SENTENZA N. 484
ANNO
1991
REPUBBLICA
ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Dott. Aldo CORASANITI Presidente
Prof. Giuseppe BORZELLINO Giudice
Dott. Francesco GRECO “
Prof. Gabriele PESCATORE “
Avv. Ugo SPAGNOLI “
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof. Antonio BALDASSARRE “
Prof. Vincenzo CAIANIELLO “
Avv. Mauro FERRI “
Prof. Luigi MENGONI “
Prof. Enzo CHELI “
Dott. Renato GRANATA “
Prof. Giuliano VASSALLI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale della legge regionale approvata il 1-2 maggio 1991
dall'assemblea regionale siciliana avente per oggetto: "Norme in materia
di personale delle USL", promosso con ricorso del Commissario dello Stato
per la regione siciliana notificato il 10 maggio 1991, depositato in
cancelleria il 17 maggio successivo ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi
1991;
Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara, per il
ricorrente, e gli avvocati Giuseppe Fazio e Matteo Calabretta
per la regione siciliana;
Ritenuto
in fatto
1. - Il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha
impugnato la legge approvata dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 1-2 maggio 1991, recante norme in materia di personale
delle unità sanitarie locali, per contrasto con il d.P.R.
20 dicembre 1979 n. 761 e con l'art. 47, quarto comma, della legge 23 dicembre
1978 n.
In relazione alla legge impugnata -
la quale prevede una serie di interventi a favore del personale in servizio
nelle USL della Sicilia, che vanno dalla modificazione del profilo
professionale rivestito, alla acquisizione di specifiche professionalità, alla
definizione di situazioni di precariato e all'integrazione delle tabelle di
equiparazione già contenute nella precedente legge regionale 27 maggio 1987 n.
34 - nel ricorso si ricorda che la regione, pur titolare di competenza
legislativa concorrente in materia di igiene e sanità pubblica e di assistenza
sanitaria (art. 17, lett. b) e c), dello statuto), per quanto attiene alla
disciplina del personale delle USL, ai sensi dell'art. 47, quarto comma della legge
n. 833 del
E tale uniformità, sia nella fase di accesso alle carriere,
sia nel corso della successiva progressione, corrisponde al duplice interesse
dello Stato di assicurare omogeneità di trattamento al
personale sanitario (anche in vista dei processi di mobilità fuori dell'ambito
regionale), sia per garantire, attraverso professionalità omogenee,
l'uniformità delle condizioni e delle garanzie della salute per la collettività
nazionale.
Gli articoli 1, 2, 4 e 7 della legge
regionale - che prevedono, per diverse categorie di personale in servizio di
ruolo e in possesso di determinati titoli professionali o/e di studio,
l'inquadramento nelle rispettive qualifiche mediante concorso riservato - sono
impugnati per violazione della normativa generale delle assunzioni per pubblico
concorso, garantita dagli artt. 51 e 97 della Costituzione, e dettata in
concreto dall'art. 12 del d.P.R. n. 761 del 1979 e
dal relativo decreto del Ministro della sanità 30 gennaio 1982.
La previsione del concorso riservato, pur ammesso dal d.P.R. n. 761 del 1979 e dalla legge n. 207 del 1985 per il
personale precario, è nella specie illegittima perché il personale ad esso interessato è già inserito nei ruoli delle USL e le
norme impugnate omettono di fare riferimento ad ogni altro requisito, quali le
mansioni svolte o l'anzianità di servizio.
Viene poi denunciato l'art. 8 della
legge regionale, che dispone, per il personale appartenente al secondo e al
quarto livello che abbia prestato servizio in posizione di precariato per
almeno sei mesi nel biennio 1989/1990, l'inquadramento in ruolo con selezione
riservata per titoli; la illegittimità costituzionale della norma deriverebbe
dalla circostanza che detto inquadramento non sembrerebbe rispondere ad
effettive esigenze di servizio dell'amministrazione, tanto è vero che esso
viene previsto anche in soprannumero, violandosi così il principio del buon
andamento (art. 97 della Costituzione), ma soprattutto l'inquadramento è
disposto a domanda, prescindendosi dall'iscrizione
nelle liste di collocamento e quindi in violazione delle disposizioni nazionali
relative al procedimento per le assunzioni nei primi quattro livelli funzionali
del pubblico impiego, dettate dai d.p.c.m. 18 settembre 1987, n. 392 e 27
dicembre
Sono altresì impugnati gli artt. 5,
9 e 10, che pur riguardando destinatari con posizioni diverse, prevedono tutti
l'inserimento del personale in profili professionali non corrispondenti a
quelli indicati nelle tabelle di equiparazione allegate al d.P.R.
n. 761 del
Anche dell'art. 11 si sostiene la
illegittimità costituzionale, perché la norma consente agli assistenti
amministrativi, in possesso del diploma di scuola media superiore e con
un'anzianità nella qualifica di appartenenza di 5 anni, l'inquadramento nella
qualifica di collaboratore direttivo, per la quale in via normale è invece
richiesto il diploma di laurea.
