SENTENZA N. 19
ANNO 1970
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA,
Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 12
novembre 1969, concernente conglobamento ed adeguamento delle retribuzioni del
personale dell'Amministrazione regionale, promosso con ricorso del Commissario
dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 20 novembre 1969,
depositato in cancelleria il 25 successivo ed iscritto al n. 10 del registro
ricorsi 1969.
Visto l'atto di costituzione del
Presidente della Regione siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 14
gennaio 1970 il Giudice relatore Costantino Mortati;
uditi il sostituto avvocato generale
dello Stato Michele Savarese, per il ricorrente, e l'avv. Pietro Virga, per la
Regione siciliana.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 20
novembre 1969, il Commissario dello stato per la Regione siciliana ha impugnato
la legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 12
novembre 1969, concernente conglobamento ed adeguamento delle retribuzioni del
personale dell'Amministrazione regionale. Si premette all'esposizione dei
motivi che la legge regionale 29 luglio 1950, n. 65, ebbe all'art. 16 a
regolare per la prima volta il trattamento di quiescenza del detto personale
con rinvio alle norme vigenti per i dipendenti dello Stato, prevedendo all'uopo
l'istituzione di un apposito Fondo speciale per le pensioni: Fondo poi
costituito, in gestione autonoma, secondo lo Statuto approvato con D. P. Reg.
30 giugno 1962, n. 2, e già disciplinato con la precedente legge regionale 23
febbraio 1962, n. 2, con cui si regolavano le due fonti di finanziamento
(costituite da erogazioni della Regione e da contributi dei dipendenti), ed a
cui si affidava, fra gli altri, il compito di curare la liquidazione di
un'indennità di buonuscita ai dipendenti cessati dal servizio con diritto a
pensione. Si fa poi presente come la misura di detta indennità venne elevata in
virtù della successiva legge 1 febbraio 1963, n. 11, il cui art. 6 stabilì che
la maggiorazione venisse corrisposta con efficacia retroattiva, a decorrere
dall'entrata in vigore della citata precedente legge n. 2 del 1962, ai
collocati a riposo prima della sua entrata in vigore.
Finalmente la legge denunciata
veniva a stabilire che la rivalutazione dell'indennità di buonuscita fosse
effettuata anche per il personale cessato dal servizio prima dell'entrata in
vigore della legge 1 febbraio 1963, n. 11, e ciò sulla base degli emolumenti
fissi é continuativi vigenti alla data del 1 gennaio 1962, per il coefficiente
attribuito agli interessati all'atto della cessazione dal servizio.
Quest'ultimo provvedimento
legislativo sembra al Commissario dello Stato incostituzionale per i seguenti
motivi:
a) violazione dell'art. 17, lett. f,
dello Statuto siciliano perché, vertendosi in materia di legislazione per la
previdenza ed assistenza sociale non esclusiva della Regione, non sono stati
rispettati i minimi dei principi e degli interessi generali cui si ispira
l'analoga legislazione dello Stato; secondo tali principi, infatti, la funzione
dell'indennità di buonuscita consiste nell'assicurare al dipendente un
trattamento in capitale in modo da consentirgli il nuovo inserimento nel contesto
sociale e pertanto non sono concepibili sue rivalutazioni successive, del
genere di quelle previste per il trattamento pensionistico, che ha diversa
natura;
b) violazione dell'art. 14, lett. q,
dello Statuto siciliano, in quanto, ove anche si ritenga che l'indennità di
buonuscita rientri nella materia dello stato giuridico ed economico del
personale regionale, la riliquidazione retroattiva di essa si risolverebbe in
una misura di liberalità a favore degli ex dipendenti, che, anche se ne
riconoscesse l'ammissibilità, esulerebbe dalla competenza per detta materia;
c) violazione del principio
costituzionale di eguaglianza, poiché la legge crea sperequazioni all'interno
della stessa categoria dei pensionati, rispetto a coloro che furono collocati a
riposo successivamente al 1 gennaio 1962;
d) altra violazione si avrebbe per
la retrodatazione di effetti su rapporti già esauriti nel tempo, e più
specialmente con riferimento alla elargizione di capitali rispetto a cui i
principi precludono l'applicazione di norme di carattere retroattivo;
e) violazione dell'art. 81 della
Costituzione, in quanto la legge non prevede la copertura del nuovo onere
gravante a carico della Regione per effetto della legge impugnata.
