SENTENZA N.13
ANNO 1980
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta
dai signori giudici
Avv. Leonetto AMADEI Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI
DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudiz di legittimità
costituzionale degli artt. 4, secondo e terzo comma,
11, terzo e quinto comma, 56 e del titolo VII della legge approvata il 15
dicembre 1978 dall'Assemblea regionale siciliana e recante < Norme
integrative e modificative della legislazione vigente nel territorio della
Regione Sicilia in materia urbanistica > e della legge approvata dalla
stessa Assemblea regionale il 16-17 maggio 1979, recante < Norme sul
riordino urbanistico edilizio >, promossi con ricorsi del Commissario dello
Stato per
Visti gli atti di
costituzione del Presidente della Regione Sicilia;
udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1979 il
Giudice relatore Virgilio Andrioli;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato
Giovanni Albisinni, per il ricorrente, e l'avv.
Silvio De Fina, per
Considerato
in diritto
Stante la
evidente connessione, i due ricorsi vanno riuniti.
1. - Con il primo motivo
del ricorso proposto avverso la legge approvata nella seduta
del 15 dicembre 1978, il Commissario dello Stato ravvisa violazione
degli artt. 5 e 128 della Costituzione e dell'art. 15 dello Statuto siciliano
nella facoltà, attribuita con l'art. 4 all'Assessore regionale per il
territorio e l'ambiente, di apportare ai piani regolatori generali adottati
dalle competenti autorità comunali anche innovazioni sostanziali (tali cioè da mutare le caratteristiche essenziali del piano
stesso e dei criteri di valutazione), per contro preclusa dall'articolo 3 legge
6 agosto 1967, n.
Invero argomenta il
Commissario e ripete l'Avvocatura generale dello Stato nella memoria 18 giugno
1979 all'Assessore regionale non vengono dettati
criteri direttivi né imposti limiti nell'attività, che gli è attribuita, di
salvaguardia del pubblico interesse, nel compimento della quale gli è lecito
apportare anche innovazioni sostanziali all'elaborato degli organi comunali.
Muovendo dalla premessa,
corroborata dalla giurisprudenza amministrativa, che ravvisa negli strumenti
urbanistici atti complessi ineguali, nei quali, a seguito
della legge 765/ 1967, prevarrebbero gli organi dello Stato (ora della
Regione) sugli organi comunali, obietta
Per la chiarezza della
disamina, mette conto di riprodurre il testo dei commi secondo e terzo
dell'art. 3 della legge 765/ 1967, quale risulta dalle
aggiunte che l'art. 4 della legge impugnata vi ha apportato; formula, che, in
tal guisa ricostruita, rappresenta il testo dei commi secondo e terzo dell'art.
4 della legge regionale: < Con lo stesso decreto di approvazione possono
essere apportate al piano le modifiche conseguenti all'accoglimento di
osservazioni presentate al piano ed accettate con deliberazione del Consiglio
comunale, quelle necessarie per assicurare la osservanza delle vigenti
disposizioni statali e regionali, ivi comprese quelle della presente legge,
nonché quelle che, pur importando innovazioni sostanziali, tali cioè da mutare
le caratteristiche essenziali del piano stesso e dei criteri d'impostazione,
siano riconosciute indispensabili per assicurare a) il rispetto delle
previsioni del piano territoriale di coordinamento a norma dell'art. 6, comma
secondo, legge 6 agosto 1967, n. 765, b) la razionale e coordinata sistemazione
delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, c) la tutela del
paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici, d)
l'osservanza dei limiti di cui agli artt. 41 quinquies,
sesto e ottavo comma, e 41 sexies della legge 6
agosto 1967, n. 765, e, infine, quelle dirette alla salvaguardia
del pubblico interesse >.
Poste da parte le
modifiche consecutive alle osservazioni accettate dal Consiglio comunale che
trovano consenzienti il legislatore statale e l'Assemblea regionale siciliana, è da decidere se contrasti con i parametri di
costituzionalità prospettati dal Commissario dello Stato la eventualità che
innovazioni sostanziali siano giustificate vuoi dalla sussistenza di alcuna
delle quattro condizioni specificate sub a), b), c) e d) dell'art. 3, vuoi
dalla salvaguardia del pubblico interesse che non sia già assicurata da quelle
leggi statali e regionali (ivi compresa la legge approvata), al cui rispetto
quest'ultima impegna l'Assessore regionale per l'ambiente e il territorio.
Che
esigenze di pubblico interesse residuino all'applicazione delle leggi statali e
regionali e alla constatazione della sussistenza di alcuna delle vicende,
elencate sub a), b), c) e d) dell'art. 3, non rientra nei compiti di questa
Corte scrutinare (è ovvio che, se ciò non fosse, la questione di
costituzionalità, sollevata dal Commissario, sarebbe irrilevante), ma, poiché
siffatta eventualità non è da escludersi, il dubbio sulla difformità dai canoni
costituzionali e statutari del potere di modifica, di cui l'Assessore regionale
fruisce, permane e deve essere risolto alla stregua degli artt. 5 e 128 della Costituzione e 15 (non già si noti
bene art. 14, la cui violazione non è dal Commissario
denunciata) dello Statuto siciliano.
