Consulta OnLine
SENTENZA N. 314
ANNO 2003
Commenti alla decisione di
I. Matteo Barbero, Brevi
note alla sentenza della Corte costituzionale n. 314/2003 in tema di controllo
sulle leggi della regione Sicilia (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)
II. Antonio Ruggeri, Il
controllo sulle leggi siciliane e il “bilanciamento” mancato (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)
III.
Francesco Teresi, La inaspettata cristallizzazione del sistema di sindacato
costituzionale delle leggi siciliane prevista dallo statuto speciale in una
discutibile sentenza della Corte costituzionale (per gentile concessione
del Forum di Quaderni
costituzionali)
IV.
Carlo Padula, L. cost. n. 3/2001 e statuti
speciali: dal confronto fra norme al (mancato) confronto fra “sistemi” (per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
V. Matteo Barbero, Brevi note alla sentenza della Corte
costituzionale n. 314/2003 in tema di controllo sulle leggi della Regione
Sicilia (nella Rivista telematica Lexitalia.it)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI
"
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK
"
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato
la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale del disegno di legge
n. 1147 approvato dall’Assemblea regionale siciliana il 20 aprile 2001, recante
"Norme per il riconoscimento del periodo pre
ruolo per il restante personale inquadrato a norma della legge regionale 25
ottobre 1985, n. 39", e del disegno di legge n. 1176 approvato
dall’Assemblea regionale siciliana il 2 maggio 2001, recante "Estensione
dell’applicazione dell’articolo 39 della legge regionale 15 maggio 2000, n.
10", promossi con ricorsi del Commissario dello Stato per la Regione
Siciliana notificati il 27 aprile e il 9 maggio 2001, depositati in cancelleria
il 7 e il 16 maggio successivi ed iscritti ai nn. 23 e 28 del registro ricorsi
2001.
Visti gli atti di costituzione
della Regione Siciliana;
udito
nell’udienza pubblica dell’8 aprile 2003 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky;
uditi
l’avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Germana Civiletti, Paolo Chiapparrone e
Michele Arcadipane per la Regione Siciliana.
Ritenuto in
fatto
1. – Con
ricorso notificato il 27 aprile 2001, depositato il successivo 7 maggio (reg.
ricorsi n. 23 del 2001), il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha
sollevato questione di legittimità costituzionale del disegno di legge n. 1147,
approvato dall’Assemblea regionale siciliana il 20 aprile 2001, dal titolo
"Norme per il riconoscimento del periodo pre
ruolo per il restante personale inquadrato a norma della legge regionale 25
ottobre 1985, n. 39".
La delibera
legislativa impugnata estende (a) al personale immesso in ruolo ai sensi della
legge della Regione Siciliana 25 ottobre 1985, n. 39 (Sistemazione in ruolo del
personale risultato idoneo agli esami di cui alla legge regionale 2 dicembre
1980, n. 125 e successive modifiche ed integrazioni nonché del personale di cui
all’art. 5 della legge regionale 30 gennaio 1981, n. 8), in servizio presso le
aziende unità sanitarie locali e le aziende ospedaliere, (b) ai dipendenti in
servizio degli enti sottoposti a vigilanza della Regione, nonché (c) ai
dipendenti (dei soppressi patronati scolastici) inquadrati ai sensi della legge
regionale 5 agosto 1982, n. 93, la disciplina inerente al riequilibrio di
anzianità e al salario individuale di anzianità previsto dall’art. 41 del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347 (Norme risultanti dalla
disciplina prevista dall’accordo del 29 aprile 1983 per il personale dipendente
dagli enti locali); disciplina già oggetto di estensione, a beneficio del
personale degli enti locali, a opera dell’art. 39,
comma 9, della legge della Regione Siciliana 15 maggio 2000, n. 10 (Norme sulla
dirigenza e sui rapporti di impiego e di lavoro alle dipendenze della Regione
siciliana. Conferimento di funzioni e compiti agli enti locali. Istituzione
dello Sportello unico per le attività produttive. Disposizioni in materia di
protezione civile. Norme in materia di pensionamento).
1.1. – Il
Commissario dello Stato denuncia l’illegittimità costituzionale della delibera
legislativa regionale per violazione degli articoli 3, 97 e 81, quarto comma,
della Costituzione, nonché dell’art. 17, lettera b), del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana).
Si sostiene,
nel ricorso, che l’estensione della disciplina del riequilibrio di anzianità e
del salario individuale di anzianità, "frutto […] di accordi con i
rappresentanti sindacali di lavoratori appartenenti a categoria (quella del
personale degli enti locali) affatto diversa da quella
oggetto della attuale disposizione", oltre a riguardare categorie
non omogenee di personale, non sarebbe sorretta da alcuna plausibile
motivazione.
Tale
normativa si porrebbe in contrasto con l’art. 17, lettera b), dello
Statuto speciale, che, in materia di personale appartenente al servizio
sanitario nazionale, attribuirebbe alla Regione una competenza meramente
integrativa – e in tal senso si menziona la sentenza di questa Corte n. 484 del 1991 –, dalla quale
"palesemente" la delibera legislativa esorbiterebbe, introducendo una
nuova disciplina per la determinazione di una componente del trattamento
economico.
Il
provvedimento impugnato, inoltre, nell’individuare soltanto alcune categorie di
beneficiari della rideterminazione dell’anzianità di
servizio, sarebbe all’origine di ulteriori disparità di trattamento, sia tra il
personale già individuato dalla legge regionale n. 39 del 1985 ("giacché
non vengono richiamati tutti gli uffici sede di
servizio dei soggetti ivi contemplati"), sia nei confronti della
generalità dei dipendenti delle aziende del Servizio sanitario e degli enti
sottoposti a vigilanza della Regione, cui la disciplina non si estende; con
conseguenti inevitabili ripercussioni negative sul buon andamento delle
pubbliche amministrazioni interessate.
Le
disposizioni denunciate, la cui applicazione comporta necessariamente nuovi e
maggiori oneri finanziari a carico degli enti e delle amministrazioni presso cui i beneficiari prestano servizio, violerebbero, infine,
l’art. 81, quarto comma, della Costituzione, in quanto esse non farebbero alcun
riferimento né alla quantificazione della spesa né alle risorse con le quali
farvi fronte.
1.2. – Con
atto depositato il 23 maggio 2001, si è costituito in giudizio il Presidente
della Regione Siciliana, chiedendo che la questione di legittimità
costituzionale sia dichiarata infondata.
La difesa regionale
rileva come la delibera legislativa non riguardi soltanto la materia sanitaria,
ma si inserisca, al pari della richiamata legge regionale n. 39 del 1985,
"nel filone della legislazione speciale risalente alle leggi n. 285 del
1977 e n. 138 del 1984 sulla c.d. occupazione giovanile". La disciplina
impugnata, rientrando nella "sub-materia" dell’occupazione,
inciderebbe dunque su un ambito che "comporta per sua natura un intervento
a largo raggio in vari settori materiali" (a tal riguardo, si fa riferimento
alla sentenza n. 988 del 1988 di questa Corte) e si
inserirebbe "nel "sistema di valori" delineato dalla citata
legislazione in tema di occupazione giovanile, ispirato ai principi sanciti
dagli articoli 4 (diritto al lavoro) e 31, secondo comma
(tutela della gioventù), della Costituzione. In quest’ottica, si porrebbe anche
l’intento perequativo – proprio della delibera legislativa denunciata e già
perseguito, per il personale degli enti locali, con la legge regionale n. 10
del 2000 – relativo al trattamento economico dei giovani a suo tempo inquadrati
nelle aziende USL ed ospedaliere, rispetto a quelli che vennero
immessi nei ruoli dell’amministrazione regionale.