Specifiche censure sono poi rivolte agli artt. 12 e 13 della legge regionale che, per i medici e gli psicologi
dei consultori familiari, prevedono l'istituzione di posti della qualifica
intermedia (cui verrebbero ammessi, con concorso riservato, gli assistenti
medici e gli psicologi collaboratori) mediante la trasformazione integrale
della qualifica iniziale, senza rispettare i limiti contenuti negli artt. 8 e
78 del d.P.R. n. 384 del 1990 che autorizzano le
regioni ad operare detta trasformazione, ma per una percentuale di posti ben
definita, e demandano al Ministro della sanità di dettare la disciplina per la
copertura dei posti risultanti.
Con l'art. 6 della legge regionale,
infine, si autorizza l'istituzione di corsi speciali per infermieri
professionali, riservati agli operatori di seconda categoria (infermieri
generici) che abbiano prestato servizio continuativo per almeno 4 anni.
L'illegittimità costituzionale di tale norma deriverebbe
dalla circostanza che, mentre la analoga disciplina
dettata dalla legge 3 giugno 1980 n. 243 è di carattere straordinario e
limitata nel tempo quanto alla sua efficacia, quella regionale è invece una
disciplina a regime che consente a detto personale l'accesso alla qualifica
superiore, con un inammissibile privilegio rispetto agli esterni, e per di più
dispone l'adeguamento degli organici "in relazione al numero degli abilitati"
ai corsi di formazione, in violazione dei principi di ragionevolezza e di non
arbitrarietà che stanno alla base del "buon andamento" di cui
all'art. 97 della Costituzione.
Da ultimo, ed in rito, nel ricorso
si solleva l'eccezione di tardiva comunicazione della legge regionale, essendo
tale comunicazione avvenuta il quarto giorno (6 maggio 1991) dall'approvazione
della legge da parte dell'assemblea regionale (verbale del 1° maggio 1991,
anche se la seduta si è chiusa alle ore 8,45 del giorno 2 successivo), essendo
festivo il giorno precedente a quello della comunicazione (5 maggio, domenica).
In proposito, nel ricorso si chiede a questa Corte di
rivedere il proprio orientamento (sent. n. 365 del
1990) perché altrimenti, ad avviso del ricorrente, l'art. 29, secondo comma, dello statuto - che reca la locuzione
"decorsi otto giorni" - non avrebbe senso, potendo i giorni in
questione essere anche 9 o più, a seconda dell'incidenza, nel periodo, di
giorni festivi anche consecutivi, mentre il Presidente della giunta regionale,
ai sensi dell'art. 13, secondo comma, dello statuto, sarebbe tenuto alla
promulgazione sempre entro gli otto giorni.
2. - Si è costituita nel giudizio la regione siciliana, la
quale ha precisato che la legge impugnata, che reca interventi perequativi per
il personale delle USL, è stata emanata nell'esercizio delle competenze
statutarie, fatte salve dall'art. 80 della legge n.
833 del 1978, al fine di perseguire migliori rendimenti operativi degli addetti
al servizio sanitario ed in considerazione della ritardata attivazione delle
USL dell'isola rispetto al restante territorio nazionale.
Ha quindi rilevato che l'impugnativa si basa sull'erroneo
presupposto che il legislatore regionale non possa discostarsi in materia di
personale delle USL dalla normativa statale, ma sia titolare soltanto di una
potestà di attuazione, laddove la salvezza delle competenze operata dal
richiamato art. 80 della legge n. 833 del 1978 e
l'ambito in cui queste si esercitano, fissato dall'art. 17 dello Statuto,
depongono diversamente.
Venendo in concreto all'impugnativa, nella memoria di
costituzione si dubita innanzitutto della ammissibilità
del ricorso in quanto sarebbero ivi indicate, quale parametro di
costituzionalità, a prescindere dall'invocato art. 97 della Costituzione,
soltanto norme di leggi ordinarie o ad esse parificate, in difformità quindi da
quanto prescritto dall'art. 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87, che impone la
indicazione di parametri costituzionali.
Ma, pur valutando le questioni con riferimento al solo art. 97 della Costituzione, la regione ne sostiene comunque la
inammissibilità, in quanto le censure attengono a scelte discrezionali del
legislatore regionale.
Nel merito e con riferimento agli impugnati artt. 1, 2, 4 e 7 della legge regionale, nella memoria si ricorda
che l'art. 15 del d.P.R. n. 761 del
Quanto alle censure riferite agli artt. 5,
9 e 10, si rileva che le norme disciplinano il personale amministrativo, non
chiamato a svolgere alcuna attività medico-sanitaria, e attengono quindi più
propriamente alla materia della organizzazione degli enti locali, affidata
dall'art. 15 dello statuto alla competenza esclusiva della regione.
Sempre con riferimento al solo parametro ammissibile (art. 97 della Costituzione), le censure rivolte agli artt. 6 e 8,
da un lato, non terrebbero conto che l'organizzazione dei corsi per infermieri
risponde all'urgenza di selezionare tale personale paramedico notoriamente
carente; dall'altro, si risolverebbero in valutazioni di merito circa l'operato
del legislatore regionale; e, da ultimo, addurrebbero, a sostegno della
illegittimità costituzionale, la violazione addirittura di due atti
amministrativi.
Da ultimo si sostiene la inammissibilità
delle questioni relative agli artt. 11 e
3.1. - Nell'imminenza della udienza
di discussione, hanno presentato memorie sia il Commissario dello Stato per la
regione siciliana, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, sia la
regione.