Orbene, se i principi
generali, nel rispetto dei quali
Pertanto, il primo motivo
del ricorso del Commissario va accolto e i commi secondo e terzo dell'art. 4
della legge approvata dall'Assemblea regionale debbono
essere dichiarati illegittimi nella parte in cui consentono all'Assessore
regionale per il territorio e l'ambiente di apportare, per la salvaguardia del
pubblico interesse, ai piani regolatori generali adottati dai Comuni modifiche
essenziali, che non rinvengono giustificazione nell'adeguamento a leggi statali
e regionali o nel concorso di alcuna delle condizioni sub a), b), c) e d)
dell'articolo 3 della legge 6 agosto 1967, n. 765.
2. - I) Con il secondo
motivo del primo ricorso il Commissario dello Stato,
premesso che l'art. 11 della legge impugnata disciplina la formazione di
comparti nelle zone soggette ad interventi di conservazione, risanamento,
ricostruzione e migliore utilizzazione del patrimonio edilizio e prevede che
l'indennità della prevista espropriazione di aree del comparto e dell'intero
comparto sia determinata nella maggior parte dei casi sulla base del valore
venale degli immobili da espropriare, ravvisa nel criterio (dei multipli) del
valore medio agricolo a stregua del quale è determinata l'indennità di
espropriazione a sensi dell'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come
modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, uno dei principi
direttivi delle riforme economico-sociali, che
Norma statutaria
che-insiste il Commissario l'Assemblea regionale
avrebbe violato consentendo, per l'appunto, che la misura dell'indennità per le
espropriazioni previste nell'art. 11 sia in varie ipotesi determinata sulla
base del valore venale degli immobili. Argomentazioni riprese
nella memoria depositata il 18 giugno 1979.
Nello stesso motivo
secondo del primo ricorso, la cui sostanza è anche su questo
punto ripresa nella menzionata memoria, il Commissario denuncia la
violazione dell'art. 3 Cost., in cui il legislatore regionale sarebbe incorso
in quanto l'impugnato art. 11 opera discriminazione tra proprietari aderenti e
proprietari non aderenti alla richiesta avanzata dai Comuni di procedere alla
costituzione dei consorzi di comparti, e tra proprietari non aderenti a seconda
che fruiscano di redditi superiori oppure no a lire otto milioni.
La replica, svolta nella
memoria depositata il 14 giugno 1979 nell'interesse della Presidenza della
Regione, che nelle deduzioni del 6 gennaio 1979 si era limitata a denunciare la errata interpretazione delle norme impugnate e l'assoluta
e evidente infondatezza delle censure del Commissario dello Stato, si articola
in due direttive.
Premesso che anche l'art.
11 assume a criteri generali di determinazione della misura dell'indennità
d'espropriazione i multipli del valore agricolo medio,
assunti dalle leggi statali, afferma
Talché conclude
su questo punto
Esclude poi
II) Prima di verificare la
fondatezza del complesso motivo, mette conto di riassumere il contenuto
dell'impugnato art. 11, il quale arieggia all'art. 23 della legge urbanistica
17 agosto l942, n. 1150, integrato per ciò che attiene alla determinazione
dell'indennità di espropriazione dal titolo terzo
della stessa legge (artt. 37 e 41).
Al fine di assicurare il
rispetto di esigenze unitarie nella realizzazione
degli interventi, non disgiunto dalla equa ripartizione degli oneri e dei
benefici tra i proprietari degli immobili, situati in zone soggette ad
interventi di conservazione, risanamento, ricostruzione e migliore
utilizzazione del patrimonio edilizio secondo le prescrizioni degli strumenti
urbanistici generali o particolareggiati ovvero dei piani di ricupero di cui al
titolo quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457, i Comuni, con delibera consiliare,
possono, anche d'ufficio, disporre la formazione di comparti che includano uno
o più edifici e/o aree inedificate. Formato il
comparto, il sindaco deve invitare i proprietari a dichiarare, entro un termine
fissato nell'atto di notifica, se intendono procedere all'attuazione delle
previsioni contenute nello strumento urbanistico.
Delle due categorie di
legittimati ad accogliere oppure no la richiesta doverosa del sindaco, qui ne
interessa la seconda del consorzio dei proprietari, alla costituzione del quale
e sufficiente la maggioranza assoluta dei proprietari rappresentanti
il valore dell'intero comparto , calcolata in base all'imponibile
catastale.
Il consorzio, una volta
costituito, al fine di conseguire la disponibilità dell'intero comparto procede
alla espropriazione delle aree e delle costruzioni di
proprietari, che non hanno espresso adesione (si potrebbe dire della
minoranza), corrispondendo ad essi una indennità pari al valore venale degli
immobili da acquisire.
