorno emessa nel procedimento penale a carico di Tadini Manrico, iscritta
al n. 32 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 100 del 23 aprile 1960;
3) ordinanza 27 febbraio 1960 del Pretore
di Livorno emessa nel procedimento penale a carico di Ferrigni Raffaele,
iscritta al n. 33 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 100 del 23 aprile 1960;
4) ordinanza 27 febbraio 1960 del Pretore
di Livorno emessa nel procedimento penale a carico di Calugi Riccardo e Demi
Dino, iscritta al n. 34 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 100 del 23 aprile 1960.
Viste le dichiarazioni di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 15 febbraio
1961 la relazione del Giudice Antonino Papaldo;
uditi gli avvocati Umberto Terracini e
Luciano Ventura, per Tadini Manrico; Leopoldo Piccardi e Giuseppe Guarino, per
Ferrigni Raffaele; Virgilio Andrioli, per Demi Dino; ed il sostituto avvocato
generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in
fatto
Con ordinanza del 12 giugno 1959, emessa
nel procedimento penale a carico di Lucarelli Guglielmo e Comelato Renzo,
imputati di contravvenzione all'art. 650 del Codice penale, per aver
distribuito giornali a domicilio a scopo di propaganda politica, in violazione
del divieto fatto da quel Prefetto con ordinanza emessa in base all'art. 2 del
T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, il Pretore di Livorno ha considerato
che
1) la Corte costituzionale, nel dichiarare,
con la sentenza
20 giugno 1956, n. 8, infondata la questione di legittimità Costituzionale
del citato art. 2, aveva attribuito alle ordinanze prefettizie, previste in
tale norma, carattere di atti amministrativi vincolati ai presupposti
dell'ordinamento giuridico, precisando che "la formula dell'art. 2, nella
sua latitudine, potrebbe dar adito ad arbitrarie applicazioni, se si
affermassero interpretazioni diverse da quella rilevata dalla Corte. Ma, in tal
caso, la decisione non precluderebbe il riesame della questione di legittimità
costituzionale della norma contenuta nel citato articolo". Ed aveva
enunciato i criteri, cui la revisione in corso presso gli organi legislativi si
sarebbe dovuta informare;
2) mentre la revisione legislativa
dell'art. 2 non ha ancora avuto luogo, le Sezioni unite della Corte di
cassazione, con sentenza 16 giugno 1958, n. 2068, hanno, invece, inquadrato
l'ordinanza prefettizia nella categoria delle "ordinanze libere", idonee,
nel concorso di determinati presupposti, ad affievolire i diritti soggettivi
dei cittadini, garantiti dalla Costituzione, ad interessi legittimi;
3) poiché la sentenza delle Sezioni unite
appare innovativa della precedente giurisprudenza e destinata, per l'autorità
dell'organo che l'ha emanata, ad instaurare un nuovo corso interpretativo,
appare necessario riesaminare la questione di legittimità costituzionale del
citato art. 2, considerata in tale interpretazione, che é nuova rispetto a
quella la cui legittimità costituzionale fu controllata dalla Corte
costituzionale con la sua sentenza n. 8 del
1956. Difatti, se é vero che il giudice, nell'interpretare le leggi, deve
costantemente tenere presenti i principi della Costituzione allo scopo di
scegliere le soluzioni più conformi al precetto costituzionale, é altresì vero
che questo può valere soltanto nei casi in cui, in un determinato momento
storico, manchi un indirizzo giurisprudenziale prevalente, e sussista
incertezza tra indirizzi contrastanti. Tale incertezza, invece, non può
sussistere quando, su un determinato problema giuridico, si siano pronunziate
ex professo le Sezioni unite della Suprema Corte, il cui compito istituzionale
é, appunto, quello di assicurare l'esatta ed uniforme interpretazione della
legge. Dal che consegue che, in tale ipotesi, il principio della
interpretazione adeguatrice deve cedere di fronte al principio della
concretezza storica, per cui il giudice deve tener conto della effettiva
attuazione che una determinata norma di legge trova da parte degli operatori
giuridici.
