SENTENZA
N. 47
ANNO 1979
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Leonetto AMADEI, Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof.
Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott.
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio
PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI,
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi
riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 41, lett. b), della legge 17
agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica), così come modificato dalla legge 6
agosto 1967, n. 765, promossi con ordinanze 21 aprile 1976 del pretore di
Rivarolo, 7 ottobre 1976 del pretore di Ivrea, 3 marzo 1977 del pretore di
Ivrea, 15 aprile 1977 del pretore di Gallarate, 21 aprile 1977 del tribunale di
Busto Arsizio, 11 luglio e 21 novembre 1977 del pretore di Gallarate, iscritte
ai nn. 541 e 685 del registro ordinanze 1976; ai nn. 206, 275, 304 e 575 del
registro ordinanze 1977 e ai nn. 205 e 322 del registro ordinanze 1978 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 246 e 346 dell'anno
1976; nn. 148, 198, 237 dell'anno 1977 e nn. 53 e 179 dell'anno 1978.
Visti gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 18 aprile 1979 il Giudice relatore Brunetto
Bucciarelli Ducci;
udito il vice
avvocato generale dello Stato Giovanni Albisinni per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con numerose
ordinanze di rimessione, emesse dai pretori di Rivarolo Canavese, Ivrea,
Gallarate e dal tribunale di Busto Arsizio ed iscritte nel registro generale di
questa Corte ai nn. 541, 685 del 1976; 20, 275, 304, 575 del 1977; 205 e 322
del 1978; é stata sollevata questione incidentale di legittimità costituzionale
dell'art. 41 lett. b) della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, così
come modificata dalla legge 6 agosto 1967, n. 765, in riferimento all'art. 3
della Costituzione.
Le ordinanze
di rimessione osservano, con argomentazioni sostanzialmente uniformi, che la
norma impugnata, comminando la medesima sanzione penale dell'arresto e
dell'ammenda nei confronti sia di chi abbia costruito senza licenza in zona ove
avrebbe potuto conseguirla, (tanto da averla ottenuta successivamente in
sanatoria), sia di chi abbia edificato in violazione degli strumenti urbanistici
esistenti, contrasterebbe con il principio costituzionale d'eguaglianza per
aver trattato in maniera identica due situazioni che si assumono differenziate.
Soggiungono
che la diversa lesione recata all'interesse pubblico tutelato, risulta
confermata dalla diversità delle conseguenze che ne derivano sul piano
amministrativo e civilistico, tanto che, quando sia stata ottenuta la licenza
in sanatoria, non sono irrogabili dalla pubblica amministrazione le sanzioni
amministrative né spetta al privato danneggiato la facoltà di ottenere la
riduzione in pristino o il risarcimento dei danni altrimenti previsti dall'art.
872 codice civile.
I Giudici a
quibus ritengono di poter concludere che i costruttori senza licenza
successivamente autorizzati in sanatoria perché le opere edificate non erano in
contrasto con gli strumenti urbanistici, non ledono l'interesse protetto dalla
norma incriminatrice denunciata.
Talune delle
ordinanze espressamente precisano che l'entrata in vigore della legge 28
gennaio 1977, n. 10, non ha eliminato la rilevanza della questione proposta,
ricadendo il fatto-reato sotto la disciplina della normativa impugnata,
rispetto alla quale la nuova legge non ha introdotto disposizioni più
favorevoli agli imputati, da potersi applicare retroattivamente.
É intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con atti di deduzioni depositati
rispettivamente il 5 ottobre 1976,17 gennaio 1977,21 giugno 1977, 5 agosto
1977, 20 settembre 1977, 14 marzo 1978, 15 luglio 1978 e 10 ottobre 1978,
chiedendo dichiararsi l'infondatezza della questione proposta.
Osserva la
difesa dello Stato che la norma impugnata commina una sanzione penale a carico
di coloro che abbiano violato il disposto dell'art. 31 della stessa legge, che
vieta la edificazione senza licenza. Il bene giuridico tutelato é quello di
permettere alla pubblica amministrazione il controllo sull'attività
edificatoria dei privati, ed il precetto violato, penalmente sanzionato, impone
di non costruire senza la previa apposita licenza edilizia. Pertanto sussiste
un'unica fattispecie penale, quella della costruzione senza licenza.