Se però la maggioranza
necessaria per la costituzione del consorzio non viene
raggiunta, il Comune procede alla espropriazione dell'intero comparto a norma
della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e successive modifiche ed integrazioni, e
cioè corrispondendo le indennità di espropriazione in conformità dei criteri
fissati nell'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, così come modificato
dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, ma nel richiamo della
normativa statale la legge introduce due deroghe nelle quali le indennità di
espropriazione vengono determinate sulla base del valore venale degli immobili:
l'una a favore di quei proprietari che ebbero ad aderire alla richiesta del
sindaco ma inutilmente dappoichè la maggioranza
necessaria per la costituzione del consorzio non venne raggiunta, e l'altra a
favore di coloro che, pur non avendo aderito alla richiesta del sindaco,
fruiscono di redditi inferiori alle lire otto milioni.
III) La prima censura del
Commissario coinvolge, come si è visto, le tre ipotesi, in cui per
l'espropriazione, a favore dei consorzi, degli immobili dei proprietari non
aderenti, e per le espropriazioni, a favore del Comune, di immobili
di proprietari per i quali non operano i due trattamenti differenziati, le
indennità sono determinate alla stregua del valore venale degli immobili
stessi; determinazione che contrasterebbe con quei canoni ispiratori di riforme
economico-sociali, adottate dagli organi legislativi nazionali, al rispetto dei
quali anche
Premesso che il
riferimento alla Costituente del popolo italiano, contenuto nell'art. 14 dello
Statuto, va interpretato, sia per ragioni di tempo sia in armonia con il
principio di conservazione degli atti, nel senso che siasi
inteso riferirsi alle assemblee parlamentari dello Stato nell'esercizio della
funzione legislativa, è da domandarsi se le due leggi statali, cui lo stesso
art. 11 fa richiamo per la espropriazione dell'intero
comparto promossa dal Comune a seguito della mancata costituzione del
consorzio, siano da considerarsi apportatrici di riforme industriali e agrarie
e, in particolare, se la disciplina della misura dell'indennità di
espropriazione, nelle due leggi prevista, rappresenti un limite, al rispetto del
quale
Il carattere riformatore
della normativa in tema di attività industriali non
può essere negato né alla legge 865 del 1971 la quale, a tacer del primo
titolo, che si rubrica: < programmi e coordinamento dell'edilizia
residenziale pubblica >, apporta, come è reso palese dal suo stesso
sommario, radicali innovazioni alla precedente normativa, espressa nelle leggi
17 agosto 1941, n. 1150, 18 aprile 1962, n. 167, 29 settembre 1964, n. 847, ne,
a maggior ragione, alla legge 10/1977 sulla edificabilità
dei suoli, che, per un verso, introduce con i programmi quinquennali di
attuazione un nuovo strumento di disciplina dell'utilizzazione dei suoli e, per
altro verso, sottrae ai proprietari dei suoli, edificabili e no, la scelta del
modo e del tempo della loro utilizzazione. Direttamente e indirettamente le
attività industriali non sono estranee ai due corpi di leggi, ai cui principi
fondamentali deve prestare ossequio
Ribadita l'ammissibilità della prima censura del
Commissario dello Stato, questa Corte, al fine di negarne la fondatezza,
richiama la recentissima sentenza 5/1980,
con cui è stata sancita la illegittimità a) dell'art. 16, commi quinto, sesto e
settimo, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come modificati dall'art. 14
della legge 28 gennaio 1977, n. 10, b) dell'art. 19, comma primo, della legge
28 gennaio 1977, n. 10, e dell'art. 20, comma terzo, della legge 22 ottobre
1971, n. 865, come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10,
e c) dell'articolo unico della legge 27 giugno 1974, n. 247, nella parte in
cui, convertendo in legge, con modificazioni, il d.l. 2 maggio 1974, n. 115, ne
modifica l'art. 4, estendendo l'applicazione delle disposizioni dell'art. 16
della legge n. 865 del
IV) Una
volta disatteso, nella prima parte, il secondo motivo del primo ricorso
del Commissario, viene a cessare la discrasia tra le due ipotesi di indennità
di espropriazione commisurata al valore venale dei beni e la ipotesi degli
immobili appartenenti a proprietari non aderenti alla richiesta del sindaco, ma
titolari di reddito superiore a otto milioni di lire, che, per non essere
contemplati dal quinto comma dell'art. 11, avrebbero visto liquidata la
indennità alla stregua del valore agricolo medio.
Tuttavia, va dichiarata la illegittimità della norma impugnata, che è pur sempre
espressione-lo si ripete -di una diversità di trattamento, nell'ambito della
misura dell'indennità di espropriazione, tra le due prime ipotesi e la terza,
che la menzionata sentenza di questa Corte ha cancellato.
