SENTENZA N. 202
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco
BILE Presidente
- Giovanni
Mari FLICK Giudice
- Francesco
AMIRANTE “
- Ugo DE
SIERVO “
- Paolo
MADDALENA“
- Alfio
FINOCCHIARO “
- Alfonso
QUARANTA “
- Franco
GALLO “
- Luigi
AZZELLA“
- Gaetano
SILVESTRI “
- Sabino
CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- Giuseppe
TESAURO “
- Paolo Maria NAPOLITANO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale
dell’art. 1, commi 337, 339 e 340 della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato –
legge finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle Regioni Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia
Giulia, notificati il 27 febbraio 2006, depositati in cancelleria il 3 e il 4
marzo 2006 ed iscritti ai nn. 36, 39 e 41 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di
costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 17 aprile 2007 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi
gli avvocati Vincenzo Cocozza per
udito
nuovamente nell’udienza pubblica del 5 giugno 2007, rifissata
in ragione della intervenuta modifica della composizione del collegio, il
Giudice relatore Franco Gallo;
uditi
nuovamente nell’udienza pubblica del 5 giugno 2007 gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e
Andrea Manzi per
Ritenuto in fatto
1. –
1.1. – Premette la ricorrente che il comma 337 prevede
finanziamenti vincolati finalizzati al sostegno del volontariato e di attività
nel settore sociale e della ricerca; che il comma 339 ne definisce i meccanismi
di quantificazione; e che il comma 340 attribuisce la gestione e la
ripartizione delle relative risorse ad organi statali, senza alcun
coinvolgimento delle Regioni.
Ad avviso della Regione, le norme censurate incidono nel settore della
politica sociale, di esclusiva competenza regionale ai
sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., attraverso finanziamenti vincolati.
Sostiene la ricorrente che, nelle materie spettanti alla competenza
legislativa delle Regioni, esclusiva o concorrente, non è consentita
l’erogazione di nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, perché: a) in
primo luogo, il ricorso a questo tipo di finanziamenti può divenire uno
strumento di ingerenza dello Stato nell’esercizio
delle funzioni delle Regioni e degli enti locali ovvero di sovrapposizione di politiche
e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle
Regioni negli àmbiti materiali di propria competenza;
b) in secondo luogo, il riparto delle materie fra Stato e Regioni di cui
all’art. 117 Cost. «vieta comunque che in una materia di competenza legislativa
regionale, in linea generale, si prevedano interventi finanziari statali seppur
destinati a soggetti privati, poiché ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato
potestà legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di
riparto delle rispettive competenze».
La medesima ricorrente afferma, inoltre, che le norme censurate violano
il sesto comma dell’art. 117 Cost. – il quale prevede che la potestà
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva e alle
Regioni in ogni altra materia –, perché «il legislatore attribuisce, in un
settore materiale così caratterizzato, a una fonte
ministeriale il compito di definire parte della disciplina procedimentale».
1.2. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
rilevando che: a) il comma
1.3.– Con memoria depositata in prossimità dell’udienza,
2. –
2.1. – La ricorrente premette che il comma 337 del citato art. 1 della
legge n. 266 del 2005 dispone che, per l’anno
finanziario 2006 ed a titolo iniziale e sperimentale, una quota pari al 5 per
mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche è destinata, in base alla
scelta del contribuente, alle seguenti finalità: a) sostegno del volontariato e
delle altre organizzazioni non lucrative di utilità sociale, nonché delle
associazioni di promozione sociale iscritte in determinati registri, e delle
associazioni e fondazioni riconosciute che operano nei settori di cui all’art.
10, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460; b)
finanziamento della ricerca scientifica e dell’università; c) finanziamento
della ricerca sanitaria; d) attività sociali svolte dal comune di residenza del
contribuente. Ad avviso della Regione, tutte le finalità richiamate attengono a
materie di competenza regionale, sia essa concorrente (come la ricerca
scientifica) o esclusiva (come le politiche sociali). La
ricorrente precisa, inoltre, che i settori di cui all’art. 10, comma 1, lettera
a), del d.lgs. n. 460 del 1997, nei quali
operano le associazioni a cui fa riferimento la lettera a) del comma censurato,
ricadono anch’essi nella competenza legislativa esclusiva o concorrente della
Regione, in quanto riguardanti l’«assistenza sociale e socio-sanitaria»,
l’«assistenza sanitaria», la «beneficenza», l’«istruzione», la «formazione», lo
«sport dilettantistico», la «tutela, promozione e valorizzazione delle cose
d’interesse artistico e storico», la «tutela e valorizzazione della natura e
dell’ambiente», la «promozione della cultura e
dell’arte», la «tutela dei diritti civili» e la «ricerca scientifica di
particolare interesse sociale».
La ricorrente riferisce, poi, che la disposizione censurata stabilisce
che, con decreto «di natura non regolamentare» del Presidente del Consiglio del ministri, su proposta del Ministro dell’istruzione,
dell’università e della ricerca e del Ministro della salute, di concerto con il
Ministro dell’economia e delle finanze, «sono stabilite le modalità di
richiesta, le liste dei soggetti ammessi al riparto e le modalità del riparto
delle somme stesse, sentite le Commissioni parlamentari competenti
relativamente alle finalità di cui al comma 337, lettera a)» e che «il Ministro
dell’economia e delle finanze è autorizzato a provvedere, con propri decreti,
alla riassegnazione ad apposite unità previsionali di base dello stato di previsione del
Ministero dell’economia e delle finanze delle somme affluite all’entrata per
essere destinate ad alimentare un apposito fondo».
Secondo
La stessa Regione precisa però di non impugnare il comma 337 – che pur
ritiene «elusivo della giurisprudenza costituzionale che ha vietato i
finanziamenti statali diretti dei privati in materie regionali»
– ma solo il comma 340, attinente alla gestione del fondo, nella parte
in cui, «invece di prevedere il riparto delle risorse fra le regioni, contempla
una gestione accentrata del fondo e la sua regolamentazione con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri». La gestione accentrata violerebbe,
infatti, l’autonomia legislativa ed amministrativa delle Regioni «nelle materie
di cui al comma 337, tutte di competenza regionale, non sussistendo alcuna esigenza di esercizio unitario che giustifichi la
competenza statale».
Sostiene, infine, la ricorrente che, se anche si dovesse ritenere
giustificata – per esigenze unitarie – tale forma di gestione dei
finanziamenti, il censurato comma 340 sarebbe comunque
illegittimo per violazione del principio di leale collaborazione, perché esso
prevede l’emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
senza alcun coinvolgimento delle Regioni. Chiede pertanto, in via subordinata,
che detto comma sia dichiarato illegittimo almeno
nella parte in cui non prevede che il decreto in questione sia adottato
d’intesa con
2.2. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
rilevando che il censurato comma 340 non pone vincoli di destinazione, perché
«regola il procedimento per l’erogazione in conformità delle scelte fatta dai
contribuenti, quindi al di fuori di ogni potere di
intervento da parte della Regione».
2.3. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, il Presidente
del Consiglio dei ministri rileva l’inammissibilità e l’infondatezza delle
sollevate questioni.
In punto di ammissibilità, la difesa erariale
sostiene che: a) le censure hanno per oggetto le sole modalità di riparto del
fondo istituito con il comma 337 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005, e non
le finalità del fondo stesso, e, pertanto, «non avrebbe […] senso prevedere un
previo riparto tra le Regioni, tenute poi a rispettare dette finalità»; b) il
decreto per la ripartizione del fondo è stato emanato il 20 gennaio 2006 ed «ha
esplicato i suoi effetti in maniera irreversibile, considerato anche il sistema
stabilito di assegnazione delle somme».