Così
ricostruita la ratio della normativa impugnata, la Regione sottolinea
che essa si porrebbe come un "intervento correttivo", destinato a
dare una "sistemazione definitiva" al trattamento del personale interessato.
Sarebbe quindi frutto di un "evidente travisamento", ad avviso della
difesa regionale, differenziare – solo sulla base della diversa ampiezza della
competenza legislativa regionale nei rispettivi settori – la normativa sul
personale degli enti locali [per il quale l’art. 14,
lettera o), dello Statuto speciale attribuisce alla Regione una
competenza esclusiva] e quella sul personale delle aziende sanitarie.
Con specifico
riguardo alla asserita disparità di trattamento denunciata dal Commissario
dello Stato, la resistente rimarca altresì come il vizio non sarebbe
configurabile sotto il profilo della parzialità dell’estensione dei benefici
per il personale delle aziende del Servizio sanitario, data la
onnicomprensività del riferimento, contenuto nella normativa impugnata,
ai "dipendenti in servizio degli enti sottoposti a vigilanza della
Regione", tra i quali, si sottolinea, rientrano quelli inquadrati da tali
enti ai sensi della legge regionale n. 39 del 1985.
La disparità
di trattamento non sussisterebbe neppure in relazione alla mancata estensione
alla generalità dei dipendenti del Servizio sanitario nazionale in servizio in
Sicilia, poiché il personale del comparto sanitario avrebbe
già fruito di un meccanismo (disciplinato all’art. 54 del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 348) di valutazione
dell’anzianità maturata, non dissimile dal "riequilibrio di
anzianità" di cui è causa; i dipendenti del Servizio sanitario nazionale,
d’altro canto, potrebbero fruire, "ove necessario", della clausola
relativa ai dipendenti degli enti sottoposti alla vigilanza della Regione
(essendo tali gli enti in cui si articola il Servizio sanitario nazionale che
hanno sede in Sicilia).
In ordine
alla denunciata violazione dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, la
difesa regionale sottolinea, con riguardo alla mancata quantificazione della
spesa, che la materia della determinazione del trattamento retributivo dei
pubblici dipendenti di tutti i comparti sarebbe stata
da tempo sottratta all’ambito della legislazione e rimessa alla contrattazione
collettiva.
Quanto infine
alla mancata copertura, il finanziamento delle spese correnti del settore
sanitario graverebbe sul bilancio della Regione, ciò che parrebbe sufficiente a
ritenere rispettato il parametro costituzionale richiamato dal ricorrente.
2. – Con
ricorso notificato il 9 maggio 2001, depositato il successivo 16 maggio (reg.
ricorsi n. 28 del 2001), il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha
sollevato questione di legittimità costituzionale del disegno di legge n. 1176,
approvato dall’Assemblea regionale siciliana il 2 maggio 2001, dal titolo
"Estensione dell’applicazione dell’articolo 39
della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10".
Il
provvedimento impugnato estende (a) al personale inquadrato a norma della legge
regionale n. 39 del 1985 in atto in servizio presso gli enti locali, le aziende
USL e le aziende ospedaliere, (b) agli "altri" dipendenti in servizio
presso gli enti locali e le aziende USL e le aziende ospedaliere e (c) al
personale (dei soppressi patronati scolastici) di cui alla legge regionale n.
93 del 1982 l’applicazione dell’art. 39 della legge della Regione Siciliana n.
10 del 2000, che, nel prevedere (al comma 1) il blocco dei pensionamenti
anticipati, attribuisce ("al fine di creare condizioni favorevoli
all’avvio della riforma burocratica e al completo decentramento di funzioni",
e "in deroga a quanto disposto dal comma 1") al personale che abbia
raggiunto il sessantesimo anno di età e conti almeno quindici anni di servizio
effettivo nonché al personale di qualunque età che abbia maturato venticinque
anni di servizio effettivo il "diritto a conseguire l’anticipato
collocamento a riposo entro il limite del 45 per cento dei dipendenti in
servizio, in ciascuna qualifica, al 31 dicembre 1993" (comma 2 del citato
art. 39 della legge regionale n. 10 del 2000).
2.1. – Il
Commissario dello Stato denuncia l’illegittimità costituzionale della delibera
legislativa impugnata per violazione degli articoli 14 e 17 dello Statuto della
Regione Siciliana e degli articoli 3, 5, 81, quarto comma, 97, 119 e 128 della
Costituzione.
Sottolineando
come le pensioni per il personale degli enti locali e per quello appartenente
al Servizio sanitario nazionale siano erogate dall’INPDAP, nel ricorso si
denuncia, in primo luogo, la "palese incompetenza" del legislatore
siciliano a "modificare o introdurre nuovi requisiti per il conseguimento
del diritto al collocamento a riposo di categorie di dipendenti pubblici il cui
sistema previdenziale è amministrato da Istituti nazionali soggetti alla
esclusiva normativa statale".
La normativa
impugnata, inoltre, provocherebbe inevitabili conseguenze negative sul buon
andamento delle amministrazioni coinvolte, che risulterebbero private di parte
dei propri dipendenti e sarebbero quindi costrette a bandire nuovi concorsi per
la copertura dei posti resisi vacanti.
Alla
conseguente violazione dell’art. 97 della Costituzione si assocerebbe, quindi,
anche quella degli articoli 5 e 128 della stessa, derivante dalla "grave
compromissione dell’autonomia organizzativa e finanziaria degli enti
locali".
Inoltre, l’art. 1, comma 3, della delibera impugnata, il quale
prevede che gli oneri discendenti dal collocamento a riposo anticipato siano a
carico degli enti di appartenenza dei beneficiari del provvedimento,
rappresenta, ad avviso del ricorrente, l’"unica soluzione
praticabile" per far fronte alle spese derivanti dalla medesima normativa,
non essendo possibile assoggettare a tali spese l’ente statale erogatore delle
pensioni e neppure porre a carico del bilancio regionale i non quantificati e
non quantificabili oneri per la liquidazione dell’indennità di quiescenza in
favore di categorie di personale che non appartengono all’amministrazione
regionale. Ciò nondimeno, la previsione introdotta risulterebbe "abnorme"
e si porrebbe in contrasto con l’art. 81, quarto comma, della Costituzione, sia
per la mancata determinazione degli effetti finanziari cui darebbe origine, sia
per la mancata individuazione dei mezzi con i quali gli enti locali e le
aziende USL ed ospedaliere dovrebbero far fronte agli oneri posti a carico dei
loro bilanci (a sostegno della doglianza, si menziona la sentenza n. 92 del 1981 di questa Corte).
La previsione
si porrebbe altresì in contrasto con l’art. 119 della Costituzione, ai sensi
del quale è preclusa alla Regione – nel quadro del coordinamento con la finanza
statale e locale – l’imposizione di oneri agli enti locali non derivanti da
decisioni a questi ultimi imputabili.