3. - Con il terzo motivo
del primo ricorso lamenta il Commissario la violazione dell'art. 42, comma
terzo, della Costituzione, che l'Assemblea regionale avrebbe
consumato là dove l'art. 52 (1) della legge impugnata prevede la
espropriazione, a favore dei Comuni, degli edifici d'interesse storico,
artistico e monumentale, che versino in stato di degrado e ricadano nelle zone
del centro storico, senza previa diffida ai proprietari a provvedere ad opere
di restauro, e ciò perchè argomenta il Commissario e ripete l'Avvocatura
generale dello Stato nella memoria 18 giugno
Replica
Sebbene la replica non
colga, a giudizio della Corte, nel segno perchè una cosa è l'accertamento delle
condizioni che giustificano il restauro degli edifici su cui s'indugia
Pertanto, il terzo motivo
del primo ricorso va respinto.
4. - I) Con il quarto
motivo del primo ricorso il Commissario impugna
l'intero titolo VII della legge approvata il 15 dicembre 1978, concernente <
il riordino edilizio > per contrasto con l'art. 14, lett. f) dello Statuto
regionale, a tenore del quale < l'Assemblea, nell'ambito della Regione e nei
limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme
agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano, ha la
legislazione esclusiva sulle seguenti materie: ... f) urbanistica >.
Nella prima delle due
argomentazioni, consistente in ciò che, ove le sanatorie previste nel titolo
VII della legge impugnata, incidessero sulle sanzioni penali, previste in
anteriori leggi statali, il complesso di norme censurate impingerebbe
nel divieto fatto alle Regioni di legiferare in materia penale, non ripone
fiducia il Commissario e il suo avviso è condiviso dalla Corte, la quale non
può non reputar valido l'orientamento della giurisprudenza e della prevalente
dottrina (riecheggiato nella motivazione della sentenza n. 47/1979),
che nega autorità di esimente delle sanzioni penali a
licenze e concessioni in sanatoria.
Di maggior fiducia
accredita il Commissario la seconda argomentazione, per la quale le sanatorie,
con incidere su comportamenti ritenuti abusivi da anteriori leggi statali,
contrastano con il principio di irretroattività che
presiederebbe alla successione nel tempo di leggi regionali a leggi statali. Ai
richiami di giurisprudenza di questa Corte, contenuti nel ricorso, si aggiunge,
nella memoria dell'Avvocatura generale dello Stato, la menzione della sentenza n. 23/1978.
Dal suo canto,
Non essendo intervenuta,
nel termine peraltro ritenuto ordinatorio, di cui all'art. 29 dello Statuto
siciliano, la pronuncia di questa Corte sul ricorso avverso
la legge approvata nella seduta del 15 dicembre 1978 dall'Assemblea
regionale, il Presi dente della Regione ha promulgato la legge 27 dicembre
1978, n. 71, contenente le disposizioni della legge approvata nella seduta del
15 dicembre 1978 non impugnate dal
Commissario dello Stato con il primo ricorso; successivamente l'Assemblea,
nella seduta notturna del 16-17 maggio
Questa legge è stata
impugnata, come si è già esposto, con il secondo ricorso in cui il Commissario
riproduce il quarto motivo del primo ricorso, così come le memorie
dell'Avvocatura generale dello Stato e della Presidenza della Regione elevano
ad oggetto di identica trattazione il quarto motivo
del primo ricorso e l'unico motivo del secondo ricorso.
II) Anche qui, razionalità
di esposizione impone di riassumere rapidamente il
contenuto della legge da ultimo approvata richiamando i corrispondenti articoli
del titolo VII della legge approvata nel 1978, e per ciò fare occorre muovere dalla
premessa che il legislatore siciliano non ripudia il sistema sanzionatorio,
previsto nella legislazione statale anteriore alla legge 10/ 1977, ma progetta
una sequenza di magisteri di sanatoria, cui autorità e interessati sono
chiamati a dar vita prima di por mano a quelle sanzioni, le une, e a
sopportarle, gli altri, non si noti bene in riferimento a tutta l'edilizia
abusiva, che aduggia il territorio dell'isola, ma soltanto a quel la che il
legislatore siciliano ha ritenuto ricuperabile.
Ché l'art. 3 (= 62) lascia fuori dai magisteri di
sanatoria otto categorie di edificazioni tra cui vanno ricordate le costruzioni
in violazione di norme igienico - sanitarie non ritenute sanabili dalle
autorità competenti e le costruzioni catastate e catastabili come ville (le altre sei categorie impegnano
beni pubblici e beni di interesse lato sensu
pubblico).