In punto di fondatezza, la stessa difesa erariale sottolinea
che: a) l’attribuzione della quota del tributo in questione avviene non ad
opera del censurato comma 340, ma direttamente ad opera del contribuente, con
volontà manifestata nella dichiarazione dei redditi, secondo «un meccanismo
(indicato nel comma 337) neanche censurato e comunque non censurabile, essendo
riservato alla volontà del cittadino, titolare della sovranità popolare (art. 1
Cost.)»; b) la legge non ha istituito un fondo vero e proprio, ma ha solo
previsto una «appostazione contabile», allo scopo di
consentire la riassegnazione delle somme destinate
dai contribuenti ai beneficiari, con un meccanismo analogo a quello dell’8 per
mille, di cui alla legge n. 222 del 1985; c) la quota del tributo è destinata
in parte al finanziamento di attività non riconducibili a materie di competenza
regionale, quali il sostegno alle ONLUS, riconducibile all’ordinamento civile,
la ricerca scientifica ed universitaria, di competenza legislativa statale, le attività
sociali svolte dai Comuni, di competenza comunale ai sensi dell’art. 118,
quarto comma, Cost.; d) la norma censurata risponde alle esigenze unitarie
delle politiche socioeconomiche generali ed è volta a promuovere la
sussidiarietà orizzontale, ai sensi dell’art. 118, quarto comma, Cost.
2.4. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza,
2.5. – Con una seconda memoria, depositata in prossimità
dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ribadisce quanto
già precedentemente rilevato in punto di infondatezza delle sollevate
questioni, precisando che: a) il meccanismo previsto dai commi 337 e 340 è
assimilabile a quello delle detrazioni previste nel d.P.R.
22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui
redditi), e consente al contribuente «di fare l’intervento di sostegno non in
via preventiva, vale a dire con esborso prima della maturazione del suo debito,
ma nello stesso momento in cui doveva provvedere al pagamento dell’imposta»; b)
l’attribuzione della quota del tributo in questione avviene non già ad opera
del censurato comma 340, ma direttamente ad opera del contribuente, con la
conseguenza che il «fondo» nel quale tale quota confluisce – cui fa riferimento
lo stesso comma 340 – rappresenta solo «una formalità contabile per consentire
la rapida e corretta destinazione della somme ai soggetti che ne hanno
diritto»; c) il d.P.C.m. 20 gennaio 2006, emanato ai
sensi del comma
3. –
3.1. – Lamenta la ricorrente che il censurato comma 337 vincola, in base
alla scelta del contribuente, una quota dell’imposta sul reddito delle persone
fisiche a finalità attinenti «a materie di competenza regionale, o concorrente
(ricerca scientifica) o piena (politiche sociali), in virtù dell’art. 117 Cost.
e dell’art. 10 legge cost. n. 3/2001», oltre che dell’art. 4, n. 14, dello
statuto di autonomia, che attribuisce alla Regione la potestà
legislativa primaria in materia di «istituzioni culturali, ricreative e
sportive; musei e biblioteche di interesse locale e regionale». A tali materie
si aggiungono – a detta della stessa ricorrente – quelle, anch’esse di
competenza regionale, di cui all’art. 10, comma 1,
lettera a), del d.lgs. n. 460 del 1997, richiamato
dalla disposizione censurata, e cioè: l’«assistenza
sociale e socio-sanitaria», l’«assistenza sanitaria», la «beneficenza»,
l’«istruzione», la «formazione», lo «sport dilettantistico», la «tutela,
promozione e valorizzazione delle cose d’interesse artistico e storico», la
«tutela e valorizzazione della natura e dell’ambiente», la «promozione della
cultura e dell’arte», la «tutela dei diritti civili» e la «ricerca scientifica
di particolare interesse sociale».