Sulla base di tali premesse, il Pretore ha
ritenuto la questione non manifestamente infondata:
a) in quanto, se la categoria delle
ordinanze libere con forza di legge é scientificamente esatta e positivamente
riscontrabile, specie negli ordinamenti giuridici di tipo autoritario, essa
viene, però - nel nostro ordinamento attuale, fondato sulla Costituzione del
1948 - a contrastare con il disposto degli artt. 70, 76 e 77 della stessa, che
riservano la funzione legislativa al Parlamento e, in ipotesi tipicamente
determinate, al Governo;
b) poiché la diffusione dei giornali a
scopo non professionale, ma propagandistico, costituisce esercizio della
libertà di diffusione del pensiero, tale diritto verrebbe ad essere limitato
per effetto dell'ordinanza emanata dal Prefetto in base all'art. 2 del T.U.
delle leggi di pubblica sicurezza.
L'ordinanza, iscritta al n. 77 del Registro
ordinanze del 1959, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 171 del 18 luglio 1959, comunicata ai Presidenti delle Camere
legislative in data 16 giugno 1959 e notificata al Presidente del Consiglio dei
Ministri il 18 dello stesso mese.
La medesima questione é stata sollevata
anche con altre tre ordinanze dello stesso Pretore, tutte del 27 febbraio 1960,
emanate in procedimenti penali analoghi a quello sopraindicato: l'ordinanza
iscritta al n. 32 del Registro ordinanze 1960 nel procedimento a carico di
Tadini Manrico; quella iscritta al n. 33 nel procedimento a carico di Ferrigni
Raffaele; quella iscritta al n. 34 nel procedimento a carico di Calugi Riccardo
e Demi Dino.
In queste ordinanze il Pretore,
richiamandosi alle sentenze n. 8 del
1956 della Corte costituzionale e n. 2068 del 16 giugno 1958 delle Sezioni
unite della Corte di cassazione, e ritenendo non manifestamente infondato il
dubbio che l'interpretazione data all'art. 2 delle leggi di pubblica sicurezza
dai due consessi possa non coincidere, chiede:
1) che la Corte costituzionale voglia
interpretare autenticamente la propria sentenza n. 8 del
1956 ed, in particolare, dichiarare se essa intese affermare la legittimità
costituzionale, in relazione agli artt. 76 e 77 della Costituzione, del citato
art. 2, come fonte di un potere del Prefetto di disporre temporaneamente, con
atto amministrativo, nel caso di urgenza o di grave necessità, di qualsiasi
diritto dei cittadini, e così anche di quelli garantiti dalla Costituzione (fra
i quali é da comprendere quello previsto dall'art. 21), degradandoli ad
interessi legittimi;
2) che la Corte costituzionale voglia
dichiarare se il citato art. 2, inteso nel senso sopra indicato, sia in
contrasto, oltre che con gli artt. 76 e 77 della Costituzione, anche con l'art.
1, secondo comma, della Costituzione.
Le tre ordinanze, pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 100 del 23 aprile 1960, sono state comunicate ai
Presidenti delle Camere legislative in data 1 marzo 1960 e notificate al
Presidente del Consiglio dei Ministri il 7 dello stesso mese.
Delle parti private, nei giudizi promossi
con le quattro ordinanze del Pretore di Livorno, non si sono costituiti
Lucarelli e Comelato, mentre si sono costituiti Tadini Manrico, rappresentato e
difeso dagli avvocati Umberto Terracini e Luciano Ventura, Ferrigni Raffaele,
rappresentato e difeso dagli avvocati Leopoldo Piccardi e Giuseppe Guarino,
Demi Dino, rappresentato e difeso dagli avvocati Costantino Mortati e Virgilio
Andrioli.
Le deduzioni delle parti private sono state
depositate in data 11 maggio 1960 e le memorie in data 24 novembre successivo.
Le difesa del Tadini ha, inoltre, depositato un fascicolo contenente le copie
di n. 103 ordinanze prefettizie emanate ai sensi dell'art. 2 della legge di
pubblica sicurezza tra il 18 luglio ed il 9 settembre 1958.
