SENTENZA N. 389
ANNO
1991
REPUBBLICA
ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Dott. Aldo CORASANITI Presidente
Prof. Giuseppe BORZELLINO Giudice
Dott. Francesco GRECO “
Prof. Gabriele PESCATORE “
Avv. Ugo SPAGNOLI “
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof. Antonio BALDASSARRE “
Prof. Vincenzo CAIANIELLO “
Avv. Mauro FERRI “
Prof. Luigi MENGONI “
Prof. Enzo CHELI “
Dott. Renato GRANATA “
Prof. Giuliano VASSALLI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione Campania 3 luglio 1973, n.
14 (Assegnazione di borse di studio ai capaci e meritevoli in disagiate
condizioni economiche), promosso con ordinanza emessa il 12 gennaio 1990 dalle
Sezioni unite civili della Corte di cassazione nel ricorso proposto da De Mita
Antonella ed altro contro Regione Campania iscritta al n. 58 del registro
ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7,
prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avvocato Livio Cacciafesta
per la Regione Campania;
Ritenuto
in fatto
1. - Con ordinanza in data 12 gennaio 1990 - pervenuta il 28
gennaio 1991 - la Corte di cassazione, a sezioni
unite, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Campania 3 luglio 1973, n. 14, (Assegnazione di borse di
studio ai capaci e meritevoli in disagiate condizioni economiche) il quale,
disponendo che ai concorsi annuali per il conferimento di nuove borse di studio
sono tenuti a partecipare anche gli alunni già titolari di borse di studio
pluriennali conseguite in anni scolastici anteriori al 1973-74, priverebbe gli
stessi del diritto ormai acquisito - in virtù di concorsi espletati in base
alla previgente legislazione statale - a percepire le relative annualità non
ancora maturate.
Rendendo inefficaci le borse di studio già concesse, la norma
impugnata avrebbe natura retroattiva, incidendo direttamente non già su un
semplice rapporto preesistente, ma sullo stesso fatto generatore del rapporto, caducandolo seppure parzialmente.
Ad avviso del giudice a quo, ammettere la possibilità di
norme regionali retroattive, dirette a regolare la materia per il tempo in cui
la stessa apparteneva alla competenza statale, equivarrebbe a riconoscere alla
regione - ancor prima del trasferimento ad essa delle
relative funzioni - il potere legislativo di abrogare, con effetto ex tunc, la disciplina statale della materia in palese
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione e del principio di
continuità dell'ordinamento. A sostegno di tale violazione viene
richiamata la giurisprudenza di questa Corte che avrebbe più volte escluso la
possibilità per le norme regionali di regolare situazioni giuridiche
verificatesi prima della loro entrata in vigore, al fine di darne una disciplina
diversa da quella statale.
La rilevanza della questione è infine motivata nel
presupposto che la posizione di diritto soggettivo dei ricorrenti (al pagamento
delle residue annualità della borsa di studio), conseguita in epoca anteriore
all'emanazione della norma impugnata, e da questa degradata ad
interesse legittimo, riacquisterebbe la sua consistenza in seguito ad
un'eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale, con evidenti
conseguenze sia sulla giurisdizione che sul merito della controversia.
2. - Nel giudizio così promosso si è costituita la Regione
Campania, rilevando, in via preliminare, che il diritto soggettivo dei
ricorrenti si sarebbe degradato ad interesse legittimo
nel momento in cui quest'ultimi hanno preso parte ai nuovi concorsi introdotti
dalla norma regionale, con la conseguenza che la relativa questione di
legittimità costituzionale si doveva proporre al momento di entrata in vigore
della predetta norma e non già all'esito negativo della prova concorsuale.
Ritiene poi la parte che la disposizione impugnata non abbia
eliminato gli effetti maturati e prodotti dalla disciplina statale, poiché,
nell'ambito delle attribuzioni regionali, avrebbe regolato la materia con
efficacia limitata al periodo successivo alla sua entrata in vigore, sancendo
il conferimento di nuove borse di studio a partire dal
nuovo anno scolastico.
Il principio di continuità ed unità
dell'ordinamento giuridico risulterebbe così salvaguardato limitandosi la norma
censurata a disciplinare per il futuro un rapporto preesistente, che non
poteva, comunque, continuare ad essere regolato dalla normativa statale,
cessando quest'ultima di aver vigore, nel caso di norme di dettaglio, dal
momento in cui la regione legifera nella materia di sua competenza.
Una diversa interpretazione che impedisse alla regione di
disciplinare, nell'ambito delle sue attribuzioni, rapporti giuridici non ancora
esauriti violerebbe il principio di autonomia regionale sancito dalla
Costituzione, rischiando di attuare, come nel caso di specie, una
"successione di debiti fra Stato e Regioni".