Ad avviso della Regione, il legislatore statale, nel consentire ai
contribuenti di scegliere «nell’ambito di una cerchia ben definita di finalità»
la destinazione di una quota dell’imposta sul reddito delle
persone fisiche, avrebbe istituito «un fondo settoriale in materia regionale,
destinato a finanziare direttamente i soggetti di cui al comma 337» e, così
facendo, avrebbe eluso il divieto di «finanziamenti statali diretti dei privati
in materie regionali» stabilito dalla giurisprudenza costituzionale. Il comma
337, «nella parte in cui non destina i fondi così resi disponibili alle regioni
per il finanziamento delle rispettive politiche», violerebbe, perciò, gli
evocati parametri, ledendo l’autonomia legislativa, amministrativa e
finanziaria della Regione nelle materie sopra indicate.
La stessa Regione denuncia, con riferimento agli evocati parametri, anche
il comma 340, nella parte in cui, «invece di prevedere il riparto delle risorse
fra le regioni, contempla una gestione accentrata del fondo e la sua
regolamentazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri»,
svolgendo sul punto considerazioni analoghe a quelle formulate
dalla Regione Emilia-Romagna nel ricorso da questa
proposto.
3.2. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
riservando ad una successiva memoria ogni deduzione.
3.3. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, il Presidente
del Consiglio dei ministri deduce l’inammissibilità e l’infondatezza delle
promosse questioni.
In punto di ammissibilità, la difesa erariale
sottolinea che il decreto per la ripartizione del fondo è già stato emanato il
20 gennaio 2006 ed «ha esplicato i suoi effetti in maniera irreversibile,
considerato anche il sistema stabilito di assegnazione delle somme».
In punto di fondatezza, la stessa difesa erariale svolge
considerazioni analoghe a quelle formulate nella memoria depositata in
prossimità dell’udienza nel giudizio introdotto con ricorso della Regione Emilia-Romagna e sopra riportate al punto 2.3.
3.4. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza,
Ad avviso della ricorrente, infatti, la circostanza – affermata dalla
controparte – che il d.P.C.m. del 20 gennaio
Nel merito,
3.5. – Con una seconda memoria, depositata in prossimità dell’udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ribadisce quanto
già precedentemente rilevato in punto di fondatezza delle sollevate questioni e
svolge considerazioni analoghe a quelle formulate nella seconda memoria
depositata in prossimità dell’udienza nel giudizio introdotto con ricorso della
Regione Emilia-Romagna, sopra riportate al punto 2.5.
4. – All’udienza di discussione del 17 aprile
2007 i giudizi di cui in epigrafe sono stati trattati e posti in decisione.
A séguito della intervenuta modifica della
composizione del collegio, le cause sono state rinviate, per il rinnovo della
discussione, all’udienza del 5 giugno 2007.
5. – Nell’imminenza della nuova udienza, le Regioni Emilia-Romagna
e Friuli-Venezia Giulia hanno depositato memorie, con
le quali ribadiscono quanto già precedentemente
sostenuto.
Considerato in diritto
1. – Con i ricorsi indicati in epigrafe, proposti in via principale
nell’anno 2006, rispettivamente, dalle Regioni Campania (n. 36), Emilia-Romagna (n. 39) e Friuli-Venezia
Giulia (n. 41) del 2006, sono stati censurati – unitamente ad altre
disposizioni di legge – i commi 337, 339 e 340 dell’art. 1 della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006).
Il comma 337 (censurato dalle Regioni Campania e Friuli-Venezia
Giulia) dispone che, per l’anno finanziario 2006 ed a titolo iniziale e
sperimentale, una quota pari al 5 per mille dell’imposta sul reddito delle
persone fisiche è destinata, in base alla scelta del contribuente, alle
seguenti finalità: a) sostegno del volontariato e delle altre organizzazioni
non lucrative di utilità sociale di cui all’art. 10
del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460, nonché delle associazioni di
promozione sociale iscritte in determinati registri, e delle associazioni e
fondazioni riconosciute che operano nei settori di cui all’art. 10, comma 1,
lettera a), del decreto legislativo n. 460 del 1997; b) finanziamento della
ricerca scientifica e dell’università; c) finanziamento della ricerca
sanitaria; d) attività sociali svolte dal Comune di residenza del contribuente.