Nei rispettivi atti di costituzione e nelle
successive memorie, tutte di identico contenuto, le difese private,
richiamandosi alla sentenza della
Corte costituzionale n. 8 del 1956,
rilevano come essa, nel dichiarare infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, volle
invitare gli organi legislativi a rivedere la formulazione della norma e
precisare che la decisione non avrebbe precluso un riesame della questione,
qualora la disposizione, nella sua latitudine, avesse dato luogo ad arbitrarie
applicazioni, derivanti da interpretazioni diverse da quella rilevata dalla
Corte.
Ora, di fronte al nuovo orientamento
assunto dalle Sezioni unite della Cassazione con la sentenza 16 giugno 1958,
cui ha fatto seguito qualche decisione delle magistrature di merito, un riesame
da parte della Corte costituzionale appare necessario. Anzitutto, in relazione
all'art. 1, secondo comma, della Costituzione, in base al quale il potere
statale può essere legittimamente esercitato solo nelle forme e nei limiti
della Costituzione, per cui, allo stato attuale, é inconcepibile attribuire ad
un organo dello Stato, quale che esso sia, il potere di travolgere le garanzie
sancite dalla Costituzione a tutela della libertà dei cittadini.
Infatti, se é vero che, ai fini del
giudizio di costituzionalità, bisogna prendere le mosse dalla interpretazione
che la norma riceve "concretamente" nel sistema in cui vive, non v'é
dubbio che l'art. 2 in questione, nel sistema in cui vive, riceve
concretamente, dagli organi amministrativi, cui esso si rivolge, e dagli organi
giurisdizionali, che ne devono sindacare l'applicazione, il contenuto di una norma
attributiva del potere di modificare sia le leggi che la Costituzione.
Ora, se tale é l'effettivo contenuto
dell'art. 2, non sì può non dichiararne l'incostituzionalità, perché in
contrasto con lo spirito che informa tutto il nostro ordinamento costituzionale.
La Costituzione, infatti, disciplina essa stessa, in modo esplicito e completo,
negli artt. 70 e 117, quali sono gli atti cui spetta la efficacia della legge
ordinaria ed esclude in maniera assoluta che possa esservi altro atto con forza
di legge, attribuito ad organi non legislativi, all'infuori del decreto legge e
del decreto legislativo. Il potere conferito dall'art. 2 delle leggi di
pubblica sicurezza, invece, si discosta da entrambe queste fattispecie, mentre,
in pratica, gli si riconosce la possibilità concreta di derogare persino alle
norme costituzionali. Sotto questo profilo la norma é in stridente contrasto
anche con l'art. 138 della Costituzione, che attribuisce la forza di legge
costituzionale ai soli atti approvati con lo specifico procedimento di
approvazione della legge di revisione della Costituzione.
Una eventuale dichiarazione di
costituzionalità dell'art. 2 delle leggi di pubblica sicurezza, tenuto conto
del contenuto che concretamente gli viene attribuito nel sistema in cui storicamente
esso vive, sconvolgerebbe, pertanto, i cardini del nostro ordinamento
costituzionale, perché legittimerebbe il conferimento ai Prefetti di un potere
che contraddice il principio della "rigidità" della nostra
Costituzione e che sarebbe, nella pratica, molto più ampio non solo del potere
normativo attribuito al Governo, ma persino del potere legislativo ordinario
del Parlamento.
La prospettata violazione dell'art. 138
della Costituzione esime da ogni indagine sul contrasto tra i singoli atti
emanati sulla base dell'art. 2 e le specifiche disposizioni costituzionali. La
incostituzionalità riguarda, infatti, prima che questi atti, il potere su cui
essi si fondano.
