SENTENZA N.5
ANNO 1980
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta
dai signori giudici
Avv. Leonetto AMADEI Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI
DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale degli artt. 16 e 20 della legge 22
ottobre 1971, n. 865 e succ. modif. di cui agli
artt. 14 e 19 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme sui programmi e sul
coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica, Modalità di determinazione della indennità di espropriazione e di occupazione),
promosso con ordinanze emesse il 18 marzo 1977 dalla Corte d'Appello di
Bologna, il 29 giugno 1977 e il 4 aprile 1978 dalla Corte d'Appello di Potenza,
il 19 maggio 1978 dalla Corte d'Appello di Firenze, il 2 giugno 1978 dalla
Corte d'Appello di Lecce, il 20 dicembre 1977 dal Tribunale Amministrativo
regionale per l'Emilia-Romagna, il 26 maggio 1978
dalla Corte d'Appello di Firenze, il 30 giugno 1978 dalla Corte d'Appello di
Trieste (n. 8 ordinanze), il 30 giugno e il 5 maggio 1978 dalla Corte d'Appello
di Torino, il 13 ottobre 1978 dalla Corte d'Appello di Trieste, il 2 giugno
1978 dalla Corte d'Appello di Palermo e il 27 ottobre 1978 dalla Corte di
Appello di Torino, iscritte ai nn. 232 e 495 del registro ordinanze 1977; 358,
489, 501, 515, 562, 555, 556, 563, 580, 581, 582, 583, 584, 619, 632, 635 e 688
del registro ordinanze 1978, e 14 del registro
ordinanze 1979, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 169 e 347 rispettivamente del 22 giugno e del 21 dicembre 1977; 285
dell'11 ottobre 1978; 10, 17, 31, 38, 45, 52, 66 e 80, rispettivamente del 10,
17 e 31 gennaio 1979, del 7, 14 e 21 febbraio 1979 e del 7 e 21 marzo 1979.
Visti gli atti di
costituzione della Regione Emilia-Romagna, della
Società Mineraria Senna, di Francescina Bruno ed
altri, di Komjanc Giuseppe ed altra, di Micheletto Sacerdote Amalia e del Ministero dei LL.PP., nonché gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri.
Udito nell'udienza
pubblica del 13 giugno 1979 il Giudice relatore Arnaldo Maccarone;
uditi gli avvocati Paolo Barile per
Considerato
in diritto
1.- Le ordinanze innanzi
indicate denunciano la illegittimità costituzionale delle stesse disposizioni
di legge, in base ad argomentazioni sostanzialmente analoghe; i relativi
procedimenti vanno pertanto riuniti per essere definiti con unica decisione.
2. - In
relazione alla questione proposta dal T.A.R. dell'Emilia-Romagna
con ordinanza 20 dicembre 1977 (Reg. ord. n. 515 del 1979),
L'eccezione è fondata.
L'ordinanza ha precisato che nei motivi di impugnazione
del provvedimento di espropriazione era stata dedotta < la illegittimità
dovuta alla insufficienza del criterio legislativo di determinazione dell'indennizzo
>. E, pur dando atto che i ricorrenti avevano impugnato davanti al giudice
ordinario la misura dell'indennità di espropriazione,
ha tuttavia ritenuto la rilevanza della questione, in quanto < il Tribunale
non può decidere su questo motivo di ricorso se prima non sia risolta la
questione della legittimità della norma di legge >.
L'inconsistenza di tale
assunto appare manifesta, ove si consideri che il giudice amministrativo
difetta di giurisdizione in ordine alle controversie
riguardanti la misura dell'indennità di espropriazione, essendo tale materia
devoluta alla competenza del giudice ordinario (art. 19 legge 865 del 1971 non
modificato per questa parte dalla legge n. 10 del 1977). Di conseguenza
l'applicazione delle norme di cui è contestata la
legittimità non poteva venire in considerazione in quella sede e pertanto era
del tutto irrilevante verificarne la conformità ai precetti costituzionali.