Il comma 339 (censurato dalla sola Regione Campania) stabilisce che: «Le
somme corrispondenti alla quota di cui al comma 337 sono determinate sulla base
degli incassi in conto competenza relativi all’imposta
sul reddito, sulla base delle scelte espresse dai contribuenti, risultanti dal
rendiconto generale dello Stato».
Il comma 340 (censurato da tutte le ricorrenti) prevede che: «Con decreto
di natura non regolamentare del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’istruzione, dell’università e
della ricerca e del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
dell’economia e delle finanze, sono stabilite le modalità di richiesta, le
liste dei soggetti ammessi al riparto e le modalità del riparto delle somme
stesse, sentite le Commissioni parlamentari competenti relativamente alle
finalità di cui al comma 337, lettera a). Il Ministro dell’economia e delle
finanze è autorizzato a provvedere, con propri
decreti, alla riassegnazione ad apposite unità previsionali di base dello stato di previsione del
Ministero dell’economia e delle finanze delle somme affluite all’entrata per
essere destinate ad alimentare un apposito fondo».
1.1. –
Con riguardo al comma 340,
1.2. –
In via subordinata, censura lo stesso comma per violazione
del principio di leale collaborazione, perché non prevede che il decreto del
Presidente del Consiglio per la regolamentazione del fondo di cui al precedente
comma 337 «sia adottato d’intesa con
1.3. –
In via subordinata, censura il comma 340 per gli stessi motivi fatti
valere, parimenti in via subordinata, dalla Regione Emilia-Romagna.
2. – Per ragioni di omogeneità di materia, la
trattazione delle indicate questioni di legittimità costituzionale viene qui
separata da quella delle altre questioni, promosse con i medesimi ricorsi e per
le quali è opportuno procedere ad un esame distinto. I giudizi, così separati e
delimitati nell’oggetto, vanno riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi, in considerazione della rilevata parziale identità
delle norme censurate e delle questioni prospettate.
3. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito l’inammissibilità delle
promosse questioni, rilevando che il decreto per la ripartizione del fondo è
stato emanato il 20 gennaio 2006 ed ha già esplicato i
suoi effetti in modo irreversibile, essendo già avvenuta l’assegnazione delle
somme.
L’eccezione deve essere rigettata. Infatti,
proprio la circostanza che le norme censurate hanno già irreversibilmente
prodotto i loro effetti, a séguito dell’attuazione delle stesse norme disposta
dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 gennaio 2006
(Definizione delle modalità di destinazione della quota pari al 5 per mille
dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, in base alla scelta del
contribuente, per finalità di volontariato, ricerca scientifica e
dell’università, ricerca sanitaria e attività sociali svolte dal comune di
residenza), dimostra che esse hanno trovato applicazione anche nei confronti
delle Regioni ricorrenti ed esclude, pertanto, che sia venuto meno l’interesse
al ricorso.
4. – Nel merito, le questioni non sono fondate.
4.1. – Tutte le Regioni ricorrenti muovono dal presupposto interpretativo
che le norme censurate creano e disciplinano un fondo statale, alimentato da
una quota del gettito dell’imposta sul reddito relativo al
2005 e destinato al finanziamento: a) delle attività “sociali” svolte dalle
associazioni di promozione sociale o dalle ONLUS o da associazioni e fondazioni
riconosciute che operano nei medesimi settori nei quali operano le ONLUS; b) delle
università e degli altri soggetti che effettuano ricerca scientifica e
sanitaria; c) delle attività sociali svolte dai Comuni di residenza dei
contribuenti. Le ricorrenti assumono, poi, che le attività cosí
finanziate dal fondo sono riconducibili a materie di
competenza legislativa esclusiva o concorrente delle Regioni e ne traggono la
conseguenza che la normativa impugnata víola gli
evocati parametri costituzionali o perché invade la sfera di competenza
legislativa residuale delle Regioni o perché non si limita a fissare princípi fondamentali in materia di competenza legislativa
concorrente o, comunque, perché non rispetta il principio di leale
collaborazione.