Passando all'esame di quella parte
dell'ordinanza di rinvio con la quale si chiede un nuovo giudizio sulla
legittimità costituzionale dell'articolo in questione, le difese private
chiedono che, ove la Corte non dovesse accogliere la richiesta e volesse
procedere ad una più ampia puntuale determinazione dell'esatta portata da
attribuire all'art. 2, voglia precisare il significato da attribuire al
requisito della "conformità dei provvedimenti prefettizi ai principi
dell'ordinamento giuridico" e ciò nel senso che ai detti provvedimenti
debba in ogni caso rimanere inibito il potere di disposizione, sia in via
generale che singolare, non solo contra, ma anche praeter legem,
in qualsiasi materia per la quale la Costituzione abbia stabilito una
"riserva di legge".
Concludendo, le difese private chiedono che
sia dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 del T.U. delle leggi
di pubblica sicurezza in relazione agli artt. 1, secondo comma, 70, 76,77,117 e
138 della Costituzione.
Nei quattro giudizi promossi con le dette
ordinanze é intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato, la quale, con le separate deduzioni dell'8 luglio 1959, e
del 26 marzo 1960, e con l'unica successiva memoria depositata in cancelleria
il 24 novembre 1960, sostiene che la questione sollevata con le citate
ordinanze del Pretore di Livorno é infondata.
L'Avvocatura così argomenta:
La definizione del provvedimento
prefettizio, emanato a sensi dell'art. 2 del T.U. delle leggi di pubblica
sicurezza, é stata data nella sentenza della
Corte costituzionale n. 8 del 1956 e
la tesi delle "ordinanze libere", aventi valore pratico di legge, é
soltanto una elucubrazione dottrinale non corrispondente alla realtà, essendo
il provvedimento prefettizio limitato nel tempo e nello spazio ed avendo
soltanto l'effetto imperativo, pratico di tutte le disposizioni amministrative,
immediatamente eseguibili, alle quali, se si aderisse a questa teoria, si dovrebbe
sempre attribuire il valore pratico di legge.
Questa interpretazione, pacifica nella
giurisprudenza della Corte di cassazione e seguita anche dal Consiglio di
Stato, non é stata innovata dalla sentenza delle Sezioni unite della Suprema
Corte del 16 giugno 1958, n. 2068, la quale, nella sostanza, ha richiamato
tutti i principi affermati dalla Corte costituzionale e li ha rettamente
applicati.
La decisione della Cassazione, infatti,
conferma la natura di "atto amministrativo" dell'ordinanza prefettizia
e mette in evidenza un' eccezione, che appare fondamentale, circa la
possibilità di riprodurre la questione di legittimità costituzionale dell'art.
2 delle leggi di pubblica sicurezza.
Se la legge - nella specie: il citato art.
2 - conferisce all'Autorità amministrativa un determinato potere,
sottoponendolo a determinate condizioni, quali l'urgenza e la necessità di
tutelare l'ordine e la sicurezza pubblica, l'eventuale illegittimità del
provvedimento, per il così detto "errore di interpretazione" o eccesso
di potere, non costituisce vizio di illegittimità della norma, ma vizio del
provvedimento, il cui accertamento é compito del giudice ordinario o speciale.
Questi, se nella specie sottoposta al suo esame, riscontra non sussistere gli
elementi della necessità o dell'urgenza o del pericolo per l'ordine pubblico -
che, soli, giustificano l'emanazione del provvedimento ex art. 2 - non ha che
da disapplicare l'ordinanza nel caso specifico. Ma ciò nulla ha che vedere con
la legittimità del potere conferito al Prefetto dal citato art. 2, quando
realmente sussistano gli estremi dell'urgenza, della necessità o del pericolo
per l'ordine pubblico.
Quanto, poi, alla richiesta del Pretore di
Livorno, di cui all'ordinanza del 27 febbraio 1960, affinché la Corte costituzionale
interpreti autenticamente la propria sentenza n. 8 del
1956, l'Avvocatura dello Stato sostiene che nella specie manca il
presupposto per una tale interpretazione.