3.2. - Nella prima la difesa dello Stato rileva che, ai sensi
dell'art. 17 lettere b) e c) dello statuto speciale
nonché degli artt. 80 e 47, quarto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
la regione siciliana non ha, per quanto attiene allo stato giuridico del
personale delle USL, un tipo di competenza differente da quella riconosciuta
alle regioni a statuto ordinario, ma ha unicamente il potere di emanare norme
"attuative" della normativa prodotta dallo Stato in modo uniforme per
tutto il territorio nazionale.
Pertanto la delibera legislativa impugnata, oltre che
contrastare con gli artt. 51, primo comma, e 97, terzo
comma, della Costituzione - come attuati dall'art. 47 della legge n. 833 del
1978, dal conseguente d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761
ed altresì dagli artt. 9 e 20 della legge 27 marzo 1983, n. 93 (legge quadro
sul pubblico impiego) - violerebbe anche "i principi e gli interessi
generali" che si pongono come limite delle competenze statutarie nelle
materie di che trattasi e che riservano al legislatore statale e alla
contrattazione collettiva gestita a livello nazionale ogni aspetto della
disciplina dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle USL.
In relazione alle singole censure, l'Avvocatura
generale dello Stato osserva che alcune delle norme impugnate (artt. 6, quinto
comma, 7, 8, terzo comma, 12, terzo comma, e 13, terzo comma) non
rispetterebbero il limite dei "posti vacanti" nel prevedere
inquadramenti in ruolo del personale o in soprannumero o addirittura con
adeguamento degli organici al numero casuale e contingente degli aspiranti o
anche degli abilitati all'esito di corsi di formazione professionale, in palese
contrasto con l'art. 97 della Costituzione, per il quale l'organizzazione degli
uffici è un prius
logico-giuridico rispetto al reclutamento del personale da inserire
nell'organizzazione stessa.
Quanto allo strumento della "trasformazione dei
posti", esso verrebbe utilizzato (artt. 12 e 13)
nei confronti di tutti i posti di "assistente medico" e di
"psicologo collaboratore", ovverosia con soppressione di due intere
qualifiche inferiori, per consentire procedure riservate e gestite a livello
locale, in difformità degli artt. 8, terzo comma, e 78, terzo e sesto comma,
del d.P.R. n. 384 del 1990, che consentono una
trasformazione quantitativamente limitata (30% dei posti di assistente medico),
ed in contrasto con le previsione degli artt. 18 e 21 del d.P.R.
n. 761 del 1979, che ribadiscono la regola del "pubblico concorso".
A quest'ultimo proposito e con riferimento alle norme
impugnate che prevedono "concorsi riservati", nella memoria si
sostiene altresì che il principio generale dell'accesso ai pubblici uffici
"in condizioni di eguaglianza" (art. 51
della Costituzione) e "mediante concorso" (art. 97 della
Costituzione) non può certamente essere derogato nell'ambito dell'esercizio di
una competenza legislativa di mera attuazione e le normative statali, che pur
hanno previsto concorsi riservati, non possono essere invocate a giustificazione
di un principio generale di ammissibilità di una "riserva" (ovverosia
di esclusione degli "altri"), perché quelle normative hanno
riguardato la sistemazione eccezionale di personale precario, per la quale
veniva anche richiesto il possesso di determinati requisiti (anzianità, buon
espletamento del servizio, livello delle mansioni svolte, ecc.).
Infine si sottolinea la
illegittimità costituzionale dell'impugnato art. 9, con il quale si alterano le
tabelle di equiparazione fissate uniformemente per tutto il territorio
nazionale, e dell'art. 11, che modifica ope legis un accordo collettivo del 1979, così invadendo l'area
riservata alla "disciplina in base ad accordi" (art. 3 della legge n.
93 del 1983).
3.3. - La regione siciliana, nella sua memoria, si oppone al
ricorso, evidenziando le ragioni di giustizia sostanziale che avrebbero
determinato il legislatore regionale ad avvalersi della potestà riconosciuta
dall'art. 17 dello statuto, per ripianare situazioni
discriminanti per gli operatori sanitari del proprio territorio, rispetto a
quelli delle altre regioni.
In merito all'art. 5 si sostiene che
l'attribuzione del quarto livello a talune unità di personale (autisti,
centralinisti, operai) si giustificherebbe con la circostanza che quei dipendenti,
in quanto provenienti dagli enti locali, erano legati al livello inferiore
posseduto nell'ente di provenienza e sarebbero stati quindi penalizzati
rispetto ai colleghi chiamati a svolgere le stesse mansioni direttamente nelle
USL.
Quanto all'art. 6, la norma
risponderebbe al principio della liceità della riqualificazione professionale
degli infermieri generici, ammessi a corsi speciali con carattere straordinario
e di prima ed unica applicazione, senza quindi influenza su situazioni future.
Non vi sarebbe nemmeno aumento dei posti, mentre, in
relazione alla limitata copertura finanziaria derivante dalla
trasformazione di detti posti, la norma di copertura (art. 14) non è stata
oggetto di specifica impugnativa.
Sull'art. 8, si sostiene che la
norma colloca il personale in "apposito ruolo in soprannumero" e,
solo in presenza di posti in organico, ne prevede l'inquadramento, sempre con
la garanzia del preventivo concorso per titoli. Al riguardo si fa rilevare che
la normativa statale prevede, per il personale addetto alle mansioni
elementari, addirittura la "chiamata diretta" (art. 9, secondo comma, del d.P.R. n.