Detto presupposto interpretativo è erroneo, perché si fonda
esclusivamente sulla formulazione letterale del secondo periodo del censurato
comma 340, per il quale «le somme affluite all’entrata» sono riassegnate «ad apposite unità previsionali di base dello stato di previsione del
Ministero dell’economia e delle finanze […] per essere destinate ad alimentare
un apposito fondo», e non tiene conto del sistema risultante dal complesso
delle norme censurate e di quelle – contenute nel citato d.P.C.m.
del 20 gennaio 2006 – che ad esse danno attuazione.
Dalla lettura sistematica delle norme denunciate emerge chiaramente che
il titolo di acquisto della quota del 5 per mille
dell’IRPEF incassata dall’erario subisce una trasformazione nel caso in cui il
contribuente – con apposita dichiarazione di volontà – si sia avvalso della
facoltà prevista dalla legge di finanziare i soggetti di cui al censurato comma
337. Infatti, per effetto di tale dichiarazione, la pretesa tributaria dello
Stato si riduce della quota del 5 per mille degli «incassi in conto competenza relativi all’IRPEF» (comma 339) del singolo contribuente e
il relativo importo viene trattenuto dallo Stato non più a titolo di tributo
erariale, ma come somma che lo Stato medesimo è obbligato, come mandatario
necessario ex lege, a corrispondere ai soggetti
indicati dal contribuente stesso, svolgenti attività ritenute meritevoli
dall’ordinamento (comma 337) ed inclusi in apposite liste (comma 340). Il
finanziamento di detti soggetti è, perciò, direttamente ascrivibile alla
volontà del contribuente (commi 337, alinea, e 339) e la quota del 5 per mille
dell’IRPEF perde la natura di entrata tributaria
erariale ed assume quella di provvista versata obbligatoriamente all’erario per
tale finanziamento. Ne deriva che l’obbligo del contribuente di corrispondere
la suddetta quota non viene meno, ma è da lui adempiuto a favore del
beneficiario per il tramite necessario dell’erario. Da una parte, dunque, detta
quota si imputa direttamente al patrimonio del
beneficiario medesimo e, dall’altra, il «fondo» cui fa riferimento il censurato
comma 340 non è vincolato a finanziare una determinata spesa pubblica, ma
costituisce una mera evidenza contabile, strumentale alla ripartizione delle
somme fra i destinatari del finanziamento.
Tale conclusione è confermata dall’esame del suddetto d.P.C.m.
del 20 gennaio 2006, il quale ha un rilievo interpretativo essenziale, perché è
diretto ad attuare norme destinate a valere solo per l’ormai trascorso anno
finanziario 2006, «a titolo iniziale e sperimentale» (comma 337), limitatamente
«al periodo di imposta 2005» (come stabilito, in via di
interpretazione autentica, dall’art. 31 del decreto-legge 30 dicembre 2005, n.
273, recante «Definizione e proroga di termini, nonché
conseguenti disposizioni urgenti», convertito, con modificazioni, dalla legge
23 febbraio 2006, n. 51) e che, per l’anno finanziario 2007, sono state
sostituite da una disciplina simile, ma non uguale, contenuta nei commi da
Dall’intero decreto attuativo risulta, perciò,
confermato quanto desumibile dalla lettura sistematica delle norme censurate, e
cioè che la devoluzione della quota del 5 per mille
dell’IRPEF ai soggetti beneficiari si realizza in base alla volontà del
contribuente, sia pure con la necessaria mediazione dello Stato, il quale non
effettua una spesa, ma si limita, in esecuzione del vincolo di destinazione
impresso dal medesimo contribuente, a corrispondere l’indicata quota d’imposta
ad un soggetto svolgente un’attività considerata dall’ordinamento socialmente o
eticamente meritevole. Solo in mancanza di un’idonea
manifestazione di volontà del contribuente in tal senso, la quota del 5 per
mille mantiene la sua originaria natura di entrata
tributaria erariale e resta, perciò, destinata al complesso della spesa
pubblica statale.