Infine, il
Commissario dello Stato evidenzia come il diverso trattamento pensionistico riservato
ai dipendenti degli enti locali e delle aziende USL ed ospedaliere della
Sicilia rispetto a quelli del resto del territorio nazionale risulti "del
tutto privo di giustificazione" e pertanto contrastante con il principio
di parità di trattamento di cui all’art. 3 della Costituzione.
2.2. – Con
atto depositato il 4 giugno 2001, si è costituito in giudizio il Presidente
della Regione Siciliana, chiedendo che la questione di legittimità
costituzionale sia dichiarata infondata.
Con
riferimento alla denunciata incompetenza del legislatore siciliano, derivante
dall’interferenza della previsione impugnata con la disciplina – di esclusiva
competenza statale – del sistema previdenziale dei dipendenti di cui si tratta,
la difesa regionale sottolinea come, già in passato, siano
state approvate leggi volte a favorire l’esodo di personale il cui
trattamento pensionistico è erogato da istituti previdenziali nazionali, senza
con ciò modificare la normativa statale relativa ai requisiti per il
conseguimento del diritto al collocamento a riposo. Si cita, in tal senso,
l’art. 12 della legge della Regione Siciliana 23 maggio 1991, n. 36 (Modifiche
ed integrazioni all’attuale legislazione regionale in materia di cooperazione),
che, per il pensionamento anticipato dei dipendenti delle cooperative agricole,
delle cantine sociali e dei consorzi agrari, ha costituito un fondo gestito
dall’Assessorato regionale dell’agricoltura e delle foreste, cui attingere per
il pagamento di una rendita mensile dei dipendenti fino al maturare dei
requisiti di legge per il conseguimento del diritto alla pensione.
La disciplina
oggi impugnata presenterebbe forti analogie con queste previsioni, nella misura
in cui pone a carico degli enti coinvolti gli oneri connessi all’esodo dei
dipendenti. Ciò, peraltro, non si tradurrebbe in una violazione degli articoli 81, quarto comma, e 119 della Costituzione,
in quanto non si tratterebbe di oneri nuovi, "ma di oneri sostitutivi di
quelli connessi al pagamento delle retribuzioni ed anzi inferiori a questi
ultimi".
Infondata
sarebbe, ad avviso della difesa regionale, anche la questione inerente alla
asserita violazione dell’art. 97 della Costituzione. Ciò in quanto la
diminuzione del numero dei dipendenti che discenderebbe dall’applicazione della
normativa non comporterebbe conseguenze irragionevoli o arbitrarie, nella
misura in cui, almeno con riguardo alle amministrazioni comunali
("costituenti la fetta più larga degli enti coinvolti dall’iniziativa
legislativa"), la diminuzione dell’organico corrisponderebbe alla
diminuzione dei carichi di lavoro derivante dall’applicazione della normativa
sulla semplificazione amministrativa (d.P.R. 20
ottobre 1998, n. 447) e sull’autocertificazione (d.P.R.
28 dicembre 2000, n. 445), nonché dai processi di informatizzazione.
In ordine
alla denunciata violazione degli articoli 5 e 128 della Costituzione, viene pregiudizialmente rilevata l’inammissibilità della
censura, che conseguirebbe alla invocazione di parametri erronei, dovendosi
piuttosto fare riferimento all’art. 15 dello Statuto speciale della Regione
Siciliana, che attribuisce a quest’ultima competenza legislativa esclusiva in
materia di ordinamento degli enti locali. Nel merito, comunque, la censura
sarebbe infondata, in quanto la "laconicità" della normativa
impugnata denoterebbe l’intenzione del legislatore regionale di demandare a un
regolamento di esecuzione la disciplina di dettaglio sulle modalità di
attuazione dell’esodo: in quella sede si dovrà tenere conto delle esigenze di
organico dei singoli enti interessati, assumendo altresì il previsto limite del
45 per cento come soglia massima dell’esodo medesimo.
La rilevata
non irragionevolezza delle previsioni contenute nella delibera legislativa di
cui è causa varrebbe, infine, a dimostrare la non contrarietà delle stesse
all’art. 3 della Costituzione, dovendosi anzi sottolineare che l’estensione
della disciplina di cui all’art. 39 della legge regionale n. 10 del 2000
avrebbe l’effetto di eliminare un’attuale disparità di trattamento del
personale in ambito regionale.
3. – Il
Commissario dello Stato, in data 26 marzo 2003, ha depositato una memoria nel
giudizio promosso con il ricorso iscritto al reg. ricorsi n. 28 del 2001.
3.1. –
Nell’atto si sottolinea come il ricorso sia stato proposto anteriormente
all’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e ciò
comporterebbe la non diretta rilevanza, nel caso di specie, della questione
relativa all’incidenza dell’art. 10 della citata legge costituzionale sugli
articoli 28 e 29 dello Statuto siciliano, in relazione ai modi e alle forme di
proposizione del giudizio di costituzionalità.
Pur con questa premessa, la memoria si sofferma sui rapporti tra il
sistema di impugnazione delle delibere legislative siciliane e quello disegnato
dal nuovo art. 127 della Costituzione, sottolineando gli aspetti di
differenziazione: (a) il promovimento delle questioni
di legittimità costituzionale spetta, per le leggi siciliane, non al Governo ma
al Commissario dello Stato; (b) il ricorso ha ad oggetto, nel caso della
Regione Siciliana, deliberazioni assembleari e non già leggi regionali
promulgate e pubblicate; (c) il termine per ricorrere è individuato, dall’art.
28 dello Statuto speciale di autonomia, nei cinque giorni dal ricevimento della
predetta deliberazione, anziché nei sessanta giorni dalla pubblicazione della
legge; (d) contrariamente all’impugnazione ex art. 127 della
Costituzione, il ricorso promosso dal Commissario dello Stato ha effetti
sospensivi, a decorrere dalla notifica.
Il ricorrente
rileva che la particolare disciplina prevista dagli articoli 28 e 29 dello
Statuto "dovrebbe essere considerata come un insieme non scindibile, in
quanto espressione di un punto di equilibrio tra
differenziati esigenze e poteri", e sottolinea come tale insieme
abbia in sostanza dato nei decenni buoni risultati pratici, prevenendo spesso –
grazie alla promulgazione di testi legislativi depurati – le controversie
costituzionali.
L’inscindibilità
dei singoli aspetti della normativa statutaria appare ancora più evidente – si
osserva – ipotizzando lo spostamento del potere di impugnazione in capo al
Governo, poiché ciò renderebbe in concreto impossibile ("per insufficienza
palese dei "tempi tecnici"") il mantenimento
del termine particolarmente breve per promuovere il ricorso. Tale brevità,
peraltro, costituirebbe, nel sistema dello Statuto, un
"bilanciamento" – in termini di garanzia per l’autonomia regionale –
della previsione degli effetti sospensivi dello stesso.