Il Presidente della Regione
siciliana, costituitosi in giudizio col patrocinio dell'avv. prof. Pietro Virga
con atto di deduzioni depositato il 9 dicembre 1969, ha replicato:
a) che l'indennità di buonuscita non
rientra nella materia riguardante la "legislazione sociale" bensì in
quella concernente lo "stato giuridico ed economico degli impiegati della
Regione", in quanto non ha natura assistenziale ma é collegata
strettamente al trattamento pensionistico che ne costituisce il presupposto;
per cui la competenza legislativa regionale non é vincolata al rispetto dei
principi generali dell'ordinamento statale; che comunque l'ordinamento statale
non esclude la riliquidazione dell'indennità di buonuscita, come risulta
dall'art. 4 della legge 8 marzo 1968, n. 152, che ha analogamente disposto per
i dipendenti degli enti locali, assicurati presso l'INADEL, in posizione
analoga con quella dei dipendenti della Regione, sicché, anche ad ammettere che
la materia rientri nella lett. f dell'art. 17, vi sarebbe il rispetto dei
principi della legislazione statale;
b) che, lungi dal determinare una
disparità di trattamento, la legge impugnata tende proprio a porre rimedio alla
arbitraria discriminazione compiuta dalla legge regionale 1 febbraio 1963, n.
11, la quale aveva stabilito che la riliquidazione dell'indennità avvenisse
soltanto a vantaggio degli impiegati collocati a riposo dopo il 1 gennaio 1962
e non anche di quelli collocati a riposo prima di tale data;
c) che la Costituzione vieta le
leggi retroattive solo in materia penale e che quindi nulla impedisce l'emanazione
di leggi retroattive in materia di indennità di buonuscita;
d) che disposizione retroattiva
analoga all'attuale era stata disposta con la legge regionale n. 11 del 1963,
non impugnata dal Commissario dello Stato: ciò che importa un'acquiescenza che
rende inammissibile la presente impugnativa;
e) che la violazione dell'art. 81
della Costituzione non sussiste perché la legge non prevede spese gravanti sul
bilancio dell'ente Regione, ma sul bilancio dello speciale Fondo di quiescenza,
alimentato principalmente con i contributi versati dagli stessi dipendenti e
basato su un sistema attuariale, che non si presta ad una rigida corrispondenza
fra entrate e spese, né consente di stabilire l'esatta incidenza dell'onere.
Sulla base di queste argomentazioni la Regione conclude quindi perché il
ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
L'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato il 30 dicembre 1969 una memoria in cui svolge gli argomenti
enunciati nel ricorso del Commissario ed, innanzi tutto, nega ogni fondamento
all'eccezione d'inammissibilità per acquiescenza, sollevata ex adverso,
richiamando la giurisprudenza della Corte che ha escluso che la mancata
impugnazione di leggi anteriori abbia effetto preclusivo, specialmente quando,
come nella specie, si tratta di disposizioni chiaramente innovative della
situazione giuridica preesistente.
Nel merito l'Avvocatura osserva che
l'accostamento, compiuto dalla difesa della Regione, dell'indennità di
buonuscita alla pensione, ai fini della determinazione della
"materia" di competenza regionale in cui far rientrare la legge
impugnata, se potrebbe essere valido in costanza di uno svolgimento attuale del
rapporto di impiego, non lo é quando questo abbia avuto termine, in quanto,
mentre la pensione continua a saldarsi ad un rapporto ormai cessato, ma che
proietta i suoi effetti riflessi fino alla morte del titolare (o a quella dei
suoi eredi aventi titolo alla riversibilità), la buonuscita invece si esaurisce
nel momento in cui cessa il rapporto di impiego, perché in quel momento nasce
il relativo diritto, a quel momento esso va soddisfatto e nel momento stesso si
consuma. Donde la conseguenza che, mentre é concepibile una riliquidazione
della pensione in dipendenza del variare del costo della vita o della concessione
di miglioramenti economici al personale in servizio, nulla di questo genere può
aversi per l'indennità di buonuscita.