761 del 1979).
Gli artt. 12 e 13, poi,
consentirebbero di ovviare alla disparità di trattamento subìta dai medici
specialisti (i ginecologi dei consultori familiari) e dagli psicologi degli
stessi consultori, che svolgono i propri compiti quali unici operatori nelle
strutture cui sono destinati, rispetto ai colleghi operanti nelle altre USL
che, a' termini dell'art. 18 del d.P.R. n. 761 del
1979 e dell'art. 29 del d.m. 30 gennaio 1982, hanno
potuto concorrere alla posizione funzionale superiore di coadiutore.
Considerato
in diritto
1. - Il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha
sollevato, in via principale, nei confronti della delibera legislativa
approvata dall'assemblea regionale siciliana il 1-2
maggio 1991, recante norme in materia di personale delle unità sanitarie
locali, varie questioni di legittimità costituzionale.
In primo luogo il ricorrente denuncia l'intera legge per
contrasto con gli artt. 28 e 29 dello statuto
regionale (r.d. lgs. 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2), nel presupposto della
tardività della sua comunicazione ai fini dell'eventuale impugnazione, essendo
tale comunicazione avvenuta il quarto giorno dall'approvazione della legge
regionale (a causa della festività del terzo giorno), e, quindi, oltre il
termine di tre giorni previsto dall'art. 28 del predetto statuto regionale.
Tale sequenza temporale vanificherebbe altresì il disposto dell'art. 29, secondo comma, dello statuto, ai termini del quale
"decorsi otto giorni" dall'approvazione, senza che sia pervenuta
copia dell'impugnazione, la legge va comunque promulgata.
Sono inoltre denunciati per inosservanza dei limiti posti
dall'art. 17, lett. b) e c), dello statuto speciale,
in relazione alla legge 23 dicembre 1978, n. 833 ed all'art. 47, quarto comma,
di questa, nonché per violazione dell'art. 97 della Costituzione:
a) gli artt. 1, 2, 4 e 7, che
dispongono, in favore di alcune categorie del personale di ruolo in possesso di
determinati titoli professionali e/o di studio, l'inquadramento in qualifiche
superiori mediante concorso riservato; essi contrasterebbero altresì "con
la normativa generale delle assunzioni mediante pubblici concorsi, garantita
dagli artt. 51 e 97 della Costituzione", nonché con l'art. 12 del d.P.R. n. 761 del 1979 e il decreto del Ministro della
sanità 30 gennaio 1982;
b) l'art. 8, che prevede
l'inquadramento in ruolo a domanda di personale precario di secondo e quarto
livello, previa selezione riservata per titoli, prescindendo dall'iscrizione
nelle liste di collocamento, e si porrebbe in contrasto altresì con l'art. 16
della legge n. 56 del 1987 e con i decreti del Presidente del consiglio dei
ministri 18 settembre 1987, n. 392 e 27 dicembre 1988 (s.n);
c) gli artt. 5, 9 e 10, che
inseriscono il personale ivi previsto in profili professionali superiori o
addirittura diversi rispetto a quelli indicati nelle tabelle di equiparazione
allegate al d.P.R. n. 761 del 1979, così determinando
"una possibile difformità rispetto ad analoghe figure professionali nel
rimanente territorio nazionale";
d) l'art. 11, che dispone l'inquadramento,
nella qualifica di collaboratore direttivo, degli assistenti amministrativi in
possesso del diploma di scuola media superiore e di una anzianità nella
qualifica di appartenenza di 5 anni, applicando ad essi in via estensiva
l'accordo nazionale unico del 1979, che è antecedente all'istituzione del
servizio sanitario nazionale e alla relativa disciplina del personale;
e) gli artt. 12 e 13, che prevedono
la istituzione di posti della qualifica intermedia, mediante integrale
trasformazione di quella iniziale (per i profili dei medici e degli psicologi
dei consultori familiari) e ammettono gli assistenti medici e i collaboratori
psicologi in servizio presso quelle strutture a concorso riservato per la prima
copertura dei posti trasformati, così violando altresì gli artt. 8 e 78 del d.P.R. n. 384 del 1990, nonché la normativa generale delle
assunzioni mediante pubblico concorso;
f) l'art. 6, che autorizza
l'istituzione di corsi speciali "a regime" per infermieri
professionali riservati agli operatori professionali di seconda categoria
(infermieri generici), ponendosi così in contrasto con i principi della
normativa statale di settore e con il principio di ragionevolezza e di non
arbitrarietà.
2. - Devono, preliminarmente, essere disattese le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla regione siciliana
nell'assunto che: a) a prescindere dall'art. 97 della Costituzione, sarebbero
indicate nel ricorso norme di leggi ordinarie o ad esse parificate, in
difformità da quanto prescritto dall'art. 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
che prevederebbe come parametri di riferimento solo
le norme della Costituzione o di leggi costituzionali; b) le censure proposte
atterrebbero a scelte discrezionali del legislatore regionale; c) relativamente
agli artt. 12 e 13 della legge, le censure sarebbero carenti sia della
motivazione che dell'indicazione dei parametri costituzionali.