Quanto
all’attribuzione del potere di impugnazione "ad un dipendente dello Stato
organo monocratico, anziché ad un organo collegiale
politico" (aspetto che pure potrebbe suscitare – ad avviso dello stesso
ricorrente – "qualche perplessità"), si evidenzia come la questione
non possa essere sceverata dalla considerazione della natura del potere di
ricorso alla Corte costituzionale, per il quale si pone l’alternativa tra il
suo essere "espressione di una facoltà politica (o, in Sicilia,
commissariale) "libera"" oppure atto di
esercizio di una "funzione pubblica, di un potere-dovere a salvaguardia
della effettività dei parametri costituzionali".
In ordine al
nuovo art. 127 della Costituzione, poi, la memoria si sofferma criticamente
sulla soppressione dell’istituto del rinvio, la quale "ha fatto venir meno
un momento di dialogo, spesso utile e costruttivo, tra Regioni e Stato, ed ha
determinato un aumento del contenzioso costituzionale".
Sulla scorta
delle considerazioni svolte, il ricorrente conclude nel senso della
"possibilità di una sopravvivenza" della disciplina prevista dallo
Statuto siciliano "in quanto lex specialis dopo la riforma del Titolo V".
3.2. – Nel
merito, la memoria analizza la disciplina – su cui si innesta, ampliandone
l’ambito di applicazione, la delibera legislativa impugnata – dettata dall’art.
39 della legge della Regione Siciliana n. 10 del 2000, mettendo in evidenza la
contraddizione che si riscontrerebbe tra i commi 1 (che sospende
"l’applicazione delle norme che consentono pensionamenti di
anzianità") e 6 (ai sensi del quale "a far data dal 1° gennaio 2004
il sistema pensionistico regionale si adegua ai principi fondamentali del
sistema pensionistico vigente per i dipendenti dello Stato, facendo salvi comunque
i diritti quesiti"), da un lato, e il comma 2, dall’altro, poiché
quest’ultimo riconosce, in favore dei lavoratori che abbiano maturato
determinati requisiti, il diritto a conseguire l’anticipato collocamento a
riposo.
Si rileva,
altresì, che tale collocamento a riposo "non dovrebbe autonomamente
comportare anche un diritto al trattamento di quiescenza", il quale,
tuttavia, parrebbe doversi riconoscere in virtù della applicazione, "implicita
nelle intenzioni del legislatore", dell’art. 1, comma 5,
della legge della Regione Siciliana 25 maggio 1995, n. 46 (Disposizioni
concernenti il personale regionale. Sospensione trattamento anticipato di
pensione. Procedure concorsuali e graduatorie. Disposizioni per gli enti locali
ed il relativo personale). Se così fosse, peraltro, gli oneri a carico del
bilancio regionale che ne deriverebbero condurrebbero ad una situazione nella
quale anche l’art. 39, commi 2, 3, 4 e 5, potrebbe essere incidentalmente
sottoposto a scrutinio di legittimità costituzionale, in relazione all’art. 17,
lettera f), dello Statuto ed ai principi posti dalla legislazione dello
Stato in materia di previdenza sociale ed in materia di impiego alle dipendenze
di amministrazioni pubbliche.
Così
ricostruita la disciplina vigente, il ricorrente torna ad esaminare la delibera
legislativa impugnata, che estende i "benefici" previsti dal citato art.
39 ai dipendenti in servizio presso gli enti locali e le aziende USL e
ospedaliere, sottolineando la "palese" incostituzionalità, da un
lato, dell’art. 1, comma 3, che porrebbe a carico degli enti interessati gli
oneri conseguenti all’anticipato collocamento a riposo, e, dall’altro, della
delibera legislativa nel suo complesso, in quanto essa
introdurrebbe un "moltiplicatore" dei "guasti gravi", in
termini di bilancio, già prodotti dall’art. 39.
Con
riferimento alle deduzioni della resistente nell’atto di costituzione, per ciò
che concerne l’affermata non necessità di una copertura finanziaria della
legge, in quanto "a costo zero", nella memoria si stigmatizza
l’assenza di qualunque dimostrazione "di questa singolare tesi" e
della "quantificazione dei supposti esuberi".
In conclusione, riprendendo le argomentazioni già enucleate nel ricorso,
si insiste per l’accoglimento della questione, in particolare per le censure
concernenti: (a) il "diniego di qualsivoglia autonomia dell’ente od
azienda eventualmente interessato", derivante dalla previsione, in maniera
uniforme ed indifferenziata tra i vari enti, dei limiti entro cui consentire il
collocamento a riposo anticipato; (b) le ripercussioni della normativa
approvata sulla finanza pubblica e sul buon andamento delle amministrazioni,
soggette, a seguito di questi "esodi di favore", ad "inevitabili
nuove assunzioni"; (c) gli squilibri finanziari degli enti locali e delle
aziende sanitarie, che potrebbero avere ricadute anche sul bilancio statale,
potenzialmente "chiamato ad iniettare risorse per fronteggiare [la]
crisi" che potrebbe prodursi; (d) la violazione, da parte della Regione,
dei confini della propria competenza legislativa, che non comprenderebbe né lo
stato giuridico ed economico degli impiegati e funzionari degli enti locali e
delle aziende sanitarie né la disciplina del loro fabbisogno finanziario,
atteso che l’art. 36 dello Statuto ha esclusivo riguardo al "fabbisogno
finanziario della Regione".
4. – Il
Commissario ricorrente ha successivamente depositato in data 28 marzo 2003
copia di un ordine del giorno, approvato in data 29 novembre 2001
dall’Assemblea regionale siciliana, contenente – sulla premessa della
particolarità del sistema di impugnazione delle leggi siciliane, quale elemento
fortemente caratterizzante l’autonomia della medesima
Regione – l’invito al Presidente della Regione a "continuare ad applicare
l’art. 28 dello Statuto speciale", fino all’approvazione di una nuova
disciplina statutaria.
Considerato
in diritto
1. – Il
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha posto la questione della
legittimità costituzionale del disegno di legge n. 1147, approvato
dall’Assemblea regionale il 20 aprile 2001, che, all’art. 1, estende (a) al
personale immesso in ruolo ai sensi della legge regionale 25 ottobre 1985, n.
39, in atto in servizio presso le aziende unità sanitarie locali e le aziende
ospedaliere, (b) ai dipendenti in servizio degli enti sottoposti a vigilanza
della Regione e (c) ai dipendenti (dei soppressi patronati scolastici)
inquadrati ai sensi della legge regionale 5 agosto 1982, n. 93, l’applicazione
delle disposizioni contenute al comma 9 dell’art. 39 della legge regionale 15
maggio 2000, n. 10. Ritiene il Commissario ricorrente che questa disposizione
violi gli articoli 3, 97 e 81, quarto comma, della Costituzione nonché l’art.
17, lettera b), dello Statuto della Regione Siciliana (regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455).
Con altro
ricorso, il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha altresì posto
la questione di legittimità costituzionale del disegno di legge n. 1176,
approvato dall’Assemblea regionale il 2 maggio 2001, che, all’art. 1, estende
ai dipendenti in servizio presso gli enti locali, le aziende unità sanitarie
locali e le aziende ospedaliere, nonché al personale (dei soppressi patronati
scolastici) di cui alla legge regionale n. 93 del 1982, l’applicazione
del comma 2 dell’art. 39 della legge regionale n. 10 del 2000, il quale
attribuisce al personale che abbia maturato venticinque anni di servizio
effettivo il diritto a conseguire l’anticipato collocamento a riposo, entro il
limite del 45 per cento dei dipendenti, in ciascuna qualifica, in servizio al
31 dicembre 1993. Ritiene il Commissario ricorrente che le norme impugnate
violino gli articoli 3, 5, 81, quarto comma, 97, 119 e 128 della Costituzione
(i due ultimi quali vigenti anteriormente alla riforma del Titolo V della
Costituzione, operata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), nonché
gli articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione Siciliana.