Non vale richiamare in contrario la
legge statale 8 marzo 1968, n. 152, poiché essa non può dirsi retroattiva in
quanto, limitandosi ad ammettere al diritto alla indennità-premio di servizio
gli iscritti all'INADEL con almeno due anni completi di iscrizione, nel
concorso degli altri requisiti di legge, era ovvio che essa si applicasse anche
a chi avesse già maturato il biennio alla data della sua entrata in vigore, e
cioé ai pensionati dal 1 marzo 1966 in avanti.
Illustrando il motivo di ricorso che
deduce la violazione dell'art. 3 della Costituzione. l'Avvocatura mette quindi
in rilievo come la sperequazione di trattamento derivi dal fatto che i
pensionati dal 1 gennaio 1962 in avanti hanno diritto alla liquidazione sulla
base della retribuzione percepita, ed in relazione al grado ricoperto, all'atto
della cessazione dal servizio, mentre, per converso, i pensionati prima del 1
gennaio 1962 si vedono riliquidare l'indennità sulla base, non dell'ultima
retribuzione effettivamente percepita, ma di quella che avrebbero percepito al
1 gennaio 1962 se fossero stati ancora in servizio. Cosicché, a questa
categoria di pensionati si viene a dare un doppio beneficio: l'uno, comune
anche all'altra categoria di pensionati, consistente nell'elevazione della
buonuscita da 1/25 a 1/12 della retribuzione per ogni anno di servizio;
l'altro, esclusivo per loro, della commisurazione del dodicesimo ad una
retribuzione maggiore di quella effettivamente percepita all'atto del
collocamento a riposo.
Inoltre, guardando la questione dal
lato delle contribuzioni, si ha sperequazione fra chi ha corrisposto i
contributi sulla retribuzione effettiva, soggiacendo ad un sacrificio economico
ben determinato, e chi, pur avendo corrisposto contributi su di una base
retributiva minore, percepisce una liquidazione pari ai colleghi collocati a
riposo dal 1962 in avanti, sopportando così un sacrificio proporzionalmente minore.
Per quanto riguarda infine la
dedotta violazione dell'articolo 81 della Costituzione, l'Avvocatura replica
alle deduzioni avversarie osservando che la legge impugnata determina un sicuro
aggravio per il bilancio del Fondo, e quindi anche per la Regione che a tale
bilancio contribuisce nella misura del 22,45 per cento; donde risulta
sicuramente l'esistenza di una spesa cui non concorrono i maggiori contributi
dei beneficiari della norma impugnata, e che rimane non coperta, come invece
sarebbe prescritto dalla citata disposizione costituzionale.
Anche la difesa della Regione ha
depositato una memoria in data 30 dicembre 1969 in cui svolge ulteriormente i
propri argomenti. Circa la determinazione della "materia" di competenza
regionale, essa aggiunge alle precedenti osservazioni quella secondo cui la
legislazione sociale riguarda esclusivamente prestazioni assistenziali e
previdenziali erogate a favore di terzi estranei all'amministrazione, mentre
una legge che regoli prestazioni connesse ad un rapporto di pubblico impiego
istituito con dipendenti dell'amministrazione non può non concernere lo stato
giuridico ed economico di questi ultimi (cfr. le decisioni della Corte
costituzionale n.
47 del 1959 e n.
124 del 1968).
Dopo avere ulteriormente discusso la
natura dell'indennità di buonuscita onde confutare che essa esuli dal trattamento
di quiescenza, ed avere ricordato, a conferma, una deliberazione del consiglio
di amministrazione dell'ENPAS ed una pronuncia del Consiglio di Stato circa la
connessione dell'una all'altro, la difesa della Regione ritorna anche sugli
altri argomenti già svolti nel controricorso per affermare la ammissibilità di
una riliquidazione retroattiva dell'indennità di buonuscita in base alla stessa
legislazione statale, per negare che la legge impugnata determini alcuna
ingiustificata sperequazione di trattamento fra pensionati e per dimostrare
l'inapplicabilità alla fattispecie della norma costituzionale sull'obbligo di
copertura delle nuove spese. Osserva a quest'ultimo riguardo che l'art. 30
legge n. 2 del 1962 ha creato il Fondo di dotazione per i trattamenti in
discorso, ciò che ha dispensato le leggi successive regolatrici delle
erogazioni dal prevedere un'esplicita copertura, dato che il Fondo é alimentato
dai contributi dei beneficiari. Come del resto avviene anche per similari leggi
dello Stato, quale quella relativa all'INADEL gia ricordata.