Ovviamente,
attesa l'ampiezza della previsione edittale, spetterà al giudice di spaziare,
nell'esercizio della sua discrezionalità, dal minimo legale fino al massimo di
6 mesi di arresto e di 2 milioni di ammenda, tenendo conto anche della
oggettiva contrarietà, o meno, della costruzione alle prescrizioni urbanistiche
vigenti in loco.
Considerato in diritto
1) Le otto
ordinanze, elencate in epigrafe, propongono tutte la medesima questione di
legittimità costituzionale, sicché i relativi giudizi devono essere riuniti e
definiti con unica sentenza.
2) La Corte é
chiamata a decidere se contrasti o meno con il principio di eguaglianza e di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, l'art. 41, lett. b) della
legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, sostituito dall'art. 13 legge 6
agosto 1967, n. 765, nella parte in cui colpisce con la medesima pena edittale
- arresto fino a 6 mesi e ammenda fino a lire 2 milioni - sia chi ha costruito
senza licenza (anche ove l'abbia ottenuta ex post in sanatoria) sia chi ha
edificato senza licenza in contrasto con le prescrizioni stabilite da strumenti
urbanistici.
Si afferma
nelle ordinanze di rimessione che in tal modo ricevono eguale trattamento
situazioni diverse, in quanto vengono comminate eguali sanzioni penali per le
edificazioni effettuate in zona ove avrebbe potuto essere ottenuta la licenza e
per quelle compiute in violazione delle prescrizioni urbanistiche. I giudici a
quibus soggiungono, con adeguata motivazione, che la sopraggiunta legge 28
gennaio 1977, n. 10, é ininfluente ai fini del decidere e dell'esame, da parte
della Corte, della censura prospettata.
La questione
non é fondata.
Per
inquadrare il problema in termini generali, va innanzitutto ricordata la
costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui "non può aver ingresso
in sede di giudizio di legittimità costituzionale la questione sollevata con
riferimento all'art. 3 Cost. che si risolve in una critica di politica
legislativa avverso una valutazione del legislatore non eccedente i limiti
della ragionevolezza" (sentenza n. 100 del
1977). Neppure può ignorarsi esser stato ripetutamente affermato che
"la valutazione dei criteri in base ai quali il legislatore ha ritenuto
ipotizzare una diversità di situazioni sia incensurabile nei limiti in cui la
valutazione stessa risulti ragionevole e non arbitraria" (sentenza n. 237 del
1975).
Più in
particolare può rilevarsi che la censura mossa alla norma impugnata si presenta
destituita di fondamento sotto un duplice profilo: perché non é esatto che le
situazioni comparate siano diverse, sotto l'aspetto penale, come pure é inesatto
che ricevano, dal complesso della specifica normazione esistente in materia,
eguale trattamento e sanzioni.
Invero,
risponde ad un fondamentale interesse pubblico, avvertito dal legislatore già
da lungo tempo, sottoporre l'attività edilizia al controllo preventivo della
pubblica amministrazione, con conseguente imposizione, a chi voglia edificare,
dell'obbligo di richiedere l'apposita autorizzazione amministrativa (art. 31
della citata legge urbanistica).
Rientra,
pertanto, nell'esercizio della discrezionalità legislativa comminare una
sanzione penale a chi violi comunque tale precetto, giustificandosi la
contravvenzione prevista dall'impugnato articolo 41, lett. b), della legge
citata.
Rispetto a
tale esigenza di controllo preventivo della pubblica amministrazione, é quindi
del tutto indifferente la circostanza che la costruzione corrisponda o meno al
complesso delle norme che regolano l'attività edilizia.
D'altro canto
la distinzione tra costruzioni, la cui edificazione avrebbe potuto essere
autorizzata, e quelle altre contrastanti, invece, con specifiche prescrizioni
urbanistiche, implica che si aggiungano, nei casi previsti dalla legge, alle
sanzioni penali, notevoli pene amministrative ed eventuali responsabilità da
illecito civile, e dimostra che non sussiste la censurata parità di trattamento
di situazioni diverse.
L'eventuale
successiva licenza, così detta in sanatoria, produce quindi effetti limitati
alle sole conseguenze extra penali dell'infrazione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 41, lett. b),
della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 (nel testo sostituito dall'art.
13 legge 6 agosto 1967, n. 765) sollevata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, con le ordinanze in epigrafe indicate.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12
giugno 1979.
Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido
ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo
ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI -
Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 18 giugno 1979.