Considerato
in diritto
1. - Con ordinanza pervenuta il 28 gennaio 1991, le Sezioni
unite della Corte di cassazione hanno sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione
Campania 3 luglio 1973, n. 14, il quale dispone che ai concorsi annuali per il
conferimento di nuove borse di studio sono tenuti a partecipare anche gli
alunni già titolari di borse di studio pluriennali conseguite in anni
scolastici anteriori al 1973/1974, privando così questi ultimi del diritto
ormai acquisito - in virtù di concorsi espletati in base alla previgente
legislazione statale - a percepire le relative annualità non ancora maturate.
Ad avviso del giudice rimettente, la norma impugnata
contrasta con l'art. 117, primo comma, della Costituzione e con il principio di
continuità (rectius di unità) dell'ordinamento,
trattandosi di norma retroattiva diretta a regolare la materia per il tempo in
cui la stessa apparteneva alla competenza statale.
2. - Va disatteso il profilo di inammissibilità
adombrato nella memoria della difesa della Regione in cui si sostiene che
" la posizione di diritto soggettivo dei ricorrenti è degradata
legittimamente a diritto affievolito dal momento in cui hanno partecipato al
nuovo concorso introdotto dalla norma regionale". E pertanto: "l'eccezione di legittimità di tale norma andava, semmai,
proposta al momento della entrata in vigore della norma stessa e non già, come
avvenuto, all'esito negativo del concorso".
In proposito osserva la Corte che, nei termini in cui la
questione di costituzionalità è stata sollevata, l'assunto del giudice
rimettente, che ritiene di dover far applicazione della norma impugnata ai fini
della definizione del giudizio a quo, non appare
contestabile. La Corte di cassazione è stata, difatti,
investita del problema della giurisdizione in ordine alla pretesa degli
interessati diretta ad ottenere la corresponsione delle ulteriori rate annuali
della borsa di studio pluriennale che, in base alla disciplina statale cui è
succeduta quella regionale ora impugnata, sarebbero loro spettate.
Non vi è perciò dubbio circa l'incidenza della norma
denunciata sulla pretesa in relazione alla quale è
sorta la questione di giurisdizione all'esame delle Sezioni unite della
Cassazione.
3.1. - Nel merito la questione è fondata.
La giurisprudenza di questa Corte, univoca nel ritenere che
il principio della irretroattività della legge in
generale è stato costituzionalizzato soltanto
riguardo alla materia penale (fra le altre sentt.
n. 19 del 1989, n. 713 del 1988,
n. 19 del 1970,
n. 23 del 1967),
per quel che riguarda la legge regionale ha - fin dalla sentenza n. 44 del
1957, il cui principio è ribadito in pronunce successive (v. ad es. sentt.
n. 91 del 1982, n. 13 del 1980,
n. 23 del 1978,
n. 123 del 1957)
- ritenuto che la regione non possa regolare retroattivamente situazioni
contemplate da una norma statale "senza violare il principio fondamentale
dell'unità dell'ordinamento giuridico dello Stato", con ciò intendendo
attribuire preminente rilevanza all'esigenza di un permanere uniforme sull'intero
territorio dello Stato, senza deroghe regionali, dei rapporti e delle
situazioni sorte per effetto del preesistente assetto legislativo unitario.
In una più recente pronuncia (ord. n. 713 del 1988) la
Corte, ritenendo detto orientamento non pertinente per definire una questione
sollevata con riferimento alla successione temporale fra leggi regionali e, di
conseguenza, non assumendo posizione in ordine ad esso, ha considerato
risolutivo sul tema della retroattività di leggi regionali, l'indirizzo costantemente
affermato relativamente a leggi dello Stato (v. per tutte sentt.
n. 155 del 1990, n. 199 del 1986,
n. 36 del 1985,
n. 194 del 1976,
n. 118 del 1957),
ma già enunciato anche con specifico riferimento a leggi regionali (sentt.
n. 23 del 1967, n. 19 del 1970),
secondo cui "il principio della irretroattività della legge è stato, come
è noto, costituzionalizzato soltanto riguardo alla
materia penale (art. 25 Cost.)". Muovendo da tale premessa si è
conseguentemente ritenuto che "l'art. 11 disp. prel. c.c., non può
assumere per il legislatore regionale altro diverso significato da quello che
esso assume per quello statale e cioè che, ad esclusione della suddetta materia
(peraltro estranea alla competenza normativa delle regioni) è, per l'uno, come
per l'altro, possibile l'emanazione di norme alle quali venga attribuita la
menzionata efficacia retroattiva".
3.2. - Ciò premesso, è da ritenersi che tale ultima
affermazione - ribadita in prosieguo (sent. n. 19 del
1989) anche se sempre in riferimento a problemi di successione fra leggi
regionali - pur non comportando necessariamente il superamento del richiamato
principio di unità dell'ordinamento come limite alla retroattività delle leggi
regionali, costituisce espressione della tendenza, sempre più netta, a
considerare preminente nella risoluzione di quel tipo di problemi il carattere pariordinato o di uguale valore giuridico, sia pur nei
limiti previsti dalla Costituzione, della legislazione regionale rispetto a
quella statale in un sistema, come il nostro, di pluralismo delle fonti
normative primarie.