2. – Data la
contiguità delle materie e l’identità di vari parametri costituzionali
invocati, i giudizi sulle predette questioni di legittimità costituzionale
possono essere riuniti ed essere decisi con unica sentenza.
3. –
Preliminarmente, deve essere valutata la possibilità di procedere all’esame del
merito dei ricorsi, promossi dal Commissario dello Stato secondo la disciplina
dell’impugnazione dei disegni di legge approvati dalla Assemblea regionale
contenuta nell’art. 28 dello Statuto speciale per la Regione Siciliana, e non
invece secondo l’art. 127, nuovo testo, della Costituzione.
Tale
valutazione preliminare è resa necessaria dall’art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che impone l’applicazione delle
disposizioni della stessa legge costituzionale, tra cui per l’appunto il nuovo
art. 127, anche alle Regioni a Statuto speciale (oltre che alle Province
autonome di Trento e di Bolzano) "per le parti in cui prevedono forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite". Tra le "forme
di autonomia" in questione sono comprese anche le modalità in cui si
estrinsecano i controlli che lo Stato svolge sull’esercizio della potestà
legislativa regionale e le forme di proposizione del giudizio costituzionale,
come da questa Corte già ritenuto a partire dalle ordinanze n. 65 e n. 377 e dalle sentenze n. 408 e n. 533 del 2002.
Per ciò, qualora
si dovesse ritenere che il procedimento di controllo delle
leggi regionali previsto dal vigente art. 127 della Costituzione
garantisca alla Regione Siciliana un maggior margine di autonomia, rispetto a
quello che risulta dall’art. 28 dello Statuto speciale, ne dovrebbe discendere
l’improcedibilità dei ricorsi in questione, ancorché
proposti – come nella specie – anteriormente all’entrata in vigore della
modifica del Titolo V della II Parte della Costituzione, conformemente a ciò
che già è stato deciso in riferimento ad altre Regioni ad autonomia speciale (o
Province autonome), nelle pronunce sopra ricordate.
3.1. – L’art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 configura un particolare rapporto tra norme degli
Statuti speciali e norme del Titolo V della seconda parte della Costituzione,
un rapporto di preferenza, nel momento della loro "applicazione", in
favore delle disposizioni costituzionali che prevedono forme di autonomia
"più ampie" di quelle risultanti dalle
disposizioni statutarie. Condizione, dunque, dell’operatività di tale rapporto
tra fonti è che il loro contenuto, con riferimento all’autonomia prevista, si
presti a essere valutato comparativamente, secondo una scala omogenea di
grandezze.
Questo tipo
di comparazione è risultato possibile, come già si è detto, nei casi in cui si
è trattato di valutare il rapporto tra la disciplina dell’impugnazione delle leggi regionali prevista da norme statutarie speciali
e la disciplina del vigente art. 127 della Costituzione. Quest’ultimo,
prevedendo un controllo successivo da parte della Corte costituzionale,
promosso dal Governo entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge, è
stato ritenuto rispondente a una logica di maggiore garanzia dell’autonomia
legislativa regionale, rispetto al procedimento di controllo preventivo,
previsto dalle norme statutarie speciali analogamente alla disposizione del previgente art. 127 della Costituzione, basato (a)
sull’opposizione governativa tramite rinvio al Consiglio regionale della
delibera legislativa, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione (in
alternativa all’apposizione del visto da parte del Commissario del Governo);
(b) sull’insuperabilità dell’opposizione, se non tramite riapprovazione
della delibera da parte dell’assemblea legislativa regionale, senza limiti
temporali, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, e (c) sul ricorso alla
Corte costituzionale, promosso dal Governo nei quindici giorni successivi alla
comunicazione della seconda approvazione, con effetto preclusivo della
promulgazione della legge fino all’eventuale rigetto della questione.
In sintesi: i
due procedimenti sono stati considerati confrontabili sotto il profilo della
più o meno ampia autonomia regionale, stante l’ingerenza che l’uno, allora,
consentiva al Governo di esercitare nel procedimento legislativo regionale e
l’altro, oggi, esclude. Il divieto di promulgazione della legge fino all’esito
favorevole del controllo e la possibilità di rinviarla al Consiglio regionale,
con la speciale maggioranza prevista per la riapprovazione,
consentivano al Governo di esercitare una funzione che, in qualche caso, si è
potuta dire di co-legislazione (positiva o negativa),
orientando nel merito le scelte del legislatore regionale o rendendole comunque
proceduralmente più difficili. Il controllo previsto
dal vigente art. 127 della Costituzione, invece, è totalmente esterno al
procedimento legislativo regionale, il quale si svolge secondo le regole
ordinarie e si conclude con la promulgazione e la pubblicazione della legge
regionale, indipendentemente da eventuali obiezioni del Governo; obiezioni che
possono tradursi esclusivamente, dopo l’entrata in vigore della legge, in
censure di illegittimità costituzionale per "eccesso di competenza",
di fronte alla Corte costituzionale.
3.2. – Il
caso della Regione Siciliana, tuttavia, sotto questo riguardo, è a parte.
Le regole
dell’impugnazione delle leggi regionali siciliane sono state previste nello
Statuto speciale del 1946 nell’ambito di quel particolare sistema di garanzia
costituzionale che faceva capo all’Alta Corte prevista dall’art. 24 dello
Statuto. Esse stabiliscono (art. 28) che "le leggi dell’Assemblea
regionale sono inviate entro tre giorni dall’approvazione al Commissario dello
Stato, che entro i successivi cinque giorni può impugnarle davanti l’Alta
Corte" la quale "decide sulle impugnazioni entro venti giorni dalla
ricevuta delle medesime. Decorsi otto giorni, senza che al Presidente della
Regione sia pervenuta copia dell’impugnazione, ovvero scorsi trenta giorni
dalla impugnazione, senza che al Presidente della Regione sia
pervenuta da parte dell’Alta Corte sentenza di annullamento le leggi
sono promulgate ed immediatamente pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Regione" (art. 29).
Il procedimento di impugnazione delle leggi siciliane si caratterizza
dunque per la sua singolarità, rispetto a quello previsto tanto per le altre
Regioni ad autonomia speciale quanto per le Regioni ad autonomia ordinaria
dall’art. 127 della Costituzione, sia nella sua versione originaria, sia in
quella riformata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, per: (a) essere
preventivo, anteriore alla promulgazione e pubblicazione, pur non essendo
necessariamente preventiva la pronuncia della Corte costituzionale, potendo
questa intervenire a legge promulgata e pubblicata, cioè successivamente alla
decorrenza del termine previsto dall’art. 29 dello Statuto; (b) non essere
preceduto dal rinvio all’Assemblea legislativa e quindi da una seconda
deliberazione di questa; (c) svolgersi in termini particolarmente brevi; (d)
essere promosso da un organo, il Commissario dello Stato, specificamente
previsto dallo Statuto siciliano, nel quadro dei rapporti da questo
originariamente tracciati tra Regione e Stato.