3.- Le ordinanze
prospettano il dubbio di costituzionalità dell'art. 16 della legge 22 ottobre
1971, n. 865, come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10
(che dettano i criteri per la determinazione dell'indennità di espropriazione e
occupazione), sotto un duplice profilo: a) rilevano che l'adozione del valore
agricolo medio dei beni da espropriare, come criterio per la determinazione
dell'indennità, confliggerebbe con l'art. 42, terzo comma, Cost., in quanto il
riferimento ad una caratteristica estranea a beni che abbiano una chiara
destinazione edificatoria, per i quali sarebbe da escludere ogni relazione con
i tipi di coltura praticati nella regione agraria e con la fertilità del suolo,
potrebbe portare alla liquidazione di indennizzi irrisori e, comunque,
gravemente sperequati rispetto al valore di mercato dei suoli. Inoltre, la mancata
considerazione del carattere edificatorio dell'area espropriata , pure se posta all'esterno dei centri edificati,
porterebbe all'attribuzione di un indennizzo non conforme al principio
enunciato nell'art. 42, comma terzo, Cost., il quale esigerebbe che esso
costituisca un sostitutivo, sia pure non equivalente, della perdita del bene,
al cui valore effettivo dovrebbe essere riferito; b) rilevano ancora le
ordinanze che le norme anzidette sarebbero in contrasto con l'art. 3, comma
primo, Cost., in quanto il criterio adottato determinerebbe, per terreni in
situazione eguale, indennizzi diversi a seconda delle zone agrarie in cui sono
posti; inoltre, la previsione di maggiorazioni, per le aree comprese nei centri
edificati rapportate al dato numerico della popolazione, determinerebbe,
irrazionalmente, indennizzi diversi per terreni di pari valore in relazione ai
prezzi di mercato.
Altra irrazionale
disparità viene ravvisata nel trattamento dei
proprietari di aree edificabili colpiti da provvedimenti di espropriazione
rispetto a quelli di aree aventi le stesse caratteristiche e site nella stessa
zona, i quali possono disporne in regime di libera contrattazione.
Tutte le anzidette censure
vengono estese agli artt. 19 della legge n. 10 del
1977, il quale prevede l'applicazione delle norme denunziate ai procedimenti in
corso, ove la indennità liquidata non sia divenuta
definitiva e 20 della legge 865 del 1971 (come modificato dall'art. 14 legge n.
10 del 1977), che adotta gli stessi criteri per la determinazione della
indennità di occupazione.
Infine, l'ordinanza della
Corte di Appello di Palermo (Reg.
ord. n. 688 del 1978)
denuncia anche la violazione dell'art. 53 Cost., in quanto la mancata
rispondenza dell'indennizzo al valore del bene espropriato determinerebbe una
irragionevole ripartizione nel costo della iniziativa assunta nell'interesse
pubblico, facendone gravare il peso con una sorta di imposizione tributaria
straordinaria, non ragguagliata alla capacità contributiva del soggetto su di
un cittadino determinato e non su tutta la comunità interessata. La stessa
ordinanza estende la denuncia di incostituzionalità
all'articolo unico della legge 27 giugno 1974, n. 247, che rese applicabili i
criteri dell'art. 16 legge n. 865 del
4.- In relazione al primo
aspetto delle censure di incostituzionalità (n. 3 sub a) giova ricordare la
giurisprudenza di questa Corte, costante nell'affermare che l'indennizzo
assicurato all'espropriato dall'art. 42, comma terzo, Cost., se non deve
costituire una integrale riparazione per la perdita subita in quanto occorre
coordinare il diritto del privato con l'interesse generale che l'espropriazione
mira a realizzare non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o
meramente simbolica ma deve rappresentare un serio ristoro.
Perchè ciò possa
realizzarsi, occorre far riferimento, per la determinazione dell'indennizzo, al
valore del bene in relazione alle sue caratteristiche
essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso,
secondo legge. Solo in tal modo può assicurarsi la congruità del ristoro
spettante all'espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o
irrisorio rispetto al valore del bene.