Il ricorso all'interpretazione autentica -
si fa notare - é necessario solo quando il significato dell'atto da
interpretare appaia equivoco. Ora, tale significato non può riscontrarsi nella
motivazione della citata sentenza della Corte costituzionale perché in essa é chiaramente
detto che l'art. 2 delle leggi di pubblica sicurezza del 1931, inteso nel senso
che il Prefetto ha il potere di emanare ordinanze limitate nel tempo e nello
spazio, in relazione a particolari situazioni di necessità e di urgenza,
adeguatamente motivate e pubblicate, e aventi contenuto conforme ai principi, é
costituzionalmente legittimo.
Ed in dottrina non si é mai dubitato della
certezza di questi principi, tutt'al più della difficoltà della loro
applicazione in alcuni casi concreti. Difficoltà, questa, che non costituisce
motivo di eccessiva preoccupazione, sol che si consideri che al giudice
ordinario - come si é detto - é pur sempre demandata la valutazione della
legittimità dell'atto prefettizio in relazione al contenuto dell'art. 2 delle leggi
di pubblica sicurezza.
Passando, poi, all'esame degli altri
aspetti della questione, l'Avvocatura dello Stato osserva che essa é infondata
perché l'art. 2 in parola non é in contrasto con nessuna disposizione della
Costituzione; non con gli artt. 76 e 77, come già é stato affermato nella sentenza n. 8 del
1956 della Corte costituzionale; non con l'art. 1, secondo comma, della
Costituzione, il cui richiamo é stato ritenuto irrilevante dalla stessa Corte
nella medesima sentenza
n. 8 del 1956; non con l'art. 21 della Carta costituzionale, in quanto nella
fattispecie non può dirsi che l'ordinanza prefettizia abbia inciso sulla
libertà di manifestazione del pensiero, dato che il giornale viene liberamente
stampato e può essere liberamente venduto, ma solo su normale richiesta di chi
lo voglia.
D'altro canto - prosegue l'Avvocatura dello
Stato - non può dirsi neanche con tanta decisione che l'art. 2 in questione
costituisca una di quelle norme "nocive", che una parte della
dottrina vorrebbe che fosse dichiarata costituzionalmente illegittima. Esso,
infatti, autorizza l'emanazione di atti che non vanno contro la legge, perché
non pongono in essere una vera deroga alla legge, e che, per di più, hanno
carattere provvisorio. Il vero é, invece, che la pubblica Amministrazione non
deve rimanere insensibile a certi interessi della collettività, che non possono
essere soddisfatti se non conferendo all'Autorità un potere di ordinanza e se é
vero che qualunque ordinamento giuridico non può disconoscere - nel suo
interesse e per le inderogabili esigenze dello Stato - questo potere, la tesi
della Corte di cassazione, secondo la quale i diritti dei cittadini garantiti
dalla Costituzione possono essere investiti dalle ordinanze prefettizie in
questione, "limitandosi la disciplina di essi, prevista dalla Costituzione,
alle ipotesi in via normale", purché - ben s'intende - sussistano le
condizioni ed i requisiti di cui allo stesso art. 2, la decisione della Corte
di cassazione, si diceva, deve essere condivisa: essa, oltre tutto, non é in
contrasto con la nozione di "conformità all'ordinamento giuridico",
indicata dalla Corte costituzionale, la quale ha ammesso che, in ipotesi, i
provvedimenti emanati sulla base dell'art. 2 possono toccare anche il campo nel
quale si esercita il diritto di libertà di pensiero. Il problema é, dunque,
solo di interpretazione della nozione di "conformità all'ordinamento
giuridico", ma non di contestazione della legittimità costituzionale del
citato art. 2.
Per queste considerazioni l'Avvocatura
dello Stato conclude perché la questione sollevata dal Pretore di Livorno sia
dichiarata infondata.
Nell'unica discussione orale i difensori
hanno illustrato le rispettive conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - Si può decidere con un'unica sentenza
sulle questioni proposte con le quattro ordinanze del Pretore di Livorno,
identico essendo l'oggetto delle questioni sollevate con le dette ordinanze.