Tale tendenza, se da un lato non può indurre all'abbandono
del "principio dell'unità dell'ordinamento", su cui si fondava la
tesi dell'intangibilità, da parte delle norme regionali, delle situazioni
prodotte dalle leggi dello Stato, dall'altro, esclude di poter continuare a
considerare lo stesso principio come un ostacolo assoluto in
ordine alla modificabilità delle situazioni pregresse ad opera della
legislazione delle regioni. Diversamente opinando si perverrebbe a concepire
nell'ambito delle materie di competenza regionale una categoria di rapporti
assolutamente inalterabili perché intangibili da parte della regione subentrata
nella materia e non più disponibili da parte dello Stato che ha perduto la relativa
competenza legislativa (sent. n. 279 del
1984).
3.3. - Al principio di unità, come ha anche rilevato la
dottrina, va perciò attribuito il significato di garantire la coerenza e
ragionevolezza del sistema, più che la sua continuità temporale. Di conseguenza
ed in base ai cennati più
recenti indirizzi della giurisprudenza che attribuiscono all'art. 11 delle preleggi lo stesso valore sia se riferito alle leggi
statali che a quelle regionali, si impone una particolare considerazione del
canone di ragionevolezza, quando queste ultime vanno ad incidere su situazioni
e rapporti già regolati dallo Stato. Canone che la giurisprudenza
costituzionale mostra, in via generale, di tenere in particolare conto come
limite alla retroattività delle leggi, quando afferma che questa è possibile
sempre che "non siano contraddetti principi e valori costituzionali"
(sentt. n.
123 del 1988, n.
199 del 1986 e n. 194 del 1976).
Così, in particolare, quando, pur ribadendo la tesi
secondo cui il divieto di retroattività assume dignità costituzionale solo in
materia penale, riconosce tuttavia che esso "rappresenta pur sempre una
regola essenziale del sistema cui, salva un'effettiva causa giustificatrice, il
legislatore deve ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei rapporti
preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e della
tranquillità dei cittadini" (sent. n. 155 del
1990).
3.4. - L'art. 117 della Costituzione, invocato nella specie
dall'ordinanza di rinvio, congiuntamente al "principio di continuità (rectius di unità) dell'ordinamento", che
implicitamente richiama l'art. 3 della Costituzione,
assume quindi rilievo non tanto sotto il profilo di una incompetenza temporale
delle regioni a legiferare su situazioni già disciplinate da leggi dello Stato
all'epoca competente e, quindi, come ostacolo assoluto alla retroattività della
legge regionale, bensì come parametro indicativo dell'esigenza di assicurare il
coordinamento della legge regionale con la legislazione statale preesistente.
Di conseguenza, subentrando la prima alla seconda nella disciplina della stessa
materia, il sacrificio di posizioni facenti capo alla legislazione statale
preesistente, può essere considerato ragionevole solo se il permanere del
precedente assetto risulti del tutto incompatibile con
l'innovativa disciplina regionale.
Appare, difatti, indispensabile sottolineare
che, quando si va ad incidere su situazioni e rapporti già disciplinati nel
contesto unitario proprio della legge dello Stato, la regione, che subentra
come legislatore nell'ambito territoriale di più ridotte dimensioni, deve
mostrarsi consapevole della diversità delle valutazioni conseguenti alla
diversità del contesto. In caso contrario, verrebbe ad alterarsi, senza alcuna
valida ragione, l'uniformità dell'assetto unitario precedente a scapito della
ragionevolezza del sistema, con un ingiustificato sacrificio dell'esigenza di
"certezza dei rapporti preteriti (che) costituisce un indubbio cardine
della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini" (sent. n. 155 del
1990 cit.).
Sacrificio, questo, ancora più irragionevole quando si tratti
- come nel caso della legge regionale oggetto di impugnativa
nel presente giudizio - di situazioni e di rapporti destinati ad esaurirsi in
breve tempo e quindi con scarsissima possibilità di interferire nella nuova
disciplina.
4. - La legge regionale impugnata ha modificato i requisiti
per la concessione delle borse di studio con una disciplina che ha inciso,
anche sui rapporti in corso. Difatti, i soggetti non risultanti in possesso dei
nuovi requisiti, ancorché già titolari di borse di studio pluriennali conseguite in base alla legislazione statale, sono stati
privati della possibilità di godere delle restanti annualità senza che ciò
risulti indispensabile nel quadro complessivo della nuova disciplina.
L'assoggettamento al modificato regime anche dei rapporti in corso ed in via di esaurimento appare così privo di ogni
giustificazione in termini di compatibilità e come tale costituzionalmente
illegittimo.
per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione Campania 3 luglio 1973, n. 14
(Assegnazione di borse di studio ai capaci e meritevoli in disagiate condizioni
economiche).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15 ottobre 1991.
Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO -
Francesco GRECO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA
- Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi
MENGONI - Enzo CHELI - Renato GRANATA - Giuliano VASSALLI.
Depositata in cancelleria il 31 ottobre 1991.