E per le aree destinate
all'edificazione, in quanto poste in zone già interessate dallo sviluppo
edilizio, deve ritenersi essenziale tale destinazione e di essa
occorre tenere conto nella determinazione della misura dell'indennità di
espropriazione, da rapportare al valore del bene.
Per contrastare tale
conclusione si è opposto che, in base alle leggi che hanno disposto la
conformazione edilizia del territorio e condizionato la edificabilità dei suoli, nei casi in cui essa è prevista
dagli strumenti urbanistici, al rilascio di una concessione, deve ritenersi che
l'ius aedificandi non inerisca più
al diritto di proprietà, potendo la edificabilità
delle aree essere stabilita solo con provvedimento dell'autorità, sicché
sarebbe venuta meno la rilevanza, anche ai fini della determinazione della
misura dell'indennità di espropriazione, della destinazione edilizia dei suoli.
Tale assunto non può essere
condiviso.
E' indubbiamente esatto
che il sistema normativo attuato per disciplinare l'edificabilità
dei suoli demanda alla pubblica autorità ogni
determinazione sul se, sul come e anche sul quando (mediante i programmi
pluriennali di attuazione previsti dall'art. 13 della legge n. 10 del 1977)
della edificazione, ma la rigidità del sistema non è tale da legittimare le
conseguenze che se ne vorrebbero trarre.
Invero, relativamente
ai suoli destinati dagli strumenti urbanistici alla edilizia
residenziale privata, la edificazione avviene ad opera del proprietario
dell'area, il quale, concorrendo ogni altra condizione, ha diritto ad ottenere
la concessione edilizia, che è trasferibile con la proprietà dell'area ed è
irrevocabile, fatti salvi i casi di decadenza previsti dalla legge (art. 4
legge n. 10 del 1977). Da ciò deriva che il diritto di edificare continua ad
inerire alla proprietà e alle altre situazioni che comprendono la
legittimazione a costruire anche se di esso sono stati
tuttavia compressi e limitati portata e contenuto, nel senso che l'avente
diritto può solo costruire entro i limiti, anche temporali, stabiliti dagli
strumenti urbanistici.
Sussistendo le condizioni
richieste, solo il proprietario o il titolare di altro diritto reale che
legittimi a costruire può edificare, non essendo
consentito dal sistema che altri possa, autoritativamente,
essere a lui sostituito per la realizzazione dell'opera.
Ne consegue altresì che la
concessione a edificare non è attributiva di diritti nuovi ma
presuppone facoltà preesistenti, sicché sotto questo profilo non adempie a
funzione sostanzialmente diversa da quella dell'antica licenza, avendo lo scopo
di accertare la ricorrenza delle condizioni previste dall'ordinamento per
l'esercizio del diritto, nei limiti in cui il sistema normativo ne riconosce e
tutela la sussistenza.
Va peraltro notato che la
rilevanza, ai fini della indennità di esproprio, della
destinazione edilizia dei suoli è implicitamente riconosciuta dal sistema
attuato con la legge n. 865 del 1971 e successive modifiche, in quanto i
coefficienti di maggiorazione dell'indennità per le aree comprese nei centri
edificati (artt. 16 legge n. 865 del 1971 e 14 legge n. 10 del 1977) non
possono avere razionale giustificazione se non ritenendo che si sia voluto attribuire all'espropriato un maggiore compenso
in relazione alla destinazione edilizia delle aree stesse.
Va inoltre ricordato che
la rilevanza della destinazione edilizia delle aree, quale indice di un maggior
valore, è operante nel nostro ordinamento anche dopo l'attuazione delle nuove
norme per la edificabilità
dei suoli, come è dimostrato dalle disposizioni tributarie che legittimano la
tassazione del valore edificatorio delle aree, desunto dalla loro collocazione
in un insediamento edilizio.
5.- Poste tali premesse,
occorre verificare se l'adozione del valore agricolo medio come criterio per la
determinazione della misura dell'indennità di esproprio sia o meno conforme al
precetto dell'art. 42, comma terzo, Cost.