Sotto il primo profilo osserva la Corte che nel ricorso,
oltre alla violazione dell'art. 97 della Costituzione,
si sostiene che sarebbero stati violati i "principi generali" delle
leggi dello Stato e, quindi, rettamente vengono indicate le norme interposte,
contenute in leggi ordinarie, da cui quei principi sarebbero desumibili. Il
problema che in conseguenza si pone è di stabilire se
da quelle norme possano ricavarsi i principi generali che costituiscono limite
per il legislatore regionale ai sensi dell'art. 17 dello statuto della regione
siciliana: problema, questo, che attiene al merito della questione e non alla
sua ammissibilità.
Priva di consistenza è anche la tesi secondo cui le censure
investirebbero scelte discrezionali del legislatore regionale, perché,
contrariamente a quanto si assume dalla regione resistente, ciò di cui ci si duole è, come già si è accennato, la violazione da parte delle
varie norme impugnate di principi generali stabiliti dalle leggi dello Stato
nella materia e, quindi, la soluzione delle questioni proposte suppone la
verifica della sussistenza di principi ritenuti tali dal ricorrente e
l'indagine circa l'eventuale difformità rispetto ad essi della legge regionale
oggetto di censure, per cui anche sotto questo secondo profilo il ricorso è
ammissibile.
Quanto infine alla parte del ricorso che investe gli artt. 11 e 12 della legge impugnata, diversamente da quanto si sostiene
dalla regione resistente, i parametri di riferimento ed i motivi su cui le
censure si sorreggono sono indicati in modo da consentirne l'esame nel merito.
3. - La questione, sollevata con la prima censura in riferimento agli artt. 28 e 29 dello statuto speciale e
che, come illustrato in precedenza (v. punto 1), investe la legge nel suo
complesso per aspetti che attengono alla fase dell'invio al Commissario dello
Stato ed alla promulgazione, non è fondata.
In proposito va ricordato che questa Corte, nella sentenza n. 365 del
1990, esaminando la questione sollevata allora con riferimento al solo art.
28 dello statuto regionale, ha affermato che
l'inosservanza del termine di tre giorni, previsto dal suindicato parametro
costituzionale, per l'invio della legge "altra conseguenza non produce se
non che il termine di cinque giorni dato al Commissario dello Stato per
l'impugnazione della legge regionale decorre dall'ulteriore giorno
dell'effettivo invio delle legge stessa". Da tale orientamento - che va ribadito anche in occasione dell'esame della questione ora
sollevata in riferimento agli artt. 28 e 29 dello statuto - deriva che il
termine finale assegnato al Commissario dello Stato debba essere considerato
spostato in avanti di un numero di giorni pari a quelli del ritardo nell'invio
della legge, in modo da assicurare comunque, per intero, il periodo di cinque
giorni riservato al predetto Commissario per la proposizione dell'impugnazione;
e ciò è sufficiente ad escludere la fondatezza dell'ulteriore dubbio sollevato
con il ricorso in epigrafe.
4. - Al fine dell'esame delle censure che investono varie
disposizioni della legge impugnata e che verranno in prosieguo
esaminate seguendo l'ordine con cui sono formulate nel ricorso, è necessario
ricordare che l'art. 17 dello statuto speciale della regione siciliana prevede
che, quella della sanità pubblica, è una delle materie rispetto alle quali la
potestà legislativa regionale debba essere esercitata "entro i limiti dei
principi ed interessi generali cui si uniforma la legislazione dello
Stato" anche relativamente "all'organizzazione dei servizi".
Si è dunque in presenza, nella materia, del tipo di
legislazione c.d. concorrente, assoggettata a limiti analoghi a quelli previsti
dall'art. 117 della Costituzione per le regioni a statuto ordinario, onde
l'illegittimità costituzionale di leggi della regione siciliana che dovessero risultare difformi dai principi desumibili dalle leggi dello
Stato.
Va altresì considerato che questa
Corte ha, fin dalla sentenza n. 41 del
1966, affermato il principio (ancorché all'epoca riferibile al personale
sanitario dei comuni e delle province, ma ora al personale del servizio
sanitario nazionale) che le norme riguardanti lo stato giuridico ed economico
del personale sanitario appartengono alla materia sanitaria, onde la legge
regionale "al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli
interessi propri della regione, non dovrebbe discostarsi dal tipo di disciplina
data dalle leggi dello Stato intervenute nella stessa materia".
Vero è che l'art. 80 della legge n.
833 del 1978 fa salve le competenze delle regioni a statuto speciale nelle
materie considerate dalla legge stessa. Ma poiché il già richiamato art. 17 dello statuto speciale attribuisce nella materia alla
regione siciliana una potestà legislativa di tipo concorrente, la legge
regionale deve rispettare i principi generali della legge dello Stato - e fra
essi certamente quello posto dall'art. 47 della legge stessa - che si è
riservata la disciplina dello stato giuridico del personale delle unità
sanitarie locali, onde la legislazione regionale, incontrando tale limite, può
essere in detta disciplina solo attuativa (sent. n. 122 del
1990), in conformità alle previsioni del quarto comma di detto art. 47.