Con la
sentenza n. 38 del 1957 (cui si è uniformata la giurisprudenza successiva, a
partire dalle sentenze n. 111 e n. 112 del 1957), questa Corte, dopo avere
affermata l’unità della giurisdizione costituzionale sulle leggi, e perciò
l’assorbimento nelle proprie competenze di quelle già assegnate dallo Statuto
speciale all’Alta Corte, ha peraltro riconosciuto la permanenza in vita dello
speciale procedimento previsto originariamente per l’impugnativa delle leggi
siciliane, osservando che "le particolari forme e condizioni di autonomia
di cui è parola nell’art. 116 della Costituzione [anteriore alla riforma del
2001] (…) giustificano le particolarità dell’impugnazione delle leggi siciliane
(…) e dei termini relativi. L’esistenza di un organo speciale autorizzato a
promuovere le questioni di legittimità – il Commissario dello Stato –, e i
termini più brevi che l’art. 28 stabilisce, perché
l’impugnativa sia valida, bene si inseriscono nella particolare forma di
autonomia riconosciuta alla Regione siciliana. E lo stesso è da dire del termine
di venti giorni per la decisione della Corte (art. 29), fermo restando,
peraltro, nei rapporti di detto termine, il carattere ordinatorio, quale, del
resto, è stato già ammesso nella prassi dell’Alta Corte per la Sicilia".
Il carattere
ordinatorio del termine predetto ha poi aperto ulteriori problemi.
Innanzitutto,
con le sentenze n. 9 e n. 60 del 1958 e n. 31 del 1961, si è precisato che il
decorso del termine di trenta giorni, previsto dall’art. 29 dello Statuto per
la comunicazione della decisione di annullamento della Corte, "crea non
già un obbligo perentorio di promulgazione e pubblicazione immediata, ma soltanto
una facoltà della Regione di promulgare e pubblicare la legge anche in pendenza
del proposto giudizio di legittimità" e che "l’esercizio di tale
facoltà rientra nell’apprezzamento e, quindi, nella responsabilità degli organi
della Regione", restando peraltro indiscutibile che "la successiva
decisione della Corte, che eventualmente dichiari la illegittimità
costituzionale della legge, opera giuridicamente nella pienezza dei suoi
effetti, del tutto identici a quelli che avrebbe se la promulgazione e la
pubblicazione non fossero avvenute". In pendenza dell’impugnazione, si è
poi sviluppata la prassi della "promulgazione e pubblicazione
parziali" della legge, con omissione delle parti sottoposte al giudizio di
costituzionalità: una prassi dettata dal duplice intento di non impedire alla
delibera legislativa di entrare in vigore come legge, almeno per le parti
indenni da censure e, al contempo, di evitare le responsabilità anche
giuridiche che sarebbero potute derivare a carico
degli organi politici e amministrativi regionali, che avessero posto in
esecuzione una legge, nella parte censurata e poi dichiarata incostituzionale.
Con le sentenze n. 142 del 1981 e n. 13 del 1983, questa Corte ha preso atto
di questa certamente anomala prassi e, sulla base del principio di non
frazionabilità nel tempo e nell’oggetto della promulgazione, espressione di un
potere che si esaurisce in un solo atto di esercizio, ha considerato che le
parti impugnate, escluse dalla promulgazione medesima, non sarebbero state più
suscettibili di altra, successiva promulgazione, anche nell’ipotesi di una
pronuncia di non-incostituzionalità che le avesse riguardate. Conseguentemente,
in presenza della promulgazione parziale, ha ritenuto
essersi verificata la cessazione della materia del contendere: esito che
consegue anche all’ipotesi, frequente, di promulgazione integrale con
contestuale approvazione di legge abrogativa o sostitutiva delle disposizioni
sottoposte al controllo di costituzionalità (v., ad esempio, sentenze n. 466 del 1994; n. 64 del 1995; n. 456 del 1999).
La
configurazione del controllo di costituzionalità sulle leggi siciliane, in base
agli articoli 28 e 29 dello Statuto, è venuto ormai stabilmente a connotarsi,
nonostante l’anomalia del potere del Presidente della Regione di scindere
l’atto legislativo con la promulgazione della parte della legge che non è stata
impugnata, e con l’abbandono di quella che lo è stata, pur sostenuta dalla
deliberazione dell’Assemblea legislativa, non diversamente da quella
promulgata; potere che, con la sentenza n. 205 del 1996, si è inteso
razionalizzare almeno entro i rapporti politico-fiduciari
che collegano l’Assemblea legislativa e l’esecutivo regionale.
Queste difficoltà
spingerebbero indubbiamente a considerare con favore l’eventualità di
equiparare la Regione Siciliana, con riguardo al problema qui in esame, alle
altre Regioni ad autonomia speciale e quindi a estendere anche a essa, tramite l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, il sistema di impugnativa comune delle leggi regionali previsto ora dal
riformato art. 127 della Costituzione.
Sennonché,
alla Corte costituzionale non è demandato un giudizio di merito, sulla preferibilità dei differenti sistemi di impugnazione delle
leggi regionali. Essa deve limitarsi ad accertare, alla stregua dell’art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001, se il sistema di impugnazione
previsto dall’art. 127 della Costituzione configuri una "forma di
autonomia più ampia" rispetto al sistema vigente di impugnazione delle
leggi siciliane.
La risposta è
che si tratta di sistemi essenzialmente diversi, che non si prestano a essere
graduati alla stregua del criterio di prevalenza adottato dal menzionato art.
10. Il controllo sulle leggi siciliane è preventivo, quanto alla sua
attivazione; ma i termini per promuoverlo sono assai più stretti di quelli
previsti per il controllo successivo delle leggi delle altre regioni.
Quest’ultimo non ha di per sé effetti sospensivi sull’efficacia della legge
impugnata; ma la legge siciliana può essere comunque promulgata e pubblicata
decorsi i trenta giorni previsti dall’art. 29, secondo comma,
dello Statuto. Il ricorso contro le leggi siciliane è promosso dal Commissario
dello Stato nella Regione Siciliana, organo il cui titolare – residente nel
capoluogo della Regione, secondo l’art. 1 del d. lgs.
C. p. S. 10 maggio 1947, n. 307 (Norme relative al Commissario dello Stato per
la Regione siciliana) – è bensì nominato con decreto del Presidente della
Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio
dei ministri, sentito il Consiglio dei ministri (art. 2 del citato d. lgs. C. p. S. n. 307 del 1947), ma, pur non essendo più
riconducibile all’originaria figura di "garante imparziale del "patto
di autonomia" tra l’ordinamento siciliano e l’ordinamento statale"
(secondo le parole della sentenza n. 545 del 1989), esercita pur tuttavia un
proprio potere di controllo e attivazione del giudizio costituzionale, avente
natura essenzialmente giuridica, non spettantegli in
qualità di tramite del Governo ma affidatogli direttamente da norma di rango
costituzionale; mentre il controllo sulle leggi delle altre Regioni è attivato
da una delibera del Consiglio dei ministri, espressiva dell’indirizzo
politico-giuridico del Governo.