Fuori del contesto di costruzioni suscettibili delle sanzioni,
previste nelle leggi vigenti al tempo in cui le infrazioni furono perpetrate,
si articola questa sequenza: -entro tre mesi dalla entrata in vigore della
legge regionale, sulla base di una rilevazione aggiornata, devono i Comuni
provvedere con apposita delibera consiliare alla perimetrazione
di insediamenti residenziali, produttivi o di servizio che presentino
particolare disordine urbanistico - edilizio, delimitando gli agglomerati sorti
entro il 30 aprile 1978 per l'art. 60 della legge approvata nel 1978 (e entro
il 30 settembre 1978 per l'art. 1 della legge approvata nel 1979) senza o in
contrasto con gli strumenti urbanistici generali o esecutivi ovvero in base a
semplici frazionamenti, o comunque senza licenze o concessioni o in difformità
delle stesse, anche se nei predetti agglomerati risultino incluse costruzioni
regolarmente autorizzate, purché gli agglomerati risultino costituiti da almeno
50 edifici distanti l'uno dall'altro non più di
Infine nell'ambito della
delimitazione degli agglomerati i Comuni possono realizzare opere di urbanizzazione primaria nonché modeste rettifiche
relative all'assetto viario o interventi necessari per la tutela dell'igiene e
incolumità pubbliche, ma è vietata ogni attività edilizia che non sia diretta
alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili esistenti (art. 1,
comma primo (l), della legge del 1979, corrispondente all'art. 60, comma nono,
della legge del 1978); -entro novanta giorni dalla delibera di delimitazione i
proprietari delle costruzioni ricadenti all'interno della perimetrazione
presentano al comune domanda per il rilascio della concessione in sanatoria
(art. 2 della legge del 1979, corrispondente all'art. 61 della legge del 1978);
-con il rilascio della concessione in sanatoria il sindaco irroga sanzioni
consistenti: A) a) nella corresponsione di oneri di urbanizzazione scaturenti
dall'applicazione delle tabelle parametriche, nelle misure percentuali previste
dall'art. 41 della legge approvata nel 1978 (riferimento sostituito nella legge
del 1979 dal richiamo dell'art. 41 della legge siciliana 27 dicembre 1978, n.
71, con la maggiorazione del 50%), b) nella corresponsione del contributo sul
costo di costruzione alla stregua della tabella approvata con il decreto 11
novembre 1977 dell'Assessore regionale per lo sviluppo economico e, infine, c)
nella corresponsione di una somma pari al 20 per cento del costo di
costruzione, se trattasi di insediamenti residenziali fissi o stagionali, B)
nella corresponsione degli oneri di urbanizzazione relativi alle zone
residenziali di cui alla lett. a), maggiorati di una somma pari al 10 per cento
del costo documentato di costruzione, se trattasi di insediamenti commerciali,
direzionali, industriali e turistici, C) nella corresponsione degli oneri di
urbanizzazione relativi alle zone residenziali, di cui alla lett. a), se
trattasi di insediamenti artigianali.
Indipendentemente poi
dalla categoria in cui la costruzione abusiva è inseribile, la regolarizzazione
delle costruzioni, ancorché realizzate senza licenza o con cessione, è
subordinata alla corresponsione dei soli oneri di urbanizzazione,
di cui alla ripetuta lett. a), se sono conformi agli strumenti urbanistici o
alle prescrizioni dell'art. 17 della legge statale 6 agosto 1967, n. 765. Gli
oneri di urbanizzazione, da ultimo menzionati, sono
inoltre ridotti al quaranta per cento per le costruzioni abusive unifamiliari
di tipo economico, popolare e rurale, i cui proprietari non possiedono altri
alloggi, nonché per gli alloggi di tipo economico-rurale di proprietà di nuclei
familiari il cui reddito, calcolato con le modalità dell'art. 21 legge statale
5 agosto 1978, n. 457 (norme per l'edilizia residenziale), non sia superiore a
sei milioni (art. 2 della legge del 1979, corrispondente all'art. 61 della
legge del 1978). Da qualsiasi onere, infine, sono esenti le concessioni in
sanatoria agli enti pubblici per la costruzione di alloggi
popolari eseguiti, entro il 30 aprile 1978 per la legge approvata nel 1978 ed
entro il 30 settembre 1978 per la legge approvata nel 1979, senza licenza o
concessione (art. 7 della legge del 1979, corrispondente all'art. 66 della
legge del 1978); per l'art. 5 della legge del 1979, corrispondente all'articolo
64 della legge del 1978, i Comuni hanno facoltà di deliberare, entro sei mesi
dall'entrata in vigore della legge, per motivi di rilevanza sociale ed
economica la estensione a tutto il territorio comunale della possibilità di
regolarizzazione, di cui all'art. 2 della legge del 1979 (corrispondente
all'art. 61 della legge del 1978), in favore dei proprietari di costruzioni
destinate ad uso residenziale, produttivo o di servizio, sorte senza o in
contrasto con gli strumenti urbanistici generali ed esecutivi ovvero in base a
semplici frazionamenti o comunque senza licenza o concessione o in difformità
da questa, anche al di fuori del perimetro di edificazione, purché non si versi
nelle situazioni, che l'art. 3 della legge del 1979 (art. 62 della legge del
1978) non vuole suscettibili di sanatoria e semprechè si tratti di edifici
realizzati entro il 30 aprile 1978 per la legge del 1978 e il 30 settembre 1978
per la legge del 1979.