E la risposta a tale quesito non può essere che
negativa. Come è stato sopra rilevato, perchè
l'indennità di espropriazione possa ritenersi conforme al precetto
costituzionale, è necessario che la misura di essa sia riferita al valore del
bene, determinato dalle sue caratteristiche essenziali e dalla destinazione
economica perchè solo in tal modo l'indennità stessa può costituire un serio
ristoro per l'espropriato. E' palese la violazione di tale principio ove, per
la determinazione dell'indennità, non si considerino le caratteristiche del bene
da espropriare ma si adotti un diverso criterio che
prescinda dal valore di esso. E proprio quanto avviene nella materia in
disamina perchè il criterio del valore agricolo medio dei terreni secondo i
tipi di coltura praticati nella regione agraria interessata, adottato per la
determinazione dell'indennità di esproprio dall'art.
16 della legge n. 865 del 1971 come modificato dall'art. 14 della legge n. 10
del 1977, non facendo specifico riferimento al bene da espropriare ed al valore
di esso secondo la sua destinazione economica, introduce un elemento di
valutazione del tutto astratto, che porta inevitabilmente, per i terreni
destinati ad insediamenti edilizi che non hanno alcuna relazione con le colture
praticate nella zona, alla liquidazione di indennizzi sperequati rispetto al
valore dell'area da espropriare, con palese violazione del diritto a quell'adeguato ristoro che la norma costituzionale assicura
all'espropriato .
É appena il caso di
rilevare che le anzidette conclusioni non contrastano con la sentenza n. 58 del
1974 di questa Corte, la quale ha ritenuto la legittimità costituzionale
della legge 4 febbraio 1958, n. 158, che ragguaglia al valore venale del
terreno considerato come agricolo, indipendentemente dalla sua eventuale
edificazione, la indennità di esproprio per le aree
necessarie all'attuazione di opere nella zona industriale e nel porto fluviale
di Padova.
Né appaiono meno fondate le censure riferite
all'art. 3, comma primo, Cost. (n. 3 sub b). Invero, l'astrattezza del criterio
adottato e la mancata considerazione delle caratteristiche del singolo bene da
espropriare possono portare a irragionevoli
trattamenti differenziati di situazioni sostanzialmente omogenee, in quanto,
per terreni in eguale situazione per la loro destinazione edilizia, potrebbero
essere attribuiti indennizzi diversi in relazione al maggiore o minore pregio
delle zone agricole nelle quali sono posti.
Egualmente palese è la
disparità di trattamento che viene a determinarsi tra gli espropriati per
effetto dell'attribuzione del coefficiente di
maggiorazione dell'indennità, relativamente ad aree situate all'interno dei
centri edificati (artt. 16 legge n. 865 del 1971 e 14 legge
n. 10 del 1977).
Un primo rilievo di incogruità, che genera anche
esso disparità di trattamento, va fatto in relazione al criterio che regola il
potere dei comuni di determinare il perimetro del centro edificato (art. 18
legge n. 865 del 1971). In questo, invero, non possono essere compresi suoli
esterni al perimetro continuo delle aree edificate, anche se interessati dal
processo di urbanizzazione;
viene pertanto ad essere sacrificato senza adeguata
ragione il diritto del proprietario delle aree immediatamente adiacenti al
perimetro urbano, le quali hanno caratteristiche identiche a quelle incluse nel
perimetro stesso, essendo interessate dal processo di urbanizzazione. La
sperequazione e la conseguente irrazionalità del diverso trattamento appaiono manifeste quando, dalla incongruità del criterio per la
determinazione del perimetro urbano, si fa derivare l'attribuzione del
coefficiente di maggiorazione alle sole aree interne al perimetro.