5. - Esaminate alla luce delle suddette precisazioni, sono
fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 4 e 7 della legge regionale in esame i quali
prevedono, per diverse categorie di personale di ruolo, l'inquadramento in una
serie di qualifiche da essi indicate, mediante concorsi riservati. Come questa
Corte ha già affermato (sent. n. 122 del
1990 cit.) il carattere attuativo della potestà legislativa regionale
impone il rispetto delle regole "che il d.P.R.
n. 761 del 1979 - in applicazione del principio generale di cui all'art. 97 della Costituzione e dei criteri direttivi stabiliti
nella delega legislativa di cui all'art. 47 della legge n. 833 del 1978 -
prevede" e cioè quella "del pubblico concorso per titoli ed esami
tanto in ordine all'ammissione all'impiego presso le unità sanitarie locali
(art. 12) quanto in ordine all'accesso a specifiche posizioni funzionali nei
diversi ruoli (art. 17 e ss.)" e quella che "fissa in modo tassativo
le ipotesi di concorsi che in via transitoria sono riservati a ben individuate
categorie di soggetti (art. 67 e ss.)".
E poiché né fra queste ultime ipotesi, né fra quelle previste
dalla legge n. 207 del 1985 - anch'essa richiamata dal ricorrente e riguardante
la possibilità di inquadramento di personale precario
solo entro un determinato periodo temporale ormai decorso - rientrano quelle
previste dagli artt. 1, 2, 4 e 7 della legge impugnata, non vi è dubbio sulla
illegittimità costituzionale di queste ultime disposizioni.
6. - Parimenti fondata è la
questione sollevata nei confronti dell'art. 8 della legge in esame.
Quest'ultima norma, prevedendo l'inquadramento in ruolo, a
domanda, di personale precario di secondo e quarto livello, previa selezione
riservata per titoli e prescindendo dall'iscrizione nelle liste di
collocamento, viola espressamente la normativa statale sul collocamento, che
non è di competenza regionale (sentenze numeri 20 del
1989 e 998 del 1988). Il che, peraltro, si desume anche dalla prassi
legislativa della regione siciliana che nella legge n. 2 del
Poiché la regione, per tutte le considerazioni fin ad ora svolte, al fine dell'inquadramento in ruolo dei
precari del servizio sanitario nazionale deve attenersi a quanto stabilito
dalle leggi dello Stato, non può provvedervi per il personale che ha prestato
servizio precario nel biennio 1989-1990 perché tale possibilità non è prevista
dalle leggi stesse.
L'art. 8 impugnato è perciò
illegittimo perché, avendo la legge dello Stato (legge n. 207 del 1985)
consentito la sistemazione in ruolo del personale precario per una durata
temporalmente limitata, una volta esauritosi il periodo transitorio considerato
da detta legge, l'assunzione del personale dei primi quattro livelli può
avvenire, ai sensi dell'art. 16 della legge n. 56 del 1987 e dei relativi
decreti attuativi (d.p.c.m. 18 settembre 1987, n. 392 e 27 dicembre 1988, s.n.)
che riguardano anche il settore della sanità, solo tramite le liste di
collocamento.
La regola è stata ribadita dall'art.
5 del d.P.R. 20 maggio 1987 n. 270 (Norme risultanti
dalla disciplina prevista dall'accordo sindacale per il triennio 1985-1987
relativa al comparto del personale dipendente dal servizio sanitario
nazionale), secondo il quale "L'assunzione in ruolo per chiamata diretta
deve essere effettuata con le modalità e procedure previste dall'art. 16 della
legge 28 febbraio 1987, n. 56, per le figure del comparto sanitario per le
quali non è richiesto il titolo professionale .." e cioè tramite le liste
di collocamento.
Né al riguardo può condividersi la tesi della regione
siciliana, secondo cui l'art. 8 impugnato sarebbe
conforme all'art. 9 del d.P.R. n. 761 del 1979, il
quale consentirebbe la chiamata diretta per il personale addetto a mansioni
elementari. In contrario si deve osservare che l'art. 9,
invocato dalla regione, prevede che l'assunzione per chiamata diretta è ammessa
solo per speciali categorie di personale addetto a mansioni elementari (in esse
potendosi comprendere solo il personale appartenente al secondo livello e non
anche al quarto) e comunque sulla base di adeguati criteri selettivi fissati
nell'accordo nazionale unico; di conseguenza la regione non può in ogni caso,
con propria legge, sostituirsi all'accordo cui rinvia espressamente la legge
dello Stato.
Infine, la norma denunciata contrasta anche con l'art. 97 della Costituzione perché, come fondatamente rilevato nel
ricorso, essa configura un soprannumero incompatibile con il principio del
rispetto del limite degli organici che fa dell'organizzazione un prius rispetto al reclutamento del personale da assumere.
7.1. - Anche le censure relative agli
articoli 5, 9 e 10 della legge in esame, sono fondate, violando le norme in
essi contenute le tabelle di equiparazione - stabilite dallo Stato e quindi non
integrabili in sede di legislazione attuativa - allegate al d.P.R.
n. 761 del 1979.
7.2. - In particolare l'art. 5 inquadra
talune qualifiche (autisti e centralinisti degli enti locali e operai degli
enti ospedalieri transitati alle USL) come operatori tecnici, mentre la
disciplina statale ne prevede l'inquadramento al livello inferiore di agenti
tecnici (cfr. tab. G e F del d.P.R. n. 761 del 1979).