2. - Con la sentenza 20 giugno
1956, n. 8, la Corte affermò che, ai fini della pronuncia sulla legittimità
costituzionale dell'art. 2 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, dovesse
aversi riguardo non già al significato rivestito dalla norma nel sistema che le
dette vita, bensì a quello acquistato sulla base della interpretazione che, in
conformità alla Costituzione, ne era stata data dalla giurisprudenza.
Secondo tale interpretazione, la Corte
ritenne che si potesse dichiarare infondata la questione relativa alla
legittimità costituzionale di quella norma, in considerazione che i provvedimenti
del genere hanno il carattere di atti amministrativi adottati dal Prefetto
nell'esercizio dei compiti del suo ufficio, strettamente limitati nel tempo, in
relazione ai dettami della necessità e dell'urgenza, e vincolati ai principi
dell'ordinamento giuridico.
La Corte, non nascondendosi che la forma
dell'art. 2, nella sua ampia dizione, avrebbe potuto dare adito ad arbitrarie
applicazioni se si fossero affermate interpretazioni diverse da quella rilevata
dalla Corte stessa, avverti che, in tal caso, la questione sarebbe stata
riesaminata.
La Corte, infine, auspicò che, nell'intento
di porre l'art. 2 al riparo da ogni interpretazione contraria allo spirito
della Costituzione, il legislatore provvedesse ad inserire nel testo della
disposizione l'espressa enunciazione dei detti canoni, ai quali i provvedimenti
dovessero conformarsi, auspicando, altresì, che, nella nuova formulazione, si
enunciasse l'obbligo della motivazione ed anche quello della pubblicazione nel
caso in cui il provvedimento non avesse carattere individuale.
Nel tempo che é trascorso da quella
sentenza il testo legislativo é rimasto inalterato e, come si rileva dalle
numerose copie depositate nel presente giudizio, molti Prefetti hanno emesso
provvedi menti che, a parte il loro contenuto, tendono ad avere carattere di
permanenza. É inoltre, sopraggiunta qualche pronuncia giurisprudenziale che non
sembra conforme all'indirizzo della giurisprudenza della Magistratura ordinaria
e di quella amministrativa su cui si basò la sentenza del 1956 per dare
all'art. 2 l'interpretazione sopra richiamata.
Essendo stata ora risollevata la questione,
la Corte ritiene che debba essere compiuto quel riesame di cui fu fatta
espressa riserva in detta sentenza.
3. - In ordine alla sentenza stessa occorre
procedere ad una precisazione.
Da qualche parte, nel giudizio attuale, é
stato detto che secondo quella sentenza sarebbe possibile emanare
provvedimenti, in base all'art. 2 della legge di pubblica sicurezza, destinati
a menomare l'esercizio dei diritti dei cittadini, anche se garantiti dalla
Costituzione. Si é aggiunto che la Corte avrebbe dichiarato che non
sussisterebbe contrasto tra lo stesso art. 2 e l'art. 21 della Costituzione. Ma
non si é tenuto conto che quella sentenza, dopo avere affermato il principio
che le ordinanze in questione non possano in nessun caso violare i principi
dell'ordinamento giuridico, prospettò l'ipotesi che i provvedimenti prefettizi
toccassero campi nei quali si esercitano i diritti dei cittadini garantiti
dalla Costituzione: la sentenza affermò che in tali ipotesi spetta al giudice
competente di accertare se nei singoli casi sussista la violazione di quei
diritti. Ed in particolare la sentenza fece la stessa affermazione in ordine alla
dedotta violazione dell'art. 21 della Costituzione.
É, dunque, da escludere che la precedente
sentenza abbia dichiarato che le ordinanze prefettizie potessero menomare
l'esercizio dei diritti garantiti dalla Costituzione: dichiarazione che sarebbe
stata in netto contrasto con l'affermazione che quelle ordinanze debbono essere
vincolate ai principi dell'ordinamento giuridico.
4. - L'art. 2 conferisce al Prefetto poteri
che non possono in nessun modo considerarsi di carattere legislativo, quanto
alla loro forma e quanto ai loro effetti. Quanto al loro contenuto, i relativi
provvedimenti, finché si mantengano nei limiti dei principi dell'ordinamento
giuridico, non possono mai essere tali da invadere il campo riservato alla
attività degli organi legislativi, né a quella di altri organi costituzionali
dello Stato: il rispetto di quei limiti impedisce ogni possibile violazione
degli artt. 70, 76 e 77 e dell'art. 1, secondo comma, della Costituzione.