Non può opporsi al
riguardo la incensurabilità del criterio, di natura
discrezionale, adottato dal legislatore ordinario, in quanto essa trova un
limite nel rispetto delle norme costituzionali dettate a garanzia dei diritti
del cittadino. E nella specie sussiste la violazione dell'art. 3, comma primo,
Cost., in quanto in situazioni sostanzialmente
omogenee, stante la contiguità e la identità della destinazione delle aree,
vengono disposti trattamenti differenziati, attribuendo, senza adeguata
ragione, la maggiorazione dell'indennità di esproprio solo ai suoli posti
all'interno del perimetro urbano, riconoscendo cosi per questi la rilevanza
della loro destinazione edilizia e negandola per gli altri, in identità di
situazioni.
Meritevole di
considerazione è pure un altro aspetto di incongruità
del sistema (v. ord. n. 688
del 1978)* fonte pure esso di disparità di trattamento. L'art. 15 della legge
n. 865 del 1971, come sostituito dall'art. 14 legge n. 10 del 1977, prevede che
per i terreni agricoli l'indennità di esproprio sia
fissata, sia pure a seguito di opposizione dell'interessato alla liquidazione
dell'indennità in base al valore agricolo medio, con specifico riferimento alle
colture effettivamente praticate nel fondo espropriato ed anche in relazione
all'esercizio dell'azienda agricola.
Si stabilisce così
l'esatto criterio che l'indennità va liquidata in base al valore effettivo del
bene espropriato, determinato in relazione alle sue
caratteristiche e alla sua destinazione economica; l'aver pretermesso
tali riferimenti per le aree con destinazione edilizia e adottato per queste
criteri astratti e irrazionali, determina una ulteriore disparità di
trattamento tra gli espropriati.
Egualmente fondata appare,
infine, la censura di irrazionale disparità di
trattamento tra proprietari di aree edificabili colpiti da provvedimento di
espropriazione e proprietari di aree aventi identiche caratteristiche e poste
nella stessa zona, i quali possono disporne in regime di libera contrattazione.
La disparità di trattamento non può essere ragionevolmente giustificata con
riferimento agli oneri che accompagnano la concessione di edificare (art. 3
legge n. 10 del 1977), i quali dovrebbero servire a perequare le due
situazioni. Come è stato già osservato in dottrina, è
quanto mai difficile che il sistema adottato riesca ad impedire la traslazione
degli oneri stessi a carico degli acquirenti delle unità immobiliari costruite,
affrancandone così il costruttore.
Le esposte considerazioni
assorbono ogni altra censura.
La dichiarazione di illegittimità va estesa all'art. 19, comma primo, della
legge n. 10 del 1977 (che estende le nuove norme in materia di indennità di
esproprio e di occupazione ai procedimenti in corso se la liquidazione
dell'indennità non sia divenuta definitiva) e all'art. 20, comma terzo, della
legge n. 865 del 1971, come modificato dall'art. 14 legge n. 10 del 1977 (che
prevede l'applicazione delle stesse norme per la determinazione dell'indennità
di occupazione di urgenza) nonché all'articolo unico della legge 27 giugno
1974, n. 247, nella parte in cui, convertendo in legge con modificazioni il
d.l. 2 maggio 1974, n. 115, ne modifica l'art. 4, estendendo l'applicazione
delle disposizioni dell'art. 16 della legge n. 865 del
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara la illegittimità costituzionale:
a)
dell'art. 16, commi cinque, sei e sette della legge 22 ottobre 1971, n. 865,
come modificati dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10;
b)
dell'art. 19, comma primo, della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e dell'art. 20,
comma terzo, della legge 92 ottobre 1971, n. 865, come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977,
n. 10;
c) dell'articolo unico
della legge 27 giugno 1974, n. 247 nella parte in cui, convertendo in legge,
con modificazioni, il d.l. 2 maggio 1974, n. 115, ne modifica l'art. 4,
estendendo l'applicazione delle disposizioni dell'art. 16, commi cinque, sei e
sette della legge n. 865 del
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 25/01/80.
Leonetto AMADEI – Edoardo VOLTERRA –
Guido ASTUTI – Michele ROSSANO – Oronzo REALE – Leopoldo ELIA – Guglielmo ROEHRSSEN - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI – Livio PALADIN – Arnaldo MACCARONE – Antonio
Giovanni
VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria
il 30/01/80.