Conclude insistendo nella richiesta
di rigetto del ricorso.
Considerato in diritto
1 - L'eccezione di inammissibilità
del ricorso, sollevata dalla difesa della Regione, in considerazione
dell'omessa impugnativa da parte dello Stato di una precedente legge regionale
(n. 11 del 1963) la quale, al pari di quella ora impugnata, riliquidava in modo
più favorevole, con efficacia retroattiva, l'indennità di buonuscita a
funzionari collocati a riposo in epoca precedente, non é fondata.
Infatti, come ha esattamente
ricordato l'Avvocatura dello Stato, la Corte ha costantemente escluso che
siffatta omissione di impugnativa di leggi anteriori dia luogo a preclusione di
azione avverso un atto normativo successivo, specie quando, come nel caso in
esame, quest'ultimo risulti innovativo rispetto all'altro (sentenze n. 44 del 1957,
n. 54 del 1958,
n. 49 del 1963,
n. 113 del 1967).
2. - Passando al merito é anzitutto
da respingere la tesi accennata nel ricorso circa la inammissibilità della
retrodatazione degli effetti giuridici fatti derivare da una legge regionale su
rapporti già esauriti. La Corte ha avuto occasione di statuire, con la sentenza n. 23 del
1967, in confronto di altra legge della Sicilia, che il principio della
irretroattività della legge é stato costituzionalizzato soltanto riguardo alla
materia penale, ed é chiaro che, una volta ammesso il potere di disporre
legislativamente con efficacia su rapporti anteriori, non può venire in
considerazione il fatto che siano esauriti, dato che proprio in confronto ad
essi si presenterebbe, se esistesse, il divieto di successivi interventi in
ordine ai medesimi.
3. - Quanto all'indole da attribuire
all'atto impugnato al fine di determinare la specie di competenza, esclusiva o
concorrente, esercitata nell'emetterlo, non si può aderire alla affermazione
del ricorso che pretende ricondurlo a quelli attinenti alla materia di cui alla
lettera f dell'art. 17 dello Statuto, anziché all'altra dello stato giuridico
ed economico degli impiegati regionali, considerata alla lettera q dell'art.
14.
Infatti non sembra contestabile che
l'indennità di buonuscita accordata al personale statale dapprima col R.D. n.
2480 del 1923, disciplinata poi dal t. u. n. 619 del 1928 e successive
modificazioni, se pure erogata a cura di un'apposita opera di previdenza,
faccia parte integrante del trattamento di quiescenza, come vero e proprio
diritto patrimoniale connesso con lo status di dipendente di ruolo che abbia
maturato il diritto a pensione: e su ciò non influisce la circostanza che per
la sua determinazione e liquidazione valgano norme non in tutto coincidenti con
quelle regolative della pensione. Il fatto poi che per la Sicilia anche il
trattamento pensionistico, al pari di quello dell'indennità, sia affidato ad
uno stesso "fondo autonomo" rende ancora più agevole ricondurre al
medesimo fondamento e far rientrare nella medesima materia le due specie di erogazioni.
4. - Del resto la stessa Avvocatura
non contesta l'esattezza di tale accertamento, ma afferma che, se miglioramenti
del trattamento di pensione a favore di dipendenti già collocati a riposo si
rendono possibili, viceversa non sono ammissibili riguardo all'indennità di
buonuscita già in precedenza liquidata. Ma poiché a base di tale censura non si
fa valere la Violazione di un autonomo principio costituzionale, bensì quella
risultante dal contrasto con i principi della legislazione statale, essa é
destinata a cadere con il venir meno del suo presupposto, giusta quanto si
desume dal già rilevato carattere esclusivo della competenza regionale. Il che
rende superfluo ogni accertamento circa l'esattezza del richiamo che la difesa
regionale fa alla legge statale n. 152 del 1968 sull'INADEL.