In presenza di questi dati di differenziazione, si deve rilevare
l’eccentricità del sistema di controllo vigente per le leggi siciliane e
concludere per l’impossibilità di assegnare la prevalenza a questo procedimento
o a quello previsto dall’art. 127 della Costituzione, alla stregua della
nozione di "forma di autonomia più ampia" adottata dall’art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
La
conclusione è che il sistema di impugnativa delle leggi siciliane previsto
dallo Statuto speciale resta tuttora applicabile, come riconosciuto del resto
anche dall’art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), il quale, sostituendo l’art. 31, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, fa espressamente salva "la particolare forma
di controllo delle leggi prevista dallo statuto speciale della Regione
siciliana". Tutto ciò fino all’eventuale adeguamento dello Statuto alle
norme del nuovo Titolo V della II Parte della Costituzione, secondo quanto
prefigurato dallo stesso citato art. 10.
Le questioni
di legittimità costituzionale oggetto dei presenti ricorsi, così riconosciuti
"procedibili", devono quindi essere esaminate nel merito, alla
stregua del sistema costituzionale, anteriore al nuovo Titolo V della
Costituzione, vigente al momento della proposizione dei ricorsi.
4. – La
questione di legittimità costituzionale sollevata nei confronti del disegno di
legge n. 1147, approvato dall’Assemblea regionale il 20 aprile 2001, è fondata.
Per
comprendere il significato della normativa impugnata – ricordata al paragrafo
n. 1 di questo "Considerato in diritto" e formulata, come di consueto
ma non perciò meno reprensibilmente, attraverso multipli rinvii che ne rendono
impossibile la diretta percezione del significato – è necessario procedere
dall’inizio.
(a) Il d.P.R. 25 giugno 1983, n.
347, ha recepito, alla stregua della disciplina a quell’epoca vigente per la
contrattazione nel pubblico impiego, l’accordo del 29 aprile 1983 per il
personale degli enti locali. L’art. 41 di tale regolamento prevede un
meccanismo di riequilibrio tra anzianità economica e anzianità giuridica
collegato all’inquadramento del personale degli enti locali secondo qualifiche
funzionali, nonché un salario individuale d’anzianità in luogo della
"progressione economica per scatti e classi".
(b) Il comma
9 dell’art. 39 della legge regionale n. 10 del 2000 ha stabilito che il
predetto art. 41 del d.P.R. n. 347 del 1983 si
applica altresì al personale degli enti locali inquadrato, anche in soprannumero,
nel ruolo dei predetti enti, ai sensi della legge regionale n. 39 del 1985 –
vale a dire ai soggetti risultati idonei negli esami, espletati ai sensi della
legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125, riservati a coloro che si erano avvalsi di diversi provvedimenti per l’occupazione
giovanile, alla cui collocazione in ruolo la medesima legge regionale n. 39 del
1985 destinava i posti in organico all’epoca disponibili presso la Regione, le
province, i comuni, le comunità montane, le unità sanitarie locali, gli enti
provinciali per il turismo, le camere di commercio, industria, agricoltura e
artigianato –.
(c) Con la delibera legislativa impugnata, la predetta
disciplina del comma 9 dell’art. 39 della legge regionale n. 10 del 2000 – cioè
il sistema di riequilibrio tra anzianità economica e anzianità giuridica
e il salario individuale d’anzianità, previsti dall’art. 41 del d.P.R. n. 347 del 1983 – viene
estesa, questa volta, a) al personale immesso in ruolo ai sensi della già
ricordata legge regionale n. 39 del 1985 sull’occupazione giovanile, in atto in
servizio presso le aziende unità sanitarie locali e le aziende ospedaliere; b)
ai dipendenti in servizio degli enti sottoposti a vigilanza della Regione, e c)
ai dipendenti inquadrati ai sensi della legge regionale n. 93 del 1982, cioè al
personale dei soppressi patronati scolastici, inquadrato nei ruoli organici
comunali e provinciali.
Il
Commissario dello Stato ricorrente mette in campo contro la delibera
legislativa impugnata una serie di norme costituzionali, con le quali si
contesta sia l’esorbitanza dai limiti della competenza legislativa regionale,
sia la violazione di norme costituzionali attinenti al merito delle scelte
legislative della Regione: precisamente, l’art. 17, lettera b), dello
Statuto della Regione Siciliana e gli articoli 3, 97 e 81, quarto comma, della
Costituzione.
Assorbente
risulta la censura mossa per contestare la competenza legislativa della Regione
Siciliana. Indipendentemente infatti dalla
riconducibilità (almeno parziale) della competenza legislativa nella specie
esercitata alla materia della sanità pubblica di cui alla lettera b)
dell’art. 17 dello Statuto speciale, come sostenuto dal ricorrente, ovvero alla
lettera o) dell’art. 14, con riguardo alla pretesa
"sub-materia" della occupazione, come sostenuto dalla Regione, ciò
che in ogni caso rileva è che la disciplina dei rapporti di lavoro e di impiego
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche – come definite, queste ultime,
dall’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) –, disciplina alla quale intende concorrere per le fattispecie
particolari previste la normativa impugnata, è attualmente oggetto di
contrattazione collettiva. Questo metodo di disciplina costituisce norma
fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica, alla stregua dell’art. 1, comma 3, del citato decreto legislativo n. 165
del 2001, il quale rinvia in proposito ai principi desumibili dall’art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di
previdenza e di finanza territoriale), che, al comma 1, lettera a),
stabilisce per l’appunto come principio la regolazione mediante contratti
individuali e collettivi dei rapporti di lavoro e di impiego nel settore
pubblico.
Poiché tale
principio, secondo lo Statuto, si impone a qualunque tipo di potestà
legislativa regionale, rientri essa nell’art. 14 o nell’art. 17 dello Statuto
regionale, ed è violato dalla disciplina impugnata, la relativa delibera
legislativa dell’Assemblea regionale siciliana deve essere annullata.
L’annullamento
che su questa base deve essere disposto rende superfluo l’esame delle ulteriori
censure prospettate dal ricorrente, in riferimento
agli altri parametri costituzionali invocati.
5. – Anche la
questione di legittimità costituzionale sollevata nei confronti del disegno di
legge n. 1176, approvato dall’Assemblea regionale il 2 maggio 2001, è fondata.