Vera e
propria norma di chiusura si appalesa l'art. 6 della
legge del 1979 (corrispondente all'art. 65 della legge del 1978), a tenore del
quale per le costruzioni i cui titolari non provvedono alla richiesta di
concessione in sanatoria nei termini previsti negli artt. 2 e 5 della legge del 1979 (corrispondenti agli
artt. 61 e 64 della legge del 1978) ovvero non possono ottenere la concessione
in sanatoria ai sensi dell'art. 3 della legge del 1979 (corrispondente all'art.
62 della legge del 1978), il sindaco e obbligato ad applicare le sanzioni
previste dalle leggi in vigore al momento in cui le costruzioni vennero realizzate (realizzazione, che, a stare all'art. 8
della legge del 1979, corrispondente all'art. 67 della legge del 1978, si ha
per perfezionata allorquando siano state portate a compimento entro il 30
aprile 1978 per la legge del 1978 ed entro il 30 settembre 1978 per la legge
del 1979 tutte le strutture essenziali degli edifici).
Infine, l'art. 4 della
legge del 1979, corrispondente all'articolo 63 della legge del 1978, fa obbligo
ai Comuni che abbiano proceduto alla perimetrazione delle
zone interessate da insediamenti che presentino particolare disordine
urbanistico- edilizio, di procedere alla revisione
globale degli strumenti urbanistici generali entro un anno dalla data di
approvazione della deliberazione di perimetrazione e
statuisce che dopo la approvazione di tali strumenti l'attività edilizia nella
zona perimetrata si svolgerà in conformità delle
previsioni degli stessi, pena la sostituzione dell'Assessore regionale per il
territorio e l'ambiente al comune che non ottemperi tempestivamente alla
revisione generale degli strumenti urbanistici.
III) Precisata la
consistenza delle norme della Regione siciliana, impugnate dal Commissario
dello Stato, sarebbe d'uopo verificare se esse siano oppure no
conformi ai due parametri di costituzionalità espressi nell'art.
Poiché il Commissario
dello Stato non fa parola di riforme agraria e industriale deliberate dalla
Costituente del popolo italiano, cui le leggi regionali impugnate
attenterebbero, il principio della corrispondenza tra il chiesto e il
pronunciato, cui questa Corte, in giudizio di vera e propria impugnazione di atti normativi seppure in itinere della Sicilia, è
astretta, impone di limitare l'esame alla violazione di leggi costituzionali
dello Stato, che il Commissario ravvisa nella violazione del principio della
irretroattività della legge regionale pur in materie extrapenali che
Questo principio, più che
nella sentenza
n. 123 del 1957, che si limita a parafrasarlo, è affermato nella sentenza
di più antica data (44/1957) nella
motivazione della quale si riscrive che < il potere che, entro limiti più o meno ampi, ha
Tali effetti non possono
essere paralizzati da una legge regionale, senza violare il principio
fondamentale dell'unità dell'ordinamento giuridico dello Stato: unità la quale,
se con sente che una nuova legge regionale deroghi,
sempre nei limiti consentiti, alla legge statale, non tollera che la legge
regionale si sovrapponga con effetti ex tunc ad una legge statale >.
Non solo perchè la parte
del presente giudizio, che vi avrebbe avuto interesse, non ha addotto motivi
che valgano a contrastare la validità del principio, ma anche perchè argomenti
nuovi non è dato allo stato addurre,
Ma la consecutio, che si è
riassunta, va sottoposta a verifica in riferimento sul
versante della normativa statale alla or menzionata legge c.d. Bucalossi e alla legge 5 agosto 1978, n. 457 (entrata in
vigore, anche nel territorio della Regione siciliana, il 20 agosto 1978) e sul
versante della normativa regionale in riferimento non solo alle leggi
impugnate, ma anche alla legge 27 dicembre 1978, n. 71, che, come si sa, consta
di tutte le norme della legge approvata nel 1978 che non formano oggetto di
ricorso da parte del Commissario dello Stato.
I dati positivi
del conflitto sono offerti, per un verso, dal termine del 30 settembre 1978
entro il quale debbono essere portate a compimento tutte le strutture essenziali
degli edifici abusivi perchè questi possano formare oggetto di riordino, e, per
altro verso, dall'art. 18, comma primo, della legge 10/ 1977, per il quale <
rimangono salve le licenze edilizie già rilasciate, anche in attuazione di
piani di lottizzazione, prima della data di entrata in vigore della presente
legge (e cioè 30 gennaio 1977), purché i lavori siano completati entro quattro
anni dalla stessa data, così da rendere gli edifici abitabili o agibili. Per la
parte non completata entro tale termine dovrà essere richiesta la concessione
> e, in parte qua, dal titolo quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457
(entrata lo si ripete in vigore il 20 agosto 1978)
contenente < norme generali per il recupero del patrimonio edilizio ed
urbanistico esistente >.