5. - Del pari infondata é la
denunciata violazione dell'art. 81 della Costituzione per la mancata previsione
della copertura in dipendenza del maggior onere a carico della Regione
derivante dall'aumento della quota del suo contributo al "fondo", in
corrispondenza ai benefici accordati a categorie che ne erano escluse. A
contestare l'esattezza di tale censura é da richiamare quanto prima detto circa
la posizione di autonomia del fondo, quale risulta dagli artt. 16 e seguenti
della legge regionale n. 2 del 23 febbraio 1962 e del relativo statuto
approvato con D.P.Reg. 30 giugno 1962, n. 2, che prevedono appositi organi per
la sua gestione ed apposite entrate ad esso afferenti, iscritte insieme alle
spese in un proprio bilancio, in nessun modo collegato con quello della
Regione. Il fatto che ad integrare le entrate in parola siano previsti
contributi a carico della Regione, percentualmente alla misura annua
contributiva, non é sufficiente al sorgere dell'obbligo di copertura imposto
dall'art. 81, perché dalle nuove provvidenze disposte dalla legge impugnata non
deriva in modo diretto e sicuro un aggravio finanziario per la Regione stessa.
Se é certo che, come osserva l'Avvocatura, al maggiore onere delle provvidenze
medesime non corrisponde nessuna ulteriore contribuzione da parte di quanti ne
beneficiano, non é egualmente certo né che esso debba necessariamente ricadere
sul bilancio regionale, né, nell'ipotesi che ciò accada, che sia determinabile
l'entità del maggiore contributo. Ciò perché, come ha fatto osservare la difesa
della Regione, dato il sistema attuariale di gestione del fondo, eventi
imprevedibili intervenienti durante ciascun anno finanziario possono mutare
l'entità dell'onere mutualistico. Solo quando sarà dimostrato che una
maggiorazione di quest'ultimo renderà necessario un elevamento della misura del
contributo finanziario da parte della Regione, questa dovrà provvedere con
apposita legge all'aumento del medesimo ed alla necessaria copertura. In questo
senso la Corte ha già statuito in casi analoghi, con le sentenze nn. 23
e 55 del 1967.
6. - Fondato si presenta invece il
motivo di ricorso che si fa discendere dalla violazione dell'art. 3 della
Costituzione: violazione che, secondo i chiarimenti risultanti dalla memoria
dell'Avvocatura, si concreterebbe nella ingiustificata differenza di
trattamento effettuata dalla legge fra i collocati a riposo dopo il 1 gennaio
1962 e gli altri cessati dal servizio prima di tale data. Come risulta
dall'esposizione di fatto, la legge regionale n.11 del 1963 ebbe ad estendere
il beneficio dell'aumento percentuale dell'indennità di buonuscita (che la precedente
legge n. 2 del 1962 aveva fissato in 1/25) anche ai dipendenti già cessati, a
decorrere dall'entrata in vigore di quest'ultima, ma sempre con riferimento al
trattamento goduto al momento della cessazione dal servizio. Viceversa la legge
impugnata, estendendo ai cessati prima della predetta data del 1 gennaio 1962
il nuovo beneficio, ha altresì consentito che esso fosse commisurato agli
stipendi vigenti a quest'ultima data, anche se non effettivamente attribuiti al
personale allora non più in servizio, e sui quali quindi non sono state
effettuate le maggiori ritenute che si sarebbero dovute corrispondere in
proporzione.
La giustificazione fornita dalla
difesa della Regione secondo cui la norma denunciata ha inteso evitare la
disparità di trattamento fra i dipendenti collocati a riposo prima o dopo del 1
gennaio 1962 non ha fondamento poiché tale disparità, sotto l'aspetto
considerato, risultava necessaria in virtù del diverso trattamento retributivo
goduto all'atto della cessazione dal servizio: ed é chiaro che a situazioni fra
loro differenti non può applicarsi una stessa disciplina.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità
costituzionale della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella
seduta del 12 novembre 1969 (di modifica alla legge regionale 1 febbraio 1963,
n. 11, concernente conglobamento ed adeguamento delle retribuzioni del
personale dell'amministrazione regionale) nella parte in cui, disponendo la
rivalutazione dell'indennità di buonuscita a favore del personale predetto
cessato dal servizio prima del 1 gennaio 1962, la commisura agli stipendi in
vigore alla data sopra indicata, anziché agli stipendi in vigore all'atto del
collocamento a riposo dei singoli dipendenti.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11
febbraio 1970.
Giuseppe
BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI -
Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA BENEDETTI -
Francesco PAOLO BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO -
Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 18
febbraio 1970.