Difatti, anche a volerli considerare in
ogni caso come aventi carattere normativo, i provvedimenti prefettizi ex art.
2, ove non contrastino con i principi dell'ordinamento, restano legittimamente
nella sfera dell'attività spettante agli organi amministrativi: essi sono
legittimi quando siano emanati in base ai presupposti, nei limiti, con le
caratteristiche, le forme e le garanzie, secondo le indicazioni esposte fin
dalla precedente sentenza.
Non sarà del tutto superfluo soggiungere
che l'art. 77 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige richiama
espressamente l'applicazione dell'art. 2 della legge di pubblica sicurezza; dal
che può dedursi che l'Assemblea costituente ritenne che l'istituto non fosse in
contrasto con la Costituzione.
5. - Dai ripetuti richiami fatti ai
principi dell'ordinamento giuridico si rileva che questo é il punto
fondamentale della questione. Su di esso bisogna più diffusamente soffermarsi.
É, in primo luogo, da riaffermare che i
provvedimenti prefettizi non possono mai essere in contrasto con i detti
principi, dovunque tali principi siano espressi o comunque essi risultino, e
precisamente non possono essere in contrasto con quei precetti della
Costituzione che, rappresentando gli elementi cardinali dell'ordinamento, non
consentono alcuna possibilità di deroga nemmeno ad opera della legge ordinaria.
É, infatti, ovvio che l'art. 2 della legge di pubblica sicurezza non potrebbe
disporre che, in un campo in cui il precetto costituzionale é inderogabile
anche di fronte al legislatore ordinario, intervengano provvedimenti
amministrativi in senso difforme.
Per quel che si riferisce alle riserve di
legge, la Corte ritiene che si debba distinguere.
Nei casi in cui la Costituzione stabilisce
che la legge provveda direttamente a disciplinare una determinata materia (per
esempio, art. 13, terzo comma), non può concepirsi che nella materia stessa
l'art. 2 permetta la emanazione di atti amministrativi che dispongano in
difformità alla legge prevista dalla Costituzione.
Per quanto riguarda quei campi rispetto ai
quali la Costituzione ha stabilito una riserva adoperando la formula "in
base alla legge" o altra di eguale significato, giova ricordare che la
costante giurisprudenza di questo Collegio, formatasi principalmente nei
riguardi dell'art. 23 della Carta costituzionale, ha ritenuto ammissibile che
la legge ordinaria attribuisca all'Autorità amministrativa l'emanazione di atti
anche normativi, purché la legge indichi i criteri idonei a delimitare la
discrezionalità dell'organo a cui il potere é stato attribuito. E, pertanto,
nulla vieta che, nelle materie ora indicate, una disposizione di legge
ordinaria conferisca al Prefetto il potere di emettere ordinanze di necessità
ed urgenza, ma occorre che risultino adeguati limiti all'esercizio di tale
potere.
Si può concludere che la omessa
prescrizione, nel testo dell'art. 2, del rispetto dei principi dell'ordinamento
giuridico renderebbe possibile - ed in realtà ha reso, di recente, possibile -
un'applicazione della norma, tale da violare i diritti dei cittadini e da
menomare la tutela giurisdizionale.
É, dunque, da ritenere che l'illegittimità
dell'art. 2 sussiste soltanto nei limiti in cui esso attribuisce ai Prefetti il
potere di emettere ordinanze senza il rispetto dei principi dell'ordinamento
giuridico, intesa questa espressione nei sensi sopra indicati.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
pronunziando sopra i quattro procedimenti
riuniti di cui in epigrafe:
dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con R.D. 18
giugno 1931, n. 773, nei sensi e nei limiti indicati nella motivazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 maggio 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI
Depositata in cancelleria il 27 maggio
1961.