Con la
delibera in questione, il legislatore siciliano ha inteso estendere i
"benefici" dell’art. 39 della legge regionale n. 10 del 2000 (a) al
personale inquadrato a norma della legge regionale n. 39 del 1985 – cioè, di
nuovo, ai soggetti inseriti nei ruoli organici di Regione ed enti locali in
applicazione di diversi provvedimenti per l’occupazione giovanile – in atto in
servizio presso gli enti locali, le aziende unità sanitarie locali e le aziende
ospedaliere (art. 1, comma 1, della delibera); (b) agli "altri
dipendenti" degli enti locali e delle aziende unità sanitarie locali e aziende ospedaliere (art. 1, comma 2), e (c) al personale di
cui alla legge regionale n. 93 del 1982 (art. 1, comma 2), cioè al personale
dei soppressi patronati scolastici, inquadrato nei ruoli organici comunali e
provinciali. I "benefici" previsti dall’art. 39 della legge regionale
n. 10 del 2000, estesi alle anzidette categorie di pubblici dipendenti,
consistono nel "diritto" riconosciuto ai dipendenti regionali in
possesso dei requisiti di cui alla legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2
(Norme per il trattamento di quiescenza, previdenza ed assistenza del personale
della Regione) – vale a dire il raggiungimento del sessantesimo anno di età con
almeno quindici anni di servizio effettivo, ovvero la prestazione di almeno
venticinque anni di servizio effettivo, indipendentemente dall’età – di
conseguire l’anticipato collocamento a riposo entro il limite del 45 per cento
dei dipendenti in servizio, in ciascuna qualifica, al 31
dicembre 1993 (art. 39, comma 2). Gli oneri conseguenti alla suddetta
estensione del "beneficio" sono posti a carico degli enti presso i
quali il personale beneficiario presta servizio (art. 1,
comma 3, della delibera impugnata).
Anche in
questo caso, il Commissario dello Stato ricorrente invoca, contro la
legittimità costituzionale della delibera legislativa impugnata, numerosi
parametri costituzionali, e precisamente gli articoli 3, 5, 81, quarto comma,
97 e 128 (nel testo anteriore alla riforma del 2001) della Costituzione, nonché
gli articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione Siciliana, contestando,
innanzitutto, la competenza della Regione a legiferare in materia di condizioni
soggettive per il collocamento a riposo e per il conseguente accesso alle
prestazioni previdenziali, posto che tali prestazioni sono erogate da un ente
pubblico statale, in base a requisiti stabiliti esclusivamente dalla legislazione
dello Stato.
Indipendentemente
da ciò, tali condizioni soggettive risultano da una normativa che costituisce
principio fondamentale di riforma economico-sociale della
Repubblica (art. 1, comma 2, della legge 8 agosto 1995, n. 335), come
tale idonea a imporsi a qualunque tipo di potestà legislativa regionale, ciò
che rende evidentemente superflua ogni eventuale discussione circa il possibile
inquadramento della materia oggetto della delibera in questione alla stregua
degli elenchi di competenze contenuti negli articoli 14 e 17 dello Statuto
speciale, evocati dal ricorrente.
Qualora anche
si volesse ritenere che il previsto diritto al collocamento a riposo anticipato
e l’accesso alle prestazioni previdenziali secondo le condizioni risultanti
dalla delibera impugnata siano da intendere come misure straordinarie di
riforma di apparati pubblici pletorici, tramite l’eliminazione anticipata –
secondo l’espressione corrente – dei cosiddetti "esuberi", piuttosto
che come disciplina derogatoria rispetto al sistema previdenziale generale, non
per questo le determinazioni del legislatore siciliano potrebbero legittimarsi
costituzionalmente.
Anche ad
ammettere, in tal caso, che possa invocarsi la competenza legislativa regionale
di cui alla lettera o) dell’art. 14 dello Statuto speciale ("regime
degli enti locali"), l’esodo di una quota così rilevante di pubblici
dipendenti ritenuti pletorici, fissata nella misura massima del 45 per cento e
generalizzata a tutti gli enti presi in considerazione – pur dopo avere
agevolato con norme speciali, negli anni e in ogni modo, l’inquadramento in
ruolo di nuovo personale –, senza alcuna valutazione analitica e selettiva e
senza alcuna considerazione delle esigenze specifiche degli enti colpiti dalla
misura, viola lo status di autonomia degli enti locali
previsto dagli articoli 5 e 128 (nella versione anteriore alla riforma
del 2001) della Costituzione.
Questo motivo
di incostituzionalità è ulteriormente rafforzato dalla disposizione del terzo
comma dell’art. 1 della delibera, che in modo del tutto generico (ma tale,
comunque, da smentire l’affermazione di parte regionale, secondo cui il
pensionamento anticipato previsto dalla delibera impugnata avverrebbe "a
costo zero"), pone a carico degli enti presso i quali il personale presta
servizio gli oneri finanziari conseguenti. In tal modo, non solo non si adempie all’onere costituzionalmente imposto dall’art. 81,
quarto comma, della Costituzione, di indicare i mezzi finanziari necessari per
fare fronte alle spese previste, in quanto ci si limita esclusivamente a
menzionare i soggetti su cui tale onere verrebbe a gravare, ma si finisce per
incidere negativamente una seconda volta sull’autonomia degli enti locali,
imponendo loro di impegnare proprie risorse per finanziare decisioni incidenti
sui propri apparati da altri assunte e, potenzialmente, anche in contrasto con
l’interesse al buon funzionamento dei propri apparati amministrativi.
La difesa
regionale, rendendosi conto dell’insostenibilità, sotto numerosi profili
costituzionali, della normativa impugnata, si appoggia sulla possibilità di
adottare, a norma dell’art. 12, ultimo comma, dello
Statuto speciale, un regolamento di esecuzione con il quale, par di capire, si
dovrebbero dettare norme analitiche per regolare l’esodo di personale dalle
diverse amministrazioni interessate e per prevedere meccanismi incentivanti che
non si risolvano necessariamente in un aggravio della spesa previdenziale
dell’ente pubblico nazionale competente. Ma a tale regolamento non v’è nemmeno
un accenno nella delibera impugnata ed esso, comunque, non potrebbe limitare
quello che lo stesso art. 39, comma 2, della legge regionale n. 10 del 2000
qualifica come diritto dei dipendenti, regolando, nel comma 4, le modalità di
esercizio e, nel comma 5, le priorità, per il caso che le domande superino la prevista percentuale del 45 per cento. Né
potrebbe tale regolamento sopperire alla previsione delle risorse necessarie
per far fronte alle spese conseguenti alle determinazioni legislative,
previsione che deve essere anch’essa fatta per legge.
Conclusivamente,
l’impugnata delibera che estende ad amministrazioni diverse da quella regionale
il diritto a conseguire l’anticipato collocamento a riposo, originariamente
previsto per i soli dipendenti della Regione dall’art. 39 della legge regionale
n. 10 del 2000 – norma, a suo tempo non impugnata, sulla quale il Commissario
dello Stato nutre ora dubbi di costituzionalità – risulta, per i molteplici
motivi indicati, costituzionalmente illegittima.
L’annullamento
che così deve essere disposto rende superfluo l’esame dell’ulteriore censura
prospettata dal ricorrente in riferimento all’art. 3
della Costituzione.
per questi motivi
LA CORTE
COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara
l’illegittimità costituzionale del disegno di legge n. 1147, approvato
dall’Assemblea regionale siciliana il 20 aprile 2001, dal titolo "Norme per
il riconoscimento del periodo pre ruolo per il
restante personale inquadrato a norma della legge regionale 25 ottobre 1985, n.
39";
2) dichiara
l’illegittimità costituzionale del disegno di legge n. 1176, approvato
dall’Assemblea regionale siciliana il 2 maggio 2001, dal titolo
"Estensione dell’applicazione dell’articolo 39
della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10".
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13
ottobre 2003.
Riccardo CHIEPPA,
Presidente
Gustavo
ZAGREBELSKY, Redattore
Depositata in
Cancelleria il 21 ottobre 2003.