Né va lasciata in ombra la
diversa nozione di edificio < realizzato > di
cui fanno mostra le due normative: mentre lo si è or ora rilevato l'art. 8
della legge del 1979 corrispondente all'art. 67 della legge del 1978 si
accontenta che ne siano state portate a compimento almeno tutte le strutture
essenziali (la quale notazione lascia intendere che ci si riferisce ad unità
edilizie), il legislatore statale esige che gli edifici siano abitabili o
agibili, ma lascia intendere che le due constatazioni siano riferibili anche a
porzioni di unità edilizia (diversamente non avrebbe senso la ipotesi della
concessione da richiedere per la parte non completata entro il 30 gennaio 1981
quattro anni dalla data di entrata in vigore).
La precisazione dei dati positivi, di cui, sebbene le parti non se ne siano fatte
carico, questa Corte, in ossequio al principio: iura novit curia, non può né deve
disinteressarsi, consente di identificare i tempi su cui incidono da un lato la
legge 10/1977, la quale fa salve le sole licenze già consentite subordinandone
per giunta la efficacia al compimento degli edifici, come abitabili o agibili,
entro il 30 gennaio 1981 e, per il tempo 20 agosto-30 settembre 1978, il titolo
quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457, e dall'altro lato la normativa
siciliana, provocando il conflitto, che deve esser composto a stregua del
riaffermato principio di irretroattività delle leggi regionali: è il tempo
anteriore al 30 settembre 1978, il quale Si suddivide, a sua volta, in due
periodi a seconda che vengano in considerazione la legge 10 del 1977 ovvero la
legge 457/1978. Per il periodo di tempo successivo al 30 settembre 1978, che potrebbe protrarsi anche oltre tale data se l'Assemblea
regionale lo prorogasse così come fece nella seconda normativa rispetto alla
prima, il termine di raffronto della legislazione statale e offerto non più (o
non soltanto) dalla legge 10/1977, ma (o anche) dal titolo quarto della legge 5
agosto 1978, n. 457, il quale si contrappone entro certi limiti alla legge
siciliana impugnata: invero, con l'art. 27 attribuisce ai Comuni in sede di
formazione dello strumento urbanistico generale e ai Comuni, che di detto
strumento (sono privi) ('), con deliberazione consiliare sottoposta al
controllo previsto nell'art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, (zone di
ricupero del patrimonio edilizio e urbanistico in condizioni di degrado-la
complessa facoltà di individuare) (2) nell'ambito di dette zone, immobili,
complessi edilizi, isolati ed aree per i quali il rilascio della concessione è
subordinato alla formazione del piano di recupero-fermi, per le aree e gli
immobili non assoggettati al piano di recupero e comunque non compresi in
questo, il rispetto delle previsioni degli strumenti urbanistici generali e,
nell'ipotesi di carenza di piani particolareggiati, il mantenimento delle
destinazioni d'uso residenziali per gli interventi di manutenzione ordinaria e
straordinaria nonché di restauro e di ristrutturazione edilizia che riguardino
esclusivamente opere interne e singole unita immobiliari (mantenimento delle
destinazioni d'uso residenziali cui si aggiunge, nel caso di edifici costituiti
da più alloggi, la disciplina di detti interventi in convenzioni o atti
unilaterali d'obbligo, con cui il concessionario s'impegni a praticare prezzi
di vendita e canoni di locazione degli alloggi concordati con il comune e a
concorrere negli oneri di urbanizzazione ai sensi della legge 10/1977); con
l'art. 28 attribuisce ai piani di recupero del patrimonio edilizio esistente la
disciplina degli immobili, dei complessi edilizi, degli isolati e delle aree
individuati nelle zone di recupero, e precisa che detti piani siano attuati dai
proprietari singoli o riuniti in consorzio a stregua dei criteri indicati
nell'art. 30 e, in determinate ipotesi, dai Comuni; con l'art. 31 definisce,
con qualificazioni che prevalgono- ad esclusione delle disposizioni e
competenze previste con le leggi 1o giugno 1939, n. 1089 e 29 giugno 1939, n.
1497 sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti
edilizi, gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro
e di risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia e urbanistica; con
l'art. 32 chiarisce che gli interventi sul patrimonio edilizio esistente
compresi nei piani di recupero, approvati con deliberazioni dei consigli
comunali, sono inclusi nei programmi pluriennali di attuazione, previsti
dall'art. 13 della legge 10/1977, nei quali sono altresì compresi gli
interventi sul patrimonio edilizio esistente, non compresi nei piani di
recupero, imponendo ai Comuni di stimare la quota presumibile degli interventi
di recupero del patrimonio edilizio esistente e di valutarne la incidenza ai
fini della determinazione delle nuove costruzioni previste nei programmi stessi
(disposizioni ancor più particolari detta l'art. 32 per i Comuni con
popolazione superiore ai 50 mila abitanti); con l'art. 33 prevede agevolazioni
creditizie per gli interventi previsti nel quarto titolo; con l'art. 34,
infine, attribuisce ai Comuni la facoltà di riconoscere con deliberazione
consiliare il valore di piani di recupero e di applicare le disposizioni del
quarto titolo ai piani particolareggiati e ai piani delle zone da destinare
all'edilizia economica e popolare, già approvati alla data di entrata in vigore
della legge e finalizzati al risanamento del patrimonio edilizio esistente.