Inoltre l'art. 39 del d.P.R.
n. 384 del
Quanto poi alla tesi svolta dalla regione resistente -
secondo cui l'art. 5 impugnato risponderebbe ai
criteri di equità perché gli autisti e centralinisti degli enti locali e gli
operai degli enti ospedalieri sono legati al livello posseduto nell'ente di
provenienza che è inferiore rispetto a quello di altri soggetti assunti con le
medesime mansioni direttamente nelle USL - va rilevato che le tabelle di
equiparazione modificate dall'art. 39 del d.P.R. n.
384 del 1990 (e relativi allegati) considerano nella qualifica di operatore
tecnico gli autisti di autoambulanza, ma non gli altri profili che rimangono
compresi nell'"agente tecnico" o nella nuova dizione di
"ausiliario specializzato", nella quale ultima è, ad esempio,
espressamente ricompreso l'"addetto alla conduzione di veicoli".
Di conseguenza il riallineamento previsto in contrasto con la
tabella statale non può trovare giustificazione una volta sottoposto
a censura, quand'anche altro personale di corrispondente qualifica fosse
assunto avvantaggiandosi di leggi rimaste inoppugnate
nonostante la difformità dalle tabelle suddette.
7.3. - L'articolo 9 della legge
regionale, dal canto suo, riferendosi al "capo ripartizione titolare di
una funzione e/o servizio amministrativo", formula un'equiparazione non
prevista nella tabella suddetta.
Infine l'art. 10 prevede
l'equiparazione dei collaboratori coordinatori, che abbiano la titolarità di un
ufficio di una cassa mutua provinciale da almeno cinque anni, con la qualifica
di dirigente con almeno cinque anni nella qualifica stessa e nella posizione
funzionale di direttore amministrativo, e ciò in difformità dalla tabella
statale che prevede un apposito gruppo di qualifiche, denominate
"collaboratori amministrativi", nelle quali inquadra tutto il
personale avente tale qualifica, salvo l'unica ipotesi (diversa dalla specie)
di equiparazione al personale dirigente riservata al collaboratore con almeno
10 anni di qualifica ed in possesso della laurea e della qualifica di
coordinatore ad una certa data.
Né in proposito può seguirsi l'argomento difensivo della
regione secondo cui, trattandosi di personale amministrativo dell'ente locale
USL non chiamato a svolgere attività sanitaria, esso sarebbe da ricomprendere
nella competenza esclusiva prevista dall'art. 15 dello
statuto (ordinamento degli enti locali). La tesi non ha consistenza, perché è
proprio il personale delle USL quello cui si riferisce la normativa in materia
di personale del servizio sanitario nazionale, che disciplina sia il personale
sanitario che quello amministrativo e, quindi, la potestà legislativa regionale
nella materia de quo è di tipo attuativo valendo, in
virtù dell'art. 17 dello statuto, il principio della riserva statale prevista
dall'art. 47 della legge n. 833 del 1978.
Nemmeno possono condividersi le argomentazioni svolte relativamente agli artt. 9 e 10 dalla regione, la quale
deduce che con propria legge n. 34 del 1987 avrebbe previsto tabelle per
qualifiche equipollenti che intenderebbe ora integrare con l'emanazione dei
suddetti articoli. In proposito vale anche qui il rilievo secondo cui l'omessa
impugnativa di leggi precedenti, che presentassero simili profili di illegittimità costituzionale, non può costituire
precedente atto a giustificare l'emanazione di norme integrative ripetitive
della stessa illegittimità ed a sottrarre queste alle censure di
incostituzionalità proposte, come nella specie, in riferimento a precisi
parametri.
8. - Fondata è poi la censura
formulata nei confronti dell'art. 11 della legge regionale impugnata,
nell'assunto che esso dispone l'inquadramento nella qualifica di collaboratore
direttivo degli assistenti amministrativi in possesso del diploma di scuola
media superiore (quando in via normale è richiesta la laurea), e di una
anzianità nella qualifica di appartenenza di 5 anni, estendendo l'accordo
nazionale unico del 1979 che faceva invece riferimento ad un'epoca (1° marzo
1978) in cui il servizio nazionale e la disciplina del relativo personale
ancora non esistevano.
In proposito devesi osservare che le tabelle statali
equiparano l'aggiunto principale all'assistente amministrativo coordinatore. Ma
se è vero che l'art. 74 dell'accordo ospedaliero del
17 febbraio 1979 per il periodo dal 1° gennaio 1977 al 30 giugno 1979 ('Norme
particolari di primo inquadramento per alcune qualifiche di personale non medico') prevedeva l'inquadramento a collaboratore
direttivo degli aggiunti principali ad esaurimento (pur con titolo di studio
inferiore alla laurea), ma al raggiungimento di 5 anni di anzianità, di tale
beneficio non ci si può più giovare dopo che l'accordo del
La legge regionale vuole dunque estendere il beneficio anche
al personale confluito nelle USL che non se ne fosse potuto
giovare per non avere raggiunta l'anzianità di cinque anni entro la data
prevista dall'accordo ospedaliero del 1979; essa introduce, così, un criterio
dinamico per il quale l'anzianità suddetta si possa raggiungere anche dopo il
1982 e cioè dopo che sono entrati in vigore i nuovi contratti collettivi, che
non prevedono più la qualifica di aggiunto principale ad esaurimento. Ma ciò non può essere consentito, perché, come si è già
rilevato nell'esame di altra censura, la legge regionale deve attenersi alla
legge dello Stato e alla disciplina stabilita dai nuovi contratti.