4.2. – Il sistema cosí delineato dalla legge e
dalle norme di attuazione è per molti versi analogo,
nel meccanismo e nelle finalità perseguite, sia a quello previsto dall’abrogata
legge 2 gennaio 1997, n. 2 (Norme per la regolamentazione della contribuzione
volontaria ai movimenti o partiti politici), sia a quello previsto dall’art.
19, rubricato «De tax», del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, disposizioni, queste, non impugnate.
La citata legge n. 2 del 1997 consentiva al contribuente di destinare il
4 per mille dell’IRPEF al finanziamento dei movimenti e partiti politici
rappresentati in Parlamento. Il citato art. 19 del d.l. n.
269 del 2003 consente al consumatore di manifestare l’assenso alla
destinazione, da parte dello Stato, in favore di associazioni,
organizzazioni od enti svolgenti «attività etiche», di una quota pari all’1 per
cento dell’IVA relativa ai prodotti acquistati dal medesimo consumatore in
esercizi commerciali convenzionati con detti enti.
Tali norme sono dirette ad evitare che la scelta del singolo cittadino di
effettuare un esborso con finalità riconosciute come
“etiche” o “sociali” possa incontrare ostacoli o disincentivi. Questo obiettivo
viene perseguito, appunto, mediante una “detassazione” corrispondente all’entità dell’esborso
“etico” o “sociale”, cosí da rendere economicamente
indifferente per il cittadino e, quindi, non onerosa, la scelta se effettuare o
no detto esborso.
Anche nel caso disciplinato dalle disposizioni
censurate opera un meccanismo fiscale di de tax
diretto a favorire, mediante una riduzione dell’imposta, il
finanziamento delle attività eticamente o socialmente
meritevoli, svolte dal soggetto indicato dal contribuente quale beneficiario
del finanziamento. Tale riduzione del tributo erariale è coerente con l’intento
del legislatore di perseguire una politica fiscale diretta a valorizzare, in
correlazione con un restringimento del ruolo dello Stato, la partecipazione
volontaria dei cittadini alla copertura dei costi della
solidarietà sociale e della ricerca. Per la concreta
attribuzione del finanziamento, lo Stato, agendo – come si è visto – quale
mandatario del contribuente, svolge un controllo non solo sulla qualità dei
soggetti destinatari della quota d’imposta (attraverso la tenuta degli elenchi
dei potenziali beneficiari di cui al d.P.C.m. 20
gennaio 2006), ma anche sull’effettività dell’esborso “etico-sociale”
(attraverso lo smistamento, secondo le indicazioni dei contribuenti, delle
quote riscosse).
4.3. – In considerazione di quanto sopra esposto, deve ribadirsi
che le norme censurate, nel condizionare la riduzione del 5 per mille
dell’IRPEF alla scelta del contribuente, attribuiscono le corrispondenti quote
ai soggetti che svolgono attività etico-sociali
indicati dal contribuente medesimo e, quindi, escludono che tali quote siano
qualificabili come entrate tributarie erariali. Ne consegue che queste norme
non istituiscono un fondo patrimoniale statale vincolato al finanziamento di
una determinata spesa pubblica nelle materie di competenza legislativa
regionale richiamate dalle ricorrenti, ma si limitano a conferire una mera
evidenza contabile alle quote del 5 per mille incassate. Non sussistendo detto
fondo, non sussistono nemmeno le denunciate lesioni
dell’autonomia delle Regioni, con riferimento alla violazione sia dei parametri
statutari sia degli altri parametri costituzionali evocati.
PER QUESTI MOTIVI
riservata a separate pronunce la decisione delle
restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – legge finanziaria 2006), promosse con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dei commi 337, 339 e 340 dell’art. 1 della legge n. 266 del
2005, promosse in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119
della Costituzione, al principio di leale collaborazione e agli artt. 4,
5, 8, 48 «e seguenti», dello statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia, dalle Regioni Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia
Giulia, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 giugno 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 18 giugno 2007.