I ristretti limiti del
periodo di tempo, in cui le norme impugnate potrebbero venire in conflitto con
la legge statale 457/1978 (periodo di tempo che, come si è già rilevato, potrebbe
procrastinarsi), non esimono questa Corte dallo sciogliere il dubbio, peraltro
non sollevato dal Commissario ma di ufficio rilevabile
in virtù del ripetuto principio: iura novit curia.
Il presupposto, su cui il
quarto titolo della legge 457/ 1978 si adagia, non è dei più puntuali: delle
< condizioni di degrado > può recepirsi il significato restrittivo,
desumibile, ad es., dal d.min.
9 ottobre 1978, emanato in applicazione dell'art. 2 (') della legge 27 luglio
1978, n. 392, sull'equo canone, ma può pur accogliersi altro significato, reso
palese dalla stessa finalità del quarto titolo, che induca a reputare in
condizioni di degrado non solo l'edificio che versi in cattivo stato di
conservazione, ma anche l'edificio, la cui destinazione specifica contrasti con
i normali canoni dell'utilizzazione edilizia.
Sennonché diverse sono le ragioni giustificatrici dei due
corpi di norme: mentre il legislatore statale mira a riutilizzare il patrimonio
edilizio preesistente in condizioni di degrado, il legislatore regionale
persegue la finalità di sanare con i temperamenti che si sono precisati gli
abusivismi, di cui all'art. 1 della legge del 1979, corrispondente all'art. 60
della legge del 1 978.
Non è escluso che in
concreto i temperamenti, in vista dei quali l'Assemblea regionale ha contenuto
le sanatorie, potranno coincidere o contrastare con le tecniche del <
recupero >, perseguito dal legislatore statale, ma gli eventuali contrasti
potranno essere risolti in altre sedi e, comunque, la loro ipoteticità
non consente di risolverli, in via per così dire preventiva, sul piano delle
illegittimità costituzionali e statutarie.
Posto dunque da parte il
titolo quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457, il conflitto tra le norme
impugnate e la legge 10/1977 non può non essere risolto a favore del
legislatore regionale, in applicazione del ripetuto principio che assume a
fattispecie della legge statale i provvedimenti (permissivi e) sanzionatori, se ed in quanto adottati dalle competenti
autorità, non già le infrazioni perpetrate, sanzionate
oppure no.
Pertanto, anche il quarto
motivo del primo ricorso e l'unico motivo del secondo ricorso vanno disattesi.
PER
QUESTI MOTIVI
Riuniti i due ricorsi,
1) dichiara
l'illegittimità del secondo e del terzo comma dell'art. 4 della legge,
approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 15 dicembre 1978,
recante < norme integrative e modificative della legislazione siciliana in
materia urbanistica >, nella parte in cui consentono all'Assessore regionale
per il territorio e l'ambiente di apportare, per la salva guardia del pubblico
interesse, ai piani regolatori generali adottati dai Comuni modifiche
essenziali, che non trovano giustificazione nell'adeguamento a leggi statali e
regionali o nel concorso di alcuna delle condizioni sub a), b), c) e d)
dell'art. 3 della legge 6 agosto 1967, n. 765;
2) dichiara
l'illegittimità del quinto comma dell'art. 11 della stessa legge;
3) dichiara non fondata la
questione di legittimità del terzo comma - limitatamente alle parole <
corrispondendo ad essi un'indennità pari al valore
venale dell'immobile da acquisire - dell'art. 42 (l) della stessa legge in
riferimento all'art. 14 lett. f)e s) dello Statuto della Regione siciliana;
4) dichiara non fondata la
questione di legittimità dell'articolo 56 della stessa legge, in riferimento
all'art. 42, comma terzo, della Costituzione, nella parte in cui consente
l'espropriazione degli edifici del centro storico di interesse artistico e
monumentale in stato di degrado senza la previa diffida ai proprietari a
provvedere alle opere di restauro;
5) dichiara non fondate le
questioni di legittimità, in riferimento all'art. 14 lett. f) dello Statuto
della Regione siciliana, delle norme del titolo VII della stessa legge,
concernenti il < riordino urbanistico edilizio >, e della legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta notturna del 16-17 maggio 1979,
recante < norme sul riordino urbanistico edilizio >.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12/02/80.
Leonetto AMADEI –
Edoardo VOLTERRA – Michele ROSSANO – Leopoldo ELIA – Guglielmo ROEHRSSEN- Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI – Livio PALADIN – Arnaldo MACCARONE – Antonio
Giovanni
VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria
il 15/02/80.