9. - Gli articoli 12 e 13 della
legge in esame prevedono l'istituzione di posti della qualifica intermedia,
mediante la integrale trasformazione di quella iniziale per i profili dei
medici e degli psicologi dei consultori familiari, e ammettono gli assistenti
medici e i collaboratori psicologi in servizio presso quelle strutture a
concorso riservato per la prima copertura dei posti trasformati.
Tali previsioni, conformemente a quanto sostenuto nel
ricorso, sono in contrasto con gli artt. 8 e 78 del d.P.R. n. 384 del 1990 - che autorizzano le regioni ad
operare la detta trasformazione soltanto in ben definiti limiti percentuali (47
per cento dei posti di pianta organica di personale sanitario non medico, ivi
compresi gli psicologi - art. 8; 30 per cento dei posti di pianta organica per
gli assistenti medici - art. 78), e prevedono che la disciplina per la
copertura dei posti risultanti sia dettata dal ministro della sanità; le stesse
norme regionali sono, come rilevato nel ricorso, altresì in contrasto con la
"normativa generale delle assunzioni mediante concorso" sopra
richiamata.
A tal proposito vale quanto già affermato da questa Corte (sentenza n. 122 del
1990 cit.), secondo cui la trasformazione di una qualifica inferiore in
un'altra superiore mira ad ampliare le prospettive di progressione funzionale
del personale attraverso un'estensione delle possibilità di accesso al livello
superiore, il che è in contrasto con la disciplina posta dalla legge dello
Stato, rispetto alla quale il legislatore regionale, in virtù del principio
posto dall'art. 47 della legge n. 833 del
Il contrasto appare evidente ove si consideri che alla
copertura dei posti, risultanti dalla trasformazione compiuta dalle norme
impugnate, si provvede con appositi concorsi riservati
al personale appartenente ai posti trasformati, previsione questa che,
analogamente a quanto già osservato (punto n. 5) in relazione ad altra
previsione di concorsi riservati, "esorbita dai limiti costituzionali
propri della potestà legislativa di attuazione che la regione possiede in
materia" (sentenza
n. 122 del 1990 cit.).
Né può condividersi l'assunto della regione resistente
secondo cui, nella specie, si tratterebbe di una trasformazione di posti
relativa solo ai consultori e non di tutti i posti relativi
alle qualifiche di assistente medico e psicologo collaboratore, onde da
parte del ricorrente non si sarebbe indicato alcun elemento da cui possa
desumersi che sia stato superato il limite percentuale posto dalla normativa
degli accordi. Difatti il tenore letterale degli articoli impugnati conferma
che la regione, sopprimendo due intere qualifiche iniziali, è andata oltre rispetto alle sue competenze meramente
attuative.
10. - Fondate sono anche le censure
formulate nei confronti dell'art. 6 che autorizza la istituzione dei corsi
speciali "a regime" per infermieri professionali, riservati agli
operatori professionali di seconda categoria (infermieri generici) che abbiano
prestato servizio continuativo per almeno quattro anni, e che accedono così
alla qualifica superiore in via privilegiata rispetto agli esterni. Si deve infatti considerare che l'analoga legge dello Stato n. 243
del 1980, la quale ha previsto specifiche modalità per la "straordinaria
riqualificazione degli infermieri generici", ha avuto una efficacia
limitata nel tempo e carattere straordinario, avendo inteso - come
correttamente rilevato nel ricorso - porre un freno e "razionalizzare ...
certi sistemi di conseguimento straordinario della professionalità".
In altri termini, poiché la disciplina prevista dalla legge
dello Stato n. 243 del 1980 si è ormai esaurita, ne consegue che di essa non
possa più farsi applicazione in sede di legislazione regionale attuativa.
Parimenti fondata è la tesi del
ricorrente secondo cui lo stesso art. 6, consentendo l'adeguamento degli
organici in relazione al numero dei soggetti (infermieri) abilitati all'esito
dei suddetti corsi professionali, è in contrasto con i principi, oltreché della
normativa statale di settore, anche di ragionevolezza e di non arbitrarietà e
quindi di buon andamento (art. 97 della Costituzione). A parte i dubbi emersi
in sede di discussione della legge impugnata (atti assemblea
regionale siciliana, in particolare seduta del 19 aprile 1991) circa
l'incompetenza della regione a disciplinare la materia, dubbi cui non è stata
data convincente risposta, la norma comporta un indeterminato accrescimento
degli organici degli infermieri professionali, prevedendosi all'ultimo comma
dell'art. 6 che "al termine di corsi ed in relazione al numero degli
abilitati si provvederà all'occorrente trasformazione dei posti in
organico".
per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13 della legge
della regione siciliana, approvata dall'assemblea regionale siciliana nella
seduta del 1-2 maggio 1991, recante norme in materia di personale delle unità
sanitarie locali;
Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale della suindicata legge della regione siciliana, sollevata, in riferimento agli artt. 28 e 29 dello statuto speciale,
dal Commissario dello Stato per la regione siciliana, con il ricorso indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1991.
Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO -
Francesco GRECO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA
- Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi
MENGONI - Enzo CHELI - Renato GRANATA - Giuliano VASSALLI.
Depositata in cancelleria il 27 dicembre 1991.